Laboratorio di cultura costituzionale

I principi fondamentali

Pisa, 16 febbraio 2017 Francesco Dal Canto

I principi fondamentali in Assemblea costituente

• L’idea di introdurre in Costituzione delle disposizioni generali, ovvero dei criteri guida, di rilievo non meramente etico o politico, allo scopo di delineare il “volto della Repubblica”.

• La rinuncia al Preambolo (per sottolineare la natura anche giuridica dei principi e per evitare una “guerra religiosa” con l’area cattolica).

• L’idea di una legalità costituzionale di rango superiore... • I principi fondamentali come segno del carattere

compromissorio, o meglio pattizio, della Costituzione (“un accostamento di idee, non un baratto di istituzioni”).

• I principi fondamentali come discontinuità con il regime fascista (Repubblica, democrazia, libertà, uguaglianza, pluralismo, autonomie, decentramento…)

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Dalla Relazione di Meuccio Ruini 12 marzo 1947; Presidente della Commissione dei Settantacinque

• La Costituzione è una super-legge, con elementi non di strettissimo diritto, che

attengono a quel campo in cui la politica si congiunge alla morale… • Non si è spento il grido di Antigone, che vi sono leggi superiori alle leggi della

città… Vi sono dei diritti che lo Stato, nessuno Stato, può violare anche con la sua Costituzione.

• Non sarebbe stato possibile parlare di immortali principi prima del fascismo, quando i liberali deridevano le alcinesche seduzioni della dea giustizia e della dea libertà; ma ormai anch’essi esaltano la religione della libertà; e tutti qui dentro riconoscono questi valori ideali più alti; dai cattolici, che giustamente reclamano alla loro religione la fonte eterna degli stessi principi, ai partiti che muovono dal Manifesto dei comunisti e, rivendicando di togliere il giogo della classe sulla classe, risalgono a quello dell’uomo sull’uomo…

• Il riconoscimento di questi principi è una cosa bella e non vana, non retorica, è un grido che erompe dopo l’eclissi funesta delle libertà che ha oscurato il nostro paese…

• Compromesso in senso buono. Le grandi idee animatrici debbono accompagnarsi col senso della realtà, della concretezza, delle possibilità effettive. Compromesso nel senso di promessa fatta insieme, di impegno, di patto, di convergenza di pensiero…

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I principi fondamentali “atrio” della Costituzione

• I principi fondamentali come l’atrio, ovvero l’ingresso della Costituzione.

• Le quattro colonne dell’atrio: • a) le disposizioni generali sull’assetto organizzativo della

Repubblica; • b) la posizione internazionale della Repubblica; • c) i rapporti con la Chiesa cattolica; • d) i diritti e i doveri dei cittadini.

• Principi fondamentali e primi dodici articoli della Costituzione. • Principi fondamentali e seconda parte della Costituzione (rigidità

costituzionale, separazione dei poteri). • Esigenza di un’interpretazione sistematica.

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Il significato e la natura dei principi fondamentali

• Il principio è espressivo di un “valore” da preservare e realizzare. • Il principio è una norma giuridica contrapposta alla regola (Dworkin, Guastini).

Mentre la regola ha una struttura condizionale e una fattispecie determinata il principio ha una struttura categorica e una fattispecie indeterminata e aperta.

• Le regole si osservano o si violano, i principi si attuano in modo graduale, tollerano eccezioni e deroghe.

• I principi possono essere antagonisti (principio personalista/principio di solidarietà; uguaglianza formale/uguaglianza sostanziale; unità della Repubblica/pluralismo territoriale). Logica inclusiva (compromesso)

• I principi devono essere bilanciati alla luce dei casi concreti. • I principi fondamentali pongono le “linee direttive” di tutto il disegno

costituzionale (C. Mortati). • I principi fondamentali hanno una triplice efficacia: a) se attuati dal legislatore,

divengono criteri interpretativi delle disposizioni attuative; b) se non attuati dal legislatore, obbligano quest’ultimo a dare loro attuazione; c) se non attuati dal legislatore, inoltre, gli stessi giudici possono concretizzare i principi “quando lo svolgimento del principio conduce a risultati obbligati, in un contesto operativo già definito” (G. Zagrebelsky). Es.: Caso Englaro

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Efficacia dei principi fondamentali

• I principi “fondamentali” si identificano con i principi supremi, individuati dalla giurisprudenza costituzionale quali limiti impliciti alla revisione costituzionale: Sent. n. 1146/1988

La Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali…; tali sono tanto i principi che la Stessa C. esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale (art. 139 Cost.) quanto i principi che, pur non essendo espressamente menzionati tra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana”

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Principi fondamentali come controlimiti

• Principi fondamentali/supremi come “controlimiti” al diritto dell’Unione europea e al diritto internazionale: Sent. n. 238/2014: Non v’è dubbio che i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona costituiscano un limite all’ingresso delle norme internazionali generalmente riconosciute alle quali l’ordinamento giuridico italiano si conforma secondo l’art. 10, primo comma, della Costituzione ed operino quali “controlimiti all’ingresso delle norme dell’Unione europea” (sentt. nn. 183/1973, 170/1984, 232/1989, 168/1991, 284/2007)… Essi rappresentano, in altri termini, gli elementi identificativi ed irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale …

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Gerarchia tra principi fondamentali?

– Le posizioni della dottrina e l’attualità del dibattito. Si può stabilire una gerarchia assiologica di valori in astratto?...

– E difficile ma vi è il rischio, opposto, del particolarismo giuridico…

– v. Corte cost., sent. n. 10/2015:

Robin tax, bilanciamento tra diritti sociali ed equilibrio di bilancio, retroattività delle decisioni della Corte costituzionale

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Il principio democratico Sono arrivato alla conclusione che la democrazia è il sistema più democratico che ci sia (G. Gaber)

Art. 1: L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione

• Democrazia: governo del popolo

• Si tratta di un concetto chiaro nella sua essenza ma assai relativo e incerto nei suoi contenuti e nelle sue concrete modalità di espressione. Molto dipende dall’esatto significato che viene dato ai termini “governo” e “popolo” e da come si concepiscono le relazioni tra questi due fattori:

– La democrazia degli antichi e quella dei moderni (diretta e rappresentativa)

– La democrazia degli stati liberali di diritto e la democrazia degli stati costituzionali contemporanei. Le trasformazioni della rappresentanza politica; il suffragio universale e la democrazia pluralista

– Dahl: “Anche i dittatori credono che un’infarinatura del linguaggio della democrazia sia un ingrediente indispensabile per la loro legittimazione”

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Democrazia e Costituzione • Negli Stati contemporanei, fondati necessariamente sulla democrazia rappresentativa

(ma v. critiche di Rosseuau: la sovranità non può essere reppresentata…) e sull’idea della rappresentanza politica, la sovranità del popolo è esercitata entro “limiti e forme” stabiliti dalla Costituzione. Il principio democratico “fa sistema” con le altre parti della Costituzione... – Vi sono spazi sottratti (interamente o parzialmente) ai rappresentanti e al

confronto politico contingente (Costituzioni rigide…) – Poiché nello stato contemporaneo pluralista gli organi rappresentativi non riescono

ad essere effettivamente rappresentativi di tutti, i rappresentanti perseguono non ciascuno un interesse particolare ma tutti l’interesse generale (art. 67: divieto di mandato imperativo)

– Vi sono poi forme di controllo della rappresentanza politica: gli organi di garanzia della legalità costituzionale (…Non vi sono luoghi o sedi dove la sovranità si insedia esaurendovisi - C. cost., n. 106/2002).

– Sono necessari innesti della democrazia rappresentativa con istituti di democrazia diretta e/o partecipativa: referendum, iniziative popolari, forme di consultazione della cittadinanza.

– La democrazia procedurale (Kelsen; è un metodo di governo, basato sulla elezione dei governanti e sul principio di maggioranza nel prendere decisioni politiche …) lascia spazio (viene integrata) alla democrazia sostanziale (Tocqueville, Dworkin; si guarda ai contenuti, per evitare la tirannia della maggioranza: uguaglianza, tutela dei diritti inviolabili, a partire dalla libertà di espressione…)

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Il principio personalista

• Art. 2: La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo …

• Ordine del giorno Dossetti (Assemblea costituente): riconoscimento della precedenza della persona umana rispetto allo Stato.

Secondo Aldo Moro, l’art. 2 avrebbe delineato il «volto del nuovo Stato», che non è «pienamente democratico se non è al servizio dell’uomo, se non ha come fine supremo la dignità, la libertà, l’autonomia della persona umana …» .

• La Costituzione fa dunque propria l’idea del primato della persona e la

conseguente concezione della strumentalità dello Stato rispetto all’individuo (così rifiutando le impostazioni funzionalistiche del fascismo).

• Art. 2: la Repubblica “riconosce” e “garantisce” …

• Art. 2: i diritti inviolabili come catalogo chiuso o aperto … L’evoluzione della dottrina e della giurisprudenza costituzionale. • Art. 2: inviolabilità intesa come non modificabilità del contenuto minimo

essenziale del diritto. 11

Il principio pluralista

• Tale principio trova nella Costituzione tre significati diversi:

1. Pluralismo ideologico. In un primo senso si intende il valore che viene attribuito alla formazione e diffusione di una pluralità di opinioni, di credenze e di concezioni del mondo (art. 21: tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero…).

2. Pluralismo territoriale. In un secondo senso, si intende il valore da riconoscere alla circostanza che i poteri pubblici non siano tutti concentrati in una sola organizzazione, vale a dire quella statale, ma siano invece distribuiti tra un’organizzazione principale e altre a carattere territoriale, quali regioni, province, comuni, ecc. (Art. 5. La Repubblica riconosce e promuove le autonomie … e attua il più ampio decentramento…).

3. Pluralismo sociale. In un terzo senso, si intende il valore che viene riconosciuto alle “comunità intermedie”, vale a dire alle organizzazioni private a carattere personale che si collocano tra lo stato e il cittadino e nelle quali “si svolge la personalità dell’individuo” (Art. 2: … le formazioni sociali…; art. 118: la Repubblica favorisce l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà)

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Il principio d’eguaglianza

• Con il principio d’eguaglianza si riconoscono a tutti gli uomini le stesse libertà e si riconosce la pari soggezione degli stessi ad un’unica legge.

• Le prime enunciazioni del principio d’eguaglianza nella Dichiarazione d’indipendenza delle colonie americane dalla madre-patria nel 1776 e nelle Costituzioni americana (1787) e francese (1791).

• Tutte le Costituzioni dell’epoca liberale, compreso lo Statuto albertino (art. 24: «tutti i regnicoli sono eguali dinanzi alla legge….., salve le eccezioni determinate dalle leggi»), richiamano tale principio. Tuttavia, soltanto nel Novecento si è affermata pienamente l’idea che il principio d’eguaglianza possa vincolare anche il potere legislativo.

• Vi è una tradizionale antitesi tra uguaglianza e libertà, atteso che il massimo grado di libertà corrisponde alla massima diversità tra individui, così come il massimo grado di eguaglianza può determinare la compressione delle libertà individuali. Negli ordinamenti moderni i due valori sono posti in equilibrio.

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L’eguaglianza formale • Art. 3, comma 1: «tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali

davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali». •L’eguaglianza formale è la «norma di chiusura dell’ordinamento» (C. Mortati), il principio che deve orientare le interpretazioni delle altre disposizioni costituzionali. •Secondo la visione liberale l’eguaglianza davanti alle leggi comporta che queste ultime devono essere generali e astratte, risultando precluse le leggi ad personam, le leggi speciali o eccezionali, e ammettendosi soltanto le differenziazioni fondate su elementi oggettivi e mai su elementi soggettivi. •Tale affermazione, tuttavia, oggi non deve essere presa nella sua assolutezza ma temperata, dato che l’obbligo del legislatore di trattare in modo eguale i cittadini non esclude, come ha osservato anche la Corte cost., «che esso possa dettare norme diverse per regolare situazioni diverse, adeguando la disciplina giuridica ai differenti aspetti della vita sociale» (sent. n. 121/1963). • In altre parole, riprendendo ancora la Corte costituzionale, l’eguaglianza non impone che il contenuto delle leggi debba essere sempre identico per tutti, essendo possibili, e anzi necessarie, tutte quelle differenziazioni normative e disparità di trattamento fondate «su presupposti che ne giustifichino razionalmente l’adozione» (sent. n. 159/1982). • Il “nucleo forte” del principio d’eguaglianza, ovvero una serie di qualità (sesso, razza, lingua, religione, ecc.) che il legislatore è tenuto a non considerare come eventuali presupposti giustificativi per operare scelte legislative differenziate. In verità il valore di tale catalogo è quello di creare una sorta di «presunzione di incostituzionalità» delle leggi che introducessero un trattamento normativo differenziato in ragione di uno dei predetti profili.

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L’eguaglianza sostanziale • Art. 3, comma 2: «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli

di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese». • E’ un principio che esprime l’obiettivo di garantire ad ogni individuo le condizioni materiali, culturali e sociali sufficienti a condurre una vita libera e dignitosa e a poter esercitare i diritti che la stessa Costituzione gli riconosce. Com’è stato detto (A. Pizzorusso), un modello intermedio tra l’egualitarismo (a ciascuno secondo i suoi bisogni) e l’eguaglianza di diritto (a ciascuno secondo i suoi meriti).

• I titolari della pretesa all’eguaglianza sostanziale non sono tutti gli individui ma soltanto coloro che versano in situazioni di concreto svantaggio.

• Il compito di “rimuovere gli ostacoli”, riequilibrando tendenzialmente le diverse “posizioni di partenza”, spetta alla Repubblica, intesa in tutte le sue componenti (Stato, Regioni, Enti locali),

• L’attuazione dell’eguaglianza sostanziale si svolge attraverso interventi e “azioni positive” (anche delle “discriminazioni a rovescio”), volte alla redistribuzione delle risorse, secondo gli schemi tipici dello Stato sociale.

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Il principio di solidarietà • Art. 2 Cost.: la Repubblica «richiede l’adempimento dei doveri inderogabili

di solidarietà politica, economica e sociale».

• Parallelismo tra diritti inviolabili e doveri inderogabili.

• Tale principio giustifica, tra le altre, la previsione di un vasto numero di doveri fissati dalla Costituzione: – art. 4, 2° comma, Cost., «ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità

e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società»;

– art. 32, 2° comma, Cost., «nessuno può essere obbligato ad un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge»;

– art. 34, 2° comma, Cost., «l’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita»;

– art. 48, 2° comma, Cost., l’esercizio del diritto di voto costituisce un «dovere civico»; – art. 52 Cost., «la difesa della Patria è sacro dovere del cittadino» mentre «il servizio militare è

obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge»; – art. 53, 1° comma, Cost., «tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della

loro capacità contributiva»; – all’art. 54, 1° comma, Cost., «tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e

di osservarne la Costituzione e le leggi» • Ma la solidarietà non è soltanto una sintesi di doveri. V. Corte cost., n. 75/1992, sul volontariato,

che “costituisce la più diretta realizzazione del principio di solidarietà sociale, per il quale la persona è chiamata ad agire non per calcolo utilitaristico o per imposizione di un’autorità, ma per libera e spontanea espressione della profonda socialità che caratterizza la persona stessa”.

• La solidarietà, a tale proposito, viene distinta in “paterna” e “fraterna”. 16

Il principio di laicità

• Affermando il principio di laicità lo Stato manifesta la propria neutralità rispetto al fenomeno religioso e la conseguente equidistanza dalle varie forme di credo e di confessione religiosa.

• La realizzazione del principio di laicità può essere constatata con riguardo a tre distinte dimensioni: a) l’assenza di riferimenti a principi trascendenti a giustificazione dell’autorità statale; b) l’emancipazione di tutte le istituzioni pubbliche da condizionamenti di tipo religioso; c) l’autonomia dal fenomeno religioso della vita comunitaria e della società. Dunque il principio di laicità si presta a forme di realizzazione molte diverse nei singoli Stati.

• La Costituzione italiana non contiene riferimenti espliciti al principio di laicità.

• Tale principio è stato però ricavato dalla Corte cost. (sent. n. 203/1989) a partire dagli artt. 3 e 8 («tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge»).

• Vicenda dell’esposizione pubblica dei simboli religiosi. Il Tar dell’Aquila nel 2003 ha imposto la rimozione del crocifisso dalle pareti di una scuola pubblica. La successiva giurisprudenza, tuttavia, si è orientata in senso opposto: il Consiglio di Stato (sent. della sez. VI, n. 556/2006) ha osservato che tale esposizione ha un valore soltanto culturale; la CEDU (sent. Lautsi II del 2011), ha riconosciuto la legittimità delle norme italiane in quanto la croce è un “simbolo passivo”.

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I rapporti tra Stato e confessioni religiose

• Il principio di laicità convive, nella Costituzione italiana, per ragioni storiche, culturali e politiche, con un trattamento differenziato della confessione cattolica rispetto alle altre confessioni.

Art. 7 Cost.: «lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani; i loro rapporti sono regolati dai Patti lateranensi, le cui modifiche, accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale». Art. 8 Cost. : “i rapporti tra lo Stato e le altre confessioni religiose sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze”.

– Il diritto di organizzarsi è riconosciuto a ciascuna confessione religiosa, indipendentemente dalla

circostanza che sia o meno intervenuta l’intesa, con il solo limite che gli statuti non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano (ovvero con i «principi fondamentali dell’ordinamento italiano», siano essi contenuti in principi costituzionali o in norme generali di rango legislativo)

– Al momento attuale le leggi che hanno recepito intese sono quelle che riguardano la Tavola valdese

(l. n. 449/1984, modificata nel 1993), l’Unione delle Chiese Cristiane avventiste del settimo giorno (l. n. 516/ 1988), le Assemblee di Dio in Italia (l. n. 517/1988), l’Unione delle Comunità ebraiche italiane (l. n. 101/1989, modificata nel 1996), l’Unione cristiana Evangelica Battista d’Italia (l. n. 116/1995), la Chiesa Evangelica Luterana in Italia (l. n. 520/1995), la Sacra Arcidiocesi ortodossa d’Italia ed Esarcato per l’Europa meridionale (l. n. 126/2012), la Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni (l. n. 127/2012), la Chiesa apostolica in Italia (l. n. 128/2012), l’Unione Buddista italiana (l. n. 245/2012) e l’Unione induista italiana (l. n. 246/2012).

– E’ in corso di approvazione l’intesa con i Testimoni di Geova, mentre serie difficoltà permangono con riguardo al culto islamico.

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Il principio internazionalista • La Costituzione italiana, anche per ragioni storiche, è molto aperta alle ragioni dell’internazionalismo.

• Le norme internazionali consuetudinarie: • Art. 10, 1° comma: «l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale

generalmente riconosciute» Alle norme internazionali consuetudinarie, immesse nell’ordinamento italiano in forza dell’art. 10, 1° comma, viene riconosciuto il medesimo rango delle norme costituzionali.

• Norme internazionali pattizie: • Per i trattati esiste un meccanismo diverso di adeguamento, regolato dalla Costituzione agli artt. 11, 80, 87

e 117.

– gli obblighi reciproci tra gli Stati sorgono con una formale dichiarazione, in forma solenne (la “ratifica”) o semplificata (firme dei plenipotenziari).

– E’ il Presidente della Repubblica che «ratifica i trattati, previa, quando occorre, l’autorizzazione delle Camere.

– Una volta che il trattato si è perfezionato sul piano internazionale, affinché esso possa produrre effetti all’interno dell’ordinamento, occorre un ordine di “esecuzione”.

– L’art. 117, 1° comma, dispone che la potestà legislativa deve essere esercitata nel rispetto «dei vincoli derivanti (…) dagli obblighi internazionali». I trattati si pongono quindi come parametro interposto nei giudizi di legittimità costituzionale (sentt. nn. 348 e 349/2007, 311 e 317/2009).

• Lo straniero: • Art. 10, comma 2: “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme

e dei trattati internazionali”

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Il principio pacifista

• Art. 11: «l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo». – La Costituzione ammette il ricorso alla guerra soltanto in caso di legittima difesa, come

risulta dal combinato disposto degli artt. 11 e 78 (“le Camere deliberano lo stato di guerra” …)

– Problema della partecipazione italiana ad operazioni militari all’estero, svolte sotto l’egida di organizzazioni internazionali, giustificate talora come azioni di difesa “preventiva”, individuale o collettiva, e intraprese sul presupposto della pericolosità potenziale del nemico.

– La Costituzione autorizza la partecipazione alle organizzazioni internazionali, purché le relative limitazioni della sovranità siano volte al perseguimento della pace e della giustizia.

• Tale previsione è stata utilizzata per giustificare la partecipazione a ONU, NATO, Consiglio

d’Europa, Unione europea.

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