Sommario: 1. Introduzione - 2. Pianificazione ed ambiente, l’influenza dell’ambiente

sull’individuo - 3. La pianificazione attuativa in relazione ai recenti modelli di pianificazione

generale del territorio - 4. Pianificazione e partecipazione dei privati alla formazione del

P.R.G. - 5. Standard urbanistici ed edilizi nell’ambito della pianificazione - 6. Gli strumenti ordi -

nari in materia urbanistica - 7. Gli strumenti di pianificazione del territorio tra tutela del citta -

dini e promozione dello sviluppo sostenibile - 8. La partecipazione del cittadino al processo

di pianificazione territoriale

1. Introduzione

Negli ultimi anni le realtà territoriali si stanno modificando sempre più vertiginosamen-

te: fenomeni del tutto nuovi e inaspettati, come i processi di globalizzazione, entrano pre-

potentemente non solo nelle economie nazionali ma anche nella vita dei singoli, e i rischi

ambientali tendono a mettere in crisi la qualità della vita e la salute degli individui.

Tutto ciò appare più evidente nelle aree urbane (che accolgono ormai buona parte

della popolazione mondiale) proprio perché le città, da un lato, risultano particolarmente

coinvolte dalle problematiche relative all’urbanizzazione, dall’altro, sembrano possedere

elementi, quali cultura e tecnologia, necessari alla soluzione delle predette problematiche.

Scopo del presente lavoro non è quello di analizzare la città secondo i canoni tradizio-

nali della geografia urbana, ma di ricostruire i fenomeni più recenti mediante i quali mette-

re a fuoco le diverse caratteristiche organizzative, economiche, sociali e ambientali nel con-

testo urbano 1.

Si tratta di analizzare le modificazioni ambientali che hanno inciso, sulla popolazione,

sulle reti globali, e che si verificano nell’ambito urbano.

Oggi, sono tre gli obiettivi che il governo italiano si propone di realizzare: riaffermare

il target della riduzione del 50% delle emissioni entro il 2050, come già affermato nel G8

dell’Aquila, migliorare le relazioni con i paesi in via di sviluppo in materia ambientale in

Gli strumenti di pianificazione urbanistica tra garanzia dell’in-teresse pubblico e tutela delle posizioni giuridiche soggettivedei privatiMassimo Pellingra ContinoAvvocato. Dottore di ricerca in diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente - Cultore didiritto pubblico e diritto amministrativo - Università di Palermo

1 L. Sbordone, Città e rete urbana nel Mezzogiorno, 1994; IDEM, Dalla deruralizzazione alla nuova campagna,1997; IDEM, Ambiente e sostenibilità, 2000.

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modo da favorire il progresso tecnologico e gli aiuti finanziari a vantaggio delle economie

in via di sviluppo.

Il terzo obiettivo è il raggiungimento di una governance internazionale dell’ambiente: i pro-

blemi ambientali non possono più essere trattati solo a livello nazionale ma richiedono un impe-

gno globale e in questo la promozione della cooperazione internazionale è la parola chiave.

Proprio sul piano della governance, rileva ai nostri giorni il ruolo di supporto fonda-

mentale tecnico, formativo e comunicativo che il Formez sta portando avanti per il Ministero

dell’Ambiente, auspicando il proseguimento delle attività in corso in materia di politiche

ambientali. E nell’ambito delle politiche ambientali, il tema delle città sostenibili è certamen-

te prioritario perché induce a trattare non solo il problema della sfida ai cambiamenti clima-

tici ma anche l’analisi integrata dei punti interrogativi emergenti delle politiche ambientali,

ovvero l’efficienza energetica nelle città, la promozione delle risorse rinnovabili grazie agli

investimenti delle imprese, la mobilità sostenibile e il conseguente ricorso ridotto alle auto-

mobili, sempre nell’impegno a coniugare i temi della salvaguardia ambientale 2 con quelli

dello sviluppo economico.

Tanti sono i filoni di ricerca condotti a proposito della rilevanza delle città sostenibili, a

partire naturalmente dalla definizione di sviluppo sostenibile (Carta di Rio de Janeiro del

1992) in una prospettiva che possa coniugare la dimensione di governance locale e globa-

le verso la tutela ambientale, la riduzione della povertà, il controllo della disparità sociale.

Lo sviluppo sostenibile, in realtà, è un principio non di facile approccio in quanto è teso

a coniugare il piano di maggiori e più efficienti politiche ambientali 3, di una più concreta

attenzione all’ambiente, di una fattiva sostenibilità.

Il concetto di città sostenibile, necessariamente, richiama quello di mobilità sostenibi-

le: tutte le identità presenti in una città (automobilisti, pedoni, ciclisti, donne con il passeg-

gino, portatori di handicap) dovrebbero avere il proprio spazio di percorrenza.

Purtroppo però, almeno nel nostro paese, si tratta di un orizzonte di civiltà e sosteni-

bilità ancora lontano. A partire dalla distinzione tra economia materiale e immateriale, eco-

nomia industriale e postindustriale, si traccia una prospettiva della città sostenibile incentra-

te sulla c.d. “immaterialità” della dimensione turistica delle città. Ecco dunque che emergo-

no nuove considerazioni che consentono di aprire nuove prospettive della città nel quadro

della competizione globale.

Per quanto concerne il livello nazionale e internazionale in cui opera la governance

ambientale, decisivo è il ruolo della Pubblica Amministrazione - e delle strutture di affianca-

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2 L. Davico - A. Mela, L. Staricco, Città sostenibili. Una prospettiva sociologica, Carocci Editore, 2006, passim.3 L. Sbordone, Città e territorio fra sostenibilità e globalizzazione, Ed. Franco Angeli, 2005, passim.

mento e supporto ad essa, come il Formez - nel condurre direttamente, trasversalmente e

transettorialmente un’attività di sostegno alle politiche di governance tese alla tutela

ambientale e allo sviluppo sostenibile.

In tal senso, il Formez opera nel campo dell’affiancamento on the job alle amministra-

zioni centrali e locali nell’attuazione degli strumenti di governance ambientale; supporta le

Regioni e gli enti locali per lo sviluppo di iniziative e idee progettuali in materia ambientale,

di sviluppo delle comunità sostenibili e di pianificazione integrata del territorio. Nel corso

degli ultimi anni, soprattutto a partire dal 2006, il Ministero dell’Ambiente e il Formez hanno

avviato una partnership finalizzata a fornire supporto operativo alle amministrazioni locali

per l’adozione di nuovi strumenti di governance ambientale.

Le iniziative progettuali realizzate hanno consentito di consolidare e sviluppare un

vasto patrimonio di competenze in materia di programmazione, attuazione e gestione

delle politiche ambientali, dando luogo, così, a importanti iniziative tra cui l’analisi giuri-

dico-economica sui meccanismi di attuazione del Protocollo di Kyoto, lo sviluppo opera-

tivo di strumenti di supporto decisionale per l’attuazione delle politiche ambientali (Life

Cycle Assessment e Green public Procurement), azioni di assistenza tecnica per la dif-

fusione di strumenti di pianificazione e controllo strategico-gestionale presso le ammini-

strazioni locali; interventi formativi sulla governance ambientale; utilizzo dei meccanismi

flessibili previsti dal Protocollo di Kyoto, modelli operativi di pianificazione energetica

integrata e partecipata.

Da non omettere è la rilevanza del progetto “Governance ambientale” dedicato allo

sviluppo di strumenti di supporto alla governance interna e interistituzionale per la program-

mazione delle politiche ambientali, dal quale è emersa con particolare risalto la sperimen-

tazione di modelli di partenariato, quali i Laboratori di concertazione ambientale, strumento

che si è dimostrato di riconosciuta utilità e potenzialità di sviluppo lungo il percorso di dia-

logo tra enti locali e Ministero dell’Ambiente, che si è avvalso anche dell’attività di comuni-

cazione multidirezionata condotta dal Formez grazie anche agli strumenti tecnologici e mul-

timediali messi in campo.

La comunicazione, chiave fondamentale di partecipazione, investe la sostenibilità in

materia di ambiente 4, urbanistica, edilizia, pianificazione, governo del territorio 5, per

quanto attiene alla competenza attribuita in senso stretto prima allo Stato e poi alle

Regioni in materia di ambiente.

4 L. Mezzetti, Manuale di diritto ambientale, Padova, 2007, in particolare, cap. 1 e 2.5 Cfr. P. Stella Richter, Considerazioni critiche sulle proposte di legge quadro in materia di governo del terri -torio, in www.federalismi.it; D. Antonucci, Manuale di diritto urbanistico, Napoli, 2004, passim.

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Di particolare importanza nell’ambito della sostenibilità, soprattutto nella dimensione

europea, è il rispetto del principio di sussidiarietà e di partecipazione del cittadino, soprat-

tutto a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione.

Nell’ottica di un più stretto legame tra i concetti di sostenibilità e vivibilità per il cittadi-

no, oggi si apre una finestra critica sulla possibilità di una migliore forma di comunicazione

ambientale, non una sensibilizzazione dall’alto verso il basso ma una presa di coscienza

condivisa che sia lo specchio di una vera e propria inclusione sociale dei cittadini.

In particolare, le pressioni per il cambiamento nei sistemi di pianificazione in Italia ed

in Europa, in risposta allo sviluppo economico risultante dai processi di integrazione euro-

pea, hanno reso necessaria una presa di coscienza del significato dell’assetto economico

locale sul complesso dello sviluppo nazionale ed europeo ed hanno imposto una ridefini-

zione degli atteggiamenti degli enti di governo locale.

Oggi, i sistemi di pianificazione 6 sono considerati importanti aspetti della capacità isti-

tuzionale locale di produrre sviluppo.

La combinazione di relazioni a livello europeo intersecate dinamicamente con le par-

ticolarità locali ci consentono di riflettere sulle funzioni dei governi locali. Da erogatori di ser-

vizi per i cittadini, i governi locali mostrano la tendenza a ricoprire funzioni di promozione

dello sviluppo locale.

In Italia, le citate trasformazioni hanno trovato riflesso in un mutamento del ruolo e

delle responsabilità delle autorità municipali preposte alla pianificazione urbanistica.

E’ certo che in risposta alla crisi dei centri urbani dilagante negli anni Ottanta, un cam-

biamento nell’indirizzo delle politiche urbane è però divenuto imperativo.

I processi di globalizzazione economica, culturale e politica 7 hanno comportato cam-

biamenti significativi nei centri cittadini e nelle dinamiche urbane che hanno, a loro volta,

riplasmato la globalizzazione. Gli impatti urbani della globalizzazione comprendono l’inten-

sificarsi della competizione tra le città per attrarre il capitale mobile, l’emergere di una cul-

tura metropolitana globale ed il crescere di politiche urbane imprenditoriali parallelo al domi-

nio del neoliberismo nello sviluppo economico urbano.

Nel riconoscere le potenzialità dell’assetto economico locale nel processo di sviluppo

nazionale e comunitario, la pianificazione urbana assume dunque un ruolo centrale nel ven-

4

6 E. Follieri, Rigidità ed elasticità degli strumenti di pianificazione generale, in Urb app., 1999, pp. 26 ss.; A.M. Sandulli, Appunti per uno studio sui piani regolatori, in Riv. giur. ed., 1958, 2, pp. 132 ss..7 S. Zamagni, La globalizzazione come specificità dell’economia postindustriale: implicazioni economiche eopzioni etiche, Intervento al seminario internazionale “Religioni ed economie a confronto sul tema della soli -darietà concreta”, Valmadrera, 7 Ottobre 1995.

taglio delle strategie istituzionali tese alla promozione dello sviluppo economico e del pro-

gresso socio-istituzionale del paese.

2. Pianificazione ed ambiente, l’influenza dell’ambiente sull’individuo

Pianificare il territorio si traduce oggi in rinnovo urbanistico, nella predisposizione di

nuove politiche urbane e nella c.d. gentrification.

L’ambivalenza propria delle politiche sociali nel campo dell’urbanistica si sono riflettu-

te nella politica governativa.

Date le indubbie difficoltà dello sviluppo economico in Italia, soprattutto sino agli anni

60’-70’ e l’alto grado di dipendenza e vulnerabilità dei centri urbani, si sarebbe auspicata

un’attiva politica nazionale finalizzata a controllare lo sviluppo urbano.

Al contrario, la politica prevalente è stata quella dell’indifferenza; lo sviluppo dell’urba-

nità nel nostro paese si è scontrato con un alto livello di disoccupazione, con il declino

demografico, accompagnato dalla diffusione suburbana incontrollata, dalla deindustrializza-

zione dell’economia e quindi dalla dispersione dei lavoratori urbani.

La tendenza più diffusa è stata comunque quella di negare alle città il potere di met-

tere in atto strategie rigeneratrici, lasciandole totalmente vulnerabili e dipendenti dagli anda-

menti dei cicli economici.

Fino a tempi recenti, la risposta alla crisi urbana non è stata di certo una politica coor-

dinata e coerente e ciò spesso per scarsa capacità degli organi istituzionali. La spinta di

matrice locale, nazionale e comunitaria verso una politica di pianificazione in grado di porre

nuovamente la città al centro della riflessione giuridica-economica ha certamente comporta-

to l’abbandono dei tradizionali atteggiamenti di laissez-faire nei confronti dello sviluppo urba-

no, non più in linea con le crescenti pressioni competitive che interessavano le aree urbane.

Oggi, la pianificazione territoriale assume un ruolo di notevole importanza, se si

considera l’influenza dell’ambiente 8 sulla qualità della vita psico-fisica, socio-culturale

degli esseri umani.

8 Per i profili generali, M. S. Giannini, Ambiente: saggio sui suoi diversi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl.,1973, p. 15; N. Paolantonio, Beni culturali, beni paesaggistici e tutela dell’ambiente, in F. G. Scoca, Dirittoamministrativo, op. cit., pp. 692 ss., il quale definisce, sulla base degli orientamenti della celebre sentenza n.641/1987 della Corte Costituzionale, l’ambiente come un bene immateriale unitario, caratterizzato da variaspetti, riconducibili tuttavia ad una nozione univoca di ambiente come elemento determinativo della qualitàdella vita. Si tratta, dunque, di un bene primario ed assoluto, che è inquadrabile nella categoria dei beni libe-ri e quindi fruibile dalla collettività e dai singoli.

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L’ambiente fisico fornisce il contesto per le attività sociali ed è una fonte di identifica-

zione individuale e sociale, nel senso che le persone hanno una relazione psicologica con

l’ambiente circostante, che influenza profondamente la loro identità e il loro benessere 9.

Un ambiente “positivo” aiuta i soggetti a relazionarsi, ad interagire salvandoli dall’alie-

nazione. In questa direzione, accanto agli indirizzi propriamente giuridici, si sono avvicen-

dati gli studi della Scuola Ecologica di Chicago 10 che ha influenzato notevolmente l’orga-

nizzazione e la pianificazione della città dove l’ambiente diventa l’elemento focale 11. Questi

studiosi cercano di creare degli spazi vitali nei quali i soggetti possono integrarsi, quindi

pongono al centro della loro attenzione i simboli ambientali (giardini, piazze, parchi, etc.)

che permettono alla società di trasformarsi in comunità vitale.

Un altro esempio simile è dato dalle Company Towns e delle Garden Cities inglesi. Lo

sviluppo industriale fece nascere l’esigenza di costruire degli insediamenti per i lavoratori.

Si pose allora il problema degli alloggi e nacquero così le utopie urbanistiche. I pianificato-

ri urbani proposero due modelli di città che avevano come riferimento in primo luogo l’am-

biente, ma che guardavano pure alla priorità dell’uomo e al suo rapporto con la natura 12.

Le Company Towns erano progettate secondo il principio della solidarietà e propone-

vano degli insediamenti che permettevano l’interazione sociale. Le case erano quindi lega-

te le une alle altre ed erano previsti numerosi luoghi di ritrovo. Le Garden Cities invece pre-

vedevano un recupero psicofisico dei soggetti grazie al contatto con il verde 13. Venivano

progettate dunque delle residenze monofamiliari circondate ciascuna da un giardino.

Tali esempi non fanno altro che riaffermare i condizionamenti degli ambienti costruiti

sulla strutturazione del comportamento sociale e di conseguenza la grande importanza

della pianificazione urbanistico - ambientale 14, anche in relazione alla nuova concezione

dell’ambiente come valore, come bene da tutelare e difendere.

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9 G. Leone, L’uomo, la città e l’ambiente, Ed. Kalos, Palermo, 2005.10 L. Tomasi, Il territorio nell’interpretazione della Scuola sociologica di Chicago, pp. 199 ss.; R. Gubert, L.Tomasi, Teoria sociologica ed investigazione empirica. La Scuola sociologica di Chicago e le tendenze dellasociologia contemporanea, Angeli, Milano, 1955; A. Scivoletto, Filosofia” del territorio, in R. Gubert., A.Scivoletto, R. Strassoldo, Sociologia del territorio, Angeli. 1983, pp. 10-25.11 Per quanto concerne i rapporti tra pianificazione ed ambiente, cfr. AA.VV. (a cura di U. Bassi e L.Mazzarolli), Pianificazione territoriale e tutela dell’ambiente, Torino, 2000, pp. 89 ss..12 Greeencluster, URGE, Urban Green Environment), www.greencluster.org.,2003; P. Duvigneaud, La sinte -sis Ecologica, Ed. Alhambra, Madrid, 1978.13 J. Cheney - J. Navarrete - P.W. Kackson, Action Plan for botanic Gardens in the Europe Union, BGCI/IABGEuropean Botanic Gardens Consortium, CIP Royal Library Albert I, Bruxelles, 2000, passim.14 M. Spada, L’uomo, l’ambiente, la casa, Verso un’etica bioecologica dell’architettura, Ed. Angelo Guerini,1992, in particolare, pp. 27-84. L’Autore si sofferma sulla problematiche ambientali nella pianificazione del ter-ritorio e sull’impatto ambientale.

L’epoca contemporanea segna l’inizio di un mutato atteggiamento 15 nei confronti

della natura 16. L’individuo cerca di soddisfare i suoi bisogni addolcendo il proprio impatto

sull’ambiente 17.

3. La pianificazione attuativa in relazione ai recenti modelli di pianificazione

generale del territorio

Oggi l’attività di pianificazione e la strumentalità della procedura espropriativa sono

state interessate, a livello nazionale, da varie proposte di legge che hanno ad oggetto il

governo del territorio e che pongono in evidenza l’invecchiamento delle finalità e dei conte-

nuti della legge urbanistica nazionale 17 agosto 1942, n. 1150.

Affrontare lo studio di una pianificazione attuativa 18 nei termini dei meri contenuti defi-

niti dalla pianificazione di livello generale non facilita la comprensione dell’eterogeneo feno-

meno urbanistico 19.

I problemi urbanistici 20 da affrontare ed il contesto in cui collocarli sono più volte muta-

ti nel corso degli anni. Per tali ragioni, in forza dell’esigenza di una nuova legge di respiro

nazionale, sia la dottrina sia la giurisprudenza si sono imbattute nell’analisi delle rilevanti

problematiche connesse al governo del territorio. La definizione di governo del territorio alla

luce del nuovo art. 117 della Costituzione allude all’insieme delle attività conoscitive, rego-

lative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi nonché di vigi-

lanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la discipli-

na degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità.

Il governo del territorio comprende altresì l’urbanistica, l’edilizia, la difesa del suolo,

nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati con le medesime materie.

Tenuto conto del nuovo assetto di competenze legislative dello Stato e delle Regioni

di cui al citato art. 117 Cost., viene specificato all’art. 1, comma 3 che la potestà legislativa

in materia di governo del territorio spetta alle Regioni, eccezion fatta per gli aspetti - di com-

15 Cfr. G. Bateson, Verso un’ecologia della mente, Adelphi, Milano, 1976.16 J. Ballesteros, Ecologismo personalista, Editoriali Tecnos, Madrid, 1995.17 L. Lopez Bellido, Una sfida verde per la sostenibilità urbana, in Per un nuovo umanesimo in Europa, Attidel simposio europeo “Università e Chiesa” (a cura di L. Leuzzi - G.P. Milano), Ed. Cantagalli, giugno 2005.18 Per quanto concerne l’evoluzione della pianificazione urbanistica attuativa, cf. D. De Pretis, L’evoluzionedella pianificazione urbanistica di attuazione: dal piano particolareggiato ai nuovi piani operativi, A. DeMichele, Vigore, efficacia ed applicabilità dei piani regolatori comunali nel sistema di pianificazione locale, inRiv. giur. ed., 2005, p. 38 ss.. Con riferimento ai rapporti tra piano generale e piani attuativi, G. Morbidelli,Pianificazione territoriale ed urbanistica, in Enciclopedia giuridica, Vol. VIII, Roma, 1990.19 F. Salvia - F. Teresi, Diritto urbanistico, Padova, VII ed. 2002, in particolare, pp. 41-59; in generale, A.M.Sandulli, Appunti per uno studio sui piani regolatori, op. cit.; L. Mazzarolli, I piani regolatori urbanistici nellateoria giuridica della pianificazione, Padova, 1966.20 Cfr. V. Cerulli Irelli, in Dizionario amministrativo (a cura di Guarino), Milano, 1983, pp. 1673 ss..

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petenza legislativa esclusiva statale - direttamente incidenti sull’ordinamento civile e pena-

le, sulla tutela dei beni culturali e del paesaggio 21, sulla tutela della concorrenza nonché

sulla garanzia di livelli uniformi di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

Uno dei principi che maggiormente rilevano nel nuovo testo costituzionale è la sussidia-

rietà (sub specie di sussidiarietà verticale, cioè dei rapporti tra enti territoriali): le funzioni

amministrative debbono essere esercitate dall’ente più vicino ai cittadini, vale a dire dal

Comune, salvo che ragioni di complessità delle funzioni o la loro necessaria estensione sovra-

comunale ne impongano lo svolgimento a livello provinciale, regionale o addirittura statale.

Il richiamato principio di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza ispirano,

pertanto, la ripartizione delle attribuzioni e delle competenze fra i diversi soggetti istituzio-

nali e i rapporti tra questi e i soggetti interessati, secondo i criteri della autonomia, della

responsabilità e della tutela dell’affidamento.

L’ente preposto alla pianificazione urbanistica 22, come noto, è il Comune 23, salvo

diversa disposizione da parte della legge regionale in considerazione della specificità di

determinati ambiti territoriali sovracomunali e in attuazione dei principi costituzionali di sus-

sidiarietà e adeguatezza. Il piano urbanistico 24 è l’unico strumento di disciplina della tota-

lità del territorio e deve ricomprendere e coordinare, con opportuni adeguamenti, ogni

disposizione o piano settoriale o di area vasta concernente il territorio.

La pianificazione del territorio 25 è, dunque, correlata alla cooperazione tra enti territo-

riali in base al principio dell’unità della pianificazione. I soggetti istituzionali - infatti - devo-

no cooperare alla definizione delle linee guida per la programmazione e la pianificazione

del territorio 26, anche mediante intese e accordi procedimentali e prioritariamente con l’isti-

tuzione di sedi stabili di concertazione, con il fine di perseguire il principio non soltanto della

richiamata unità della pianificazione, ma anche quella della semplificazione delle procedu-

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21 A. Maniglio Calcagno, Architettura del paesaggio: evoluzione storica, Calderini, Bologna, 1983; R.Strassoldo, Sistema ed ambiente, Introduzione all’ecologia umana, Franco Angeli, 1977, pp. 287 -339.22 V. Cerulli Irelli, Pianificazione urbanistica ed interessi differenziati, in RTDP, 1985, pp. 386 ss.; F. Salvia,Standard e parametri tra regole di pianificazione e disciplina della edificabilità, in Atti III Convegno A.I.D.U. su“L’uso delle aree urbane e la qualità dell’abitato”, Genova, 19-20 novembre 1999, Milano, 2000, pp. 11 ss..23 A. De Michele, Vigore, efficacia ed applicabilità dei piani regolatori comunali nel sistema di pianificazione loca -le, in Riv. Giur. Ed., 2005, p. 38 ss.; amplius, F. Salvia, Il Comune e il governo del territorio, in NA, 1994, pp. 1935.24 P. Stella Richter, L’articolazione del potere del piano, in Dir. Amm., 2000, pp. 657 ss..25 P. Hall, Urban and regional planning, Penguin, Harmondsworth, 1976, pp. 3 ss.; G. Chadwick, A systemsview of planning, Pergamon, Oxford, 1971, pp. 338-339.26 Tra gli Atti dei Convegni AIDU, si ricordano per l’anno 1998 “Presente e futuro della pianificazione urbanisti -ca” (a cura di F. Pugliese e di E. Ferrari), Milano, 1999, per l’anno 1999 “L’uso delle aree urbane e la qualità del -l’abitato” (a cura di E. Ferrari), Milano, 2000, per l’anno 2000 “Livelli e contenuti della pianificazione territoriale”,Milano, 2001. E’ interessante soprattutto cogliere gli aspetti relativi alla pianificazione dei diversi stati europei.

re, la riduzione dei tempi, la tutela dei soggetti privati, in particolare relativamente al proce-

dimento di formazione del piano 27.

4. Pianificazione e partecipazione dei privati alla formazione del P.R.G.

Il piano regolatore generale è lo strumento di pianificazione per antonomasia, posto

che contiene la disciplina del territorio comunale attraverso la individuazione delle opere

pubbliche da realizzare nonché la zonizzazione delle aree che ricadono sul territorio di com-

petenza, contestualmente alla destinazione urbanistica delle aree medesime. Si tratta di un

atto, pertanto, caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa 28, in seno al quale è

garantita la partecipazione dei privati 29.

I principi base di cui alla legge n. 241/1990, recentemente riformata dalla legge n.

69/2009, cedono soltanto in presenza di principi aventi la medesima finalità ma forma diver-

se, previsti dalle leggi speciali. La legge speciale e le leggi regionali in tema di formazione

degli strumenti urbanistici prevedono, infatti, strumenti di partecipazione a favore del priva-

to più garantisti dell’art. 7 della legge in materia di procedimento amministrativo.

Tra l’altro, nella definizione degli accordi di programma e degli atti equiparabili comun-

que denominati, sono stabilite le responsabilità, le sanzioni e le relative modalità di attua-

27 Vedi Cons. St., sez. IV, 7 luglio 2008 n. 3358, che detta importanti indicazioni sia in merito ai principi chedevono guidare la discrezionalità amministrativa in materia di pianificazione urbanistica sia in relazione alvalore della partecipazione procedimentale dei privati. La scelta della P.A. sottesa all’esercizio di pianificazio-ne in materia deve uniformarsi al criterio di razionalità nella definizione delle linee dell’assetto territoriale, nel-l’interesse pubblico alla sicurezza delle persone e dell’ambiente e non anche ai criteri di proporzionalità distri-butiva degli oneri e dei vincoli. Il rigetto delle osservazioni dei privati al piano regolatore non richiede una spe-cifica motivazione, in quanto le suddette osservazioni sono da intendere come apporti collaborativi offerti daicittadini alla formazione dello strumento urbanistico. E’ sufficiente, quindi, che le predette osservazioni sianoritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste alla base della formazione del piano.Nel caso in cui l’Amministrazione Comunale deliberi le controdeduzioni alle osservazioni offerte dai privati,non si è in presenza di un atto impugnabile in via autonoma in forza del suo contenuto provvedi mentale; l’en-te locale, infatti, espone la propria posizione processuale, senza alcun pregiudizio per la sfera giuridica degliinteressati (sic, TAR, Lazio, Roma, sez. II-bis, 23 luglio 2008 n. 7302).28 M. S. Giannini, Il potere discrezionale della pubblica amministrazione, Milano, 1939, pp. 70 ss.;F. G. Scoca,Diritto amministrativo, Torino, 2008: in particolare, cfr. Cap. 2 E. Follieri, Situazioni giuridiche soggettive, pp.145 - 150; F. G. Scoca, La discrezionalità nel pensiero di Giannini e nella dottrina successiva, in Riv. trim. dir.pubbl., 2000, p. 1045 ss.; Cfr. L. Benvenuti, La discrezionalità amministrativa, Padova, 1986; D.J. Calligan,La discrezionalità amministrativa, Milano, 1999.29 Vedi G. Tulumello, Provvedimento amministrativo e tutela dei diritti dei terzi, Bozza provvisoria della rela-zione svolta a Roma, in occasione dell’incontro di studio del 13 febbraio 2010 organizzato dal ConsiglioSuperiore della Magistratura, sul tema “La salvezza dei diritti dei terzi”; sul punto D. Corletto, La tutela dell’in -teresse al provvedimento e i terzi, in Dir. proc. amm., 2001, pp. 930 ss.; R. Ferrara, “Il procedimento ammini -strativo visto dal terzo”, in Dir. proc. amm., 2003, pp. 1029 ss.. Per un inquadramento della materia, sotto ilprofilo della teoria generale del diritto, L. De Lucia, Provvedimento amministrativo e diritti dei terzi. Saggio suldiritto amministrativo-multipolare,Torino,2005; A. Travi, Nuovi fermenti del diritto amministrativo sul finire deglianni 90’, in Foro it., 1997, V, pp. 168 ss., in particolare relativamente alla tutela delle posizioni giuridiche sog-gettive differenziate dei terzi.

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zione in caso di inadempimento degli impegni assunti dai soggetti pubblici. Le funzioni

amministrative sono esercitate in maniera semplificata, prioritariamente mediante l’adozio-

ne di atti negoziali in luogo di atti autoritativi, e attraverso forme di coordinamento fra i sog-

getti istituzionali e fra questi e i soggetti interessati e controinteressati 30, ai quali va ricono-

sciuto, comunque, il diritto di partecipazione ai procedimenti di formazione degli atti 31.

Vi è, dunque, l’abbandono di concezioni verticistiche della pianificazione, che preve-

devano un ente (di regola il Comune, ma per ambiti sovracomunali, ad esempio il piano ter-

ritoriale di coordinamento, la Provincia) con funzioni di predisposizione e adozione del

piano ed altri enti con funzioni di approvazione o di verifica di conformità (quali la Regione

o la Provincia per i piani comunali e la Regione per i piani provinciali).

Alla complessità di elaborazione e di attuazione degli strumenti di pianificazione, deri-

vante dall’ampiezza delle aree urbane coinvolte e dai soggetti interessati, il legislatore ha

sopperito mediante accordi 32 di programma, strumento normativo introdotto dall’art. 27

della legge n. 142/1990, disciplinato successivamente dalla legge n. 267/2000.

L’accordo, come noto, si concretizza in un provvedimento amministrativo assunto da

una pluralità di soggetti pubblici per la definizione e l’attuazione di opere, interventi o pro-

grammi di interventi, che per la loro realizzazione richiedano l’azione coordinata di uno o più

enti locali od altri soggetti pubblici ed attraverso i quali sono coordinati le azioni, i tempi e le

modalità di realizzazione dell’intervento pubblico, il suo finanziamento ed ogni altro adempi-

mento connesso alla sua esecuzione, tra cui la variazione degli strumenti urbanistici.

I diversi enti territorialmente interessati, peraltro, partecipano alle varie fasi volte alla pre-

disposizione, adozione, approvazione definitiva dei piani urbanistici, marginalizzando, in tal

modo, l’istituto della espropriazione per pubblica utilità 33. L’espropriazione non è più lo stru-

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30 L’incidenza, sul piano sostanziale, della figura del controinteressato, oggetto di studio in sede di disciplinadel procedimento, ha riflessi non meno rilevanti sul piano processuale. Il passaggio dalla giurisdizione di dirit-to oggettivo alla giurisdizione di diritto soggettivo, volta alla tutela di interessi meta individuali, ha comportatola”tendenza a dilatare la categoria dei possibili ricorrenti e dei contro interessati: ciò però in contrasto con l’i-dea di un processo che serve a tutelare interessi sostanziali direttamente rapportabili all’azione amministrati-va.... conferma del superamento dell’idea di un’amministrazione assorbente in sé ogni e diverso interesse chenon sia quello del ricorrente” (C. Calabrò, Relazione, in occasione dell’Inaugurazione dell’anno giudiziario2005 presso Il TAR del Lazio, in www.giustamm.it). 31 Per quanto concerne i profili di tutela del diritto dei terzi e di certezza del diritto, cfr. M. Immordino,Semplificazione normativa e certezza del diritto, in M. A. Sandulli (a cura di), Codificazione, semplificazione equalità delle regole, Milano, 2005, p. 258 ss..32 P. Urbani, Pianificare per accordi. Profili giuridici, in www. pausania.it; ID., Pianificare per accordi, in Riv. giur.ed., 2005, 4, pp. 177 ss.; ID., Urbanistica consensuale, Torino, 2000,pp. 153 ss.; M. C. Spena, Esercizio del pote -re in forma consensuale in materia urbanistica e “ ius poenitendi” della P.A., in Riv. giur. ed., 2006, 6, p. 1267 ss..33 Per un inquadramento dell’istituto, C. Cacciavillani, Le espropriazioni, in F.G. Scoca, Diritto Amministrativo, op.cit., pp. 700 ss.; G. Landi, Espropriazione per pubblica utilità (principi), in Enc. dir., Vol. XI, Milano, 1966, p. 806 ss..

mento privilegiato per realizzare le previsioni urbanistiche di opere pubbliche o di pubblica uti-

lità 34, ma diviene una sorta di rimedio estremo cui ricorrere in mancanza di valide alternative.

Il ridimensionamento dell’espropriazione, secondo la dottrina più accreditata, è intima-

mente legato all’introduzione del concetto di perequazione urbanistica 35 e di compensazio-

ne, connessi alla tutela dell’ambiente urbano, in modo da ridurre anche i disagi abitativi, in

modo da incrementare, con l’apporto di investimenti privati, la dotazione infrastrutturale

delle aree più degradate, prevedendo misure ed interventi al fine di favorire l’occupazione

e l’integrazione sociale 36.

5. Standard urbanistici ed edilizi nell’ambito della pianificazione

I parametri, oggi, devono essere fissati nei piani strutturali. La perequazione è realizza-

ta con l’attribuzione di diritti edificatori alle proprietà immobiliari ricomprese negli ambiti terri-

toriali oggetto di trasformazione urbanistica 37. I diritti edificatori sono attribuiti indipendente-

mente dalle destinazioni d’uso e in percentuale del complessivo valore della proprietà di cia-

scun proprietario, e sono liberamente commerciabili negli e tra gli ambiti territoriali omogenei.

Nelle ipotesi di vincoli di destinazione pubblica, anche sopravvenuti, su terreni non

ricompresi negli ambiti oggetto di attuazione perequativa, in alternativa all’espropriazione,

il proprietario interessato può chiedere il trasferimento dei diritti edificatori di pertinenza del-

l’area su altra area di sua disponibilità, la permuta dell’area con area di proprietà dell’ente

di pianificazione, con gli eventuali conguagli, ovvero la realizzazione diretta degli interventi

di interesse pubblico o generale previa stipula di convenzione con l’amministrazione per la

gestione di servizi.

In altri termini si è abbandonato il meccanismo della logica soltanto quantitativa degli

standard urbanistici ed edilizi in favore della presenza di standards prestazionali o reali. Ad

esempio, lo strumento urbanistico comunale può valutare che in una determinata zona,

invece di ulteriori infrastrutture, siano svolti servizi collegati. Una azione rilevante è ricono-

sciuta alle procedure di negoziazione urbanistica, agli accordi fra enti pubblici e agli accor-

di tra soggetti pubblici e privati.

34 Cfr., Cons. St., sez. IV, 1 agosto 2007, n. 4276, in Foro amministrativo: Consiglio di Stato., 2007, 7-8, p. 2174ss.; Cons. St., sez. IV, sentenza 4 dicembre 2007, n. 6171, in Foro Amm.: Consiglio di Stato, 2007, 12, p. 3387.35 Vedi, M. Branch, Comprehensive urban planning, Sage, Beverly Hills, 1970, pp. 20-42.36 In argomento, si segnala il fenomeno delle c.d. società di trasformazione urbana (S.T.U.), che costituisco-no forma di società a capitale misto pubblico-privato, i cui soci privati sono scelti con procedure di evidenzapubblica. Si tratta si società che intervengono in una fase esecutiva della pianificazione, senza concorrere allalocalizzazione delle aree e degli immobili oggetto del futuro intervento. Sul punto, M. Sinisi, Le società di tra -sformazione urbana: natura organizzazione e disciplina, in Foro Amm., TAR, 4, 2004.37 B. McLoughlin, Urban and regional planning A system approach, Faber, London, 1969, pp. 101 ss..

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In particolare, l’ente che provvede alla pianificazione urbanistica, usualmente il

Comune, può dar vita ad accordi con i soggetti privati, nel rispetto dei principi di imparzia-

lità amministrativa, di concorrenzialità e di partecipazione al procedimento, per la forma-

zione degli atti di pianificazione anche attraverso procedure di confronto concorrenziale al

fine di recepire proposte di interventi coerenti con gli obiettivi strategici individuati negli atti

di pianificazione 38.

Oggi, si prevede una più articolata partecipazione dei cittadini e delle loro organizza-

zioni a tutte le fasi di predisposizione degli strumenti urbanistici 39, ritenendo insufficiente la

sola vigente fase delle osservazioni al piano urbanistico dopo la sua adozione.

Nel procedimento di attuazione di un piano urbanistico 40 debbono essere assicurate

adeguate forme di pubblicità, di consultazione e di partecipazione dei cittadini e delle asso-

ciazioni e delle categorie economiche e sociali. Le Regioni stabiliscono le modalità del pro-

cedimento di formazione e di approvazione del piano urbanistico e delle sue varianti, fissa-

no i termini perentori per la pubblicità e la consultazione, i casi in cui il piano è da sottopor-

re a verifica di compatibilità con gli strumenti di programmazione economica e con ogni

disposizione o piano settoriale o di area vasta concernente il territorio.

Di particolare rilievo risulta la nuova strumentazione urbanistica generale comunale 41,

distinta in un piano strutturale comunale, di medio periodo, a carattere programmatico, non

vincolistico, che non conforma i diritti di proprietà e che non ha efficacia espropriativa, in un

piano operativo comunale, vincolistico, specifico, prescrittivo, di breve periodo.

La pianificazione urbanistica si attua, pertanto, attraverso modalità strutturali e

operative. Il piano strutturale non ha efficacia conformativa della proprietà; gli atti di con-

tenuto operativo, comunque denominati, invece disciplinano il regime dei suoli ai sensi

dell’art. 42, Cost..

Negli ultimi anni sono stati elaborati nuovi principi di copianificazione tra Regione,

Provincia e Comuni delle scelte fondamentali di governo del territorio.

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38 In letteratura in argomento si parla di decision making: a tal proposito, cfr. I.M. Robinson, Decision makingin Urban Planning, Sage, London, 1972; per generalia, cfr. S. Lombardini, La pianificazione. Idee, esperien -ze, problemi, Einaudi, Torino, 1967; G. Ruffolo, Rapporto sulla programmazione, Laterza, Bari, 1973; A.Lacava, F. Karrer, Ambiente e territorio in Italia, Officina, Roma, 1974.39 Cfr. M. Allione, L’applicazione delle analisi dei sistemi al problema della crescita urbana: un primo parzia -le tentativo, in P. Ceccarelli, Potere e piani urbanistici, Angeli, Milano, 1975 ss..40 I. Del Giudice, La proprietà nella pianificazione urbanistica. L’espropriazione per pubblica utilità, in A.Crosetti, A. Police - M. R. Spasiano, Diritto urbanistico e dei lavori pubblici, Torino, 2007, passim.41 Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 4 dicembre 2007, n. 6541, per quanto concerne i piani attuativi invariante al P.R.G., i piani attuativi in zona vincolata, i piani di urbanizzazione secondaria ed opere non di urba-nizzazione destinate a confluire nel patrimonio comunale, di importo sotto soglia comunitaria, con obbligo diaffidamento mediante gara ex art. 32 d.lgs n. 163/2006.

La nuova articolazione del piano regolatore comunale si snoda in piano strutturale,

non vincolistico e di medio periodo, piano operativo comunale attuativo, vincolistico e lega-

to al mandato amministrativo quinquennale nel Comune e regolamento urbanistico edilizio.

Ciò ha interagito con l’integrazione preventiva del principio di sostenibilità ambientale

negli strumenti della pianificazione urbanistica, con un ricorso, meno visibile, all’espropria-

zione e con l’attuazione della perequazione urbanistica 42 tra le proprietà inserite nei com-

parti di trasformazione urbanistica.

Viene prevista la collaborazione interistituzionale tra tutti i soggetti del sistema del

governo del territorio regionale (Regione, Province, Comuni e tutti gli altri soggetti e orga-

nismi pubblici titolari di funzioni in materia, ad esempio enti parco, autorità di bacino idro-

grafico) per la elaborazione di strumenti di conoscenza e di regolazione del territorio, di

localizzazione e attuazione degli interventi, con il fine di perseguire gli obiettivi di unità e di

coordinamento della pianificazione.

6. Gli strumenti ordinari in materia urbanistica

Per l’attuazione della collaborazione interistituzionale sono state costituite conferenze

delle autonomie nonché conferenze di pianificazione ed accordi territoriali. Alle conferenze di

pianificazione e agli accordi territoriali debbono partecipare la Regione, la Provincia, i Comuni

e tutti gli altri soggetti pubblici titolari di funzioni riguardanti il governo del territorio nell’ambi-

to da pianificare. Per l’attuazione di tale esigenza le conferenze e gli accordi stabiliscono pre-

liminarmente ed osservano regole di garanzia e di partecipazione degli enti suddetti.

Le conferenze di pianificazione, sotto un profilo giuridico oltre che politico- istituziona-

le, servono alla formazione degli strumenti di pianificazione attraverso cui si realizza la col-

laborazione tra enti pubblici territoriali e altre amministrazioni preposte alla cura degli inte-

ressi pubblici coinvolti nel governo del territorio al fine di costruire un quadro conoscitivo

condiviso del territorio e dei conseguenti limiti e condizioni per il suo sviluppo sostenibile 43,

nonché per esprimere valutazioni in merito agli obiettivi e alle scelte prospettati dall’ammi-

nistrazione procedente.

Le conferenze di pianificazione sono di tipo conoscitivo o deliberativo. Le prime, c.d.

conferenze di servizi a fini istruttori, hanno lo scopo di realizzare una migliore conoscenza

dei problemi del territorio e una ricognizione dei programmi in atto. Sono convocate dal

responsabile del procedimento e si concludono con la stesura di una relazione o con una

dichiarazione di intenti inviata a tutti i soggetti interessati. Le seconde, invece, sono convo-

42 P. Giudicini - E. Sgroi, Valori, territorio, ambiente, Franco Angeli, 1997, pp. 205 ss..43 A. Ardigò, Per una sociologia oltre il post moderno, Laterza, Bari, 1988, pp. 20 ss..

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cate durante il processo di formazione di uno strumento di governo del territorio e hanno lo

scopo di concordare una decisione tra più amministrazioni pubbliche.

Alle conferenze di tipo deliberativo, oltre alle amministrazioni coinvolte o interessate

dalle scelte di pianificazione, intervengono tutte le amministrazioni competenti al rilascio dei

pareri, delle intese e degli atti di assenso, comunque denominati necessari ai fini dell’ope-

ratività del piano. Ogni amministrazione partecipa con un unico rappresentante, legittimato

dagli organi istituzionalmente competenti ad esprimere le valutazioni e la volontà dell’ente,

ed eventualmente con altri soggetti in funzione ausiliaria.

In sintonia con lo strumento delle conferenze di pianificazione e con quello degli

accordi territoriali, si stabilisce che, in sede di adozione dei piani, gli enti competenti posso-

no proporre espressamente modificazioni agli strumenti di pianificazione sovraordinati o

sottordinati. L’atto di approvazione del piano contenente le proposte di modifica comporta

anche la variazione del piano sovraordinato o sottordinato, qualora sulle modifiche sia

acquisito l’assenso dell’ente o dell’organismo competente per tale variazione.

In via esemplificativa, il Comune in sede di adozione del piano strutturale o del piano

operativo (o delle relative varianti) può proporre modifiche al PPAR (piano paesistico

ambientale regionale) e al PTC (piano territoriale di coordinamento della Provincia).

Se sulle modifiche proposte viene espresso l’assenso, rispettivamente della Regione

e della Provincia, l’approvazione del piano comunale determina le citate modificazioni.

Correlativamente, la Regione o la Provincia, in sede di adozione del PPAR o del PTC (o

delle relative varianti), possono proporre modifiche ai piani urbanistici comunali. Se sulle

modifiche proposte viene espresso l’assenso del Comune, l’approvazione del PPAR o del

PTC comporta anche la modificazione del piano comunale.

Il rispetto dei principi di sussidiarietà, di adeguatezza e differenziazione e di propor-

zionalità 44 impone che vengano conferite ai Comuni tutte le funzioni amministrative di

pianificazione del territorio non espressamente attribuite dalle leggi ai livelli di pianifica-

zione sovraordinati.

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44 Vedi A. Sandulli, Il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, nota a Cons. St., sez. V, 18 feb -braio 1992, n. 132, in Le grandi decisioni del Consiglio di Stato, 1993, p. 589 ss., secondo cui il principio diproporzionalità deve incentrarsi sul rispetto dei criteri di idoneità, di necessarietà, di adeguatezza.

7. Gli strumenti di pianificazione del territorio tra tutela del cittadini e promozio-

ne dello sviluppo sostenibile

Tutti gli strumenti del sistema di pianificazione territoriale perseguono uno sviluppo

sostenibile 45 per conseguire gli obiettivi di preservazione delle risorse non rinnovabili, di

recupero delle risorse, di tutela e valorizzazione del patrimonio storico-culturale, di tutela

dell’assetto idrogeologico e della qualità delle acque, di prevenzione, riduzione ed elimina-

zione dei danni al territorio e all’ambiente 46 derivanti da forme di inquinamento di qualun-

que natura e da alterazioni pregiudizievoli.

La perequazione 47 è realizzata con l’attribuzione, ad opera dei piani urbanistici comu-

nali, di diritti edificatori e dei relativi oneri a tutte le proprietà immobiliari ricomprese negli

ambiti territoriali oggetto di trasformazione. I diritti e gli oneri sono attribuiti indipendente-

mente dalle destinazioni specifiche assegnate alle singole aree ed, in percentuale, del com-

plessivo valore della proprietà di ciascun proprietario; sono liberamente commerciabili negli

e tra gli ambiti territoriali interessati dalle trasformazioni.

Gli oneri 48 sono connessi principalmente all’attuazione degli standard, degli indici di

piano e delle opere pubbliche e di pubblica utilità. Per la individuazione degli oneri 49 sono

quantificate anche le aree per le infrastrutture e le attrezzature non volumetriche (quali

strade, parcheggi, spazi verdi) e le aree fondiarie delle attrezzature connesse alle destina-

zioni d’uso (residenziali; turistico, direzionali e commerciali; industriali e artigianali). Per la

corretta ripartizione dei diritti edificatori e degli oneri, sono incluse - all’interno del perime-

tro degli interventi attuati in forma unitaria - le eventuali aree, anche non contigue a quel-

le interessate dalle trasformazioni urbanistiche, da mantenere inedificate a fini privati per

45 Per un approccio critico nei confronti della relazione tra localismo e globalizzazione in materia di territorio,cfr. A. Giddens, Globalizzazione, mutamento e conflitto, in “Sociologia e ricerca sociale”, pp. 26 ss.. F.Martinelli, I sociologi e l’ambiente, Bulzoni, Roma, 1989.46 Cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, n. 4568/2006 per quanto riguarda la tutela degli “interessi ambientali” e dei“valori” ambientali in senso stretto, intesi come beni e valori ideali tesi a caratterizzare un certo ambito geo-grafico e territoriale.47 In argomento, P. Salvatore, Piani di lottizzazione, comparti e perequazione urbanistica, in Giut. Amm.,2006, IV, pp. 53 ss..48 Corte di Giustizia della Comunità europea, sentenza 12 luglio 2001, proc. C-399/98, relativamente allaquestione dello scomputo degli oneri di urbanizzazione a favore di coloro che si accollano la realizzazione diopere di urbanizzazione secondaria.49 Cons. St., sez. IV, Decisione 24 dicembre 2009, n. 8757, “secondo cui gli oneri di urbanizzazione stabilitiin via generale sono dovuti a prescindere dalla situazione urbanizzativa delle zone in cui ricadono i singoliinterventi, adempiendo essi all’esigenza della partecipazione patrimoniale dei privati interessati al pregiudizioeconomico gravante sulla collettività comunale per effetto della trasformazione del territorio. A nulla rilevanole pregresse vicende edilizie trattate in un accordo pubblico, se non relativamente al conguaglio in connes-sione alla mancata attuazione della concessione assentita per la sopravvenuta permuta, in quanto lo strumen-to transattivo ha previsto, per la rilascianda concessione, l’applicazione delle norme relative all’area urbanisti-ca e, pertanto, non vi sono ragioni per introdurre un trattamento differenziato quanto ai relativi oneri”.

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mitigare gli impatti dell’intervento o per realizzare un migliore ambiente urbano anche attra-

verso infrastrutture e opere pubbliche.

8. La partecipazione del cittadino al processo di pianificazione territoriale

Come già sottolineato, un efficace processo di pianificazione transita dalla partecipa-

zione del cittadino ai momenti decisionali richiamati; affinché si possa realizzare l’obiettivo

partecipativo, è necessaria una adeguata informazione che sia rispettosa del principio di

legalità 50. Viene, così, prevista la figura del garante per l’informazione sul processo di pia-

nificazione 51.

Le amministrazioni pubbliche che predispongono uno strumento urbanistico e le rela-

tive varianti individuano il garante, che svolge la funzione di assicurare e promuovere la

conoscenza delle deliberazioni assunte dagli organi decisionali e dei relativi elaborati, non-

ché l’esito delle conferenze di pianificazione e degli accordi territoriali. Per gli strumenti di

pianificazione di competenza regionale (piano paesistico ambientale regionale (PPAR) e

piano di inquadramento territoriale (PIT) ) non vengono proposte modifiche.

Quanto alla nuova strumentazione della pianificazione urbanistica generale comunale,

viene in primo piano il piano strutturale 52, che comprende tutto il territorio comunale, per deli-

nearne le scelte strategiche di assetto e sviluppo e per tutelarne l’integrità fisica ed ambien-

tale nonché l’identità culturale. Il piano strutturale, avendo natura programmatica e di indiriz-

zo, non costituisce vincoli, si limita a recepire i vincoli disposti dai piani sovraordinati.

Il piano operativo comunale è lo strumento urbanistico che individua e disciplina gli

interventi sul territorio da realizzare e può assumere, anche in deroga al limite temporale

dei cinque anni, il valore e gli effetti del piano urbanistico attuativo, oppure può individuare

le previsioni da sottoporre a pianificazione attuativa, stabilendone indici, usi e parametri. Il

piano operativo si coordina con il bilancio pluriennale comunale ed ha il valore e gli effetti

del programma pluriennale di attuazione. Costituisce strumento di indirizzo e coordinamen-

to per la programmazione delle opere pubbliche e per gli altri strumenti comunali settoriali.

In relazione alla partecipazione dei privati agli interventi di nuova urbanizzazione e di

sostituzione o riqualificazione, sono previsti strumenti per valutare e selezionare le propo-

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50 P. Salvatore, I nuovi orizzonti del principio di legalità, in Cons. Stato, 9/2005, II, p. 1626 secondo cui “alcentro della legalità si pongono i valori espressi dalla Costituzione dalle fonti equiparate, il che non è senzainfluenza sulle connotazioni dell’altro elemento del rapporto, l’attività dell’Amministrazione, che tende ad esse-re improntata più che al rispettosi regole formali al soddisfacimento dei bisogni della collettività che da ade-guato risalto ai valori fondamentali di cui l’individuo è portatore...”.51 E. M. Tacchi, Ambiente ed opinione pubblica, Franco Angeli, Milano, 1996, pp. 30 ss..52 R. Thom, Stabilità strutturale e morfogenesi, Einaudi, Torino, 1980, pp. 15 ss.; D. Torgeson, Strategy andIdeology in Environmentalism: a decentred approach to sustainibility, in Industrial & Environmental CrisisQuaterly”, 8, pp. 4 ss..

ste di intervento più idonee a soddisfare gli obiettivi di interesse generale e gli standard di

qualità urbana ed ecologico ambientale 53.

Alla conclusione dei procedimenti il Comune stipula un accordo con gli aventi titolo

alla realizzazione degli interventi. La scelta dell’accordo e la prevalenza dell’interesse pub-

blico nello stesso devono essere adeguatamente motivate. Nella formazione dei piani urba-

nistici comunali, particolare attenzione viene dedicata alle esigenze di garanzia assicuran-

do adeguate forme di pubblicità, di consultazione e di partecipazione dei cittadini e delle

associazioni e categorie economiche e sociali, la partecipazione dei soggetti interessati al

procedimento di formazione degli strumenti urbanistici che incidono direttamente su situa-

zioni giuridiche soggettive, il contraddittorio degli interessati con l’amministrazione proce-

dente in caso di apposizione di vincoli urbanistici preordinati all’esproprio.

Viene anche previsto l’obbligo di motivare esplicitamente ed adeguatamente, con par-

ticolare riferimento alle proposte presentate nell’ambito del procedimento, le scelte conte-

nute negli strumenti urbanistici. Oggi, peraltro, è garantita la più ampia partecipazione di cit-

tadini e associazioni alle scelte urbanistiche superando l’attuale sistema delle sole osser-

vazioni successive all’adozione dei piani.

In via esemplificativa, nel caso di impugnativa del premesso di costruire, la legittima-

zione a ricorrere deve indubbiamente ricollegarsi ad un situazione di stabile collegamento

con la zona interessata dalla costruzione senza che occorrano indagini ulteriori al fine di

verificare se i lavori asseriti dall’atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio.

In altri termini, in tema di impugnazioni dei piani urbanistici, generali e/attuativi, è essenzia-

le che siano lese le posizioni giuridiche soggettive differenziate non identificabili ex se nella

generica posizione di cittadini 54.

Indirizzi socio-giuridici maggioritari, infatti, escludono la legittimazione ad impugnare

atti urbanistici da parte di semplici cittadini residenti in un comprensorio urbanistico, in

quanto tale legittimazione è da riconoscere solo a coloro che si trovino in una particolare

situazione di fatto o comunque residenti in una zona localizzata a guisa che siano pregiu-

dicati in concreto da un eventuale nuovo insediamento edilizio 55.

53 R. Costanza, Ecological Economics, Columbia, New York, 1991, passim.; G. Marcuzzi, Elementi di ecolo -gia umana, 1968, pp. 40 ss..54 Sic, Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2001, n. 1382.55 Vedi, ex pluribus, Cons. Stato, V, 8 ottobre 2002, n. 5312, sez. V, 21 dicembre 1992, n. 1543.

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L’analisi di pacifici indirizzi 56 induce a ritenere che è ammessa la legittimazione a ricor-

rere contro uno strumento urbanistico soltanto ai soggetti che abbiano un legame immedia-

to con il territorio interessato dagli atti di pianificazione.

E’ il rapporto di immediatezza che sostanzia la legittimazione a ricorrere della parte in

relazione alla effettività del pregiudizio dedotto.

Per completezza di analisi, è opportuno menzionare anche gli indirizzi secondo cui si

ritiene sussistente l’interesse ad impugnare ad esempio la variante di un piano regolatore

anche da parte del soggetto proprietario di aree diverse da quelle direttamente pregiudica-

te dalle previsioni urbanistiche.

E’ chiaro che deve trattarsi chiaramente di previsioni che hanno rilevanza sul godi-

mento e sul valore di mercato delle aree territoriali di riferimento e sugli interessi dei sog-

getti privati, in presenza di corretti elementi di pregiudizio, come emersi sulla base delle

risultanze probatorie, anche in presenza di un mero collegamento indiretto fra il soggetto

che agisce in giudizio e la zona incisa dal contestato intervento di pianificazione.

Si ravvisa un interesse a ricorrere e, pertanto, il legittimo diritto ad una tutela giurisdi-

zionale in senso stretto anche nelle ipotesi in cui il Comune, a fronte di reiterati rilasci di

concessione edilizia a favore dei medesimi istanti sul medesimo appezzamento ed in pre-

senza di concessioni rilasciate a terzi nella medesima zona, avrebbe dovuto dare conto

della contraddittorietà con la precedente attività amministrativa provvedimentale.

La ratio logica si scorge nella contraddittorietà tra atti e comportamenti della stessa

amministrazione, come manifestazione di illogicità e difetto di ragionevolezza tra atti e com-

portamenti adottati in casi analoghi e nell’esercizio del medesimo potere 57; è l’ipotesi in cui

la diversità delle determinazioni dell’ente locale non sia giustificabile sulla base del princi-

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56 Cfr. T.A.R. Lazio, sez. II bis, sentenza 1524/2009, che detta novità di rilievo in materia di pianificazioneurbanistica. Il Piano Regolatore di Roma, infatti, è stato censurato dai giudici amministrativi di legittimità. Peri profili che riguardano l’argomento che ci occupa, è opportuno menzionare che la valorizzazione del PRINTsi ricollega alle indicazioni ricavabili dalla giurisprudenza costituzionale quanto all’ambito dei poteri riconosciu-ti all’ente locale. Questo strumento sarebbe riconducibile a due previsioni di legge: la previsione dell’art. 16della L. n. 179/92, secondo cui il Programma Integrato di Intervento è volto a riqualificare il tessuto urbanisti-co, edilizio ed ambientale e informato alla presenza di pluralità di funzioni, nonché alla integrazione di diver-se tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione. Ci si riferisce chiaramente ad una dimen-sione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana ed al possibile concorso di più operatori e risorse finan-ziarie pubblici e privati. Si tratta di uno strumento avente connotazione di ampia discrezionalità, estesa alcoordinamento dei diversi ambiti territoriali, al particolare rilievo della componente ambientale e al concorsodi risorse finanziarie pubbliche e private e la previsione della legge regionale n. 22/97 che prevede il program-ma integrato di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale. Il suddetto strumento, secondol’Amministrazione, riveste un ruolo centrale nell’attuazione del meccanismo di perequazione e di compensa-zione su cui si basa il Nuovo Piano Regolatore di Roma.57 Sic, Cons. Stato, sez. IV, 5 maggio 2009 n. 1215.

pio della coerenza logica, come nel caso del rilascio di un titolo abilitativo concessorio

rispetto ad un successivo diniego sulla medesima zona, ritenuta inedificabile, a destinazio-

ne invariata, sulla base di mere indicazioni planimetriche.

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