LE PROVINCE: OPERAZIONE VERITÀ

Il caso Friuli Venezia Giulia

a cura di Giuseppe Bortolussi

Franco

Angeli

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LE PROVINCE: OPERAZIONE VERITÀ

Il caso Friuli Venezia Giulia

a cura di Giuseppe Bortolussi

FrancoAngeli

Giuseppe Bortolussi, è Segretario della Cgia di Mestre (Associazione Artigiani e Piccole Imprese), di cui dirige l’Ufficio Studi. Da sempre si batte in prima linea a favore delle piccole imprese, con analisi e studi contro le misure fiscali ed economiche che penalizzano questo sistema imprenditoriale. Altrettanto significative sono le sue denunce contro le disfunzioni legate all’ inefficienza della Pubblica amministrazione e l’aumento della tassazione a livello locale. Autore di numerosi libri, ha pubblicato per Sperling & Kupfer Tassati e mazziati. Da Tremonti a Monti. Il grande salasso e Evasori d’Italia, la cura per sconfiggere il male del nostro paese; per Editori Riuniti Meno Imu. Perché e come abolire la tassa più odiata d’Italia; per Marcianum Press L’economia dei suicidi, piccoli imprenditori in crisi; per FrancoAngeli Il Sistema Camerale in Italia. Ruolo, valore e identità. Gruppo di lavoro: Giuseppe Bortolussi; Catia Ventura, Andrea Favaretto, Alberto Cestari (Centro Studi Sintesi); Fabrizio Cigolot (UPI Friuli Venezia Giulia).

Copyright © 2015 by FrancoAngeli s.r.l., Milano, Italy

L’opera, comprese tutte le sue parti, è tutelata dalla legge sul diritto d’autore. L’Utente nel momento in cui effettua il download dell’opera accetta tutte le condizioni della licenza d’uso dell’opera previste e

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5

INDICE

Introduzione pag. 7

PRIMA PARTE

1. Classifica dei luoghi comuni sulle Province » 11

2. Province, la parola ai Presidenti* » 20

2.1. Intervista a Pietro Fontanini, Presidente della

Provincia di Udine » 20

2.2. Intervista a Maria Teresa Bassa Poropat, Presi-

dente della Provincia di Trieste » 26

2.3. Intervista a Enrico Gherghetta, Presidente della

Provincia di Gorizia » 30

2.4. Intervista a Claudio Pedrotti, Presidente della

Provincia di Pordenone » 33

SECONDA PARTE

3. Le Province in Friuli Venezia Giulia: identità e

territorio » 39

3.1. La Provincia: notorietà e funzioni » 39

3.2. Abolire le Province: che fine fanno i servizi? » 47

3.3. La Provincia e l’identità dei cittadini » 58

* Interviste a cura di UPI Friuli Venezia Giulia.

6

4. La riforma delle Province in Italia pag. 62

4.1. Il quadro normativo » 62

4.2. Cosa dicono i numeri » 67

5. La riforma delle Province in Friuli Venezia Giulia » 79

5.1. Gli obiettivi della riforma: sarà davvero una

semplificazione? » 79

5.2. La grande incognita delle UTI » 82

5.3. Il destino delle Province: svuotamento e sop-

pressione » 88

6. Il miraggio dei risparmi: i costi della riforma » 96

6.1. Cosa dicono i bilanci » 96

6.2. Le funzioni da trasferire » 100

6.3. Dimensione ed efficienza » 108

6.4. Dove ci sarebbe da tagliare… » 113

Osservazioni conclusive » 116

Riferimenti bibliografici » 121

Il presente rapporto è stato redatto sulla base delle informazioni statistiche

disponibili alla data del 23 dicembre 2014.

7

INTRODUZIONE

Da alcuni ultimi anni si assiste al progressivo accentramento dei

poteri pubblici sotto la sfera d’influenza statale e alla contestuale

perdita di peso specifico delle Autonomie territoriali. I primi se-

gnali di questo fenomeno si sono avuti già a partire dal biennio

2010-2011 e rappresentano una “contromisura” del sistema istitu-

zionale al deterioramento dei conti pubblici seguito all’esplosione

della crisi economica. In una fase di mancanza di risorse pubbli-

che, si è scelto di privilegiare il controllo dell’azione pubblica dal

Centro, sacrificando parzialmente l’esercizio dell’autonomia che la

Costituzione concede a Regioni ed enti territoriali.

Gli esempi sono innumerevoli: gli ingenti tagli ai trasferimenti

statali a Regioni ed enti locali, la reintroduzione del regime di “teso-

reria unica”, i continui interventi sui tributi comunali con la creazio-

ne di un’IMU “statale”, il depotenziamento delle Camere di Com-

mercio. Più recentemente si è iniziato a parlare anche di un possibile

accorpamento delle Regioni, mentre la riforma del titolo V della

Costituzione prevede una riallocazione delle competenze legislative

concorrenti ampiamente a vantaggio dello Stato centrale.

Tuttavia, è sulle Province che i Governi di ogni colore hanno da

sempre messo gli occhi. Considerate l’anello debole della catena

istituzionale, le Province sono state accusate di essere le responsa-

bili dell’attuale condizione dei conti pubblici nazionali, di essere

inefficienti, inutili, fonti di spreco e di clientelismo. I tentativi di

abolizione nel corso degli ultimi due decenni non si contano, tutti

8

però conclusisi con un nulla di fatto. Anche la riforma “Delrio”,

nonostante gli annunci letti su alcuni organi di stampa, non ha abo-

lito le Province, bensì le ha “declassate” ad enti di secondo livello

e ha attribuito loro un ventaglio più ristretto di competenze.

In questo libro ho cercato di “smontare” i luoghi comuni che da

sempre caratterizzano la “reputazione” delle Province. L’ho fatto,

come è mia abitudine, basandomi su dati pubblici e su fonti uffi-

ciali, facendo emergere elementi noti ed altri meno noti. Ne cito

due su tutti:

• le Province valgono appena l’1,2% della spesa pubblica na-

zionale (sono tutti lì gli sprechi?);

• quasi tutti i Paesi UE prevedono un’articolazione istituziona-

le Regioni-Province-Comuni (altro che “anomalia tutta ita-

liana”!).

Mi sono poi concentrato sulla realtà del Friuli Venezia Giulia e

non solo perché è una terra a me particolarmente cara. Questa re-

gione ha attirato la mia attenzione poiché, da qualche tempo, ha

scelto di andare ben oltre la riforma “Delrio”, optando per un as-

setto istituzionale locale basato solamente su due pilastri (Regione-

Comuni) e cancellando definitivamente le Province.

Il processo di riforma voluto dalla Regione Friuli Venezia Giu-

lia prevede, in attesa della modifica dello Statuto regionale, il pro-

gressivo “svuotamento” di competenze e di risorse delle Province,

fino alla loro definitiva soppressione. Le motivazioni sottostanti si

rifanno alla necessità di semplificare, razionalizzare, risparmiare:

in realtà, da un lato non è stato ascoltato l’allarme lanciato dalla

Corte dei Conti sui rischi di maggiori costi (altro che risparmi!) e,

dall’altro, si è ignorato il forte legame dei cittadini del Friuli Ve-

nezia Giulia con le proprie Province, definite dagli stessi cittadini,

come le principali custodi dell’identità di un territorio.

PRIMA PARTE

11

1. CLASSIFICA DEI LUOGHI COMUNI

SULLE PROVINCE

1. Le Province sono la causa dell’ingente spesa pubblica italiana

Falso: valgono appena l’1,2% della spesa pubblica

Secondo i dati di contabilità nazionale, nel 2013 le Province va-

levano appena l’1,2% della spesa pubblica al netto degli interessi.

Oltre il 70% della spesa pubblica, invece, deriva dalle Ammini-

strazioni centrali (204 miliardi) e dagli Enti di previdenza (321 mi-

liardi), mentre le Amministrazioni Locali pesano per il 29,9% (224

miliardi). Si noti come la spesa previdenziale oltrepassi ampiamen-

te i 320 miliardi e pesi per circa il 18-19% del Pil, superando an-

che il peso dell’intera spesa degli Enti territoriali.

Spesa pubblica consolidata per livelli di governo (2013)

milioni di euro comp. %

Amm. Centrali 204.259 27,3%

Amm. Locali, di cui: 224.030 29,9%

Regioni 141.408 18,9%

Province 9.254 1,2%

Comuni 58.047 7,8%

Enti di previdenza 320.685 42,8%

Totale PA 748.974 100,0%

Fonte: elaborazioni su dati ISTAT

12

2. Le Province esistono solo in Italia

Falso: quasi tutti i Paesi europei prevedono tre livelli di governo

Secondo uno studio dell’UPI1, in 19 Paesi sui 28 membri

dell’Unione Europea il governo del territorio è affidato a tre livelli

istituzionali: Regioni, Province e Comuni. Solo nove Stati membri

hanno due livelli di Governo (Cipro, Malta, Lussemburgo, Austria,

Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Portogallo e Slovenia). Di questi

19 Paesi, in 17 le Province sono dotate di organi di governo eletti

direttamente dai cittadini, mentre solo in Spagna e Finlandia sono

organi di secondo livello. Lo studio fa notare come in tutte le Pro-

vince europee esista un blocco di funzioni principali che caratte-

rizzano l’Ente di area vasta. Tali funzioni si concentrano in parti-

colare su:

• ambiente (pianificazione, tutela, gestione dei rifiuti e delle

acque);

• sviluppo economico (sostegno alle imprese e politiche per

l’occupazione);

• trasporti (viabilità, mobilità, infrastrutture);

• scuola (compresa l’edilizia scolastica).

Caratteristiche del livello di governo provinciale in alcuni Paesi europei (2011)

Numero Province

Spesa (miliardi di euro)

Incidenza sulla spesa

pubblica

Germania 408 55 4,5%

Francia 100 73 6,3%

Spagna 50 16 3,2%

Italia 107 11 1,4%

Fonte: Associazione Enti locali tedeschi, Ministero Interno francese, Eurostat, ISTAT

1 UPI, “Le Province in Europa. L’organizzazione delle istituzioni territoriali nei Paesi

UE”, Roma, 3 ottobre 2013.

13

3. Grazie alla cancellazione delle Province si avranno risparmi di

spesa

Falso: la Corte dei Conti ha ipotizzato maggiori costi

Tutti i progetti di riforma delle Province presentati negli ultimi

due decenni sono accomunati dall’avere come obiettivo finale la

riduzione della spesa pubblica: la soppressione o il depotenzia-

mento delle Province, e la relativa devoluzione di competenze ad

altri livelli di governo, produrrebbe quasi automaticamente dei ri-

sparmi di spesa. In realtà, le cose stanno diversamente, come ri-

cordato dalla Corte dei Conti in un’audizione del novembre 2013

sulla legge Delrio2. Nello specifico, la Corte dei Conti ha eviden-

ziato come sia «ragionevole ipotizzare, almeno nella fase di transi-

zione, che il trasferimento di personale e funzioni ad altri enti terri-

toriali, con il loro subentro in tutti i rapporti, abbia un costo sia in

termini economici, sia in termini organizzativi». La riforma

dell’assetto istituzionale, delineato dalla legge n. 66/2014, potreb-

be generare maggiori costi, quanto meno della fase di avvio.

4. Le Province non hanno ridotto le spese

Falso: la spesa per il personale è diminuita più degli altri enti

Nel 2008 la spesa per il personale delle Province era di poco su-

periore ai 2,4 miliardi di euro: cinque anni fa era scesa a 2,1 miliar-

di, manifestando pertanto una flessione del 13%. Nello stesso perio-

do la spesa per il personale del complesso delle Amministrazioni

pubbliche si è ridotta del 3,2%, passando dai 170 milioni nel 2008 ai

164,7 milioni nel 2013. La velocità di riduzione della spesa per il

2 Corte dei Conti, “Audizione sul D.D.L. Città metropolitane, province, unioni e fusioni

di comuni A.C. 1542”, Commissione Affari costituzionali, Camera dei Deputati, 6 no-

vembre 2013.

14

personale manifestata della Province risulta essere, inoltre, ben più

accentuata rispetto a quella evidenziata dalle Amministrazioni locali

(-6,5%), nonché dalle Amministrazioni centrali (-0,7%) e dagli Enti

di previdenza (-5,1%). Da questi dati, inoltre, si evince il limitato

peso del personale provinciale sul totale del costo del lavoro della

PA: nel 2013 la spesa per il personale delle Province rappresentava

appena l’1,3% del costo per il pubblico impiego.

Spesa per il personale per livelli di governo (milioni di euro)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Var %

2008-2013

Amm. Centrali 94.147 96.181 96.261 95.050 93.707 93.526 -0,7%

Amm. Locali, di cui: 72.656 72.077 72.845 71.215 69.166 67.930 -6,5%

Regioni 6.008 6.128 6.128 6.134 5.895 5.785 -3,7%

Province 2.415 2.432 2.395 2.328 2.224 2.100 -13,0%

Comuni 16.665 16.757 16.556 16.261 15.677 15.127 -9,2%

Enti sanitari locali 37.480 36.281 37.343 36.295 35.657 35.267 -5,9%

Enti di previdenza 3.468 3.418 3.442 3.350 3.289 3.291 -5,1%

Totale PA 170.271 171.676 172.548 169.615 166.162 164.747 -3,2%

Fonte: elaborazioni su dati ISTAT

5. Le Province vivono di trasferimenti pubblici

Falso: le manovre hanno ormai azzerato i trasferimenti alle Pro-

vince

A partire dal 2010 i bilanci delle Province (così come anche gli

altri livelli di governo locale) hanno subìto gli effetti di una pro-

gressiva stretta sulle risorse disponibili che nel 2014 è arrivata a

oltre 3,2 miliardi di euro. In pratica i tagli degli ultimi anni hanno

azzerato i trasferimenti per ben 46 Province (Il Sole 24 Ore del 6

novembre 2014). Anzi, in molti casi i tagli imposti dalle manovre

superano gli importi del Fondo teoricamente spettanti, così che le

15

Province devono “restituire” risorse allo Stato. Inoltre, all’oriz-

zonte si profilano le misure restrittive imposte dalla Legge di Sta-

bilità 2015: considerando anche le manovre finanziarie precedenti,

lo sforzo richiesto alle Province a tutto il 2017 supererà i 6,6 mi-

liardi di euro.

Il contributo finanziario chiesto alle Province nel periodo 2011-2017. Valori in milioni

di euro

Provvedimento Effetti 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

D.L. n. 78/2010 (riduzione risorse) 300 500 500 500 500 500 500

Manovre estate 2011 (inasprimento Patto) - 530 800 800 800 800 800

Decreto “Salva Italia” (riduzione risorse) - 415 415 415 415 415 415

Spending review e L.S. 2013 (riduzione risorse) - 500 1.200 1.200 1.250 1.250 1.250

“Sblocca debiti” e D.L. n. 120/2013 (inasprimento Patto) - - -1.098 - - - -

Legge stabilità 2014 (inasprimento Patto) - -

-150 - 69 69

D.L. n. 66/2014 – “revisione spesa” (riduzione risorse) - - - 345 517 517 517

D.L. n. 66/2014 – “costi politica” (riduzione risorse) - - - 100 60 69 69

Legge Stabilità 2015 (riduzione risorse) - - - - 1.000 2.000 3.000

Totale manovre Province

300 1.945 1.817 3.210 4.542 5.620 6.620

Fonte: elaborazioni su dati Corte dei Conti e Servizio Studi Camera dei Deputati

6. I cittadini non conoscono le competenze delle Province

Falso: un’indagine in Friuli Venezia Giulia dice il contrario

Secondo una recente indagine realizzata dal Centro Studi Sinte-

si per conto di UPI Friuli Venezia Giulia, l’85% dei cittadini del

Friuli Venezia Giulia conosce le competenze affidate alle Provin-

ce. Inoltre, il 40% dei cittadini del Friuli Venezia Giulia si è rivol-

16

to alla Provincia per utilizzarne i servizi. Le Province sono note

soprattutto ai più giovani: il 65% dei cittadini che ha utilizzato i

servizi della Provincia ha meno di 35 anni (istruzione secondaria e

Centri per l’impiego).

Il 77% dei cittadini che hanno avuto relazioni con la Provincia

si dichiara soddisfatto del servizio ricevuto. I giovani sono quelli

che frequentano di più la Provincia e anche il livello di soddisfa-

zione è decisamente elevato (72%).

Infine, si registra tra i cittadini del Friuli Venezia Giulia un

buon grado di conoscenza dei presidenti delle Province; analoga-

mente, il livello di fiducia espresso nei confronti della figura dei

Presidenti è confortante rispetto ai risultati ottenuti.

7. Le Province continuano ad assumere personale

Falso: in cinque anni il personale provinciale è diminuito del 10%

Secondo i dati del Conto annuale della Ragioneria Generale del-

lo Stato, il personale delle Amministrazioni provinciali nel 2013

era pari a 51.780 unità, a fonte dei quasi 97.000 delle Regioni e

degli oltre 390.000 dei Comuni. Tra il 2008 e il 2013 il complesso

del pubblico impiego è diminuito del 5,9%: tale tendenza si spiega

con le politiche di turn-over adottate negli ultimi anni da parte dei

vari Governi nazionali. La riduzione della dotazione del personale

si riscontra per quasi tutti i livelli di governo: nelle Province, ad

esempio, il taglio è stato più accentuato (-10%), non solo rispetto

alla media generale ma anche rispetto ai Comuni e alle Unioni di

Comuni (-6,9%).

17

Dinamica del personale pubblico

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Var % 2008-2013

Regioni 81.156 81.675 80.520 96.925 96.900 96.433 +18,8%

Province 57.533 57.215 56.925 55.383 53.245 51.780 -10,0%

Comuni e Unioni di Comuni 420.121 418.171 415.040 405.272 394.957 390.956 -6,9%

Totale comparto pubblico 3.436.809 3.376.206 3.232.954 3.283.787 3.238.967 3.232.954 -5,9%

Nota: appare opportuno far notare che la crescita riscontrabile per le Regioni è in realtà

imputabile al fatto che la Regione Sicilia ha iniziato a comunicare alla Ragioneria Gene-

rale dello Stato i dati del proprio personale solo a partire dal 2011.

Fonte: elaborazioni su dati Ragioneria Generale dello Stato

8. Le Province servono a poco o nulla

Falso: gran parte delle risorse vengono impiegate in servizi come

edilizia scolastica, trasporti, gestione del territorio e mercato del

lavoro

L’accanimento contro le Province, anche alla luce dei tagli fi-

nanziari subìti, risulta poco comprensibile, non solo in ragione del-

la modesta incidenza sul complesso della spesa pubblica, ma anche

per il carattere strategico delle funzioni che svolgono. L’istruzione

pubblica, che in buona sostanza coincide con l’edilizia scolastica,

vale quasi 1,6 miliardi, poco meno del 20% dei bilanci provinciali.

Seguono altre importanti funzioni come i trasporti (1,4 miliardi,

pari al 17% della spesa), la gestione del territorio (1 miliardo, 12%

della spesa) e lo sviluppo economico (800 milioni, pari al 10% del

bilancio).

18

Province: spesa corrente e in conto capitale per funzione (2012)

milioni di euro

comp. %

Amministrazione e controllo 2.196 26,9%

Istruzione pubblica 1.590 19,5%

Cultura 143 1,8%

Turismo e sport 127 1,6%

Trasporti 1.368 16,8%

Territorio 987 12,1%

Ambiente 698 8,6%

Sociale 221 2,7%

Sviluppo economico 832 10,2%

Totale 8.161 100,0%

Fonte: elaborazioni su dati ISTAT

9. L’attribuzione delle funzioni provinciali ad altri enti comporterà

una più efficiente gestione della spesa

Falso: in Friuli Venezia Giulia i risparmi saranno “blindati” da

due clausole di salvaguardia

La legge regionale n. 26/2014 ha ridisegnato l’assetto istituzio-

nale locale del Friuli Venezia Giulia, prevedendo la progressiva

attribuzione delle funzioni provinciali alla Regione e alle UTI, vale

a dire dei consorzi tra Comuni. Nonostante il Legislatore regionale

abbia preso questa decisione forte del fatto che l’attribuzione delle

funzioni provinciali alle UTI avrebbe comportato quasi “natural-

mente” una migliore efficienza della spesa locale, la legge 26 con-

tiene due “clausole di salvaguardia” che, in pratica, garantiranno in

ogni caso dei risparmi di spesa:

• riduzione dei trasferimenti alle UTI che dopo tre anni non

abbiano conseguito “significativi risparmi di spesa”;

19

• per i primi tre anni la spesa per il funzionamento (compreso

il personale) di ogni singola UTI non potrà superare la spesa

media dei Comuni partecipanti registrata nel periodo 2012-

2014.

Per quale ragione si è scelto di depotenziare le Province e tra-

sferire molte funzioni alle UTI se non si era certi che la gestione

associata dei servizi da parte dei Comuni fosse una modalità van-

taggiosa?

10. I cittadini sono certi di voler abolire le Province

Falso: emerge un profondo elemento identitario dei cittadini verso

la Provincia di appartenenza

Non tutti i cittadini vorrebbero abolire le Province. Secondo una

ricerca di UPI Friuli Venezia Giulia, il 20% dei rispondenti dichia-

ra di essere sì favorevole all’abolizione delle Province, ma solo di

quelle inefficienti; analogamente, il 15% dichiara di essere sì favo-

revole all’abolizione delle Province, ma non della propria. Emerge

quindi una “zona grigia” compresa tra il 15% e il 20% dei rispon-

denti che, di fronte ad una analisi più ponderata del fenomeno, at-

tenua sensibilmente il giudizio complessivo espresso in precedenza

perché, nei fatti, dichiarano di non essere proprio così sicuri di vo-

lere abolire la propria Provincia.

Inoltre, è importante far notare come il 30% dei cittadini del

Friuli Venezia Giulia esprima un concetto di provincia che va oltre

la dimensione amministrativa o territoriale, considerandola prima di

tutto una comunità. Per il 55% dei cittadini, con l’abolizione delle

Province si perderebbe il senso di appartenenza al proprio territorio,

una sensazione che coinvolge soprattutto i giovani (62%).