Giustificazione dell’intervento pubblico e fallimenti dello Stato

La giustificazione dell’intervento pubblico si basa su tre argomenti:

1. eliminare i fallimenti del mercato;2. garantire la fornitura di beni meritori e una

distribuzione equa;3. garantire l’esistenza e il funzionamento del

mercato.

1. Eliminare i fallimenti del mercato

Mentre vi è un generale accordo tra gli economisti sull’opportunità di intervento pubblico quando si presentano fallimenti del mercato, diversi sono i punti di vista sui suoi confini, che non sono generalizzabili néirreversibili, ma piuttosto sono legati a valutazioni sociali, economiche e politiche specifiche e contingenti.

1. Eliminare i fallimenti del mercatoPotere di mercato

Relativamente potere di mercato , l’assenza di concorrenza è causa di inefficienza e, quindi, lo Stato dovrebbe intervenire o attraverso regolamentazione oppure garantendo libertà di entrata e di uscita.

Tuttavia, occorre sottolineare che l’esistenza su un mercato di una singola impresa non è sempre causa di inefficienza. Infatti, è efficiente:

• quando gli investimenti non recuperabili necessari per produrre sono molto elevati rispetto alla dimensione del mercato (monopolio naturale),

• quando la natura pubblica di un bene prodotto da privati richiede l’attribuzione e protezione di un diritto di proprietà(brevetti e copyright),

• quando un produttore dispone di capacità e conoscenze di cui altri non dispongono, ma che potrebbero acquistare sul mercato.

Un monopolista “efficiente” potrebbe, tuttavia, abusare delle propria posizione, giustificando cosìl’intervento pubblico, attraverso:

• forme di regolamentazione a tutela della concorrenza (controllo dei prezzi, leggi antimonopolistiche)

• forme di regolamentazione a protezione dei diritti di proprietà

• attraverso la costituzione di imprese pubbliche.

Mentre vi è un generale accordo tra gli economisti sull’opportunità di questi interventi, diversi sono i punti di vista sui suoi confini

1. Eliminare i fallimenti del mercatoPotere di mercato

1. Eliminare i fallimenti del mercatoEsternalità

Le esternalità sono un’altra categoria di fallimenti del mercato per cui si richiede l’intervento dello Stato.

Il problema nasce dalla difficoltà di far pagare un prezzo a chi produce esternalità.

La soluzione a questo problema, elaborata dagli utilitaristi e da Pigou in particolare, presumeva che lo Stato conoscesse il prezzo appropriato e stabilisse chi dovesse pagarlo tramite tasse o chidovesse ricevere un contributo.

Coase criticò questa impostazione e mostrò che la libera contrattazione dei soggetti interessati è sempre in grado di dare una soluzione efficiente ai problemi di esternalità, se non vi è un effetto ricchezza, se i diritti di proprietà sono bene definiti e se i costi di transazione sono nulli o comunque relativamente bassi.

Poiché queste condizioni molto spesso non si presentano in societàcomplesse, anche la teoria contruattalistica prevede l’intervento pubblico per favorire i flussi di informazione, per ridurre i costi di transazione e definire i diritti di proprietà.

1. Eliminare i fallimenti del mercatoBeni pubblici

Il problema della presenza di beni pubblici deriva dalla difficoltàdi ripartire i costi di produzione tra i soggetti tramite un prezzo. Perciò un bene pubblico può essere offerto ai consumatori se si riesce a trasformarlo in un bene privato, vendendolo ad un prezzo oppure nella produzione da parte di un’entità pubblica.

Oggi è sempre più condivisa la convinzione che molti beni pubblici possono essere prodotti in modo efficiente da privati o organizzazioni non statali e che il contenuto pubblico di un bene dovrebbe essere accuratamente vagliato, prima di attribuirne la produzione allo stato.

Per esempio, in passato si è giustificato l’aiuto pubblico di imprese in settori definiti strategici, quali chimica, siderurgia e meccanica, in quanto produttori di un non ben precisato bene pubblico chiamato “forza economica nazionale”. In realtàqueste imprese hanno solo assorbito ingenti risorse e quasi sempre si sono rivelate non competitive e, quindi, fattore di debolezza e non di forza.

1. Eliminare i fallimenti del mercatoAsimmetria informativa

Un ulteriore fallimento si concretizza in presenza di asimmetria informativa . Per evitare le conseguenze negative delle asimmetrie informative vi sono vari accorgimenti: contratti nei quali il pagamento sia legato al controllo della qualità del bene, prestazioni di garanzie, certificazioni di qualità, reputazione, “segnalazione” delle caratteristiche della merce o delle proprie qualità.

Dal punto di vista economico l’intervento pubblico volto a proteggere chi è meno informato si giustifica solo se l’asimmetria causa inefficienze. L’orientamento generale prevalente è che l’intervento pubblico, sotto forma di fissazione di regole, standard qualitativi o controlli si giustifichi solo se il mercato non è in grado di risolvere per proprio conto il problema. Infatti, non è detto che lo stato sia dotato di informazioni e competenze superiori al mercato

1. Eliminare i fallimenti del mercatoAsimmetria informativa

Tuttavia, si può dubitare che istituzioni private riescano a superare l’incompletezza dei mercati. Infatti, anche quando il mercato è in grado di colmare le asimmetrie informative, non sempre agisce in modo appropriato o accettabile da tutte le persone.

Si pensi, ad esempio alla protezione, contro gli infortuni professionali. Vi è una soluzione di mercato (l’assicurazione privata), ma la propensione a sottovalutare il rischio da parte dei lavoratori el’imperfezione dei mercati assicurativi potrebbero renderla non desiderabile rispetto all’assicurazione obbligatoria gestita da un’autorità pubblica.La soluzione è, pertanto, quella dell’intervento pubblico sotto la forma della regolamentazione o della creazione di aziende pubbliche che si facciano carico della produzione di tali beni.

1. Eliminare i fallimenti del mercato

Come si può notare, la linea di demarcazione tra stato e mercato delineata dalla teoria dei fallimenti del mercato è molto spesso incerta. Anche quando il mercato è in grado di offrire beni pubblici, di dare soluzioni contrattuali alle esternalità e di colmare le asimmetrie informative, non sempre agisce in modo appropriato o accettabile da tutte le persone.

Dunque la scelta tra mercato e stato è legata a valutazioni sociali, economiche e politiche specifiche e contingenti, non generalizzabili néirreversibili.

2. Lo stato eticoSe la politica economica fosse solo un correttivo di fallimenti del

mercato i suoi confini sarebbero molto ristretti.In realtà vi sono almeno altre due ragioni che giustificano un intervento

pubblico più esteso: la prima si basa su argomenti di natura etica, mentre la seconda all’importanza delle istituzioni.

Riguardo alla prima, ci si riferisce a interventi da parte dello stato (per esempio sanità, sicurezza sociale, creazione di occupazione, istruzione, regolamentazione di attività “sensibili” quali vendita di droga, sangue, adozione, ecc.) in cui esso, in quanto rappresentante di tutti i cittadini, interviene nel mercato, anche a scapito dell’efficienza, per promuovere obiettivi collettivi, quali la sicurezza nella malattia, la formazione di capitale umano oppureper controllare transazioni pericolose.

L’estensione e le caratteristiche di questi intervento, ancora di più di quelli legati ai fallimenti di mercato, si differenziano moltissimo tra paesi e nel tempo, poiché tradizioni, cultura ed equilibri politici differenti danno luogo a risultati tra loro diversi.

3. Importanza delle istituzioni

Vi è, infine, spazio per un terzo tipo di intervento: l’attivazione di regole, leggi, organizzazioni, cioè istituzioni capaci di generare nuovi mercati o migliorarne il funzionamento.

Poiché questi interventi nella maggior parte dei casi comportano una redistribuzione delle risorse e dei diritti di proprietà, in uno stato democratico debbono essere sostenuti da un processo decisionale democratico, con sistema diretto o rappresentativo.

Il riferimento teorico per interpretare la politica pubblica volta a modificare le istituzioni economiche è l’istituzionalismo. Negli ultimi decenni si è sviluppata, soprattutto all’interno del paradigma neoclassico, una serie di filoni di studio (scuola dei diritti di proprietà, economia dei costi di transazione, nuova economia industriale, nuova interpretazione economica della legge) orientati a mostrare come in contesti diversi le regole istituzionali e le organizzazioni condizionano l’efficienza economica, ma possono anche essere modellati dall’azione pubblica affinché inducano risultati efficienti.

3. Importanza delle istituzioni

Un esempio può chiarire il senso di queste politiche.Si considerino le politiche regionali, in particolare l’attivazione di

incentivi per lo sviluppo economico di aree depresse.Il diseguale grado di sviluppo tra diverse aree all’interno di un

singolo paese non deriva di per sé da un cattivo funzionamento del mercato, poiché diverse dotazioni di risorse , attitudini all’attività economica e istituzioni possono dar luogo a risultati diversi.

L’attivazione di incentivi quali detassazione dei profitti reinvestiti, fiscalizzazione oneri sociali, ecc., introducono mutamenti istituzionali che modificano convenienze relative.

Questi interventi non trovano giustificazione all’interno di una logica di efficienza statica e sono redistributivi; sono, invece, giustificabili in una prospettiva dinamica e di sviluppo, poichése hanno successo consentono di creare maggiore surplus di cui beneficia nel lungo periodo tutto il sistema economico.

Fallimenti del mercato e dello Stato

Dall’analisi fin qui condotta è scaturita l’esigenza dell’intervento dello Stato. Una di queste motivazioni si riferisce al superamento dei fallimenti del mercato

L’idea è che lo Stato, avendo motivazioni e obiettivi di natura pubblica anziché privata, sia capace di superare i fallimenti stessi.

Si ipotizza, infatti, l’esistenza di un operatore che si fa carico degli interessi dei singoli soggetti economici, riflettendo in una funzione di benessere sociale il pubblico interesse

Fallimenti dello StatoTale impostazione, però, non considera il

problema del grado di realismo delle ipotesi sulle quali si basa.

Il sistema economico non è composto da cittadini indistinti e quasi anonimi, così come ipotizza la teoria, né i responsabili della politica economica sono soggetti anonimi.

Gli individui si organizzano in gruppi di interesse, sindacati, partiti per far prevalere le proprie preferenze e i responsabili della politica economica sono politici e burocrati per i quali sorge un problema di delega e, perciò, di incentivi (teoria dei fallimenti dello stato ).

Fallimenti dello Stato

In sintesi, l’intervento pubblico nasconde spesso interessi di parte dietro apparenti motivazioni di benessere collettivo.

• Lo stato non riuscirebbe ad esprimere un interesse collettivo in quanto i gruppi d’interesse combattono per ottenere con vari strumenti (lobbying, mezzi di comunicazione, partecipazione diretta alla vita politica, ecc.) diritti di proprietà su attività produttive, limiti ai diritti altrui, risorse dal bilancio pubblico.

• Inoltre, anche i policy maker non sono soggetti anonimi, ma politici e burocrati per i quali sorge un problema di delega.

Fallimenti dello Stato

• In questo ambito sono state elaborate varie teorie, tra le quali:

– la teoria della cattura (o teoria dei gruppi di interesse),

– la teoria del ciclo economico-politico (Nordhaus)

– la teoria economica della burocrazia.

Teoria della catturaLa teoria della cattura parte dall’idea che l’azione dei

pubblici poteri sia influenzata da gruppi di individui con interessi comuni.

Tale influenza può riguardare sia le attività più generali (per esempio, può influire sulla scelta di politiche espansive o restrittive, oppure sulla scelta di uno specifico strumento di politica economica) sia le attività di regolazione piùspecifiche promosse negli interessi delle imprese (sussidi, limiti all’entrata, fissazione prezzi, ecc. oppure incentivi settoriali e regionali).

Modalità con le quali esercitare influenza: voto, relazioni personali, campagne di opinione, corruzione. La possibilitàdei votanti di controllare queste “catture” è limitata dalla complessità del meccanismo di rappresentanza elettorale e dalle scarse informazioni.

Teoria del ciclo economico politico di Nordhaus

Ipotesi: – obiettivo dei politici è la rielezione– elettori sono influenzati dalla performance

economica corrente (vicina alle elezioni)– capacità espandere l’economia nel breve

periodoLimiti:– possibilità di condizionare l’andamento

economico– scarsa evidenza empirica

Teoria economica della burocrazia

Anche la teoria economica della burocraziaprevede una distorsione del comportamento degli apparati burocratici rispetto agli interessi collettivi, poiché il burocrate ottiene un beneficio privato tramite il controllo del proprio ufficio.

ConclusioneQueste teorie hanno il merito di far luce su aspetti importanti

dell’effettivo operare dello Stato e danno sostegno teorico alla politica di riduzione della presenza pubblica.

Si tenga conto che fino a non molto tempo fa la dimensione e le competenze dello Stato non erano poste in discussione (almeno in Italia e Europa).

Solo nell’ultimo quarto di secolo si è sviluppata una critica sul ruolo dello Stato che ha condotto al suo ridimensionamento ed a una nuova visione, oggi piuttosto condivisa, secondo la quale è opportuno lasciare più spazio alle scelte individuali e al mercato, mentre l’intervento pubblico è giustificato solo se aggiunge efficienza al sistema economico e se assolve in modo democraticamente corretto il proprio ruolo ridistribuivo.

Con la crisi economica in atto è ancora così?

Come valutare i fallimenti dello Stato?

Resta da definire se i fallimenti dello Stato possono essere valutati alla stessa stregua dei fallimenti del mercato e sono superabili

Fallimenti dello Stato hanno un maggiore livello di astrazione e vi sono problemi connessi con il rischio morale che provocano fallimenti del non mercato.

Come valutare i fallimenti dello Stato?

Occorre considerare tre aspetti:– misurabilità degli obiettivi: la molteplicità degli

obiettivi pubblici rende difficile controllare i risultati;– estensione delle situazioni in cui vi sono problemi di

delega:• nel settore pubblico sono normali situazioni in cui vi sono

molti rapporti di agenzia (elettorato – politici – burocrazia; livello statale e locale, ecc.) e rapporti di delega simultanea (politici e burocrati sono sensibili a molteplici gruppi di interesse);

– effetto di istituzioni complementari per risolvere il problema di agenzia: si dice che nel privato i problemi di incentivo con i manager sono risolti perché controllati dai proprietari e dal mercato (la letteratura mostra i limiti del controllo esercitato dal mercato azionario).

Come valutare i fallimenti dello Stato?

Quindi, i problemi di azzardo morale è comune allo Stato e al mercato. Tuttavia, nel caso dello Stato vi sono più starti nel rapporto di delega e molti obiettivi.

Come superare i problemi di azzardo morale dello Stato?

– Incentivi– Regole che limitano la capacità discrezionale di

intervento in caso di shock inattesi – Partecipazione dei cittadini