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LA RESPONSABILITA’ PERSONALE

NELLA GESTIONE DEL COMUNE

Domenico d’Apolito Segretario generale dei comuni di Parabiago e Inveruno

VARESE 8.3.2014

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Obiettivo del corso

Illustrare le varie fattispecie di responsabilità che interessano gli Amministratori e i Dipendenti degli enti locali.

Fornire gli strumenti per svolgere il mandato e il servizio nel rispetto non solo delle norme generali che regolano la materia, ma anche delle regole deontologiche.

Suggerire indicazioni pratiche per non incorrere nelle sempre più stringenti forme di responsabilità civile, amministrativa, contabile o addirittura penale.

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Nel campo del diritto la responsabilità è il comportamento contrario alle norme giuridiche ed è personale.

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Le diverse forme di responsabilità per gli amministratori e i dipendenti locali:

civile penale amministrativa contabile

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La c.d. responsabilità amministrativa è quella speciale responsabilità che obbliga il pubblico funzionario, il pubblico amministratore ed in generale il pubblico agente a risarcire i danni eventualmente causati all’erario per effetto di comportamenti dolosi o almeno gravemente colposi attuati nell’esercizio delle funzioni ed in violazione di leggi, regolamenti o prescrizioni di servizio.

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Le fonti normative della responsabilità amministrativa sono:

D.P.R. 3/1957 Regio decreto 18 novembre 1923, n.

2240; legge n. 20/1994 legge n. 693/1996

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Gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa sono gli stessi della comune responsabilità civile con l’aggiunta della necessaria presenza di un rapporto di servizio che deve legare il soggetto all’ente danneggiato.

Pertanto perché il funzionario sia responsabile nei confronti dell’ente devono concorrere i seguenti elementi:

sussistenza di un rapporto di impiego o di servizio; realizzazione di un danno patrimoniale; violazione di norme di servizio o di regole di comune

diligenza o prudenza; elemento psicologico (dolo o colpa grave) nesso di causalità tra comportamento illecito ed evento.

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il danno patrimoniale deve essere: concreto ed effettivo e deve comprendere sia la

diminuzione patrimoniale subita dalla P.A. che gli incrementi patrimoniali non conseguiti dalla stessa a causa del fatto dannoso

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la responsabilità amministrativa è personale.

La definizione di colpa grave è desumibile dai criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte dei Conti.

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La responsabilità amministrativa rappresenta un tipo di responsabilità in cui può incorrere con estrema facilità anche l’amministratore o il dipendente piu’ onesto, tante e tali sono, ormai, le difficoltà, i pericoli e le insidie che si incontrano nell’amministrazione della cosa pubblica.

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Dal principio di buon andamento sancito dall’art. 97 della carta costituzionale discende per gli Enti Locali l’obbligo di provvedere a compiti e funzioni istituzionali mediante le strutture burocratiche dell’amministrazione stessa. Risulta possibile ricorrere a professionisti esterni solo per motivi straordinari e speciali, ossia nel caso in cui l’ente non disponga di un ufficio preposto, o vi sia carenza professionale per qualità e quantità di conoscenze.

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L’affidamento dell’incarico esterno non deve rappresentare il sistema per elargire ad imprese o a professionisti amici, compensi attinti dalle finanze dell’ Ente.

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L’obbligo di denuncia dei fatti da cui può derivare un danno erariale.

L’art. 53 del testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 stabilisce che “ i direttori generali e i capi di servizio, i quali, nell’esercizio delle loro funzioni, vengano a conoscenza di un fatto che possa dar luogo a responsabilità debbono farne denuncia al Procuratore generale presso la Corte dei Conti e la denuncia deve essere immediata

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Quando nel giudizio di responsabilità la Corte dei Conti accerti che, per dolo o colpa grave, fu omessa la denuncia a carico di personale dipendente, può condannare al risarcimento, oltre gli autori del danno, anche coloro che omisero la denuncia”.

L’obbligo di denuncia vale anche per gli organi di vertice, sia burocratici che elettivi, degli enti locali.

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La denuncia deve necessariamente contenere la segnalazione dell’evento, l’indicazione dell’importo presunto del danno subito dall’ente locale, delle generalità e dei domicili attuali (sia privati che di servizio) dei presunti responsabili del paventato danno.

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La denuncia deve essere asettica ed oggettiva, scevra di giudizi in merito alla colpevolezza o meno dei presunti responsabili, essendo le valutazioni rimesse esclusivamente al Procuratore Regionale nell’esercizio dell’azione di responsabilità ed al Giudice contabile in sede di giudizio.

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Altro elemento essenziale della denuncia è l’indicazione delle generalità e dei domicili attuali (sia privati che di servizio) dei presunti responsabili del paventato danno. In ogni caso,

il denunciante deve limitarsi ad indicare in maniera asettica, disinteressata e il più possibile oggettiva, esclusivamente gli elementi necessari per l’accertamento del danno e dei presunti responsabili, ma deve in ogni caso astenersi dall’esprimere giudizi in merito alla colpevolezza o meno degli stessi, essendo tale apprezzamento rimesso esclusivamente al Procuratore Regionale nell’esercizio dell’azione di responsabilità ed al Giudice contabile in sede di giudizio.

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La costituzione in mora dei presunti responsabili deve consistere in un’intimazione fatta per iscritto che non è soggetta a particolari formalità, essendo sufficiente che il creditore manifesti chiaramente la sua volontà per il soddisfacimento del suo diritto

È atto da effettuarsi anche in assenza di specifiche sollecitazioni della Procura Regionale della Corte dei Conti e sotto la personale responsabilità dei funzionari competenti e che deve manifestare la chiara volontà dell’Amministrazione Comunale di ottenere il risarcimento.

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Il giudizio di responsabilità si svolge davanti alle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti con l’iniziativa del Procuratore Regionale e tende all’accertamento del quantum del danno arrecato dal funzionario all’Amministrazione Pubblica

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Il giudizio davanti al giudice contabile non deve essere sospeso in pendenza di un procedimento penale a causa dell’autonomia dei due giudizi.

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Il regolamento contenuto nel D.P.R. n. 260/1998, prevede un procedimento semplificato per la riscossione dei crediti delle amministrazioni pubbliche maturati per effetto delle sentenze di condanna.

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Tra le nuove figure fonti di responsabilità amministrativa che la recente giurisprudenza della Corte dei conti ha delineato, rientra l’ipotesi di responsabilità che genera danno all’immagine della p.a.

Il danno all’immagine della Pubblica Amministrazione è quel danno che viene arrecato alla dignità, al prestigio, al decoro dell’ente pubblico

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Il danno all’immagine viene risarcito dai giudici contabili sulla base del giudizio equitativo di cui all’art. 1226 del codice civile che fa sostanzialmente riferimento a tre criteri:

oggettivo soggettivo sociale

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La responsabilità contabile è quella che presuppone l’esistenza di gestione di valori o denaro pubblico da parte dell’agente contabile e che si fonda sul mancato adempimento di obblighi di servizio o doveri derivanti dal proprio mandato o dal rapporto di servizio con la p.a., da cui sia derivata una perdita patrimoniale al proprio ente di appartenenza.

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Gli agenti contabili sono coloro che abbiano maneggio di pubblico denaro o siano incaricati della gestione di beni ( economi e consegnatari), il tesoriere e tutti coloro che si ingeriscono negli incarichi attribuiti a tali agenti ( cosiddetti agenti contabili di fatto)

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La responsabilità penale è quella che consegue alla violazione di una norma penale. Essa è personale ai sensi dell’art. 27 della Carta Costituzionale in quanto la pena colpisce soltanto l’autore del reato e si estingue con la morte di esso.

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I reati che possono essere compiuti dai pubblici impiegati si classificano in:

reati propri reati comuni. I reati propri sono quelli in cui la qualità di

impiegato o funzionario pubblico è necessaria per l’esistenza del reato.

I reati comuni sono quelli che potrebbero essere commessi da un qualsiasi soggetto; in essi la qualità di pubblico funzionario può talora comportare un aumento di pena o addirittura un mutamento della figura del reato.

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Ai sensi dell’art. 357 del codice penale sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria, o amministrativa.

Sono incaricati di pubblico servizio, ai sensi dell’art. 358 del codice penale, tutti coloro i quali, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio. Gli incaricati di pubblico servizio, a differenza dei pubblici ufficiali, non sono dotati in genere di poteri autoritativi, coercitivi, ma svolgono per lo più mansioni esecutive, subordinate, cosiddette d’ordine, talvolta di natura meramente tecnica; generalmente pongono in essere attività materiali

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La qualifica di pubblico ufficiale è stata riconosciuta dalla giurisprudenza ai consiglieri comunali, ai membri della commissione edilizia, ai responsabili di settore, al segretario comunale mentre redige il verbale della seduta, al messo comunale addetto alla notifica degli atti comunali.

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Le principali fattispecie delittuose che possono essere commesse dai dipendenti pubblici sono il peculato, la concussione, la corruzione, la rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio, l’abuso d’ufficio.

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Incorre nel reato di peculato il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio, che avendo per ragione del suo ufficio o servizio, il possesso o comunque la disponibilità di denaro o altra cosa mobile altrui, se ne appropria

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Esempi di peculato: – l’economo comunale che prelevi denaro da un conto

corrente di cui dispone, appartenente alle casse dell’ente, corrispondente ad una diaria di trasferta non spettategli;

– il vigile urbano addetto ai riscontri sui versamenti t.o.s.a.p. che sottrae al Comune i proventi riscossi direttamente dai commercianti ambulanti, senza versarli successivamente nelle casse dell’Ente.

il cassiere di un’esattoria che riceve da un cittadino una banconota da €. 500 (invece che da €. 100 e non avverte conseguentemente dell’errore il cittadino disattento, intascando la relativa differenza.

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Incorre nel reato di concussione il p.u. o l’incaricato di pubblico servizio, che abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente a lui o ad un terzo, denaro o altra utilità.

Esempi di concussione: – il funzionario di un ente locale preposto

all’istruttoria di pratiche di concessioni comunali, che subordina la concessione al pagamento di somme non dovute da parte dei richiedenti;

– il vigile urbano che, avendo accertato un’infrazione al codice della strada a carico di un soggetto, gli estorce una somma di denaro con la minaccia di denunciarlo

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La corruzione ricorre in tutti i casi in cui, per effetto di un accordo intervenuto fra un pubblico funzionario ed un privato, il primo accetta dal secondo, per un atto relativo all’esercizio delle sue attribuzioni, un compenso che non gli sia dovuto

Esempio di corruzione: il funzionario comunale che riceve una somma di

denaro, a titolo di regalo o di maggior compenso, per un atto del suo ufficio.

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Il codice distingue due forme fondamentali di corruzione:

quella impropria che ricorre quando il compenso si riferisce ad un normale atto di ufficio (un atto, cioè, legittimo, di competenza dell’ufficio cui appartiene il funzionario);

quella propria, invece, si ha quando il compenso si riferisce ad un atto contrario ai doveri d’ufficio

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Il reato di rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio viene commesso quando il p.u o l’incaricato di pubblico servizio rivelano intenzionalmente o anche solo colposamente per imprudenza, imperizia o negligenza (basti pensare al funzionario che lascia incustodito, per disattenzione, un carteggio segreto), notizie che devono rimanere segrete o ne agevolano in qualsiasi modo la loro conoscenza.

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L’abuso d’ufficio ricorre nei casi in cui il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio nello svolgimento rispettivamente delle funzioni o del servizio, violando norme di legge o di regolamento,ovvero omettendo di astenersi in presenza di un proprio interesse o di un interesse di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procuri a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arrechi ad altri un danno ingiusto.

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La responsabilità civile può essere: contrattuale, disciplinata dagli articoli

1218 e seguenti del codice civile ; extracontrattuale, disciplinata dagli

articoli 2043 e seguenti del codice civile.

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La colpa può essere di due tipi: grave lieve

La responsabilità lieve dei dipendenti o amministratori di una p.a. non è censurabile ai sensi delle vigenti disposizioni normative

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La Pubblica Amministrazione può incorrere in responsabilità precontrattuale. Ricorre tale tipo di responsabilità, ad esempio, allorquando il Comune receda dalle trattative non per ragioni di interesse pubblico, ma adducendo motivazioni pretestuose o fondate su fatti inesistenti.

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Art. 28 della Costituzione “ i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti Pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità si estende allo stato e agli enti pubblici

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Le regole per il risarcimento. In caso di azione di risarcimento nei confronti della pubblica amministrazione questa può rivalersi nei confronti degli amministratori o dei dipendenti che per dolo o colpa grave hanno cagionato il fatto illecito.