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OPERA ARMIDA BARELLI

PROVINCIA AUTONOMA

DI TRENTO

CORSO PER OPERATORE SOCIO SANITARIO

SEDE DI LEVICO TERME

LEGISLAZIONE SOCIO-SANITARIA E

ORGANIZZAZIONE DEI SERVIZI SOCIO-

SANITARI – I PARTE

IL WELFARE STATE E LA SUA EVOLUZIONE

(Modulo Generale 5 – Unità Didattica 2)

A cura di: Maria Angela Zadra

Docente: Maria Maddalena Sarpedone

Data di pubblicazione: 28 novembre 2014

Materiale didattico ad uso interno

Opera Armida Barelli

Corso per Operatore Socio sanitario

Sede di Levico Terme

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IL WELFARE STATE E LA SUA EVOLUZIONE

Con il termine di welfare state – tradotto come “stato assistenziale”, “stato di sicurezza sociale”,

“stato di benessere sociale”, “stato dei servizi sociali” – ci si riferisce ad un sistema politico-

amministrativo che assume come proprio compito specifico quello di soddisfare i bisogni sociali

fondamentali dei cittadini, in quanto riconosciuti come DIRITTI e come tali non soddisfabili dal

rapporto di libero mercato.

Nel sistema sociale così definito il benessere dei cittadini viene assicurato tramite un rapporto

equilibrato tra iniziative di mercato ed intervento dello stato, in modo tale da soddisfare tutte le

richieste sociali (previdenziali, assistenziali, sanitarie, occupazionali, abitative, formative,

culturali) della popolazione, senza distinzione di status o classe sociale di appartenenza.

Poiché il libero mercato è basato su una logica che tende a favorire le categorie sociali più forti

era inevitabile un intervento dello stato che riparasse le disuguaglianze prodotte dal mercato

capitalistico.

L’origine del welfare state in Europa, e quindi anche in Italia, coincide con il nascere dei primi

sistemi di assicurazione sociale (es. assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, contro le

malattie, contro la disoccupazione, la tutela pensionistica per la vecchiaia).

La prima assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, in Italia, è del 1898. Il suo

vero sviluppo, tuttavia, si è avuto nell’immediato dopoguerra, con l’affermarsi del diritto dei

cittadini alla protezione sociale.

Il primo a parlare di “diritto di cittadinanza” fu Marshall (1950) per indicare uno status

attribuito a tutti i membri di una comunità cosicché tutti quelli che lo possiedono sono uguali in

rapporto ai diritti ed ai doveri ad esso inerenti.

Tale principio si è poi esteso in Europa soprattutto per merito delle politiche sociali liberali

emergenti in Gran Bretagna, tese a garantire a tutti una soglia minima di sicurezza, ma anche per

merito delle politiche sociali di matrice socialista dei paesi scandinavi, basate sul principio

dell’uguaglianza.




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IL WELFARE IN ITALIA DALLE ORIGINI AL SECONDO DOPOGUERRA

Vediamo qual è stata la legislazione fondamentale in ambito sociale in Italia:

Nel 1862 una legge annovera tra le opere pie “gli istituti di carità e beneficenza e qualsiasi

ente morale avente in tutto o in parte il fine di soccorrere le classi meno agiate, tanto in

stato di sanità che di malattia, di prestare loro assistenza, educarle, istruirle e avviarle a

qualche professione, arte o mestiere”. Questa legge aveva anche istituito dei controlli pubblici

sulle opere pie e fondato in ogni Comune una “congregazione di carità” con il compito di

amministrare i beni destinati ai poveri da parte di elargizioni private.

Nel 1890 la cosiddetta “Legge Crispi” trasformò le opere pie in “istituzioni pubbliche di

beneficenza”, ma la funzione dello Stato, di fatto, si limitò ad un esercizio di polizia e di

controllo, che mirava all’emarginazione sociale e fisica degli indigenti, delegando invece alle

iniziative caritative di tipo confessionale una funzione stabile più ampia. Nel 1923 la

denominazione di IPB venne modificata in IPAB, avente funzione di aiutare i poveri nelle

forme previste dalla legge. La legge Crispi mantenne comunque inalterata la natura privatistica

della gestione delle IPB i cui obiettivi erano più l’isolamento della persona in stato di bisogno,

piuttosto che la sua emancipazione.

Prima dell’avvento del fascismo il quadro della “beneficenza legale” appare questo:

Prima di tutti intervengono le IPB che provvedono ai ricoveri, in base alle risorse

disponibili;

In subordine intervengono le “congregazioni di carità” presenti in ogni Comune;

Altrimenti interviene il Comune in cui la persona ha il “domicilio di soccorso” (ossia quello

nel quale il bisognoso dimora da almeno 5 anni – nel 1954 sono ridotti a 2);

Se nemmeno il Comune può far fronte alle difficoltà interviene lo Stato direttamente.

Sull’impalcatura giuridica creata dalla Legge Crispi si è retta l’assistenza del nostro Paese fino

agli Anni ’70.

Il periodo fascista, pur mettendo in atto tutta una serie di interventi massivi, non rompe con

la tradizione assistenziale confessionale e con la stipula del Concordato pattuisce una gestione

mediata dell’assistenza con la Chiesa. Cresce in questo periodo la funzione di controllo sociale

svolta dallo Stato, anche attraverso la costituzione di enti autarchici assistenziali e

previdenziali e di organismi locali di assistenza. Con la costituzione di enti nazionali si crea un

sistema di assistenza “specifica”, riservata, cioè, a diverse categorie ed in particolare:

All’infanzia ed alla gioventù (ONMI e ONB);

A settori della popolazione sociale ai margini (invalidi, orfani, anziani) per i quali lo

strumento principale di intervento è l’internamento coatto in istituzioni assistenziali.

Nel 1937 gli ECA (Enti Comunali di Assistenza) sostituiscono le congregazioni di carità ed

hanno lo scopo di soccorrere i poveri del Comune, gli orfani, i minori abbandonati, i ciechi, ma

anche quello di offrire al regime una vera e propria schedatura degli strati meno abbienti

della popolazione attraverso gli “elenchi dei poveri” di ogni Comune.

Dal 1890 agli albori dello Stato repubblicano il sistema assistenziale era così caratterizzato

da:

Verticismo




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Burocratismo (prevale la logica di funzionalità dell’ente)

Categorizzazione dei soggetti assistiti

Discrezionalità nell’erogazione delle prestazioni

Custodialismo per la tutela dell’ordine pubblico

In campo sanitario, all’inizio del secolo, anche in relazione ai processi di industrializzazione e

modernizzazione, la domanda ha un andamento crescente, ma lo Stato si muove in una logica di

contenimento della domanda; l’assicurazione obbligatoria contro le malattie avviene solo nel 1939.

Il carattere dell’intervento statale, comunque è puramente RESIDUALE con particolare carattere

di SELETTIVITÀ.

Con l’approvazione della COSTITUZIONE l’intervento dello Stato diventa “garantista”, ossia tende

a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della

persona umana e riconosce il DIRITTO ALL’ASSISTENZA SOCIALE per quanti sono sprovvisti di

mezzi di sussistenza.

Art. 3: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla legge, senza

distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e

sociali. E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che,

limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della

persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica,

economica e sociale del Paese”.

Art. 32: “La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della

collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato ad un

determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun

caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”.

Art. 38: “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al

mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati

mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia,

disoccupazione involontaria”. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento

professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o

integrati dallo Stato. L’assistenza privata è libera”.

Art. 41: “L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità

sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge

determina i programmi ed i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa

essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.

Nasce così un sistema sociale fondato su principi di uguaglianza e di tutela diretta dello Stato

(MODELLO ISTITUZIONALE).

Fino agli anni ’60, tuttavia, tale modello non riscontra nella realtà un’applicazione concreta; si

pensi che l’istituzione della scuola media obbligatoria per tutti risale al 1962 – la riforma degli

ospedali civili e psichiatrici al 1968 – la pensione sociale a tutti gli ultrasessantacinquenni

sprovvisti di mezzi al 1969.




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Gli anni ’70 hanno invece rappresentato un periodo di grande attività pubblica in campo sociale,

anche sotto la spinta di nuovi movimenti (studenti – operai – donne). Con l’avvio dell’attività

legislativa delle Regioni a statuto ordinario e con il decentramento delle funzioni socio-

assistenziali si è innescato un lento processo di cambiamento sociale, che garantisce una maggior

uguaglianza nell’erogazione delle prestazioni.

La constatazione, tuttavia, che le aspettative dei cittadini relativamente alla sicurezza del

reddito ed al miglioramento del livello di vita non riescono ad essere soddisfatte in modo completo

dallo Stato genera una sorta di insofferenza crescente nei confronti di quest’ultimo, con la

tendenza a rivendicare spazi di iniziativa privata per la difesa del benessere collettivo. Lo stato,

insomma, non sarebbe in grado di raggiungere gli obiettivi di egualitarismo propri del welfare e di rispondere a canoni di efficienza accettabili.

Non si tratta, tuttavia, solo di un problema di carattere economico. Varie ricerche, infatti,

hanno rilevato il formarsi di NUOVE POVERTA’ legate non tanto a stati di indigenza economica,

ma a “mancato sviluppo” (es. la carenza di servizi per i bambini, gli anziani, per portatori di

handicap, …).

Queste condizioni si verificano soprattutto nelle zone ad alta urbanizzazione, dove con il crescere

del benessere economico si sono determinate nuove insoddisfazioni esistenziali che determinano

l’espandersi di fenomeni e comportamenti evasivi – uso di droga ed alcool – o violenti – criminalità

e terrorismo.

E’ proprio di fronte a queste povertà emergenti che lo Stato del benessere entra in crisi.

Per il superamento di questa crisi è necessario:

1. che gli operatori sociali contribuiscano ad individuare i veri bisogni degli utenti, distinguendoli

da quelli indotti dalla logica consumistica, in modo tale da perseguire il benessere collettivo

ed individuale;

2. che venga incentivata la partecipazione dei cittadini come soggetti attivi delle scelte che li

riguardano, attraverso una tutela sociale dei più deboli;

3. dare voce al privato sociale in modo tale che abbia un ruolo primario di promozione e controllo

sugli interventi in campo sociale.

NUOVI SCENARI DI WELFARE La tendenza attuale è quella di cercare un mix tra liberalismo e socialismo. Le tendenze liberali

della Gran Bretagna, che rappresenta lo stato che primo tra tutti segna questa tendenza, vengono

tuttavia percorse anche dal governo italiano, nonostante non vi siano ancora delle leggi che

prevedano questa scelta.

Vi sono diversi fattori che spingono i sistemi di welfare nazionali a profonde riforme, primi tra

tutti i costi pubblici sempre crescenti: gli schemi tradizionali della protezione sociale non sono più

sostenibili in quanto mettono a repentaglio duramente le economie nazionali.

Nel campo del welfare non si può parlare di vero e proprio mercato, in quanto il ruolo dell’ente

pubblico è sempre stato predominante ed ha sempre rappresentato il perno di tutto il sistema.

Non esistendo, in questo ambito, una vera e propria concorrenza, di solito si parla di “quasi –

mercato”; chi acquista il maggior pacchetto di servizi, infatti, è ancora la pubblica




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amministrazione ed i clienti-consumatori non sono rappresentati dai cittadini, ma dai dirigenti

pubblici (cioè da coloro che appaltano tali servizi).

Un altro aspetto importante è rappresentato dal fatto che secondo molti il nuovo sistema di

welfare, improntato ad una logica di mercato, avrebbe portato, attraverso un efficace controllo

di tipo manageriale, ad un abbassamento notevole dei costi di produzione. In realtà questo non è

avvenuto, in quanto ciò che si è guadagnato in efficienza economica lo si è perso in qualità dei

servizi.

In base a recenti ricerche si è così potuto rilevare che non è realistico sostenere che i costi di

produzione dei servizi nel regime misto siano inferiori a quelli derivanti da una gestione totalmente

pubblica, in quanto questo avviene solamente quando non si considerano i cosiddetti “costi di

transazione”. Questi rappresentano i costi che la pubblica amministrazione deve impiegare per

controllare il sistema misto e si è visto che, salvo qualche fluttuazione, essi sono rimasti

pressoché invariati.

Non deve sorprendere che sia soprattutto nel campo del controllo che gli enti pubblici si

dimostrano sempre più preoccupati ed attenti, in quanto la loro responsabilità è quella di prevenire

ed eventualmente risolvere situazioni di abusi, maltrattamenti o incurie gravi. Tutto ciò espone le

istituzioni pubbliche a rischi ben più gravi delle ordinarie responsabilità assistenziali, sia da un

punto di vista legale, sia nei confronti della pubblica opinione.

Tale controllo fa sì che si vada nella direzione di una maggior burocratizzazione e

contestualmente ad una sempre maggiore standardizzazione delle procedure operative, al fine di

dimostrare formalmente la correttezza del proprio operato.

Ciononostante i cambiamenti che sono avvenuti in questi anni sono tali per cui non è pensabile il

ritorno ad un modello di stato sociale centrato esclusivamente sulla pubblica amministrazione.

Il decentramento e la destatalizzazione hanno portato ad un coinvolgimento sempre maggiore di

quelli che vengono chiamati il terzo ed il quarto settore.

TERZO SETTORE = con questo termine vengono designati il volontariato, la cooperazione, il

privato sociale

QUARTO SETTORE = con questo termine viene invece indicato tutto l’associazionismo familiare e

l’auto-aiuto

La liberalizzazione dei servizi e l’economia mista nell’assistenza rappresentano così una via senza

ritorno.

Un ulteriore passo avanti è rappresentato dal fatto che le azioni per il benessere dei cittadini non

costituiscono più un qualcosa che riguarda solo lo Stato o solo i privati che operano nel sociale, ma

che devono avere una struttura reticolare (network sociali). In questa nuova logica un ruolo

determinante viene assunto dagli UTENTI stessi, che precedentemente erano sempre stati

considerati esclusivamente dei destinatari delle politiche sociali e delle cure-prestazioni decise

altrove.

Abbiamo visto che quando si parla di erogazione di servizi alle persone non si può usare il termine

di “mercato” con la medesima accezione di quando si parla di produzione di merci o di prodotti

ordinari. In realtà il “mercato delle cure” è molto particolare e gli utenti-clienti non sempre

possono veramente scegliere le prestazioni che ritengono migliori.




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Il welfare mix apre delle nuove questioni anche da un punto di vista etico e deontologico. Gli

assistenti sociali hanno sempre svolto le loro funzioni facendo riferimento ad un preciso codice

deontologico professionale che, pur con qualche minima variazione da Paese a Paese, costituiva un

insieme unitario e coerente di principi.

Nel welfare mix l’etica appare frammentata in quanto la pluralità di soggetti coinvolti

nell’erogazione di servizi porta necessariamente con sé una serie nutrita di principi diversi, tutti

validi e tutti ugualmente legittimi.

L’esigenza diventa così quella di coinvolgere professionisti che abbiano una mentalità aperta e

flessibile e che siano capaci di formulare dei giudizi autonomi e di operare riflessioni “morali”.

CHE COS’E’ IL WELFARE MIX?

Per capire che cosa sia il welfare mix è necessario partire dalla crisi del modello neo-corporativo

di welfare state e di politica sociale che era stato teorizzato nel secondo dopoguerra e fino agli anni Ottanta.

In questo modello:

1. il cittadino era visto come soggetto con determinati diritti-doveri solo se ed in quanto

appartenete allo Stato;

2. i diritti di cittadinanza sono definiti sull’asse Stato-individuo, senza mediazioni;

3. le politiche sociali sono espressione degli accordi tra stato e mercato, secondo una logica

di compensazione dei deficit di quest’ultimo.

Negli anni Ottanta questo modello è andato in crisi e si è fatta strada una nuova concezione di

cittadinanza basata invece sui seguenti assunti:

1. la cittadinanza non è più definita come appartenenza allo Stato dell’individuo, ma come

complesso di diritti-doveri dei “soggetti di cittadinanza”, siano essi individui o attori

collettivi;

2. le politiche sociali vengono definite non solo da accordi dello stato con attori di mercato,

ma in accordo anche con attori non di mercato, quali, ad esempio, le associazioni di

privato sociale;

3. le politiche sociali diventano così l’espressione di una redistribuzione delle iniziative tra un

numero di attori maggiore rispetto al modello precedente.

Gli attori che concorrono a produrre il benessere sono:

1. lo stato;

2. il mercato;

3. il terzo settore (privato sociale);

4. le reti informali (associazionismo, famiglie, etc..).

Anche la concezione di benessere viene a cambiare: esso non è più solo benessere materiale

(welfare), ma anche psico-culturale e relazionale (well-being) che deriva dalle sinergie e dalle

relazioni complesso dei quattro tipi di attori.




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Questo schema, tratto dal testo di P. Donati – F. Folgheraiter1, ha una vasta portata storica,

infatti nella prima modernità il binomio Stato-mercato (G-A) si è assunto oneri che in precedenza

erano svolti dagli altri due attori (I-L).

Con la post-modernità le sfere di relazioni sociali I-L si sviluppano in modo imprevisto. Si scopre

così che i sistemi di protezione sociale si erano concentrati sul complesso A-G facendo ricorso a L

ed I solamente per scopi di supplenza allo Stato.

Nella società post-moderna questo non viene più accettato poiché I ed L rivendicano un ruolo che

non può essere un sottoprodotto delle relazioni A-G.

Il benessere, infatti, deve essere rappresentato dal prodotto delle interrelazioni fra A, G, I, L,

cioè tra quattro sfere fondamentali della società ed i relativi quattro tipi di attori.

1 P. Donati, F. Folgheraiter, Gli operatori sociali nel welfaremix, Erickson, Trento, 1999.




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BIBLIOGRAFIA

P. Donati, F. Folgheraiter, Gli operatori sociali nel welfare mix, Erickson, Trento, 1999

R. Maggian, Dispensa integrativa al testo “I servizi socio-assistenziali”, 2000, ed. NIS-Carocci,

Roma

R. Masini – L. Sanicola, Avviamento al servizio sociale, Nis, Roma, 1990

M. T. Zini – S. Miodini, Il gruppo, Carocci editore, Roma, 1999

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