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DIREZIONE GENERALE DELLE POLITICHE INTERNE DELL'UNIONE

UNITÀ TEMATICA B: POLITICHE STRUTTURALI E DI COESIONE

TRASPORTI E TURISMO

LA SICUREZZA NEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI PROVENIENTI

DA PAESI TERZI

STUDIO

Il presente documento è stato richiesto dalla commissione per i trasporti e il turismo. AUTORI TIS.pt – Rosário Macário, João Vieira, Pedro Mano, Sonja van Renssen Università di Anversa - Eddy van der Voorde, Tom Pauwels, Sérgio Domingues Europe Economics - Ross Dawkins, Jonathan Todd AMMINISTRATORE RESPONSABILE Marc Thomas Parlamento europeo Dipartimento tematico B: Politiche strutturali e di coesione B-1047 Bruxelles E-mail: [email protected] ASSISTENZA REDAZIONALE Nora Revesz VERSIONI LINGUISTICHE Originale: EN. Traduzione: DE, ES, FR, IT. INFORMAZIONI SULL'EDITORE Per contattare il Dipartimento tematico B o abbonarsi alla sua newsletter mensile, scrivere a: [email protected] Testo ultimato nel maggio 2012. Bruxelles, © Unione europea, 2012. Il documento è disponibile su Internet al sito: http://www.europarl.europa.eu/studies LIMITAZIONE DELLA RESPONSABILITÀ Le opinioni espresse nel presente documento sono di responsabilità esclusiva dell'autore e non riflettono necessariamente la posizione ufficiale del Parlamento europeo. Riproduzione e traduzione autorizzate, salvo a fini commerciali, con menzione della fonte, previa informazione dell'editore e con invio di una copia a quest'ultimo.

mailto:[email protected]

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DIREZIONE GENERALE DELLE POLITICHE INTERNE DELL'UNIONE

UNITÀ TEMATICA B: POLITICHE STRUTTURALI E DI COESIONE

TRASPORTI E TURISMO

LA SICUREZZA NEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI PROVENIENTI

DA PAESI TERZI

STUDIO

Sintesi La presente relazione esamina la legislazione e le procedure dell'UE volte a rendere sicuro il trasporto aereo delle merci e di posta e consiglia interventi per rafforzare la sicurezza in particolare (ma non esclusivamente) dei voli provenienti da paesi terzi.

IP/B/TRAN/FWC/2010-006/Lot2/C1/SC1 Maggio 2012 PE 474.546 IT

La sicurezza nel trasporto aereo delle merci provenienti da paesi terzi ____________________________________________________________________________________________

CONTENUTO

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI 5

ELENCO DELLE TABELLE 7

ELENCO DELLE FIGURE 7

ELENCO DEI RIQUADRI 8

SINTESI 9

1. INTRODUZIONE 13

1.1. Mercato del trasporto aereo delle merci 13

1.2. Quadro normativo 13

1.3. Obiettivi del presente studio 15

2. CONTROLLI DI SICUREZZA PER IL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E DI POSTA IN EUROPA 17

2.1. Quadro di regolamentazione della sicurezza per il trasporto aereo delle merci e di posta 17

2.2. Procedure di sicurezza nell'Unione europea: sicurezza della catena di approvvigionamento o controlli (screening)? 22

2.3. Procedure di sicurezza nei paesi terzi 27

3. PRINCIPALI TIMORI IN MERITO AL QUADRO DI RIFERIMENTO PER LA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E DI POSTA 33

3.1. Preoccupazioni riguardo al quadro legislativo 33

3.2. Attuazione delle procedure di sicurezza 39

3.3. Aspetti orizzontali 44

4. INDIVIDUAZIONE E VALUTAZIONE DELLE MISURE VOLTE A MIGLIORARE LA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI 49

5. BIBLIOGRAFIA 63

ALLEGATO I: METODOLOGIA 65

ALLEGATO II: REGOLAMENTAZIONE E LEGISLAZIONE SULLA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E POSTA 71

ALLEGATO III: ESAME DELLA LETTERATURA SULLA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E POSTA 81

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Dipartimento tematico B: Politiche strutturali e di coesione ____________________________________________________________________________________________

ALLEGATO IV: CARATTERIZZAZIONE DELLA CATENA DI APPROVVIGIONAMENTO E PRATICHE CORRENTI NELLA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E POSTA 87

ALLEGATO V: COSTI INERENTI ALLA SICUREZZA 91

ALLEGATO VI: PANORAMICA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E POSTA 93

ALLEGATO VII: ELENCO DEI SOGGETTI CONTATTATI E DELLE RISPOSTE DEGLI STATI MEMBRI AL QUESTIONARIO 103

ALLEGATO VIII: RELAZIONI DAGLI STUDI DI CASI 105

VIII.1. Relazione sullo studio di un caso: Belgio 105

VIII.2. Relazione sullo studio di un caso: Ungheria 108

VIII.3. Relazione sullo studio di un caso: Portogallo 110

VIII.4. Relazione sullo studio di un caso: Regno Unito 112

VIII.5. Relazione sullo studio di un caso: processo di sicurezza del trasporto aereo delle merci fuori dall'UE 114

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ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

ACC3 "Vettore aereo delle merci o corriere attivo operante nell'Unione

proveniente da un aeroporto di un paese terzo". Dal febbraio 2012

ogni vettore aereo che operi nell'UE provenendo da un aeroporto di

un paese terzo deve essere classificato dall'autorità competente

come "ACC3" per poter operare.

ACI Airport Council International

ASP Programma per la sicurezza degli aeroporti

CE Commissione europea

HRCM Merci e posta ad alto rischio (High Risk Cargo and Mail)

IAC Vettore aereo indiretto (Indirect Air Carrier)

IATA Associazione internazionale dei trasporti aerei

ICAO Organizzazione per l'aviazione civile internazionale

IMO Organizzazione marittima internazionale

IOSA Verifica della sicurezza di esercizio della IATA

ISPS Codice internazionale di sicurezza delle imbarcazioni e degli impianti

portuali

ITRE Commissione per l'industria, la ricerca e l'energia del Parlamento

europeo

MPE Deputato al Parlamento europeo

NSP Programma nazionale per la sicurezza dell'aviazione civile

OMD Organizzazione mondiale delle dogane

OSP Programma per la sicurezza dell'operatore

PE Parlamento europeo

R&D Ricerca e sviluppo

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SARP Norme e procedure raccomandate dell'ICAO

SCS Sicurezza della catena di approvvigionamento

SeMS Sistemi di gestione della sicurezza

SM Stato membro dell'Unione europea

TFUE Trattato sul funzionamento dell'Unione europea

TRAN Commissione per i trasporti e il turismo del Parlamento europeo

TSA Amministrazione per la sicurezza dei trasporti (Stati Uniti)

UE Unione europea

UK Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord

USA Stati Uniti d'America

USAP Programma universale di verifiche della sicurezza dell'ICAO

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ELENCO DELLE TABELLE Tabella 1 Pacchetti di interventi e misure volti a migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta 50 Tabella 2 Esempio di definizione di regole per la sicurezza comuni secondo la valutazione del rischio 53 Tabella 3 Letteratura fondamentale sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta, compresa sintesi dello studio/della relazione e delle sue raccomandazioni 82 Tabella 4 Commercio esterno dell'UE nel 2009 (importazioni + esportazioni) per modalità di trasporto 93 Tabella 5 Evoluzione dei primi cinque aeroporti europei per trasporto aereo delle merci (tonnellate delle merci) 95 Tabella 6 Merci e posta trasportate via aerea per Stato membro nel 2009 (tonnellate) 97 Tabella 7 Primi 20 aeroporti al mondo in termini di trasporto aereo delle merci (in milioni di tonnellate) 100

ELENCO DELLE FIGURE Figura 1 Il processo decisionale europeo per la sicurezza dell'aviazione 15 Figura 2 Quadro di riferimento per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta per i voli provenienti dall'UE 19 Figura 3 Percorsi alternativi per garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta nell'UE 23 Figura 4 Procedure di sicurezza per le merci e la posta provenienti da aeroporti esterni all'UE a partire dal 2014 30 Figura 5 Illustrazione del passaggio a un nuovo quadro per la sicurezza del trasporto aereo delle merci 50

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Figura 6 Orientamenti dell'ICAO per le organizzazioni nazionali e i programmi per la sicurezza aerea 72 Figura 7 Catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci e posta 88 Figura 8 Panoramica del trasporto aereo delle merci e posta nell'UE nel 2009 98 Figura 9 Primi 30 aeroporti considerando le merci totali (tonnellata metrica) 98 Figura 10 Traffico merci all'aeroporto di Budapest 108

ELENCO DEI RIQUADRI

Riquadro 1 Temi da affrontare – il quadro di riferimento della sicurezza 22 Riquadro 2 Procedure di sicurezza degli "integratori" 26 Riquadro 3 Temi da affrontare – procedure di sicurezza nell'UE 27 Riquadro 4 Temi da affrontare – procedure di sicurezza nei paesi terzi 32 Riquadro 5 Temi da affrontare – il quadro legislativo 33 Riquadro 6 Temi da affrontare – attuazione delle procedure di sicurezza 39 Riquadro 7 Temi di discussione – aspetti orizzontali 44

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SINTESI Il presente studio è volto a informare i membri della commissione per i trasporti e il turismo del Parlamento europeo sulla sicurezza nel settore del trasporto aereo di merci, compresi i trasporti da paesi terzi e i servizi di corriere. A tal fine analizza le regolamentazioni e le procedure inerenti alla sicurezza applicate alle merci e alla posta trasportate via aerea all'interno dell'Unione europea. Presenta inoltre ai membri della commissione diversi suggerimenti per il miglioramento dell'attuale quadro di riferimento. Le preoccupazioni sulla sicurezza del trasporto aereo di merci e posta sembrano fondate…

Lo studio si basa su un esame approfondito della letteratura, un questionario sottoposto alle autorità competenti degli Stati membri, e decine di colloqui con esperti, parti interessate e responsabili politici, compresi i responsabili presso la Commissione europea. La conclusione principale dell'esame è che l'attuale quadro di sicurezza per il trasporto aereo di merci e posta non è soddisfacente:

Il sistema di sicurezza dell'aviazione europea appare sbilanciato verso minacce esterne al settore dell'aviazione e focalizzato in modo eccessivo sulla protezione del trasporto di passeggeri, trascurando il trasporto di merci.

Vi sono elementi che indicano che l'attuale processo di sicurezza è più orientato ad attribuire responsabilità ai vettori, ai fornitori di servizi di assistenza a terra, agli spedizionieri, ai mittenti e alle autorità aeronautiche piuttosto che attuare realmente procedure di sicurezza. In alcune situazioni i controlli di sicurezza sono visti come mera burocrazia.

Si rilevano importanti differenze sia nell'interpretazione sia nell'attuazione dei regolamenti dell'UE in materia di sicurezza. In alcuni Stati membri le autorità competenti per la sicurezza aeronautica non hanno la capacità per applicare il diritto dell'UE e istituire un sistema di sicurezza efficiente, mentre in altri gli organismi nazionali di regolamentazione impongono importanti modifiche al quadro comune.

Infine, un quarto aspetto critico riguarda i regolamenti in materia di sicurezza, che tendono a rispondere alle minacce individuate, adattando le procedure caso per caso per adeguarsi agli ultimi tentativi di interferenze illecite o per affrontare le violazioni della sicurezza individuate di recente. Si procede senza necessariamente inquadrare questi interventi all'interno di una strategia o di una visione più ampia riguardante la sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta, con conseguente incertezza e con il rischio di pregiudicare gli investimenti sia in ricerca e sviluppo sia nelle nuove apparecchiature di sicurezza.

… e sono particolarmente rilevanti per i voli provenienti da paesi terzi

Benché i problemi summenzionati interessino il sistema della sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta dell'UE nel suo insieme, si ritiene che i rischi maggiori riguardino i voli provenienti da paesi terzi, ossia le spedizioni caricate in paesi terzi su aeromobili con destinazioni all'interno dell'UE. Pur dovendo essere cauti nel ritenere che i rischi connessi a questi voli siano superiori a quelli dei voli interni all'UE, il presente studio mostra che molti

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paesi terzi denotano una mancanza di capacità e/o d'impegno per attuare programmi di sicurezza equivalenti a quelli attualmente in vigore in Europa. Le norme globali per la sicurezza aeronautica sono normalmente adottate dall'Organizzazione internazionale dell'aviazione civile; tuttavia molti ritengono questa agenzia delle Nazioni Unite non in grado di definire il quadro normativo necessario al ritmo richiesto dai paesi sottoposti a gravi minacce, o non in grado di far applicare le proprie norme in tutto il mondo. Pertanto, gli interventi volti ad aumentare la sicurezza dei voli di trasporto di merci e di posta provenienti da paesi terzi dovrebbero rappresentare una priorità per l'UE; tuttavia, il quadro legislativo adottato di recente a tal fine (regolamento di esecuzione (UE) n. 859/2011) non sembra sufficiente. La prima fase di queste nuove norme è entrata in vigore nel febbraio 2012. Vi è l'obbligo per gli operatori aerei di presentare i propri programmi di sicurezza per il trasporto di merci e di posta nei paesi terzi affinché siano approvati dalle autorità europee competenti. Perlopiù è considerato un adempimento burocratico e sono in pochi a credere che migliorerà in modo importante la sicurezza. La seconda fase entrerà in vigore a luglio 2014. Vi sarà l'obbligo di una validazione indipendente delle procedure di sicurezza nei paesi terzi, considerata essenziale per rendere efficace il sistema adottato dall'UE. Tuttavia, in buona parte non è chiaro con quali modalità questa seconda fase sarà attuata, dal momento che non sono state rese note valutazioni d'impatto e di costo.

Occorre elaborare una nuova strategia per la sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta, con una procedura di sicurezza basata sulla valutazione dei rischi…

Alla luce di tali riscontri sembra esservi una necessità urgente di rivedere il quadro della sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta dell'UE, affrontando non solo l'assetto istituzionale ma anche le effettive procedure di sicurezza e la responsabilità di tutte le parti coinvolte. Se l'attuale sistema si basa su norme di sicurezza fondamentali comuni per tutti gli Stati membri, poi modificate dalle autorità nazionali per adattarle alle proprie condizioni e ai rischi locali, abbiamo rilevato l'esigenza di elaborare un nuovo quadro di sicurezza a livello dell'UE che sia basato sui rischi. Con questo nuovo approccio sia le metodologie di valutazione dei rischi sia le procedure di sicurezza a ciascun livello di rischio sarebbero definite a livello dell'UE, garantendo che le procedure di sicurezza siano simili in tutta Europa. Al fine di risolvere i problemi di armonizzazione, inoltre, è necessaria una regolamentazione dell'UE più esplicita, ossia che fornisca maggiori dettagli su come attuare le procedure di sicurezza. Vi è l'esigenza di armonizzare i criteri adottati per autorizzare gli organismi competenti per la sicurezza, l'omologazione delle attrezzature e i requisiti in materia di selezione del personale e di formazione.

… che dovrebbe già definire le misure urgenti necessarie per migliorare la sicurezza dei voli di trasporto di merci provenienti da paesi terzi

Lo studio suggerisce misure più forti per garantire la sicurezza dei voli di trasporto di merci e di posta provenienti da paesi terzi. Benché una soluzione che coinvolga l'ICAO sia preferibile e ritenuta la più efficiente, vi sono seri dubbi sull'attuale capacità di questa organizzazione di elaborare un quadro efficace per la sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta. L'approccio adottato dalla Commissione con il regolamento di esecuzione (UE) n. 859/2011 consente una migliore armonizzazione nel breve termine delle procedure di sicurezza dei vettori nei paesi terzi, portando auspicabilmente a un miglioramento delle

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stesse in alcuni paesi. Vi è tuttavia il rischio di aver riposto un'eccessiva responsabilità sui vettori, i quali nella realtà non dispongono di un elevato livello di controllo su alcune procedure di sicurezza. La situazione potrebbe cambiare con l'obbligo proposto di "validazione indipendente" dei programmi di sicurezza nei paesi terzi a partire dal luglio 2014 anche se, come già accennato, non vi sono indicazioni sul possibile impatto sui livelli di sicurezza o sui costi.

Vi sono quattro pacchetti di provvedimenti che potrebbero risolvere i più importanti dubbi individuati…

Nel complesso occorre affrontare il tema del quadro generale della sicurezza del trasporto aereo di merci in Europa, della responsabilità delle organizzazioni coinvolte e di come migliorare le effettive procedure di sicurezza. Al fine di risolvere i dubbi più importanti il presente studio individua quattro pacchetti di provvedimenti:

rivedere l'attuale quadro normativo del trasporto aereo di merci e di posta nell'UE, definendo la base per un approccio basato sui rischi che adatti in modo proattivo le procedure di sicurezza ai livelli di minaccia e di rischio;

introdurre un sistema di sicurezza della catena logistica guidato dall'industria e collaborativo, che dia vita a un quadro orientato alle procedure che renda tutte le imprese coinvolte consapevoli dell'importanza della sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta. Ciò consente loro una piena comprensione delle procedure di sicurezza da attuare in ciascuna fase della catena logistica (orientamento alle procedure) e le incoraggia a collaborare con gli altri attori della catena logistica (in particolare condividendo le informazioni rilevanti e analizzando i possibili rischi) allo scopo di raggiungere un elevato livello di sicurezza con limitata supervisione da parte delle autorità pubbliche;

armonizzare le procedure di sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta a livello dell'UE, in modo che le modalità in cui si affronta un dato livello di rischio siano simili in tutti gli Stati membri, gli addetti possano facilmente adattarsi a posizioni analoghe in diversi paesi e le apparecchiature di sicurezza omologate abbiano pieno accesso al mercato interno;

data la situazione attuale l'UE non può attendersi che l'ICAO approvi, rafforzi e attui regolamentazioni a livello globale. Pertanto occorre che l'Unione riveda le procedure di sicurezza per il trasporto aereo di merci e di posta per i voli provenienti da paesi terzi in modo tale da poter potenzialmente rafforzare il quadro globale della sicurezza aeronautica, combinando una maggiore sicurezza dei voli provenienti da paesi terzi con una sollecitazione verso una maggiore attività dell'ICAO. In altre parole, occorre che l'UE si muova in modo unilaterale, avendo però l'obiettivo di definire un quadro che possa coinvolgere i paesi terzi.

… e una serie di quesiti che necessitano di ulteriore approfondimento

I deputati al Parlamento europeo potrebbero chiedere alla Commissione europea di valutare i costi e i benefici di un passaggio a un approccio sulla sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta basato sui rischi nella prossima relazione annuale sull'attuazione del regolamento (CE) n. 300/2008, e della definizione di livelli di sicurezza comuni in tutta l'UE e dell'armonizzazione delle procedure di valutazione dei rischi e dei controlli di sicurezza.

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Sono state individuate diverse preoccupazioni riguardo alle responsabilità e all'effettiva attuazione delle procedure di sicurezza nel sistema di sicurezza della catena logistica. Di conseguenza sembra necessario un altro studio che analizzi provvedimenti volti a rafforzare il percorso della sicurezza della catena logistica, in particolare aumentando le informazioni e rafforzando la cooperazione lungo la catena logistica, integrato da un nuovo regime dei mittenti conosciuti. È necessario inoltre esaminare le conseguenze complessive di un sistema di sicurezza della catena logistica basato sui rischi.

Gli operatori del settore hanno espresso importanti preoccupazioni sulla regolamentazione di recente adozione che disciplina la sicurezza dei voli di trasporto di merci e di posta provenienti da paesi terzi. Segnalano l'assenza di una visione di sistema sulla sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta nei paesi terzi e di una valutazione complessiva dei provvedimenti proposti. In occasione della conferenza ad alto livello sulla sicurezza aeronautica che sarà organizzata dall'ICAO nel settembre 2012, la Commissione europea potrebbe essere invitata a presentare un quadro d'insieme per la sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta nei paesi terzi che costituisca la base per una posizione dell'UE in questo campo, previa discussione in Parlamento e in Consiglio.

I deputati al Parlamento europeo devono inoltre tenere in considerazione la possibilità di promuovere ulteriori provvedimenti finalizzati alla sicurezza dei voli di trasporto di merci e di posta provenienti da paesi terzi in sede di approvazione di accordi bilaterali sui servizi di trasporto aereo internazionale.

I membri della commissione TRAN potrebbero coinvolgere la commissione per l'industria, la ricerca e l'energia (ITRE) per garantire che il prossimo programma quadro per la ricerca e l'innovazione, attualmente in discussione, sollevi l'attenzione sulle problematiche connesse alla sicurezza del trasporto aereo di merci e di posta.

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1. INTRODUZIONE

1.1. Mercato del trasporto aereo delle merci L'aviazione è vista come una modalità di trasporto orientata ai passeggeri e pertanto la sua componente che si occupa del trasporto delle merci e posta tende a essere marginalizzata, persino all'interno del settore. Al contrario, anche se meno in evidenza rispetto al trasporto di passeggeri e anche se rappresenta solo una ridotta frazione del trasporto delle merci, nel 2010 attraverso gli aeroporti dell'UE sono state trasportate 14,2 milioni di tonnellate delle merci, con una crescita annua media del settore che ha raggiunto il 4,8% tra il 2002 e il 2010. In futuro la componente merci potrebbe assumere un ruolo più importante all'interno del settore del trasporto aereo. Inoltre il 32% delle merci internazionali misurate in tonnellata km-pagante1 è stato trasportato da vettori di trasporto passeggeri, mentre il 68% è stato trasportato da "full freighter", ossia vettori specializzati nel trasporto merci (Clancy, et al., 2008). A causa degli elevati costi, il trasporto aereo delle merci è competitivo principalmente per le lunghe distanze e per merci relativamente leggere, di elevato valore o deperibili. Esempi tipici di trasporto delle merci per via aerea sono componenti di macchinari e attrezzature di produzione di elevato valore, componenti elettronici per manufatti, elettronica di consumo, gioielleria, e articoli deperibili quali fiori, frutta e persino pesce fresco. Quindi nonostante il settore non sia proprio sotto i riflettori dei responsabili politici in materia di trasporti, ha un ruolo importante nel trasporto di alcuni tipi delle merci in parti diverse del mondo. Alcuni settori potrebbero subire gravi conseguenze in caso di disservizi. L'allegato VI alla presente relazione presenta ulteriori informazioni sul mercato del trasporto aereo delle merci.

1.2. Quadro normativo Dai tragici eventi dell'11 settembre 2011 la sicurezza del trasporto aereo è una delle priorità dell'agenda politica. È presente un quadro di regolamentazione adeguato a livello nazionale, europeo e internazionale, periodicamente aggiornato per adeguarlo ai mutati rischi e alle nuove minacce. In sintesi l'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale (ICAO), un'agenzia delle Nazioni Unite specializzata istituita con la Convenzione sull'aviazione civile internazionale (Convenzione di Chicago), definisce le regole e i principi generali (SARP)2 volti a "proteggere l'aviazione civile internazionale da interferenze illecite", che devono essere rispettate da tutti gli (attuali) 190 Stati aderenti. L'ICAO gestisce anche un programma di

1 La tonnellata km-pagante è un'unità di misura pari al peso in tonnellate dei materiali trasportati in una

modalità di trasporto moltiplicato per il numero di chilometri percorsi. È la misura più diffusa per confrontare le prestazioni di trasporto delle merci, e trova impiego ad esempio come riferimento per l'assegnazione gratuita ai vettori aerei di quote di emissioni nel sistema di scambio delle quote di emissione dell'UE.

2 Norme e procedure raccomandate (Standards and Recommended Practices - SARP).

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verifiche volto a controllare la conformità degli Stati alle sue norme e procedure raccomandate (USAP3). Il quadro europeo di regolamentazione in materia di sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta è definito principalmente dal regolamento (CE) n. 300/20084, il quale definisce regole comuni e norme fondamentali coerenti con le norme e le procedure raccomandate dell'ICAO. Tali regole e le norme, che costituiscono un orientamento generale, e i meccanismi per il controllo della conformità, sono adottati attraverso l'ordinaria procedura legislativa. Le misure a integrazione delle norme fondamentali e i dettagli attuativi sono adottati dalla Commissione mediante la procedura di comitato. Spetta alle autorità nazionali competenti attuare e far applicare il diritto dell'UE. Comunque la Commissione dispone di mezzi per valutare e forzare l'attuazione, e di conseguenza svolge audit e ispezioni in tutti gli Stati membri aventi a oggetto non solo le autorità competenti ma anche gli operatori (ad es. vettori aerei, fornitori di servizi di assistenza a terra, spedizionieri). In conclusione ogni Stato membro è responsabile della sicurezza dei voli in partenza dal proprio territorio ("responsabilità dello Stato ospitante", secondo la definizione dell'ICAO) e mantiene il diritto di applicare misure di sicurezza più severe (rispetto a quelle del diritto dell'UE) se lo ritiene necessario. Figura 1: Il processo decisionale europeo per la sicurezza dell'aviazione

Regolamento europeo

(Co‐decisione)

ICAO

Allegato 17, SARP, Verifiche

Commissione europea

Parlamento europeo

Consiglioeuropeo Norme di attuazione

Procedura di comitato

Commissione europea

Stati membri

Gruppo consultivo per

le parti interessate

Parlamento europeo

Attuazione

Commissione europea Stati membri

Relazione annuale, ispezioni,

cooperazione internazionale, …

Relazione annuale, qualità controllo, accreditamenti, …

3 Programma universale di verifiche della sicurezza (Universal Security Audit Programme – USAP). 4 Regolamento (CE) n. 300/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 marzo 2008, che istituisce

norme comuni per la sicurezza dell'aviazione civile e che abroga il regolamento (CE) n. 2320/2002.

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A ottobre 2010 un incidente che ha coinvolto un trasporto aereo delle merci diretto dallo Yemen agli Stati Uniti d'America (USA)5 passando per l'Europa ha portato alla ribalta il problema dell'adeguatezza del quadro normativo attualmente in vigore. Negli anni precedenti l'attenzione dei nuovi regolamenti e delle nuove norme si era concentrata sul "lato passeggeri", con poca attenzione al trasporto delle merci e di posta. Il citato incidente ha però modificato questa situazione e nel dicembre di quell'anno la Commissione ha presentato un piano di azione destinato a rafforzare la sicurezza del trasporto aereo. In pratica il piano di azione puntava a sostituire con un approccio congiunto le misure di sicurezza di emergenza messe in atto da diversi Stati membri a seguito dell'incidente. Il risultato è stato l'adozione nell'agosto 2011 di nuove regole per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta, comprese le spedizioni in ingresso nell'UE provenienti da paesi terzi6.

1.3. Obiettivi del presente studio Alla luce di quanto detto, il presente studio mira a informare in modo corretto e completo i membri della commissione per i trasporti e il turismo (TRAN) del Parlamento europeo sul tema della sicurezza nel settore del trasporto aereo delle merci. Ha tre obiettivi chiave:

valutare le misure attuate dagli Stati membri e dal settore al fine di garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci;

valutare le misure volte a rafforzare la sicurezza del trasporto aereo delle merci proposte rispettivamente dalle autorità competenti degli Stati membri e del settore;

determinare l'eventuale necessità e modalità di modifica del quadro normativo dell'UE e/o le modalità in cui deve essere attuato allo scopo di migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci.

Lo studio è così articolato:

il capitolo 2 presenta una panoramica delle procedure di sicurezza in Europa; il capitolo 3 estrapola i temi di discussione più importanti, ossia le principali

preoccupazioni in merito al quadro di regolamentazione della sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta in Europa; e

il capitolo 4 individua e valuta le misure volte a migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci.

5 Il 29 ottobre 2010 due pacchi contenenti esplosivo plastico e un detonatore sono stati trovati in due diversi

aerei destinati al trasporto delle merci. Provenivano dallo Yemen ed erano diretti negli Stati Uniti: sono stati individuati durante una interruzione in corso di viaggio, una presso l'aeroporto East Midlands nel Regno Unito e una a Dubai negli Emirati arabi uniti (fonte: "Al-Qaeda plot: flight ban on freight from Somalia". Londra: Telegraph. 1° novembre 2010. Scaricato il 1° novembre 2010).

6 Regolamento di esecuzione (UE) n. 859/2011 della Commissione, del 25 agosto 2011, recante modifica del regolamento (UE) n. 185/2010 che stabilisce disposizioni particolareggiate per l'attuazione delle norme fondamentali comuni sulla sicurezza dell'aviazione civile in relazione al trasporto delle merci e di posta.

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2. CONTROLLI DI SICUREZZA PER IL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E DI POSTA IN EUROPA

Il presente capitolo presenta le informazioni raccolte sull'effettiva applicazione dei controlli di sicurezza al trasporto aereo delle merci e di posta su voli interni all'UE o con destinazione all'interno dell'UE. Le informazioni sono organizzate in tre sezioni.

1. La prima descrive il quadro di regolamentazione della sicurezza per il trasporto aereo delle merci e di posta, ossia come si rapportano i diversi operatori e qual è l'assetto istituzionale per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta in Europa.

2. La seconda sezione è dedicata alle procedure di sicurezza all'interno dell'UE, ossia per i voli in partenza da aeroporti europei a cui si applicano integralmente le regolamentazioni europee.

3. Infine la terza sezione descrive i controlli di sicurezza applicabili al trasporto aereo delle merci e di posta sui voli in ingresso nell'UE.

2.1. Quadro di regolamentazione della sicurezza per il trasporto aereo delle merci e di posta

Vi sono tre organismi di regolamentazione che nella pratica hanno un ruolo importante nella definizione delle procedure europee per la sicurezza del trasporto aereo delle merci: l'ICAO a livello mondiale, la Commissione europea e il Consiglio dell'Unione europea, entrambi decisivi all'interno dell'UE ma rilevanti anche a livello mondiale. Anche se coinvolto nella procedura di codecisione sulle norme generali per la sicurezza dell'aviazione, il Parlamento europeo non ha un ruolo fondamentale nell'approvazione della legislazione di attuazione né nell'effettiva applicazione della legislazione stessa. Vale la pena di osservare il ruolo importante dell'Amministrazione per la sicurezza dei trasporti degli Stati Uniti (TSA), la quale definisce le norme per il trasporto delle merci e di posta con destinazione negli Stati Uniti, e dell'Associazione internazionale dei trasporti aerei (IATA), un'associazione che rappresenta buona parte del settore e che emana norme e procedure. Riguardo all'effettiva applicazione delle procedure di sicurezza è importante osservare che tutti gli attori della catena di approvvigionamento sono potenzialmente parti importanti allo scopo di garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Benché il quadro normativo non imponga che i controlli di sicurezza siano applicati lungo tutta la catena di approvvigionamento, lasciando questa decisione al mercato, le parti interessante riconoscono che tutti questi soggetti possono avere un ruolo importante e che il loro coordinamento è essenziale. La catena di approvvigionamento è illustrata in dettaglio nell'allegato IV che elenca in particolare i tipi di certificazione di cui ogni soggetto interessato deve essere in possesso per poter garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. La figura 2 presenta le diverse organizzazioni che definiscono il quadro di riferimento per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta nell'UE.

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Figura 2: Quadro di riferimento per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta per i voli provenienti dall'UE7

ICAO IATA

USA TSA Commissione europea

Consiglio dell'UEParlamento europeo

Regolamento sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e osta degli Stati Uniti

p

Regolamento sulla sicurezzadel trasporto aereo dellemerci e posta dell'UE

Procedure sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta dei vettori aerei

Attuazione t

Attuazione / Certificazioni

Controlli

della TSA Programma di

verifica dell'ICAO

Autorità competente negli Stati membri

Programma sulla icurezza dei vettori

aerei s

Programma sulla sicurezza degli spedizionieri

Misure sulla sicurezza di mittenti conosciuti

Misure sulla sicurezza i mittenti responsab

d ili

Ispezioni della Commissione

europea Programma sulla

sicurezza degli operatori aeroportuali

Programma sulla sicurezza dei fornitori di servizi di assistenza di

terra

Dall'analisi del sistema presentato nella precedente figura 2 emergono diversi rilievi interessanti. L'aspetto più interessante che si può rilevare è il doppio ruolo delle autorità competenti negli Stati membri: in primo luogo sono totalmente coinvolte nella definizione della regolamentazione europea per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta in quanto di fatto fanno parte delle delegazioni nazionali nei relativi gruppi di lavoro del

7 Per "mittente" si intende la persona/il soggetto che effettua una spedizione delle merci o posta.

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Consiglio; in secondo luogo sono competenti per l'attuazione della legislazione dell'UE, ad esempio rilasciando i certificati ai diversi operatori del settore e facendo applicare la normativa (compresa l'organizzazione degli audit e delle ispezioni). Il ruolo degli Stati membri nella definizione del quadro legislativo è prevalente (su quello della Commissione) anche a livello dell'ICAO. Un'altra importante considerazione riguarda l'esatto ruolo dell'ICAO. Essendo un organismo delle Nazioni Unite, l'ICAO definisce le norme generali che si presume siano seguite dagli Stati aderenti al momento di definire le proprie regolamentazioni in materia di trasporto aereo delle merci e di posta. Inoltre l'ICAO ha il potere di definire un programma di verifiche che prevede la possibilità di valutare il rispetto delle proprie norme generali da parte degli Stati aderenti. Tuttavia vi sono elementi che indicano che questo quadro istituzionale non è totalmente efficace. Infatti, essendo un'Agenzia dell'ONU, l'ICAO non ha alcun potere esecutivo. Inoltre le norme che approva non sono vincolanti per gli Stati membri, che possono derogarvi. Quanto detto potrebbe spiegare perché, come mostra la figura 2, alcuni paesi come gli Stati Uniti, applicano norme "unilaterali" ai voli provenienti da paesi terzi: vi è un'assenza di fiducia nell'applicazione delle norme dell'ICAO o la convinzione che queste non siano sufficienti a garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. La figura 2 porta all'attenzione anche il fatto che gli operatori del settore rappresentano una parte importante del panorama istituzionale in materia di sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Da un'analisi dei riquadri con l'ombreggiatura verde (che nello schema rappresentano l'industria) emergono però tre osservazioni: le norme settoriali sembrano riguardare principalmente i vettori aerei; sembra che vi sia solo un numero ridotto di controlli interni tra operatori del settore all'interno della catena di approvvigionamento (quali ad esempio quelli imposti dai vettori aerei sui fornitori di servizi di assistenza di terra); e vi sono numerosi soggetti che possono potenzialmente certificare, verificare o controllare alcuni degli operatori del settore, ad es. i vettori aerei. In merito al primo aspetto, ovvero le norme settoriali, è opportuno osservare che molti organismi e associazioni di settore hanno gruppi di lavoro attivi e hanno adottato norme nel campo della sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Tuttavia solo i vettori aerei sembrano avere realizzato un programma esteso volto a imporre nel settore le norme e le buone pratiche proposte dagli operatori del settore. La questione dei controlli tra operatori del settore (secondo aspetto) lungo la catena di approvvigionamento è stata oggetto di notevole attenzione nelle interviste svolte nell'ambito della ricerca. La conclusione principale è che i controlli tra operatori del settore avevano un peso maggiore in passato, in particolare grazie all'atteggiamento proattivo dei vettori aerei che collaboravano strettamente sia con i fornitori di servizi di assistenza a terra sia con gli spedizionieri. Tuttavia, in parte a causa delle recenti novità normative, vi è oggi la tendenza a sostituire i controlli tra operatori del settore con la certificazione e l'imposizione di controlli di sicurezza da parte delle autorità competenti degli Stati membri. L'eccezione sembra essere rappresentata dai fornitori di servizi di assistenza a terra, che sono (ancora) fortemente legati ai vettori aerei e, in misura minore, ai programmi per la sicurezza degli aeroporti. Analizzando la figura 2 si evidenza anche la possibilità che sorgano problemi a causa della molteplicità di diverse regolamentazioni sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta e del numero di potenziali controlli a cui alcuni operatori del settore sono soggetti.

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Ciò risulta particolarmente evidente per i vettori aerei e i fornitori di servizi di assistenza a terra, i quali sono tenuti a rispettare i regolamenti e le procedure emanati dall'UE (in pratica dall'autorità nazionale competente), dai paesi terzi (ad esempio per i voli con destinazione negli Stati Uniti) e dalle organizzazioni di settore. Diversi operatori contattati per le interviste si sono lamentati delle sovrapposizioni e dell'assenza di coordinamento tra le diverse norme e regolamentazioni, oltre che dei costi che il rispetto dei differenti quadri di riferimento comporta (senza necessariamente portare a una maggiore sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta). Infine l'esame del diritto sulla sicurezza del trasporto aereo e le interviste con le parti interessate suggeriscono che due paradigmi potrebbero essere alla base del comportamento di tutte le parti e dei relativi risultati nella definizione di norme e obblighi giuridici, e nell'applicazione e nell'imposizione di procedure di sicurezza. I paradigmi possono essere sintetizzati come segue:

un'ipotesi implicita che i rischi per la sicurezza dell'aviazione derivino principalmente da minacce esterne, ossia minacce provenienti dall'esterno del settore del trasporto aereo e che pertanto la sicurezza dovrebbe interessare principalmente i passeggeri, le merci e la posta; e

un'ipotesi implicita secondo la quale per dare un'immagine di intensi controlli di sicurezza (misura dissuasiva) sono più adatte le procedure rivolte ai passeggeri rispetto a quelle per le merci o la posta, essendo queste ultime meno visibili. Questa percezione in ultima analisi porta a una ridondanza di procedure per i passeggeri e a procedure più rilassate per le merci e la posta.

L'analisi del regolamento (CE) n. 300/2008 e della relativa legislazione di esecuzione conferma questi riscontri, in particolare perché presta maggiore attenzione alle minacce esterne. Ad esempio tutti i passeggeri, le merci, la posta e gli approvvigionamento per i voli e gli aeroporti che attraversano le aree sterili degli aeroporti sono soggetti a controlli che impediscono l'introduzione di articoli proibiti, mentre "le persone diverse dai passeggeri" che accedono a queste aree sono sottoposte unicamente a controlli "a campione" (allegato al regolamento (CE) n. 300/2008, punto 1.3.1)8. In una certa misura questa stessa logica è supportata dalle disposizioni che obbligano i membri dell'equipaggio o il personale con accesso alle aree sterili ad aver superato un controllo dei precedenti personali9. Rispecchia comunque una certa impostazione che presuppone che le minacce più importanti siano esterne al settore. Date le decine di migliaia di persone che hanno accesso alle aeree sterili degli aeroporti e/o che sono coinvolte nella catena di approvvigionamento per le merci, la posta, le provviste a bordo o le forniture degli aeroporti, presumere che le minacce "proverranno dall'esterno" è discutibile, ed è invece necessario affrontare le vulnerabilità interne al sistema.

8 Il paragrafo 1.3 dell'allegato al regolamento (CE) n. 300/2008 definisce le norme fondamentali comuni per il

"Controllo delle persone diverse dai passeggeri e controllo degli oggetti da esse trasportati". Il punto 1.3.1 stabilisce che "le persone diverse dai passeggeri, così come gli oggetti da queste trasportati, devono essere sottoposti a controlli a campione continui all'ingresso nelle aree sterili allo scopo di impedire l'introduzione di articoli proibiti in tali aree". Il punto 1.3.2 stabilisce che "tutte le persone diverse dai passeggeri, così come gli oggetti da queste trasportati, devono essere sottoposti a controlli all'atto dell'ingresso nelle parti critiche delle aree sterili allo scopo di impedire l'introduzione di articoli proibiti in tali aree".

9 Il tema dell'adeguatezza dell'attuale quadro di riferimento per il controllo dell'accesso del personale addetto alle aree sterili non rientra nell'ambito del presente progetto.

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Il secondo paradigma riguarda specificamente l'argomento del presente studio, in particolare il forte orientamento degli agenti della sicurezza e degli organismi di regolamentazione ad affrontare i rischi inerenti al trasporto di passeggeri. Questo rilievo è emerso in più occasioni, tra cui le interviste, un esame della legislazione e la letteratura. Ad esempio la relazione annuale sulla sicurezza dei trasporti del Regno Unito afferma chiaramente che la sicurezza del trasporto aereo delle merci è diventata una priorità urgente dopo il tentativo di attacco terroristico dell'ottobre 2010: "La sfida che comporta la definizione e l'applicazione di sistemi in grado di individuare esplosivi liquidi in un ambiente operativo, affiancata dalla capacità di rilevare materiali esplosivi convenzionali accuratamente occultati, ha continuato a ricevere l'attenzione principale nell'ambito della nostra attività basata su progetti nella prima metà del 2010/11. Il tentato attacco a un aereo adibito al trasporto delle merci rilevato il 29 ottobre 2010 nell'aeroporto East Midlands ha invece trasformato l'importanza di garantire che il sistema di sicurezza per trasporto aereo delle merci continui a essere idoneo allo scopo in una priorità immediata e urgente" (Ministero dei trasporti del Regno Unito, 2011a). Questo squilibrio verso il trasporto dei passeggeri si rispecchia anche nella legislazione dell'UE in materia di sicurezza del trasporto aereo. È utile presentare almeno due esempi:

Il regolamento (CE) n. 300/2008 definisce i controlli come "l'applicazione di mezzi tecnici o di altro tipo atti a identificare e/o rilevare la presenza di articoli proibiti" e "controllo di sicurezza" come "l'applicazione di mezzi in grado di impedire l'introduzione di articoli proibiti". Il relativo allegato impone che "tutti i passeggeri originanti, i passeggeri in transito diretto e i passeggeri in transito indiretto, nonché il loro bagaglio a mano devono essere sottoposti a controllo (screening)", mentre al contrario prevede che "tutte le merci e la posta devono essere sottoposte a controlli di sicurezza prima di essere caricate a bordo di un aeromobile".

Il regolamento (UE) n. 18/201010 della Commissione in relazione alle specifiche dei programmi nazionali per il controllo della qualità nel settore della sicurezza dell'aviazione civile, definisce la frequenza minima degli audit e delle ispezioni sulla base di soglie in funzione del numero di passeggeri11. Di conseguenza un aeroporto con un importante traffico delle merci ma scarsa attività passeggeri potrebbe non essere interessato da audit e ispezioni frequenti.

Se da una parte occorre riconoscere che le procedure di sicurezza devono essere strettamente connesse a un'analisi dei rischi e che i precedenti tentativi di compiere seri attacchi hanno interessato il trasporto di passeggeri, è necessario tenere anche in considerazione che nella sicurezza del trasporto aereo il livello complessivo di sicurezza è dato "dall'anello più debole". Inoltre, a livello complessivo, non vi sono elementi che suggeriscano che atti di interferenza illecita tramite il trasporto aereo delle merci o di posta abbiano una probabilità sistematicamente minore di verificarsi o che producano danni di minore entità.

10 Regolamento (UE) n. 18/2010 della Commissione, dell'8 gennaio 2010, che modifica il regolamento (CE)

n. 300/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio in relazione alle specifiche dei programmi nazionali per il controllo della qualità nel settore della sicurezza dell'aviazione civile.

11 Gli aeroporti con oltre 10 milioni di passeggeri all'anno sono sottoposti a un audit di sicurezza "completo" almeno ogni 4 anni. Inoltre negli aeroporti con oltre 2 milioni di passeggeri all'anno le misure di sicurezza relative all'aeroporto, agli aeromobili, ai passeggeri, ai bagagli e alle merci devono essere sottoposte a ispezioni almeno ogni 12 mesi.

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Riquadro 1: Temi da affrontare - il quadro di riferimento della sicurezza

Q.1. Le autorità competenti per la sicurezza aerea negli Stati membri hanno un ruolo decisivo nella definizione e nell'imposizione della legislazione dell'UE. Hanno le capacità necessarie per svolgere questi compiti in modo efficace e armonizzato?

Q.2. Vi sono Stati aderenti all'ICAO che attuano / attueranno programmi di sicurezza per il trasporto delle merci applicabili al di fuori dei loro territori, ossia a paesi terzi. Questo sembra un segnale del fallimento dell'ICAO nel definire un quadro di riferimento accettato da tutti gli Stati aderenti. Come è possibile superare o mitigare questa questione?

Q.3. Vi sono segnali che le relazioni tra operatori del settore lungo la catena di approvvigionamento stiano perdendo di importanza e stiano venendo sostituiti da regolamentazioni imposte dagli Stati. Occorre aumentare l'uso di norme di settore e lo scambio ulteriore di migliori pratiche all'interno della catena di approvvigionamento? L'attuale mancanza di relazioni tra operatori del settore lungo la catena di approvvigionamento può potenzialmente pregiudicare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta?

Q.4. Considerando la moltitudine di organismi di regolamentazione e normativi in materia di sicurezza del trasporto delle merci e posta, alcune parti della catena di approvvigionamento sono coperte da vari quadri di regolamentazione. Quali sono gli effetti di questa situazione, e come è possibile coordinare e armonizzare correttamente tali regolamentazioni?

Q.5. La sicurezza aerea sembra profondamente influenzata da paradigmi che suggeriscono una maggiore attenzione sulle minacce esterne e sulla sicurezza del trasporto di passeggeri. Occorre ribilanciare la legislazione europea e le procedure di sicurezza per ridurre al minimo l'impatto potenziale di tali convinzioni?

2.2. Procedure di sicurezza nell'Unione europea: sicurezza della catena di approvvigionamento o controlli (screening)?

Tenendo conto dell'assetto istituzionale della sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta, questa sezione si concentra sull'effettiva attuazione delle procedure di sicurezza nel trasporto aereo delle merci e di posta all'interno dell'UE. Sostanzialmente il regolamento (CE) n. 300/2008 definisce che solo le merci e la posta sottoposte a controlli di sicurezza possano essere caricate a bordo di un aeromobile. Vi sono due percorsi principali per applicare questi controlli: tramite procedure per la sicurezza della catena di approvvigionamento (Supply Chain Security - SCS) o il controllo (screening) delle merci o della posta. La figura 3 presenta in modo schematico questi due approcci; per maggiori informazioni si rimanda all'allegato II.

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Figura 3: Percorsi alternativi per garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta nell'UE

Sicurezza della catena di approvvigionamento

Mittent e

Spedizioniere

Fornitore di servizi di assistenza di terra

Vettore aereo

Merce proveniente da uno speditore che è un mittente conosciuto/responsabile

Controlli di sicurezza svolti da un agente regolamentato per

proteggere le merci da interferenze non autorizzate

Mittent e

Spedizioniere

Lo spedizioniere può controllare le merci o prepararle per il controllo da parte del fornitore di servizi di assistenza a terra

Il fornitore di servizi d

Merce proveniente da uno speditore che non è un mittente conosciuto/responsabile

i assistenza di terra riceve le merci dallo spedizioniere e, se non sono ancora state soggette a controlli di sicurezza, le controlla prima che vengano portate a bordo dell'aeromobile

Il fornitore di servizi diassistenza di terra riceve lamerce dallo spedizioniere e la protegge finché vieneportata a bordo; alcunespedizioni sono soggette acontrolli a campione

Controllo delle merci

In sostanza l'approccio tramite procedure per la sicurezza della catena di approvvigionamento (SCS) protegge le merci o la posta garantendo che: (1) gli articoli vietati non siano introdotti all'interno di una spedizione dal momento in cui è "chiusa", e (2) la consegna sia successivamente protetta da interferenze non autorizzate fino all'imbarco sull'aeromobile. Per ottenere questo risultato lungo tutta la catena di approvvigionamento sono adottate diverse procedure. Si inizia con il requisito che le merci debbano provenire da un mittente certificato come mittente conosciuto12 o mittente responsabile13, ossia un'organizzazione accreditata dall'autorità competente di uno Stato membro14 (mittente conosciuto) o da un agente regolamentato (mittente responsabile). In secondo luogo, il mittente conosciuto o responsabile è tenuto a intraprendere azioni specifiche nella selezione e nella formazione del personale e per la protezione delle merci o della posta che limitino la possibilità di atti di interferenza illecita sulla spedizione. Per proteggere le merci fino a quando sono caricate sull'aeromobile, il mittente è tenuto a consegnarle a uno spedizioniere/trasportatore su strada certificato come agente regolamentato15 dall'autorità competente. Questi agenti devono essersi dotati di un programma di sicurezza

12 Il concetto di "mittente conosciuto" è definito nel regolamento (CE) n. 300/2008 come mittente da cui

originano merci o posta (ossia non ricevute da terzi) soggette a procedure conformi a norme e disposizioni comuni di sicurezza tali da consentire il trasporto della merce o della posta in questione su aeromobili di qualsiasi tipo.

13 Il concetto di "mittente responsabile" è definito dal regolamento (CE) n. 300/2008 come mittente da cui originano merci o posta soggette a procedure conformi a norme e disposizioni tali da consentire il trasporto della merce o della posta in questione su aeromobili rispettivamente cargo o postali.

14 La "autorità competente" è l'unica autorità incaricata in ciascuno Stato membro del coordinamento e della verifica dell'attuazione delle leggi sulla sicurezza dell'aviazione.

15 Il regolamento (CE) n. 300/2008 intende per "agente regolamentato" un vettore aereo, agente, spedizioniere o qualunque altro soggetto che garantisce l'effettuazione di controlli di sicurezza sulle merci o sulla posta.

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che garantisca che le merci/la posta siano protette, grazie a personale adeguatamente selezionato e addestrato, grazie a misure specifiche volte a proteggere le merci o la posta durante il trasporto su strada (in particolare al fine di evitare la manomissione della spedizione) e tramite il deposito delle merci in magazzini sicuri fino alla consegna al fornitore di servizi di assistenza a terra. I fornitori di servizi di assistenza a terra generalmente ricevono le merci o la posta per conto del vettore aereo. Dopo aver verificato la documentazione attestante che tutte le procedure di sicurezza sono state attuate, il fornitore di servizi di assistenza a terra protegge le merci fino alla consegna al vettore aereo. Fino all'adozione del regolamento (CE) n. 300/2008 lo spedizioniere certificato come agente regolamentato aveva un ruolo essenziale nell'organizzazione delle procedure SCS. Infatti lo spedizioniere definiva generalmente le procedure che i mittenti conosciuti dovevano seguire per garantire la sicurezza delle merci e conferiva loro la necessaria certificazione che consentiva la protezione delle loro merci tramite la procedura SCS. Il nuovo quadro normativo invece obbliga i mittenti conosciuti a richiedere la certificazione dalle autorità competenti16. Questa modifica era stata considerata uno sviluppo positivo da molte parti interessante, in particolare alla luce dei forti legami commerciali tra lo spedizioniere (che rilasciava il certificato) e il mittente (che richiedeva la certificazione), che avrebbe potuto semplificare le procedure di sicurezza. Questo passaggio di responsabilità per la certificazione del mittente fa sorgere però due problemi: in primo luogo obbliga le autorità competenti a regolamentare e a rivolgersi a numerose organizzazioni che generalmente non rientrano nel campo del settore dei trasporti (ad es. impianti industriali, come una fabbrica di prodotti chimici); e in secondo luogo riduce drasticamente il peso degli spedizionieri delle procedure SCS. È utile osservare che gli agenti regolamentanti possono ancora rilasciare la certificazione dei mittenti responsabili, che consente l'applicazione di procedure SCS alle merci trasportate in aerei cargo. Tuttavia lo status di mittente responsabile non è ancora diffuso nella maggior parte dei paesi dell'UE. In alcuni casi la causa è che le attività "all cargo" non sono rappresentative; in altri paesi invece sembra che le autorità stiano abbandonando il riconoscimento dei mittenti responsabili. Per quanto riguarda l'approccio del controllo (screening) delle merci, esso consiste sostanzialmente in alcuni mezzi e metodi per individuare gli articoli proibiti all'interno di una spedizione. I metodi devono tenere conto della natura della spedizione ed essere di livello sufficiente a garantire ragionevolmente che nessuno degli articoli proibiti vi sia nascosto17. Benché gli spedizionieri potrebbero potenzialmente controllare le merci o la posta, i controlli sono generalmente effettuati in un'area sterile dell'aeroporto dai fornitori di servizi di assistenza a terra. Un fornitore di servizi di assistenza a terra controlla le merci e la posta di diversi spedizionieri per conto di diversi vettori aerei. In alcuni casi, in particolare i cosiddetti "integratori" che assommano le attività di spedizioniere, fornitore di servizi di assistenza a terra e vettore aereo in un'unica società o in un unico gruppo (ad es. Fedex, DHL, TNT,…) il controllo è eseguito internamente (talvolta i dipendenti che gestiscono le apparecchiature di sicurezza possono essere messi a disposizione da imprese specializzate in sicurezza).

16 Le modifiche introdotte con il regolamento (CE) n. 300/2008 sono ancora in una fase di transizione: i mittenti

conosciuti accreditati dagli agenti regolamentati sono ancora riconosciuti. 17 Questi metodi e le relative specifiche sono illustrati in dettaglio in decisioni della Commissione che contengono

informazioni sensibili per la sicurezza, e pertanto non a disposizione del pubblico.

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Se il soggetto addetto al controllo non è sicuro della presenza o meno di articoli proibiti nella spedizione, la legislazione europea impone che la spedizione sia rifiutata o soggetta a un nuovo screening fino a quando non si raggiunga la certezza. Anche se questi casi possono sembrare occasionali, le opzioni disponibili per sbloccare la situazione sono limitate e dannose. Se l'applicazione di un secondo metodo di controllo non intrusivo non è possibile, l'approccio consueto prevede di contattare lo spedizioniere affinché ottenga dal mittente il consenso all'apertura della spedizione e all'applicazione di un altro metodo di controllo. In alternativa è possibile anche contattare l'autorità competente. Benché queste eventualità siano poco comuni, entrambe le opzioni possono compromettere gravemente le prestazioni del trasporto aereo delle merci e di posta. Gli esperti e le parti interessate sembrano ritenere che in alcuni casi straordinari alcune spedizioni siano state caricate sugli aeromobili senza aver applicato una procedura di controllo totalmente soddisfacente, in alcuni casi addirittura trasferendole in un altro Stato membro dell'UE con una modalità di trasporto alternativa (ad es. su gomma) dove, applicando un metodo di controllo diverso o semplicemente allentando i requisiti di sicurezza, sono state caricate su un aeromobile nonostante i rilievi sollevati in precedenza. Oltre a questo problema si segnala anche un'assenza di armonizzazione tra le diverse procedure di controllo all'interno dell'Unione. Poiché la legislazione dell'UE lascia la decisione tra i metodi di controllo (screening) aperta ai soggetti che effettuano i controlli di sicurezza (ossia gli operatori di sicurezza) o agli Stati membri, molti paesi definiscono le prassi a livello nazionale, ma non necessariamente in modo uniforme. Di conseguenza alcuni metodi di controllo sono ammissibili in alcuni Stati membri e non in altri, con conseguente possibilità di pregiudicare alcuni aspetti del mercato interno. Quanto illustrato contrasta fortemente con le lamentele espresse in altri Stati membri secondo le quali le autorità competenti non sembrano fornire un importante orientamento oltre a quello abbastanza generico fornito a livello dell'UE. I regolamenti dell'UE in materia di sicurezza del trasporto aereo delle merci non sono molto prescrittivi e pertanto gli operatori della sicurezza sono generalmente liberi di scegliere quale dei due metodi applicare. In linea di principio l'approccio basato sulla sicurezza della catena di approvvigionamento comporta uno sforzo più strutturato in termini di investimento per la definizione delle strutture, per la formazione e la certificazione, ma le procedure sono meno onerose e rappresentano un modo più efficiente dal punto di vista dei costi di applicare i controlli di sicurezza per le organizzazioni che trasportano grandi quantità delle merci. Di conseguenza i controlli risultano più diffusi per le merci e la posta provenienti da mittenti occasionali. Molti esperti considerano questo il modo migliore per proteggere le merci e la posta trasportate per via aerea. In alcune circostanze non vi è un'opzione reale di scelta tra le procedure di sicurezza da seguire, in particolare:

sui voli verso gli Stati Uniti tutte le merci e tutta la posta devono essere sottoposte a screening, indipendentemente dai controlli nella catena di approvvigionamento;

alcuni vettori aerei impongono lo screening di tutte le merci e di tutta la posta, anche per i voli europei interni;

nel caso degli "integratori", anche se i controlli di sicurezza cominciano ad essere applicati al momento del prelievo delle merci presso le strutture dei clienti (cfr. riquadro 2) le merci e la posta generalmente sono sottoposte a controlli prima dell'imbarco.

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I primi due casi sono di particolare interesse, dato che mostrano un'assenza di fiducia nell'approccio SCS. Negli Stati Uniti la TSA si è impegnata "a rafforzare in modo significativo la sicurezza del trasporto aereo delle merci tramite la proposta di legge 11 settembre 2011 (legge 11 settembre)" e a raggiungere l'obiettivo di creare un sistema che consenta al settore "di sottoporre a screening il 100 percento delle merci trasportate su aeromobili per trasporto passeggeri con un livello proporzionato al livello di sicurezza del bagaglio da stiva" (TSA, 2011). Inoltre alcuni vettori aerei europei (e non europei) attivi nell'UE impongono un controllo completo delle merci e della posta sui propri voli. Poiché i vettori aerei sopportano in ultima analisi la responsabilità di sottoporre tutte le merci e tutta la posta ad adeguati controlli di sicurezza, possono imporre un siffatto requisito nei propri programmi per la sicurezza. Normalmente i vettori aerei delegano l'incombenza della verifica dell'effettiva attuazione delle procedure di sicurezza ai fornitori di servizi di assistenza a terra, tuttavia i vettori aerei sono tenuti a effettuare importanti controlli e verifiche per conformarsi alle certificazioni della verifica della sicurezza di esercizio della IATA (IOSA). Riquadro 2: Procedure di sicurezza degli "integratori"

Gli integratori logistici sono importati operatori nel settore del trasporto aereo delle merci e posta, ruolo che è stato rafforzato negli ultimi decenni. Offrono soluzioni di trasporto "porta a porta", combinando i servizi di spedizioniere e di vettore aereo in modo completamente integrato. Per quanto riguarda i controlli di sicurezza, solitamente applicano un approccio su due livelli:

- quando ricevono un pacco da un cliente occasionale, svolgono un primo controllo del suo contenuto, verificando visivamente se contiene articoli proibiti; controlli analoghi vengono applicati a campione sui clienti frequenti.

- tutte le spedizioni vengono controllate quando la merce viene movimentata (ossia preparata per l'imbarco, solitamente in aeroporto).

Questo sistema può essere visto come una combinazione dei due approcci basati sulla SCS e sullo screening, poiché i controlli di sicurezza vengono applicati lungo la catena di approvvigionamento, ma le merci o la posta vengono ancora controllate prima dell'imbarco. Tuttavia, a rigor di termini, lo screening sembrano essere un obbligo legale, poiché le merci o la posta non arrivano necessariamente da un mittente responsabile/conosciuto e non sono necessariamente protette da interferenze non autorizzate. La discussione sui vantaggi e sugli svantaggi degli approcci basati sulla SCS e sullo screening è diffusa nel campo della sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Se da una parte molti attori riconoscono nello screening un più elevato livello di sicurezza, molti ritengono che il controllo del 100% delle merci non sia fattibile e che potrebbe aumentare i costi e mettere in difficoltà il settore. La maggiore fiducia riposta nello screening è il risultato di una tendenza ad affidarsi a soluzioni tecnologiche per individuare gli articoli proibiti; inoltre alcuni esperti hanno osservato come una catena di approvvigionamento sicura correttamente organizzata e realizzata abbia le potenzialità per portare a un elevato livello di sicurezza a costi minori. Numerose parti interessate tuttavia si aspettano che il nuovo requisito che impone ai mittenti conosciuti di essere accreditati da autorità competenti (anziché da agenti regolamentati) porterà molti operatori ad abbandonare l'approccio basato sulla sicurezza della catena di approvvigionamento e di conseguenza ad aumentare la pressione sulle attuali tecnologie di screening. Se uno scenario di questi tipo dovesse essere confermato, aprirebbe interessanti prospettive sull'impatto degli accresciuti controlli sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta, sui suoi costi e sui suoi potenziali effetti negativi.

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Riquadro 3: Temi da affrontare - procedure di sicurezza nell'UE

Q.6. La SCS può fornire potenzialmente la garanzia assoluta che una spedizione non contenga articoli proibiti. Tuttavia, per poter essere efficace dipende da un buon coordinamento tra i vari soggetti lungo la catena di approvvigionamento, integrata da un adeguato livello di controlli a campione delle procedure di ciascun soggetto. Poiché molti dei soggetti coinvolti nella SCS hanno forti collegamenti commerciali tra loro, è possibile che questo possa pregiudicare la capacità di imposizione della conformità alle procedure di sicurezza concordate?

Q.7. Il passaggio dell'accreditamento dei mittenti conosciuti dagli agenti regolati alle autorità competenti degli Stati membri è pensato per risolvere i problemi che emergono da tali potenziali conflitti di interessi. Tuttavia, le autorità competenti avranno la capacità di attuare con successo programmi di accreditamento dei mittenti conosciuti? Il periodo di transizione è gestito correttamente? Quale sarà il ruolo degli spedizionieri nel futuro sistema di sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta?

Q.8. Pare che in tutto il settore esista la convinzione diffusa che i controlli basati sulle tecnologie siano più efficaci ai fini della protezione delle merci e della posta. Le tecnologie esistenti garantiscono che la merce e la posta siano sempre controllate in un modo che garantisca ragionevolmente che non vi siano articoli proibiti occultati in una spedizione? Occorre armonizzare le procedure di controllo, in particolare nei casi in cui l'applicazione di un certo metodo non risulti conclusivo?

2.3. Procedure di sicurezza nei paesi terzi La valutazione delle procedure di sicurezza volte a proteggere le merci e la posta in paesi terzi deve necessariamente cominciare da un'analisi delle attività dell'ICAO, l'organismo di regolamentazione mondiale per la sicurezza dell'aviazione. I regolamenti dell'ICAO riconoscono a ciascun paese la responsabilità di adottare, attuare e far applicare i controlli di sicurezza con l'obiettivo di proteggere l'aviazione da atti di interferenza illecita. Benché l'ICAO non abbia la capacità di obbligare a far rispettare le proprie SARP, essa controlla e valuta la loro applicazione tramite un programma di verifica, detto USAP, incentrato principalmente sulle autorità. L'ICAO verifica la capacità di un paese di definire e realizzare un programma adeguato per la sicurezza nazionale, valutando anche l'attuazione pratica delle misure di sicurezza in base alle ispezioni effettuate negli aeroporti. I risultati di queste verifiche e di queste ispezioni non sono disponibili al pubblico, ma vi sono indicazioni secondo le quali variano considerevolmente da paese a paese. In molti paesi aderenti all'ICAO le risorse pubbliche da investire nella sicurezza dell'aviazione sono scarse, con conseguenti carenze nella definizione e nell'attuazione dei programmi nazionali per la sicurezza. Comunque le ristrettezze finanziarie non sempre si traducono in misure di sicurezza inadeguate, dato che gli aeroporti e i vettori aerei dispongono spesso delle capacità necessarie per applicare adeguati controlli di sicurezza. Alcuni paesi, in particolare gli Stati Uniti e gli Stati membri dell'UE, interpretano l'incapacità dell'ICAO di aggiornare rapidamente (ai nuovi rischi e alle nuove minacce) le proprie SARP e la varietà di attuazione delle norme come fattori che giustificano l'applicazione di requisiti di sicurezza specifici per i voli provenienti da paesi terzi. Anche se si afferma che questi programmi "nazionali" sono definiti parallelamente alle attività dell'ICAO, è impossibile negare che la loro stessa esistenza è frutto dell'assenza di fiducia nei meccanismi dell'ICAO e quasi certamente indebolisce il lavoro di questa organizzazione.

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Nello specifico caso delle merci e della posta, da anni si esprimono preoccupazioni sulle condizioni di sicurezza dei voli provenienti da paesi terzi, ma la visibilità di questo problema è aumentata notevolmente con gli incidenti sulle spedizioni delle merci dell'ottobre 2010, con conseguente maggiore pressione per l'introduzione e/o l'ampliamento di programmi di protezione delle merci in paesi terzi. Di conseguenza alcuni paesi che si ritengono esposti a minacce e rischi più gravi hanno applicato/stanno applicando misure unilaterali per risolvere questo problema, aggiungendo complessità e incertezza al (già complesso) quadro giuridico in materia sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. L'allegato II illustra in dettaglio l'approccio adottato dalle autorità degli Stati Uniti per proteggere i voli provenienti da paesi terzi. È in fase di attuazione anche una strategia dell'UE volta a garantire la sicurezza dei voli che trasportano merci e posta provenienti da paesi terzi, nell'ambito del piano d'azione 2010 inteso a rafforzare la sicurezza del trasporto aereo delle merci. Con l'entrata in vigore delle nuove regole (a partire dal febbraio 2012) l'UE sta (per la prima volta) introducendo un metodo volto a garantire la sicurezza dei voli cargo provenienti da paesi terzi, che può essere sintetizzato nei seguenti tre pilastri:

norme di sicurezza per tutti i vettori aerei che trasportano merci o posta nell'UE;

analisi dei rischi e delle minacce per le merci e la posta provenienti da paesi esterni all'UE; e

cooperazione internazionale e rafforzamento delle capacità.

I primi due pilastri avranno un impatto maggiore e sono ancora oggetto di aspro dibattito, essendo il risultato del regolamento di attuazione (UE) n. 859/2011 adottato di recente dalla Commissione. Con queste regole i vettori aerei sono obbligati a garantire che le merci e la posta da trasportare a un aeroporto sito all'interno dell'UE siano state sottoposte a controlli per la ricerca di esplosivi o sostanze infiammabili o provengano da una fonte fidata, ossia da una catena di approvvigionamento sicura (SCS). In pratica questo requisito estende l'attuale quadro di riferimento sulla sicurezza applicabile ai paesi terzi all'interno dell'UE, obbligando i vettori aerei ad applicare uno dei due metodi per la sicurezza delle merci e della posta descritti nella sezione che precede. I nuovi obblighi saranno attuati con un approccio in due fasi: da febbraio 2012 a luglio 2014 i vettori saranno totalmente responsabili dei piani e delle procedure per la sicurezza, che saranno presentati per approvazione (e per la certificazione "ACC3") alle autorità competenti degli Stati membri. Le informazioni ottenute nel sondaggio svolto per questo studio non hanno dato un'indicazione chiara sulle modalità in cui sarà organizzato questo processo. Dalle risposte date dalle autorità competenti, sembra che in alcuni Stati membri siano già state ricevute domande di certificazione ACC3, anche se la maggior parte delle autorità ritiene di non aver ricevuto indicazioni chiare dalla Commissione per poter garantire una valutazione equa e comparabile dei programmi di sicurezza presentati dai vettori aerei. Inoltre la maggior parte degli intervistati delle autorità competenti non si attende effetti importanti da questa norma, sostenendo che non avrà effetti significativi sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta né sui costi o sui rapporti con i paesi terzi. Da luglio 2014 il rilascio della certificazione dipenderà dalla "validazione indipendente", ossia dalla verifica in sito delle attività inerenti alla sicurezza delle merci e della posta presso l'aeroporto interessato nel paese terzo, effettuata da revisori indipendenti. Le misure di sicurezza saranno adattate alle condizioni locali in ciascun paese terzo e la certificazione ACC3 sarà quindi specifica per singolo aeroporto. Inoltre la validazione

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indipendente non coprirà solo il vettore aereo e le sue procedure, ma anche gli agenti regolamentati, i mittenti conosciuti e i mittenti responsabili in quei paesi terzi. A differenza dell'obbligo di presentazione di piani per la sicurezza (già in vigore), la validazione indipendente delle procedure di sicurezza in paesi terzi è considerata molto utile dalle parti interessate e dalle autorità competenti. I pareri variano comunque notevolmente tra le parti interessate, con alcuni agenti che si aspettano che sia un passo fondamentale per garantire che il regolamento migliori effettivamente la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta, mentre altri considerano la validazione un onere non necessario. Quasi tutte le persone contattate hanno sollevato perplessità sull'impatto di queste norme in termini di costi, perturbazioni e persino rapporti diplomatici con i paesi interessati. Un punto comune riguarda l'assenza di informazioni: tutte le parti interessate sembrano preoccupate dal fatto che la Commissione e gli Stati membri hanno comunicato pochi dettagli su come verrà realizzato in pratica il sistema di validazione indipendente. Ciononostante la maggior parte delle autorità competenti si aspetta alcuni benefici in termini di sicurezza effettiva del trasporto aereo delle merci (anche se nessuna si aspetta che questo regolamento risolva il problema al punto tale da rendere non necessarie altre misure). Diversi Stati membri ritengono che l'obbligo di validazione indipendente possa far lievitare considerevolmente i costi lungo la catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci, perturbare il trasporto aereo internazionale e sollevare tensioni diplomatiche con paesi terzi (due Stati membri prevedono "problemi diplomatici molto importanti"). Il presente studio non ha effettuato un'analisi economica dei potenziali impatti di queste nuove misure, ma alcuni vettori aerei hanno espresso particolari preoccupazioni per gli impatti sulle rotte con bassi volumi delle merci, sulle quali l'aumento dei costi potrebbe pregiudicare la competitività e in ultima analisi costringere gli operatori ad abbandonare alcuni servizi. Laddove fisicamente possibile, le norme potrebbero rappresentare un incentivo per il passaggio di queste spedizioni a bassi volumi ad altre modalità di trasporto. Comunque non è possibile sostenere altre considerazioni senza un'analisi approfondita dell'impatto economico. Il nuovo regolamento sarà attuato in parallelo all'elaborazione del nuovo quadro di valutazione dei rischi della sicurezza aerea dell'UE (il secondo pilastro di cui sopra). In pratica il risultato sarà la presenza di un elenco di paesi classificati come aventi elevate norme di sicurezza e che saranno esenti dal processo di certificazione ACC3 (i vettori aerei provenienti da questi paesi non dovranno richiedere la certificazione). Per contrasto vi sarà anche un elenco di Stati per cui la totalità delle merci e della posta provenienti dagli stessi saranno considerate merci e posta ad alto rischio (HRCM) e soggette a controlli di sicurezza aggiuntivi. In tutti i casi i paesi saranno classificati secondo un metodo di valutazione dei rischi che comprenda le informazioni disponibili sulle minacce e sulle vulnerabilità oltre che misure di mitigazione dei rischi. La Commissione ritiene che il rispetto delle norme internazionali per la sicurezza aerea, in particolare quelle definite dall'ICAO, sia fondamentale a tal fine. Il presente studio non ha potuto chiarire in che modo gli elenchi saranno effettivamente redatti, probabilmente a causa della riservatezza che circonda il processo. Anche se tutte le parti sembrano riconoscere che questi elenchi potrebbero rivelarsi utili per agevolare la conformità alle disposizioni sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta, gli Stati membri e le parti interessate sono divise sul loro potenziale impatto: alcuni non condividono il timore che potrebbero avere un impatto negativo sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci, mentre altri ritengono che potrebbero presentarsi

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delle scappatoie (che variano da scappatoie secondarie agli occhi di alcuni Stati membri a importanti violazioni della sicurezza per altri)18. Sulla base delle nuove norme, la figura 4 presenta le procedure di sicurezza applicabili alle merci e alla posta provenienti da paesi terzi a partire dal 2014. Figura 4: Procedure di sicurezza per le merci e la posta provenienti da

aeroporti esterni all'UE a partire dal 2014

Le merci vengono portat a bordo dell'aeromobile

e

Merci soggette a controlli di sicurezza in conformità

con il programma si sicurezza del vettore

aereo (con certificazione ACC3) Sì

Le merc o la posta sono sottoposte a screenin

i

g

No

L'aeroporto di partenza si trova in un paese per il quale non è richiesta la

certificazione ACC3?

No

Sì

Merci soggette a ulteriori controlli di

sicurezza

L'aeroporto di partenza si trova in uno Stato in cui le merci o la posta sono considerate merci e posta ad alto rischio ?

Merci soggette a controlli di sicurezza in conformità con le regolamentazioni di sicurezza locali

Le merci o la posta attraversano la catena di approvvigionamento sicura

(SCS)

Valutazione

europea

dei rischi e

delle m

inacce

Il terzo e ultimo pilastro della strategia dell'UE per garantire la sicurezza delle merci e della posta provenienti da paesi terzi sembra essere meno decisivo. È comunque considerato da molti esperti la colonna portante di una sicurezza del trasporto aereo delle merci nei paesi terzi efficiente ed efficace, data la stretta connessione con la "valutazione europea dei rischi e delle minacce" (secondo pilastro). Una valutazione efficace dei rischi si basa necessariamente sull'accesso a informazioni dettagliate sulle minacce e sulle prassi di sicurezza nei diversi paesi; l'utilità degli elenchi di esenzione/rischio elevato dipende sia dalla qualità delle informazioni utilizzate per redigere gli elenchi stessi sia dalla capacità di

18 La questione se la presenza di paesi terzi per cui non è necessaria la certificazione ACC3 possa

potenzialmente pregiudicare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta è stata compresa nel questionario sottoposto agli Stati membri. Diverse autorità ritengono che possa dare vita scappatoie. Un esempio di scappatoia potrebbe essere il caso di una spedizione proveniente da un paese classificato come HRCM caricata su un aeromobile con destinazione nell'UE in un secondo paese in cui non è necessaria la certificazione ACC3. In questo caso si potrebbe temere che le misure di sicurezza applicabili a quella spedizione non potrebbero non rispettare i requisiti di dell'UE per le merci e la posta ad alto rischio.

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rendere questi elenchi completi (in particolare l'elenco delle esenzioni dovrebbe coprire quanti più paesi possibile, per ridurre i costi di adeguamento). Vi sono tre aree importanti di cooperazione internazionale rilevanti per questo lavoro: la cooperazione dell'UE con le organizzazioni internazionali, in particolare l'ICAO; gli accordi dell'UE con paesi terzi sull'aviazione internazionale; e le iniziative di rafforzamento delle capacità. La Commissione europea riconosce che l'ICAO ha un ruolo particolarmente importante, poiché il suo mandato e la sua struttura prevedono che organizzi una risposta globale ai rischi e alle minacce per la sicurezza aerea. Normalmente le attività dell'ICAO si fondano sulle iniziative proposte dai paesi più influenti come gli Stati Uniti e l'UE (Stati membri). Tuttavia molte parti interessante sostengono che i metodi di lavoro dell'ICAO non consentano all'organizzazione di reagire per tempo alle nuove minacce e ai nuovi rischi. Inoltre l'UE si è impegnata a migliorare la trasparenza delle verifiche della sicurezza dell'ICAO, poiché i risultati di queste verifiche e di queste ispezioni non sono totalmente condivisi tra i paesi membri. È importante ricordare che nel secondo semestre del 2012 l'ICAO organizzerà una conferenza di alto livello sulla sicurezza dell'aviazione che potrebbe rappresentare un'opportunità di fare progressi su diverse problematicità legate alla sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. La seconda area importante per la cooperazione internazionale potrebbe essere rappresentata dagli accordi bilaterali sui servizi aerei conclusi dall'UE con paesi terzi19. Questi accordi disciplinano il diritto di effettuare trasporti aerei internazionali da parte dei vettori aerei di ciascuna parte, ma affrontano anche temi quali la sicurezza e la protezione dell'ambiente. Possono pertanto rappresentare un'opportunità per l'UE di introdurre controlli di sicurezza rafforzati in paesi terzi e agevolare lo scambio di informazioni con questi paesi sugli aspetti legati alla sicurezza. La terza area di attività è rappresentata dalle iniziative di rafforzamento delle capacità. Sia la Commissione sia diversi Stati membri si sono dotati di programmi di rafforzamento delle capacità volti a migliorare le capacità degli amministratori nei paesi di terzi di lavorare su diverse problematiche legate all'aviazione, dalla formazione alla convergenza normativa passando per la sicurezza. Questi programmi rappresentano una base eccellente per la Commissione e per gli Stati membri: per migliorare i propri rapporti con le autorità nei paesi terzi, accedere a informazioni dettagliate sulle loro pratiche di sicurezza, e aumentare l'entusiasmo di impegnarsi con l'UE per rafforzare le procedure di sicurezza. La Commissione punta a migliorare il coordinamento dell'UE su questo punto e ad attuare un programma di partenariato per la sicurezza aerea d'accordo con i paesi beneficiari. L'esigenza di coordinare meglio i programmi di rafforzamento delle capacità a livello dell'UE è ampiamente sentita, e vi sono richieste di un maggiore coordinamento a livello dell'ICAO (che potrebbe essere oggetto di discussione alla prossima conferenza di alto livello dell'ICAO sulla sicurezza aerea). La ricerca condotta per il presente studio ha individuato diverse perplessità circa le procedure di sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta nei paesi terzi. Il regolamento (UE) n. 859/2011 di recente adottato dalla Commissione ha acceso un dibattito aspro su quali minacce e quali rischi sono presenti e su come affrontarli in Europa e altrove. Finora, tra le lamentele secondo le quali il settore non è stato sufficientemente

19 L'UE negozia e stipula: (1) "accordi orizzontali" per adeguarsi agli accordi bilaterali sui servizi aerei del diritto

comunitario già conclusi dagli Stati membri; (2) accordi globali per dare vita a spazi aerei aperti con i principali partner internazionali e (3) per creare uno spazio aereo comune con i paesi confinanti. Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona questi accordi possono essere firmati dal Consiglio solo con il consenso del Parlamento europeo (articolo 218 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea).

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consultato sul regolamento, la conclusione immediata è che vi è ancora grande incertezza su come sarà attuato, con quali costi (e a carico di chi) e con quali miglioramenti per la sicurezza. Inoltre raccoglie sempre più consenso la posizione secondo la quale l'attuale approccio dell'ICAO è inadeguato a fornire il livello di sicurezza necessario, in particolare per gli Stati che si sentono obiettivo di attività terroristiche (compresi alcuni Stati membri dell'UE). Vale la pena di osservare che molti esperti ritengono che la nascita di diverse iniziative sulla sicurezza regionali e nazionali, principalmente in reazione a incidenti o all'ultima minaccia emersa, non rappresenta un approccio sostenibile per garantire la sicurezza aerea a lungo termine. Infine l'attuale quadro di riferimento per la sicurezza internazionale sembra carente in fatto di coordinamento a livello dell'UE e non è collegato a un'analisi dei rischi e delle minacce. Riquadro 4: Temi da affrontare - procedure di sicurezza nei paesi terzi

Q.9. Sebbene molte parti interessate siano chiare sui meriti di un approccio globale nel garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci attraverso l'ICAO, si rileva che molti ritengono che l'ICAO non sia in grado di rispondere adeguatamente ai rischi e alle minacce potenziali che incombono sull'aviazione internazionale. È possibile che l'ICAO sia in grado di garantire un quadro di riferimento sulla sicurezza accettabile da tutte le parti?

Q.10. L'UE ha recentemente rafforzato le proprie disposizioni sulla sicurezza per i voli provenienti da paesi terzi diretti in UE. Tuttavia, stanno emergendo dubbi relativi all'impatto di tali misure in termini di miglioramento della sicurezza e di costi. Le disposizioni di recente adozione relative alla certificazione ACC3 miglioreranno sostanzialmente la sicurezza delle merci provenienti da paesi terzi? La validazione indipendente è un passaggio fondamentale nella sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta provenienti da paesi terzi? Quale sarà l'impatto di questo quadro di riferimento sul settore?

Q.11. Il presente studio rileva che l'UE ha vari strumenti che potrebbero contribuire ad aumentare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta attraverso una maggiore cooperazione con i paesi terzi. Esiste una reale strategia europea per migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta attraverso accordi bilaterali sui servizi aerei e/o programmi di rafforzamento delle capacità? Questi strumenti possono essere volti all'aumento della capacità dell'UE di garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta diretti nell'Unione Europea?

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3. PRINCIPALI TIMORI IN MERITO AL QUADRO DI RIFERIMENTO PER LA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E DI POSTA

Questo capitolo affronta gli aspetti individuati nel capitolo 2 con l'obiettivo di chiarirne la rilevanza ed elaborare i principi di proposte volte a migliorare il quadro di riferimento per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta nell'UE. Il capitolo si suddivide in tre sezioni. La prima affronta i problemi legati al quadro legislativo e istituzionale. La sezione 2 affronta i temi connessi all'attuazione pratica della legislazione, mentre la sezione 3 affronta aspetti orizzontali, ossia i problemi e le carenze trasversali nell'attuale sistema di sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta.

3.1. Preoccupazioni riguardo al quadro legislativo Lo studio ha sollevato numerose questioni connesse al quadro legislativo e all'assetto istituzionale della sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Il riquadro 5 che segue sintetizza gli aspetti principali individuati nel capitolo 2. Riquadro 5: Temi da affrontare - il quadro legislativo

Q.1. Le autorità competenti per la sicurezza dell'aviazione negli Stati membri hanno un ruolo decisivo nella definizione e nell'imposizione della legislazione dell'UE. Hanno le capacità necessarie per svolgere questi compiti in modo efficace e armonizzato?

Q.2. Vi sono Stati aderenti all'ICAO che attuano / attueranno programmi di sicurezza per il trasporto delle merci applicabili al di fuori dei loro territori, ossia in paesi terzi. Questo sembra un segnale del fallimento dell'ICAO nel definire un quadro di riferimento accettato da tutti gli Stati aderenti. Come è possibile superare o mitigare questa questione?

Q.4. Considerando la moltitudine di organismi di regolamentazione e normativi nella sicurezza del trasporto delle merci e posta, alcune parti della catena di approvvigionamento sono coperte da vari quadri di regolamentazione. Quali sono gli effetti di questa situazione, e come è possibile coordinare e armonizzare correttamente tali regolamentazioni?

Q.5. La sicurezza aerea sembra profondamente influenzata da paradigmi che suggeriscono una maggiore attenzione sulle minacce esterne e sulla sicurezza del trasporto di passeggeri. Occorre ribilanciare la legislazione europea e le procedure di sicurezza per ridurre al minimo l'impatto potenziale di tali convinzioni?

Q.9. Sebbene molte parti interessate siano chiare sui meriti di un approccio globale nel garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci attraverso l'ICAO, vi sono segnali che molti ritengono che l'ICAO non sia in grado di rispondere adeguatamente ai rischi e alle minacce potenziali che incombono sull'aviazione internazionale. È possibile che l'ICAO sia in grado di garantire un quadro di riferimento sulla sicurezza accettabile da tutte le parti?

Q.11. Il presente studio rileva che l'UE ha vari strumenti che potrebbero contribuire ad aumentare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta attraverso una maggiore cooperazione con i paesi terzi. Esiste una reale strategia europea per migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta attraverso accordi bilaterali sui servizi aerei e/o programmi di rafforzamento delle capacità? Questi strumenti possono essere volti all'aumento della capacità dell'UE di garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta diretti nell'Unione Europea?

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Le questioni che precedono e gli aspetti legati al quadro normativo in materia di sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta possono essere organizzati intorno a tre domande principali: (1) le autorità competenti negli Stati membri hanno la capacità e la motivazione necessarie a fare la propria parte nell'attuale quadro normativo? (2) come è possibile plasmare le attività dell'ICAO per garantire che rispettino le aspettative di tutti gli Stati aderenti, consentendo di eliminare sovrapposizioni di regolamentazioni di diversi paesi e lungo la catena di approvvigionamento? e (3) il quadro di riferimento complessivo per la sicurezza aerea è influenzato da paradigmi che potrebbero pregiudicarne l'efficacia o l'efficienza? Le sezioni che seguono affrontano ciascuno di questi argomenti, cominciando dagli approcci e dai paradigmi sulla sicurezza del trasporto aereo, seguiti dal ruolo dell'ICAO e infine delle autorità competenti negli Stati membri.

3.1.1. Orientamento al trasporto di passeggeri e alle "minacce esterne" La sicurezza del trasporto aereo è in generale sbilanciata verso le minacce esterne e verso la protezione del trasporto di passeggeri da interferenze illecite. In gran parte questi paradigmi sono giustificati dagli incidenti verificatisi e una valutazione dei rischi probabilmente confermerebbe questo ordine di priorità. Tuttavia è opportuno notare che si tratta comunque di paradigmi piuttosto informali non prodotti da una valutazione completa dei rischi e che pertanto potrebbero rappresentare un rischio per la sicurezza. L'esame intrapreso suggerisce che la maggior parte degli agenti lungo la catena di approvvigionamento presta molta più attenzione alle procedure di controllo delle spedizioni rispetto al reclutamento, alla selezione e alla formazione del personale che effettuerà i controlli. Si tratta di un aspetto particolarmente rilevante nell'approccio SCS, dato che il numero di persone con potenziale accesso alla spedizione aumenta considerevolmente tanto più i controlli di sicurezza si avvicinano al mittente. Le interviste suggeriscono che questo aspetto non sia attualmente preso in considerazione nel settore, dato che la maggior parte degli agenti normalmente non ha citato il reclutamento e la selezione del personale come attività rilevanti per le operazioni di sicurezza e non è stato individuato un sistema preciso per segnalare le identità di tutte le persone lungo la catena di approvvigionamento. Questo approccio è in contrasto con quello adottato in altri paesi. Ad esempio Bart (2011) osserva che un elemento fondamentale del programma americano sui mittenti conosciuti si basa sulla verifica da parte della TSA dei nomi di tutti i lavoratori con accesso alle merci, incrociandoli con gli elenchi antiterrorismo del governo.

M1. Occorre intraprendere azioni volte ad equilibrare l'attenzione prestata alle minacce interne e alle minacce esterne, almeno nei seguenti tre aspetti: orientamento in materia di reclutamento, selezione e formazione del personale; imposizione dell'applicazione delle procedure; e comunicazione rafforzata alle autorità competenti.

Un secondo paradigma che sta potenzialmente interessando le operazioni di sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta è lo squilibrio verso la sicurezza del trasporto di passeggeri. Ancora una volta l'esperienza rivela che la maggior parte dei tentativi di violare la sicurezza aerea ha interessato il "lato passeggeri". Tuttavia, come indicano gli incidenti dell'ottobre 2010, non si deve dare per scontato che sarà sempre così.

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Di conseguenza almeno a livello strategico e nel quadro normativo la sicurezza imposta al trasporto aereo delle merci e di posta deve essere equivalente a quella imposta al trasporto di passeggeri. Sarebbero comunque possibili variazioni, ad esempio se una futura valutazione dei rischi suggerisse una maggiore attenzione ai passeggeri, ma nella definizione delle norme fondamentali è necessario dare un quadro di riferimento adeguato sia al trasporto delle merci/posta sia a quello di passeggeri. Inoltre, se da una parte il dibattito sulla profilatura dei passeggeri sembra essere rallentato a causa di timori legati alla riservatezza, sembra invece essere possibile applicare queste tecniche al trasporto aereo delle merci e di posta, migliorando l'attuale scambio di informazioni sulle spedizioni lungo la catena di approvvigionamento, alimentando così potenzialmente un'efficace metodologia di valutazione dei rischi.

M2. L'attuale legislazione europea deve essere modificata per allineare le procedure di sicurezza applicabili alle merci e alla posta a quelle applicate al trasporto di passeggeri. Le modifiche dovranno comprendere la definizione dei "controlli di sicurezza" applicabili alle merci e alla posta, e norme e specifiche dettagliate sullo screening per i programmi di controllo della qualità nazionali nel campo della sicurezza dell'aviazione civile.

M3. Occorre prendere in esame misure volte a migliorare l'attuale scambio di informazioni sulle spedizioni lungo la catena di approvvigionamento, aprendo nuove possibilità per la profilatura del rischio delle merci e posta.

3.1.2. Ruolo dell'ICAO e proliferazione di norme e regolamentazioni Nel capitolo 2 sono state sollevate questioni riguardo all'emergenza di diverse norme e di diversi obblighi giuridici nel settore del trasporto aereo delle merci e di posta in risposta agli incidenti dell'ottobre 2010, e sulla capacità dell'ICAO di elaborare e far applicare un quadro globale sulla sicurezza che soddisfi tutte le parti. Inoltre vi sono dubbi sul quadro di riferimento adottato di recente dall'UE per la sicurezza dei voli di trasporto delle merci e posta provenienti da paesi terzi, e sul suo collegamento con le normative internazionali. L'ICAO ha il compito e il potere istituzionale di definire un quadro comune per la sicurezza globale per il trasporto aereo e i meccanismi per valutarne l'attuazione. Tuttavia la maggior parte degli intervistati è stata restia a considerarla capace di affrontare nel prossimo futuro le esigenze di sicurezza dell'aviazione in modo soddisfacente per tutti gli Stati membri. I motivi più citati erano tre:

la lentezza dei processi decisionali dell'ICAO e l'incapacità di reagire rapidamente alle nuove minacce e ai nuovi rischi;

la difficoltà di riconciliare le aspettative di paesi con esigenze diverse e diversi mezzi per la sicurezza aerea, ad esempio alcuni hanno elevata capacità di investimento mentre altri hanno risorse limitate, alcuni affrontano minacce importanti mentre altri sono a basso rischio; e

l'impossibilità per l'ICAO di far applicare le proprie SARP e l'insufficiente capacità di promuovere un efficace scambio di informazioni tra gli Stati contraenti.

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Le conseguenze di questa situazione sono importanti e possono essere così riassunte:

i paesi con norme di sicurezza più severe e quelli che ritengono di essere esposti a importanti minacce impongono e applicano un quadro di riferimento per la sicurezza indipendente, anche al di fuori del proprio territorio;

la nascita di soluzioni nazionali al problema della sicurezza del trasporto aereo delle merci crea barriere aggiuntive al raggiungimento di un consenso su norme di sicurezza comuni all'interno dell'ICAO, riducendo ulteriormente il già lento processo decisionale;

manca la volontà di scambiare informazioni sulle pratiche di sicurezza tra i paesi, per timore di misure unilaterali; e

la coesistenza di più regimi normativi per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta aumenta i costi di adeguamento per i vettori aerei e pregiudica la possibilità di controlli di sicurezza efficienti dal punto di vista dei costi.

La maggior parte delle parti interessate ritiene che questa situazione non sia soddisfacente, ma non è facile trovare un modo per cambiare lo status quo. Il regolamento dell'UE di recente approvazione per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta in paesi terzi potrebbe rappresentare un'opportunità per fare progressi su questo aspetto. Ancora una volta alcuni sostengono che l'intervento dell'UE costituisca un passo indietro rispetto a una soluzione globale dato che affianca al regime statunitense un altro approccio internazionale al di fuori del mandato dell'ICAO. La Commissione ha invece un'opinione diversa e ritiene che il regolamento (UE) n. 859/2011 di recente approvazione costituisca un passo in avanti verso la cooperazione internazionale per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta: da una parte mantiene la struttura generale proposta dall'ICAO, riconoscendo sia l'approccio SCS sia l'approccio basato sullo screening; dall'altra parte crea un incentivo per tutti i paesi ad aggiornare le proprie procedure di sicurezza al fine di essere inclusi nell'elenco dei paesi per cui non è necessaria la certificazione ACC3 e godere quindi di maggiore semplicità nel trasporto aereo delle merci e di posta verso l'UE. È chiaro che alcuni aspetti del regolamento dovranno essere ulteriormente elaborati se si desidera che diventi una norma per la cooperazione rafforzata a livello globale. In primo luogo il processo di stesura dell'elenco dei paesi esenti dalla certificazione ACC3 non è trasparente, e vi è pertanto il rischio di pregiudicarne la capacità di motivare i paesi ad aggiornare i propri livelli di sicurezza. In secondo luogo vi sono scarse informazioni disponibili sulla correlazione tra i criteri per l'ottenimento della certificazione ACC3 e le SARP dell'ICAO. Entrambi questi elementi limitano la possibilità che il regolamento europeo diventi la base per un approccio globale alla sicurezza più integrato. Inoltre sembra esservi una mancanza di consenso su come procedere all'interno dell'UE. La maggior parte delle autorità competenti che hanno risposto al questionario di questo studio non ritiene che il nuovo quadro di riferimento migliorerà le condizioni di sicurezza a un livello tale per cui non siano necessarie ulteriori misure e in realtà si attende ripercussioni negative sui propri rapporti diplomatici con i paesi terzi interessati. Inoltre non sembra esservi alcun legame tra la certificazione ACC3 e i relativi elenchi di paesi terzi e i processi europei di negoziazione degli accordi sul trasporto aereo internazionale e di coordinamento delle attività di rafforzamento delle capacità. Per quanto riguarda le norme promosse dall'industria, che si applicano anche a livello globale e che si aggiungono alle norme dell'ICAO e a quelle nazionali, l'esistenza di differenze tra le aziende rispecchia le diverse opinioni sulla qualità dei controlli di sicurezza

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nei diversi paesi, nei diversi aeroporti e dei diversi agenti regolamentati. La presenza di queste situazioni, anche all'interno dell'UE, indica che vi è ancora una necessità di armonizzazione dei controlli di sicurezza, che sarà oggetto della prossima sezione. Le norme avanzate promosse dall'industria che non trovano ancora piena espressione nel quadro legislativo potrebbero dare indicazioni sulle migliori pratiche e su come migliorare i controlli di sicurezza nel modo più efficiente dal punto di vista dei costi. Prima di riassumere quali misure potrebbero essere adottate per promuovere l'uniformità delle politiche, è necessario prendere atto che questo processo non è semplice come può sembrare a prima vista. La creazione sia di elenchi di "esenzione" sia di elenchi "ad alto rischio" nel quadro del regolamento (UE) n. 859/2011 è il risultato di una valutazione delle condizioni nel contesto delle quali sono attuate le procedure di sicurezza per il trasporto aereo delle merci e di posta, oltre che di un'analisi delle minacce e dei rischi da parte degli organismi di intelligence. Se il primo aspetto può essere reso più trasparente e coordinato a livello globale, i dati provenienti dall'intelligence per loro stessa natura non possono essere resi trasparenti e oggetto di responsabilità. Eventuali misure proposte in questo campo devono tenere conto di questa limitazione e del fatto che l'accresciuta responsabilità di una parte potrebbe mettere a rischio l'altra parte.

M4. Occorre esaminare in dettaglio la possibilità che il regolamento (UE) n. 859/2011 di recente adozione possa dare vita a un'agenda globale rafforzata per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. A tal fine è opportuno considerare i seguenti interventi:

a) collegare le esenzioni dalla certificazione ACC3 con il rispetto delle SARP dell'ICAO e migliorare la trasparenza di tutto il processo;

b) definire il quadro di riferimento per la validazione indipendente in modo che impegni potenzialmente le autorità, gli auditor e gli ispettori di paesi terzi;

c) creare collegamenti tra il processo della certificazione ACC3 e gli elenchi di esenzione e la negoziazione di accordi bilaterali sul trasporto aereo con i paesi terzi;

d) definire le priorità per i programmi di rafforzamento delle capacità in funzione della probabilità di innalzare lo status dei paesi all'interno degli elenchi di "esenzione" o di "alto rischio".

3.1.3. La capacità delle autorità competenti negli Stati membri Le autorità responsabili della sicurezza aerea negli Stati membri hanno un ruolo importantissimo per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Spesso fanno parte dei relativi gruppi di lavoro in seno al Consiglio e prendono parte alla procedura di comitato20 (che conferisce loro un ruolo importante in veste di legislatori) e fungono anche da "esperti tecnici" responsabili dell'attuazione e dell'applicazione della regolamentazione del trasporto aereo delle merci e di posta. La struttura è comune in diversi settori di intervento europei. Tuttavia nello specifico caso della sicurezza del trasporto aereo vi sono indicazioni che l'attuale quadro di riferimento non funziona in modo ottimale, in particolare alla luce delle lamentele espresse sull'assenza di armonizzazione a livello europeo.

20 La Commissione ha spesso il potere di attuare la legislazione dell'UE con l'assistenza di comitati composti da

rappresentanti degli Stati membri.

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Prima di esaminare in dettaglio i possibili interventi per risolvere questo problema è opportuno riflettere sulle possibili cause dell'assenza di armonizzazione. Il diritto dell'UE stabilisce norme generali che disciplinano la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta, che le autorità competenti negli Stati membri utilizzano per redigere programmi nazionali per la sicurezza aerea. La Commissione ha il potere di supervisionare il lavoro degli Stati membri, in particolare organizzando verifiche e controlli. Vi sono però differenze tra gli Stati membri (e le relative autorità competenti) che rispecchiano sia le diverse dimensioni del mercato del trasporto aereo sia le diverse percezioni dei rischi per la sicurezza nell'aviazione civile. Se da una parte alcuni Stati membri hanno la capacità di definire preventivamente un programma per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta avente i regolamenti europei come fondamento, altre autorità competenti si limitano a garantire il rispetto degli obblighi minimi definiti dalla legislazione europea. Di conseguenza se da una parte alcuni paesi forniscono alle diverse parti coinvolte nella sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta informazioni dettagliate personalizzate in base alle proprie specifiche condizioni, altri Stati membri semplicemente adottano la legislazione dell'UE come programma nazionale, con conseguenti importanti lacune informative. Ciò comporta lamentele diffuse secondo le quali alcune autorità competenti non forniscono informazioni sufficienti né collaborano totalmente con il settore, o secondo le quali i criteri per alcune procedure o alcuni processi di certificazione cambiano da Stato membro a Stato membro. Inoltre dato che il diritto dell'UE non definisce in dettaglio come attuare tutte le procedure per il trasporto aereo delle merci e di posta, alcuni Stati membri adottano norme che possono perturbare il mercato. Ad esempio il numero di metodi di screening ammessi è più ristretto in alcuni Stati membri rispetto ad altri, e in alcuni casi persino l'ordine in cui devono essere applicati è più rigido rispetto a quello definito dalle norme fondamentali concordate a livello dell'UE. Anche se in linea di principio questo approccio dovrebbe consentire agli Stati membri di adattare le proprie procedure agli effettivi rischi e alle circostanze locali, può comunque avere conseguenze negative, in particolare per quanto riguarda la creazione di parità di condizioni tra i differenti attori nelle catene di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci nell'UE e la promozione di buone condizioni di accettazione da parte del mercato e ricerca e sviluppo sulle apparecchiature di sicurezza. A parità di altri fattori, sarebbe auspicabile la creazione di pari condizioni a livello europeo, anche se questo aspetto non è emerso come priorità fondamentale per le parti interessate. L'onere normativo aggiuntivo in alcuni Stati membri deriva dopotutto, in primo luogo e principalmente, dalla comprensibile elevata priorità che il governo attribuisce al rischio di minacce alla sicurezza e di attacchi terroristici. In secondo luogo non è chiaro in che misura i diversi partecipanti alla catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci nell'UE siano in concorrenza ragionevole con altri soggetti al di fuori della propria prossimità geografica. Se una merce è stata spedita da Londra o Milano, sono solo gli operatori con sede a Londra e a Milano a essere in concorrenza tra loro. Un'importante eccezione è invece rappresentata dal transito indiretto delle merci per cui esiste una concorrenza tra gli operatori nelle diverse parti dell'UE. In terzo luogo mentre l'onere normativo aggiuntivo imposto agli operatori in alcuni Stati membri può comportare che essi non operino a parità di condizioni con i concorrenti in altre parti d'Europa, questo stesso onere extra può agevolare l'accesso a mercati esteri con norme di sicurezza più elevate (in particolare gli Stati Uniti). Il problema dell'armonizzazione tecnica delle apparecchiature è considerato più rilevante. I fornitori di apparecchiature di sicurezza per l'aviazione sono già preoccupati dall'elevato

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livello di certezza a cui la loro attività è soggetta, data la necessità di adattare costantemente le tecnologie all'ultima minaccia. Le differenze normative tra i diversi Stati membri aggiungono incertezza e riducono la capacità dei fornitori di sfruttare a pieno il mercato interno dell'UE. Ad esempio si segnala che alcuni Stati membri accettano volentieri alcuni metodi di controllo con minori costi di investimento e di gestione, che però altri Stati membri ritengono inadeguati. Benché, come già illustrato in precedenza, ciò potrebbe anche non avere conseguenze importanti per la concorrenza tra gli operatori lungo la catena di approvvigionamento, ha in realtà ripercussioni sull'attività dei produttori di apparecchiature che devono adattare la propria offerta di mercato a queste differenze (ossia una soluzione che risulta competitiva in uno Stato membro potrebbe non esserlo in un altro).

M5. Migliorare il coordinamento delle attività delle autorità competenti negli Stati membri, esaminando i benefici di questi due approcci alternativi: a) mantenere l'attuale assetto istituzionale, ma specificando maggiori dettagli in alcune parti della legislazione dell'UE; oppure b) trasferire alcune delle competenze in materia di attuazione dalle autorità competenti a una nuova agenzia europea per la sicurezza aerea.

3.2. Attuazione delle procedure di sicurezza È stato più difficile ottenere informazioni sull'attuazione pratica delle procedure di sicurezza, sia per l'incapacità di effettuare valutazioni e interviste su vasta scala nei diversi Stati membri europei sia a causa del fatto che la maggior parte dei "dettagli" delle procedure di sicurezza sono informazioni segrete (e le parti coinvolte generalmente preferiscono non farvi riferimento durante le interviste). Ciononostante la ricerca ha sollevato questioni importanti da approfondire, riportate nel riquadro 6 che segue. Riquadro 6: temi da affrontare - attuazione delle procedure di sicurezza

Q.7. Il passaggio dell'accreditamento dei mittenti conosciuti dagli agenti regolamentati alle autorità competenti degli Stati membri è pensato per risolvere i problemi che emergono da potenziali conflitti di interessi. Tuttavia, le autorità competenti avranno la capacità di attuare con successo programmi di accreditamento dei mittenti conosciuti? Il periodo di transizione è gestito correttamente? Quale sarà il ruolo degli spedizionieri nel futuro sistema di sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta?

Q.8. Sembra esservi la credenza diffusa in tutto il settore che i controlli basati sulle tecnologie siano più efficaci nella protezione delle merci e della posta. Le tecnologie esistenti garantiscono che le merci e la posta siano sempre controllate in modo tale da garantire ragionevolmente che non vi siano articoli proibiti occultati in una spedizione? Occorre armonizzare le procedure di controllo, in particolare nei casi in cui l'applicazione di un certo metodo non risulti conclusivo?

Q.10. L'UE ha recentemente rafforzato le proprie disposizioni sulla sicurezza per i voli provenienti da paesi terzi diretti nell'UE. Tuttavia, stanno emergendo dubbi relativi all'impatto di tali misure in termini di miglioramento della sicurezza e di costi. Le disposizioni di recente adozione relative alla certificazione ACC3 miglioreranno sostanzialmente la sicurezza delle merci provenienti da paesi terzi? La validazione indipendente è un passaggio fondamentale nella sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta provenienti da paesi terzi? Quale sarà l'impatto di questo quadro di riferimento sul settore?

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Dato che il problema di una maggiore armonizzazione è stato già trattato nella precedente sezione, la discussione sull'attuazione delle procedure di sicurezza in questa sede si concentrerà su tre argomenti fondamentali: (1) gli effetti previsti dei recenti cambiamenti apportati all'approccio basato sulla sicurezza della catena di approvvigionamento; (2) possibilità che vi sia una tendenza a fare eccessivo affidamento su soluzioni tecnologiche e i limiti agli approcci basati sullo screening; (3) i potenziali problemi e svantaggi del quadro legislativo di recente adottato dall'UE per la sicurezza dei voli di trasporto delle merci provenienti da paesi terzi.

3.2.1. Attuazione della sicurezza della catena di approvvigionamento (Supply Chain Security - SCS)

Come descritto nella sezione 2.2, un cambiamento attualmente in corso nel quadro europeo per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta consiste nel fatto che i mittenti conosciuti saranno accreditati direttamente dalle autorità competenti dello Stato membro, anziché da agenti regolamentati. Questo cambiamento dovrebbe avere ripercussioni più ampie rispetto a quanto farebbe pensare un'analisi immediata, e gli effetti si faranno certamente sentire non solo sulla figura del mittente conosciuto. Nell'attuale sistema gli agenti regolamentati (normalmente spedizionieri) sono responsabili dell'organizzazione della SCS. In veste di soggetti che collegano coloro che hanno l'esigenza di trasportare merci o posta per via aerea e coloro che effettivamente forniscono i servizi di trasporto, gli spedizionieri possiedono una conoscenza dettagliata della storia della spedizione, dall'origine fino alla destinazione. Poiché la SCS offre l'opportunità di rendere sicuro il trasporto aereo delle merci e di posta in modo efficiente dal punto di vista dei costi, gli spedizionieri generalmente promuovono attivamente la propria capacità di certificazione dei mittenti conosciuti (quale estensione naturale dei propri servizi) quando entrano in contatto con mittenti con importanti esigenze di trasporto aereo. Tuttavia dati gli stretti rapporti commerciali tra gli spedizionieri e i mittenti che certificherebbero, hanno cominciato a sorgere dubbi sull'effettiva attuazione delle severe procedure di sicurezza. Le procedure di sicurezza potrebbero finire per essere ammorbidite, trasformando la SCS più in un sistema basato sulle responsabilità (in cui il mittente si assumerebbe la responsabilità delle proprie merci) che non una procedura per effettivi controlli di sicurezza. Avendo riconosciuto questi potenziali problemi, e dato che persino all'interno del settore alcuni attori sembrano riluttanti a fare affidamento sulla SCS, il rafforzamento di questo sistema sembra essere un intervento apprezzato. Occorre comunque rispondere ancora a due domande riguardo all'attuazione pratica del nuovo regime: se le autorità competenti sono in grado di sostituirsi agli spedizionieri in veste di facilitatore della SCS; e come la conoscenza della storia della spedizione che lo spedizioniere ha può essere sfruttata per migliorare l'efficacia della SCS. Per quanto riguarda la prima domanda vi sono forti elementi che indicano che la maggioranza delle parti interessate è preoccupata circa la capacità delle autorità competenti di garantire un corretto funzionamento della SCS. Dalla ricerca intrapresa emerge chiaramente che alcuni Stati membri stanno ancora preparando il processo di accreditamento dei mittenti conosciuti e le parti interessate si lamentano delle scarse informazioni condivise con gli operatori della sicurezza. Inoltre in linea generale i mittenti conosciuti non sono organizzazioni che rientrano nel campo del settore dei trasporti e hanno un'esperienza limitata di coinvolgimento nella regolamentazione in materia di sicurezza dei trasporti. Pertanto sembra esservi l'esigenza di un approccio più proattivo da

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parte degli Stati membri e delle autorità competenti per aumentare la consapevolezza da parte dei mittenti conosciuti circa le novità normative e le modalità in cui possono ottenere/mantenere la certificazione di mittente conosciuto. La seconda questione riguarda le modalità in cui uno spedizioniere può continuare ad offrire valore aggiunto, che sembra essere stata poco discussa finora. Nel regime SCS in vigore prima del regolamento (CE) n. 300/2008 (ora in fase di transizione) gli spedizionieri avevano un ruolo molto importante dato che accreditano i mittenti che applicheranno i controlli di sicurezza, ne impongono l'applicazione e proteggono le merci da interferenze non autorizzate lungo tutte le fasi di trasporto e stoccaggio. I cambiamenti introdotti modificheranno notevolmente questa situazione: il ruolo degli spedizionieri sarà limitato alla protezione delle merci e della posta che sono già state sottoposte a controlli di sicurezza21. Anche se ciò non dovrebbe causare problemi importanti, è anche vero che gli spedizionieri sono coloro che lungo la catena di approvvigionamento conoscono meglio la storia della spedizione. Queste conoscenze hanno un valore, specialmente nel quadro di un passaggio verso una maggiore sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta basata sui rischi, ed è necessario valutare meccanismi in grado di garantire la condivisione delle informazioni lungo la catena di approvvigionamento.

M6. Aumentare l'impegno della Commissione europea e delle autorità competenti degli Stati membri con i mittenti conosciuti al fine di agevolarne la certificazione da parte delle autorità pubbliche e di semplificare l'attuazione della SCS. Tra l'altro questo approccio deve tenere conto che alcune di queste organizzazioni non sono a conoscenza delle procedure di sicurezza nei trasporti e che pertanto potrebbero avere necessità di supporto esterno o di un rafforzamento delle capacità.

M7. Migliorare lo scambio di informazioni rilevanti sulla sicurezza su ciascuna spedizione lungo la catena di approvvigionamento.

3.2.2. Eccessivo affidamento su controlli tecnologici e limiti di capacità Le interviste condotte nell'ambito del presente studio indicano chiaramente una tendenza da parte dei soggetti coinvolti nella sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta a fare sempre più affidamento su soluzioni tecnologiche quale metodo principale per garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Ciò fa sorgere due questioni: in primo luogo i controlli basati sulla tecnologia possono non funzionare, ma manca la consapevolezza della possibilità di un mancato funzionamento; e in secondo luogo sono necessarie norme dell'UE più armonizzate e prescrittive sui controlli, unitamente a procedure meglio definite per accertarsi che il soggetto che effettua i controlli sia soddisfatto e per una ripetizione dei controlli se necessario. In merito al primo punto, gli operatori coinvolti nella catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci talvolta suggeriscono l'allentamento di alcune procedure di sicurezza. Ad esempio quando le spedizioni provengono da clienti non noti o occasionali (e quindi con potenziale di rischio più elevato) potrebbero essere semplicemente classificate come "da controllare" senza ulteriori indicazioni. D'altro canto diversi esperti hanno

21 È importante notare che gli agenti regolamentati come gli spedizionieri possono applicare controlli di sicurezza

o sottoporre a screening le merci e la posta. Questo apparentemente si verifica solo in casi eccezionali dato che normalmente i fornitori di servizi di assistenza a terra si occupano di queste attività.

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espresso il parere che lo screening garantirebbe un livello più elevato di protezione e renderebbe la SCS ridondante o non necessaria. Queste percezioni sembrano sottostimare la complessità insita nel processo di controllo e il fatto che la comunicazione al soggetto che effettua i controlli di informazioni dettagliate sulla spedizione potrebbe consentire una maggiore efficacia dei controlli stessi. D'altra parte è opportuno osservare che le parti interessate responsabili del processo di controllo sembrano prestare notevole attenzione alle modalità di attuazione ed essere consapevoli delle sue specificità. Oltre alla formazione dedicata, alcune società subappaltano la fornitura di questi servizi per consentire un maggiore grado di specializzazione. Tuttavia è importante sottolineare come alcuni autori consiglino di aumentare i finanziamenti per progetti che indaghino l'interazione tra persone, processi e tecnologie, come i dispositivi di controllo, i "body scanner" e la biometrica (CSES, 2011). Si è giunti alla conclusione che le procedure di controllo per il trasporto aereo delle merci e di posta sono meno complete rispetto ad altre aree della sicurezza aerea, come il bagaglio a mano dei passeggeri. Secondo le norme dell'UE se lo screening del bagaglio a mano non consente di accertare l'assenza di articoli proibiti, ad esempio a causa della densità dell'articolo analizzato, è necessario applicare altri mezzi di screening. Normalmente vi sono tre livelli di sicurezza per il bagaglio a mano: (1) è applicato un primo metodo di screening, normalmente i raggi X; (2) in assenza di esito certo, si applica un secondo metodo; e (3) se il soggetto che effettua il controllo non è soddisfatto si chiama il passeggero per autorizzare una perquisizione manuale del bagaglio. Solo se tutti e tre i livelli falliscono si rifiuta il trasporto del bagaglio. Per le merci e la posta la procedura sembra essere molto meno rigorosa: normalmente si applica un solo metodo di screening e il mittente è chiamato quando questo non dà un esito definitivo (o se le merci/la posta sono respinte). Il sistema affida una grande responsabilità al soggetto che effettua i controlli, il quale deve decidere dopo un solo controllo se accettare la spedizione o chiamare il mittente e intralciare gravemente il processo di trasporto. Anche se la maggioranza degli esperti e delle parti interessate contattate ha insistito sul fatto che le norme di sicurezza sono di primaria importanza, sono stati fatti accenni anche alla possibilità di trasportare merci via terra in un altro Stato membro, per poi caricarle a bordo di un velivolo alternativo. Quanto precede suggerisce la necessità di un'ulteriore standardizzazione del processo relativo alle merci allo scopo di migliorare la sicurezza e rendere più credibile il quadro normativo dell'UE. Occorre in particolare che i responsabili politici considerino di allineare i requisiti per le merci e la posta a quelli osservati per il bagaglio a mano. Infine è utile sottolineare il fatto che numerosi esperti e parti interessate (comprese alcune autorità competenti) ritengono che raggiungere il 100% delle merci e posta sottoposte a controlli sia desiderabile per migliorare la sicurezza, in particolare in quei casi in cui le merci devono essere trasportate su aerei per trasporto passeggeri. Anche se quest' aspetto trova sempre maggior spazio nell'agenda, in particolare perché gli Stati Uniti si sono dati un cosiddetto obiettivo di controllo integrale (100%), la maggioranza riconosce anche che le attuali capacità non consentono un'applicazione immediata del controllo integrale. Data l'esigenza per il settore di pianificare i propri investimenti in sicurezza nell'ambito di un quadro normativo stabile, è importante chiarire se l'UE ritiene il controllo integrale delle merci e della posta un obiettivo a lungo termine, oppure se è impegnata a promuovere approcci alternativi, nello specifico la SCS.

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M8. Migliorare la consapevolezza da parte di tutti i soggetti della catena di approvvigionamento sulle limitazioni dello screening e dare vita a un quadro di riferimento che consenta alle informazioni essenziali sulla sicurezza di essere condivise con il soggetto che effettua i controlli (possibilmente nel quadro delle predette misure allo scopo di migliorare i flussi di informazioni su ciascuna spedizione lungo la catena di approvvigionamento).

M9. Garantire che i fondi per ricerca e sviluppo dell'UE siano opportunamente destinati ad analizzare il problema dell'interazione tra uomo e tecnologie nella sicurezza aerea.

M10. Riesaminare il processo di screening delle merci e posta al fine di prevedere disposizioni per i screening secondari, allineate a quelle applicabili al trasporto di passeggeri.

M11. È necessario che la Commissione europea promuova una valutazione completa dei benefici del controllo integrale. Costituirebbe una base per valutare l'eventuale desiderabilità di un approccio di questo tipo a più lungo termine e per analizzare i risvolti di investimenti nell'approfondimento e nel miglioramento della SCS, tenendo in considerazione l'esigenza di dare al settore un quadro stabile per gli investimenti.

3.2.3. Rendere sicuro il trasporto aereo delle merci e di posta nei paesi terzi Il nuovo quadro di riferimento dell'UE per garantire la sicurezza dei voli che trasportano merci e posta provenienti da paesi terzi è già stato esaminato nella sezione 3.1.2, in particolare la correlazione tra queste norme e il quadro di riferimento internazionale definito dall'ICAO. Vale comunque la pena di sollevare diverse questioni riguardanti l'effettiva attuazione di questo quadro di riferimento e i suoi effetti sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Si registra un consenso crescente sulla necessità di fare qualcosa per migliorare la sicurezza dei trasporti delle merci e posta provenienti da paesi terzi. Gli esperti hanno espresso seri dubbi sulla capacità delle regole in vigore prima del febbraio 2012 di garantire la necessaria sicurezza per il trasporto aereo delle merci, posizione ripetuta da diverse autorità competenti. L'introduzione del regolamento (UE) n. 859/2011 è stata quindi una mossa in linea di principio accolta con favore. Tuttavia solleva questioni in merito alla responsabilità, perché alcuni lo interpretano come non più di un "tentativo di coprire con una coperta il problema della sicurezza sperando che scompaia". Fino al 2014 i vettori aerei saranno responsabili del miglioramento dei controlli di sicurezza tramite l'accreditamento ACC3. Tuttavia gli esperti temono che i vettori aerei non avranno la capacità di garantire che le migliori pratiche sulla carta (ossia l'ACC3) trovino espressione in procedure rafforzate. La ricerca effettuata per questo studio indica che dopo il 2014, con la validazione indipendente delle procedure di sicurezza nei paesi terzi, il nuovo regolamento dovrebbe migliorare l'efficacia dei controlli di sicurezza anche se (come già accennato) vi sono diverse perplessità in merito alla sua attuazione e ai suoi costi. Un'altra questione riguarda la creazione di elenchi di "esenzione" e di "alto rischio" per i trasporti delle merci e posta provenienti da paesi terzi. Anche se alcune autorità sembrano fiduciose che questi elenchi non pregiudicheranno la sicurezza, altre autorità competenti, altri esperti e altre parti interessate temono che possano produrre falle nella sicurezza. Ad

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esempio vi sono scarse informazioni su come il sistema garantisce che siano applicati adeguati controlli di sicurezza alle merci provenienti da paesi terzi nell'elenco HRCM e in transito attraverso paesi esenti dalla certificazione ACC3 prima di arrivare nell'UE. È importante ricordare che il regolamento (UE) n. 859/2011 è stato approvato nel quadro di un piano di azione volto a rafforzare la sicurezza del trasporto aereo delle merci che aveva come obiettivo risolvere particolari preoccupazioni sorte a seguito degli incidenti verificatisi a ottobre 2010. In gran parte il suo obiettivo è creare un quadro di riferimento per misure di attuazione immediate nei paesi terzi. Questo risultato sarà ottenuto con le norme in vigore a partire da febbraio 2012. Tuttavia la ricerca evidenzia la presenza di dubbi sull'effettivo impatto di queste misure, ed un'analisi dei costi e dei benefici non è stata ancora effettuata.

M12. Occorre che la Commissione europea esamini gli effettivi impatti dei cambiamenti normativi volti a proteggere i trasporti delle merci e posta provenienti da paesi terzi (ossia la certificazione ACC3), anche svolgendo un'analisi dei costi e dei benefici e avviando un'estesa consultazione di tutte le parti coinvolte. L'attività deve essere considerata urgente dato che (1) diversi esperti hanno evidenziato che l'attuale quadro di riferimento non è sufficiente a raggiungere il necessario livello di sicurezza e (2) i requisiti previsti per il 2014 sono ambiziosi e di difficile attuazione, e pertanto sia l'industria sia le autorità competenti hanno bisogno di tempo per prepararsi all'adeguamento.

3.3. Aspetti orizzontali La sezione finale valuta le potenziali falle nel sistema di sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta connesse sia al quadro istituzionale sia all'attuazione pratica delle procedure di sicurezza. Alcune potrebbero essere fortemente correlate ad aspetti già affrontati nelle sezioni che precedono, anche se l'attenzione è ora rivolta alla loro natura trasversale. In una certa misura tutte le questioni aperte da discutere riguardano sia il quadro normativo sia gli aspetti inerenti all'attuazione pratica delle procedure. I due casi riportati nel riquadro 7 invece sono veramente orizzontali. Riquadro 7: Temi di discussione - aspetti orizzontali Q.3. Vi sono segnali che le relazioni tra operatori del settore lungo la catena di approvvigionamento stiano perdendo di importanza e stiano venendo sostituiti da regolamentazioni imposte dagli Stati. Occorre aumentare l'uso di norme di settore e lo scambio ulteriore di migliori pratiche all'interno della catena di approvvigionamento? L'attuale mancanza di relazioni tra operatori del settore lungo la catena di approvvigionamento può potenzialmente pregiudicare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta?

Q.6. La SCS può fornire potenzialmente la garanzia assoluta che una spedizione non contenga articoli proibiti. Tuttavia, per poter essere efficace dipende da un buon coordinamento tra i vari soggetti lungo la catena di approvvigionamento, integrato da un adeguato livello di controlli a campione delle procedure di ciascun soggetto. Poiché molti dei soggetti coinvolti nella SCS hanno forti collegamenti commerciali tra loro, è possibile che questo possa pregiudicare la capacità di imposizione della conformità alle procedure di sicurezza concordate?

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Fondamentalmente queste questioni riguardano l'aspetto orizzontale di come è organizzato il processo complessivo dei controlli di sicurezza e di come si coordinano le diverse parti. Questo aspetto è sorto come elemento decisivo la cui importanza attualmente sembra sottostimata da quasi tutte le parti coinvolte nella sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Un'altra importante questione orizzontale che non deriva dall'attuale regime di sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta è la discussione sul passaggio a un approccio basato sui rischi e sensibile ai rischi. Questa discussione è attualmente in corso nel Regno Unito e sembra rilevante, dato che molti esperti sembrano ritenere che solo un quadro della sicurezza basato sui rischi possa dare vita a un sistema della sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta solido a lungo termine.

3.3.1. Riesame del processo di sicurezza L'esame della letteratura per il presente studio e le numerose interviste svolte durante il suo svolgimento suggeriscono che il quadro della sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta si basa su due principi in contraddizione con quelli alla base di altre politiche in materia di aviazione (ad esempio nel campo della sicurezza), e precisamente:

la distribuzione delle responsabilità tra le parti lungo la catena di approvvigionamento; e

l'eliminazione delle sovrapposizioni tra procedure di sicurezza e la limitazione delle ridondanze.

Un esame dell'attuale quadro di riferimento rivela che in sostanza ogni parte acquisisce un certo accreditamento presso un'autorità pubblica (a seguito di controllo o validazione indipendente), applica alcune procedure e controlli di sicurezza e consegna la spedizione alla parte successiva lungo la catena di approvvigionamento, attestando che sono state seguite alcune procedure. Questo sistema sembra dare l'idea che la responsabilità sia attualmente riposta sui vettori aerei, essendo essi l'elemento finale nella catena di approvvigionamento che deve decidere se le merci/la posta possono essere imbarcate sull'aeromobile. Il vettore aereo è in ultima analisi responsabile della verifica di tutta la documentazione e dell'accettazione del trasporto. Tuttavia i vettori aerei normalmente non effettuano i controlli di sicurezza direttamente, delegando queste incombenze ad altre parti accreditate lungo la catena di approvvigionamento. In una certa misura pertanto si crea un circolo vizioso in cui tutti i soggetti sembrano applicare un insieme di controlli, ma nessuno prevale sugli altri imponendo o interessandosi alla successiva trasmissione delle informazioni lungo la catena di approvvigionamento. Questa preoccupazione è acuita dalla presenza di interdipendenze commerciali, che danno vita alla possibilità di un conflitto di interessi, con i vettori aerei che potrebbero rifiutare i propri servizi non trasportando determinate merci. Sembra ragionevole ritenere che solo un sistema basato sulla certificazione e sul controllo da parte delle autorità pubbliche può garantire un certo grado di fiducia in una catena di partner industriali. È però necessario anche prendere atto che questo approccio sta guidando l'attuazione di un sistema in cui tutte le parti sono responsabili per certe procedure che non sono totalmente integrate con quelle di altre parti. Inoltre lo scambio di informazioni sulla consegna e delle relative informazioni ottenute con procedure di sicurezza sembrano assenti, poiché vi è una certa incertezza in merito alla responsabilità delle spedizioni.

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In aggiunta a queste perplessità, la definizione del quadro legislativo va nella direzione di eliminare i controlli ridondanti tra i partner22. Anche se i programmi per la sicurezza dei diversi soggetti sembrano prevedere disposizioni per l'applicazione di controlli a campione alle merci già sottoposte a controlli, non è stato possibile stabilire in che modo questi si inseriscono nel quadro complessivo della sicurezza e come i risultati sono utilizzati per creare un ciclo di miglioramento continuo delle procedure di sicurezza lungo la catena di approvvigionamento.

M13. Occorre urgentemente rivedere l'attuale applicazione delle procedure di sicurezza lungo la catena di approvvigionamento. Anche se il sistema deve essere sottoposto alla supervisione di un'autorità pubblica competente (anche per l'emissione di certificazioni e accreditamenti), questa non deve sostituire i rapporti diretti tra gli operatori del settore lungo la catena di approvvigionamento che migliorino il coordinamento dei controlli di sicurezza, consentano lo scambio delle informazioni rilevanti su ciascuna spedizione e realizzino controlli ridondanti e una validazione a campione delle precedenti valutazioni.

3.3.2. Verso una sicurezza basata sui rischi Dovendo affrontare una tendenza all'aumento dei requisiti di controllo e altri approcci volti alla sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta, il settore si è attivato particolarmente per chiedere di adottare per la sicurezza aerea un approccio basato sui rischi. Non sorprende che questo invito sia stato particolarmente forte in quei paesi che si sentono esposti a minacce più elevate e che pertanto hanno regimi di sicurezza più restrittivi, in particolare gli Stati Uniti e il Regno Unito (Bart, 2010; ministero dei Trasporti del Regno Unito, 2011). Un sistema per la sicurezza del trasporto aereo delle merci basato sui rischi è definito come un sistema che prevede una valutazione delle minacce potenziali e delle risorse per affrontarle, che prevede incentivi per i mittenti affinché rafforzino i controlli di sicurezza della catena di approvvigionamento, e che prevede l'ispezione delle merci individuate come ad alto rischio (Bart, 2010). In sostanza si utilizzerebbero una serie di informazioni su ciascuna spedizione per determinarne il rischio, che a sua volta costituirebbe il fondamento per decidere quali controlli di sicurezza applicare. In una certa misura il quadro europeo per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta già rispecchia un approccio basato sui rischi. In primo luogo se una spedizione proviene da un mittente conosciuto o da un mittente responsabile può essere esentata dai controlli, sull'ipotesi che questi mittenti sono fidati e che le loro spedizioni presentano un rischio basso per la sicurezza. In secondo luogo, all'altro capo dello spettro, vi è una metodologia in corso volta a individuare le merci e la posta ad alto rischio (HRCM) a cui applicare i controlli di sicurezza rafforzati. Vi sono altri aspetti della legislazione dell'UE in materia di sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta che rispecchiano un approccio basato sui rischi, compreso il fatto che gli Stati membri possono applicare misure più rigide per far fronte a livelli di rischi o di minaccia più elevati, che vi è un diverso

22 Per ridondante si può intendere (1) una ripetizione non necessaria di alcune procedure o (2) l'applicazione di

controlli incrociati per garantire il risultato in caso di malfunzionamento di alcune parti. Nel caso della presente relazione il termine "ridondante" deve intendersi secondo il significato (2), ovvero l'applicazione di controlli incrociati per garantire che il sistema sia in grado di resistere al mancato funzionamento di un certo controllo, con conseguente maggiore affidabilità.

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approccio SCS per gli aerei cargo e che per alcuni paesi è possibile l'esenzione dalla certificazione ACC3. Per ampliare l'attuale sistema basato sui rischi è necessario rispondere a due importanti domande a livello più elevato e più strategico: che tipo di informazioni sarebbero utilizzate per valutare i rischi e quali criteri determinerebbero il livello di rischio. Vi sono tre approcci per ottenere le informazioni necessarie ad analizzare il rischio di una particolare spedizione: utilizzo delle informazioni sulla spedizione raccolte lungo la catena di approvvigionamento, maggiore cooperazione con le autorità doganali e dati provenienti dai servizi di intelligence. L'ultima opzione non rientra nell'ambito del presente studio, mentre per le prime due certamente occorre attuare misure volte ad agevolare lo scambio delle informazioni rilevanti se si desidera ottenere una maggiore sicurezza basata sui rischi. Se le dichiarazioni doganali devono essere utilizzate per valutare i rischi per la sicurezza delle merci e della posta, un aspetto da considerare è il termine per la loro presentazione. In alcuni casi il termine per la presentazione della dichiarazione anticipata delle merci è successivo al momento in cui l'aereo è già decollato all'aeroporto di partenza. Questo potrebbe essere adeguato per finalità doganali, ma è chiaramente troppo tardi se l'obiettivo è evitare il trasporto di articoli proibiti. Per quanto riguarda i criteri per stabilire il livello di rischio, è possibile trarre ispirazione dalla letteratura. Secondo Bart (2011) ad esempio, i fattori di rischio della TSA possono comprendere il paese di origine e punteggi di rischio in base ai dati riguardanti il mittente, il destinatario e altre caratteristiche della spedizione (il pagamento in contanti dei costi di spedizione può essere considerato un indicatore di rischio in alcuni mercati). Alcuni attori del settore, come gli "integratori", utilizzando criteri analoghi per stabilire quali procedure di sicurezza adottare per ciascuna spedizione. Quello che sembra mancare nella discussione a livello dell'UE è quale sarà il soggetto responsabile della valutazione del rischio. Non esiste un equivalente europeo della TSA americana e le preoccupazioni circa la capacità delle autorità competenti sono state già esaminate nelle precedenti sezioni. D'altra parte vi sono elementi che indicano che i rapporti commerciali tra le parti lungo la catena di approvvigionamento possono ammorbidire alcune procedure di sicurezza. Di conseguenza, considerando che una valutazione dei rischi potrebbe avere ripercussioni sui costi della sicurezza, lasciarla al settore potrebbe non essere una buona idea.

M14. Per passare a un sistema per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta basato sui rischi, i soggetti lungo la catena di approvvigionamento devono condividere le informazioni in modo più sistematico. È necessario che vi sia un sistema che consenta alle informazioni rilevanti sulla sicurezza di essere trasferite dal mittente al vettore aereo. Occorre inoltre valutare come utilizzare le attuali informazioni doganali ai fini di una valutazione della sicurezza basata sui rischi. È necessario discutere chi sarà tenuto a stabilire il rischio di ciascuna spedizione, e secondo quali criteri.

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4. INDIVIDUAZIONE E VALUTAZIONE DELLE MISURE VOLTE A MIGLIORARE LA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI

Il capitolo 3 ha individuato 14 misure (M1-M14) che potrebbero essere attuate per risolvere i problemi più rilevanti che interessano il quadro della sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Questo capitolo esamina queste misure, definendo quattro scenari di intervento politico per il miglioramento di questo quadro di riferimento. Le predette misure possono essere raggruppate in due gruppi: (1) quelle che riguardano la responsabilità delle organizzazioni coinvolte nella sicurezza delle merci e della posta e (2) gli interventi indirizzati all'effettivo processo di sicurezza. L'esame nell'ambito del presente studio dell'attuale quadro della sicurezza delle merci e della posta ha individuato responsabilità non chiare tra le parti coinvolte e l'assenza di procedure di sicurezza stabili e dettagliate. Il risultato è un sistema di sicurezza in cui proliferano le norme, i soggetti concentrano i propri sforzi sul trasferimento delle responsabilità lungo la catena di approvvigionamento, e i controlli di sicurezza non sembrano per nulla efficienti dal punto di vista dei costi. Pertanto si rendono necessarie misure volte sia a chiarire la responsabilità sia a migliorare il processo di sicurezza. La figura che segue presenta due approcci per migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e di posta. Quello raffigurato in riquadri con ombreggiatura rossa mostra l'evoluzione prevista del sistema se le misure si concentrano sui processi, ossia si limitano a chiarire e armonizzare le procedure. L'approccio nei riquadri con ombreggiatura verde mostra i risultati previsti da una strategia che combini misure orientate ai processi e un nuovo quadro di riferimento che chiarisca i rapporti tra le diverse parti coinvolte nella sicurezza delle merci e della posta. La figura presenta schematicamente come, agendo sull'aspetto sia del "processo" sia della "responsabilità", il passaggio a un quadro della sicurezza del trasporto aereo delle merci caratterizzato da una chiara ripartizione delle responsabilità, uno scambio completo di informazioni e procedure armonizzate darà un contributo efficace al consolidamento della fiducia tra le diverse parti (il percorso verde nella figura), contrariamente all'attuale condizione in cui la fiducia è garantita solo da procedure burocratiche. Questo cambiamento nella logica sottostante è la base per un sistema della sicurezza basato sui rischi solido, efficiente ed efficace. Le misure destinate a migliorare il processo sono normalmente più semplici da attuare nel breve termine, dato che gli strumenti politici di "comando e controllo" (come la legislazione e le ispezioni) sono generalmente efficaci. Tuttavia se lo schema mostra che un certo miglioramento può essere ottenuto agendo semplicemente sull'attuazione di migliori procedure, queste potrebbero non portare a un sostanziale miglioramento della sicurezza a lungo termine, dato che non forniscono soluzioni per migliorare i rapporti tra i diversi soggetti coinvolti e la chiarezza degli aspetti legati alle responsabilità. Se le attività volte a migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci si concentrano solo sul chiarimento delle norme e delle procedure senza prendere adeguatamente in considerazione le responsabilità (come rappresentato dai riquadri con ombreggiatura rossa), è probabile che nasca un sistema burocratico e altamente standardizzato, dato che le parti non si fiderebbero l'una dell'altra e mirerebbero sempre a scaricare sulle altre le

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proprie responsabilità non appena possibile, portando a un sistema competitivo piuttosto che cooperativo. Le conclusioni principali che si possono trarre dalla figura sono:

nell'attuale sistema della sicurezza i problemi connessi al processo si affiancano a un'assenza di chiare responsabilità tra le parti;

anche se interventi isolati in ciascuno di questi campi possono migliorare il livello di sicurezza complessivo a breve termine, un sistema che garantisca un livello di sicurezza elevato a lungo termine avrà necessariamente bisogno di migliori rapporti tra le parti coinvolte, che a loro volta impongono di considerare attentamente gli aspetti legati alle responsabilità.

Figura 5: Illustrazione del passaggio a un nuovo quadro per la sicurezza del

trasporto aereo delle merci

ong termL

Structural trust – stable y partners in liabilit

Increased exchange of information Cooperation between parties

Resilient and risk- base d security system

Proliferation of standard s Low cost- effectiveness of security controls Attempt to transfer responsibilities

Standardization of security knowledge encompassed in training for different functions

g and professional licencin

Clarification of security measures

Harmonization of rules and

Contra ctual trust linked to bureaucracy

More experienced the party

Co-existence /proliferation of s different standard

the more liability is pushed away

liability t – Contractual truspush and pull

procedures

Clear allocation of responsibilities

Short term

Liab

ility

La conseguenza di questa percezione è che tra le 14 misure individuate alcune si concentrano sulla responsabilità, altre si orientano ai processi e poche sembrano riguardare entrambi gli aspetti. Inoltre alcune sono realizzabili nel breve termine, mentre altre richiedono tempo e il coordinamento di diverse attività. Per analizzarle tutte e definire una strategia per il passaggio a un nuovo regime della sicurezza del trasporto aereo delle merci (rappresentato nella figura 5), le 14 misure sono state raggruppate in quattro pacchetti di provvedimenti volti a migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta in Europa, come mostra la seguente tabella 1.

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Tabella 1: Pacchetti di interventi e misure volti a migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta

Pacchetto di interventi Misure

Revisione dell'attuale quadro normativo per il trasporto aereo delle merci e posta dell'UE

M1. Occorre intraprendere azioni volte ad equilibrare l'attenzione prestata alle minacce interne e alle minacce esterne, almeno nei seguenti tre aspetti: orientamento in materia di reclutamento, selezione e formazione del personale; imposizione dell'applicazione delle procedure; e comunicazione rafforzata alle autorità competenti. M2. L'attuale legislazione europea deve essere modificata per allineare le procedure di sicurezza applicabili alle merci e alla posta a quelle applicate al trasporto di passeggeri. Le modifiche dovranno comprendere la definizione dei "controlli di sicurezza" applicabili alle merci e alla posta, e norme e specifiche dettagliate sullo screening per i programmi di controllo della qualità nazionali. M9. Garantire che i fondi per ricerca e sviluppo dell'UE siano opportunamente indirizzati per esaminare il problema dell'interazione tra uomo e tecnologie nella sicurezza aerea. M11. È necessario che la Commissione europea promuova una valutazione completa dei benefici di controlli integrali. Costituirebbe una base per valutare l'eventuale desiderabilità di un approccio di questo tipo a più lungo termine e per analizzare i risvolti di investimenti nell'approfondimento e nel miglioramento della SCS, tenendo in considerazione l'esigenza di dare al settore un quadro stabile per gli investimenti. M14. Per passare a un sistema per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta basato sui rischi, i soggetti lungo la catena di approvvigionamento devono condividere le informazioni in modo più sistematico. È necessario che vi sia un sistema che consenta alle informazioni rilevanti sulla sicurezza di essere trasferite dal mittente al vettore aereo. Occorre inoltre valutare come utilizzare le attuali informazioni doganali ai fini di una valutazione della sicurezza basata sui rischi. È necessario discutere chi sarà tenuto a stabilire il rischio di ciascuna spedizione, e secondo quali criteri.

Introduzione di un sistema collaborativo di sicurezza della catena di approvvigionamento (SCS) promosso dall'industria e sottoposto a supervisione da parte di autorità pubbliche

M3. Occorre prendere in esame misure volte a migliorare l'attuale scambio di informazioni sulle spedizioni lungo la catena di approvvigionamento, aprendo nuove possibilità per la profilatura del rischio delle merci e posta. M6. Aumentare l'impegno della Commissione europea e delle autorità competenti degli Stati membri con i mittenti conosciuti al fine di agevolarne la certificazione da parte di autorità pubbliche e di semplificare la realizzazione della SCS. Tra l'altro questo approccio deve tenere conto che alcune di queste organizzazioni non sono a conoscenza delle procedure di sicurezza nei trasporti e che pertanto potrebbero avere necessità di supporto esterno o di un rafforzamento delle capacità. M7. Migliorare lo scambio delle informazioni rilevanti sulla sicurezza su ciascuna spedizione lungo la catena di approvvigionamento. M8. Migliorare la consapevolezza da parte di tutti i soggetti della catena di approvvigionamento sulle limitazioni dello screening e dare vita a un quadro di riferimento che consenta alle informazioni essenziali sulla sicurezza di essere condivise con il soggetto che effettua i controlli (possibilmente nel quadro delle predette misure allo scopo di migliorare i flussi di informazioni su ciascuna spedizione lungo la catena di approvvigionamento). M13. Occorre urgentemente rivedere l'attuale applicazione delle procedure di sicurezza lungo la catena di approvvigionamento. Anche se il sistema deve essere sottoposto alla supervisione di un'autorità pubblica competente (anche per l'emissione di certificazioni e accreditamenti), questa non deve sostituire i rapporti diretti tra gli operatori del settore lungo la catena di approvvigionamento che migliorino il coordinamento dei controlli di sicurezza, consentano lo scambio delle informazioni rilevanti su ciascuna spedizione e realizzino controlli ridondanti e una validazione a campione delle precedenti valutazioni.

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Pacchetto di interventi Misure

Armonizzazione delle procedure di sicurezza per il trasporto aereo delle merci e posta a livello dell'UE

M5. Migliorare il coordinamento delle attività delle autorità competenti negli Stati membri, esaminando i benefici di questi due approcci alternativi:

a) mantenere l'attuale assetto istituzionale, ma specificando maggiori dettagli in alcune parti della legislazione dell'UE; oppure b) trasferire alcune delle competenze in materia di attuazione dalle autorità competenti a una nuova agenzia europea per la sicurezza aerea.

M10. Riesaminare il processo di screening delle merci e posta al fine di prevedere disposizioni per lo screening secondario, allineate a quelle applicabili al trasporto di passeggeri.

Rafforzare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta per i voli provenienti da paesi terzi e rafforzare il quadro globale della sicurezza aerea

M4. Occorre esaminare in dettaglio la possibilità che il regolamento (UE) n. 859/2011 di recente adozione possa dare vita a un'agenda globale rafforzata per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. A tal fine è opportuno considerare i seguenti interventi:

a) collegare le esenzioni dalla certificazione ACC3 con il rispetto delle SARP dell'ICAO e migliorare la trasparenza di tutto il processo; b) definire il quadro di riferimento per la validazione indipendente in modo che impegni potenzialmente le autorità, gli auditor e gli ispettori di paesi terzi; c) creare collegamenti tra il processo della certificazione ACC3 e gli elenchi di esenzione e la negoziazione di accordi bilaterali sul trasporto aereo con i paesi terzi; d) definire le priorità per i programmi di rafforzamento delle capacità in funzione della probabilità di innalzare lo status dei paesi all'interno degli elenchi di "esenzione" o di "alto rischio".

M12. Occorre che la Commissione europea esamini gli effettivi impatti dei cambiamenti normativi volti a proteggere i trasporti delle merci e posta provenienti da paesi terzi (ossia la certificazione ACC3), anche svolgendo un'analisi dei costi e dei benefici con un'estesa consultazione di tutte le parti coinvolte. L'attività deve essere considerata urgente dato che (1) diversi esperti hanno evidenziato che l'attuale quadro di riferimento non è sufficiente a raggiungere il necessario livello di sicurezza e (2) i requisiti previsti per il 2014 sono ambiziosi e di difficile attuazione, e pertanto sia il settore sia le autorità competenti hanno bisogno di tempo per prepararsi all'adeguamento.

4.1. Revisione dell'attuale quadro normativo per il trasporto aereo delle merci e posta dell'UE

Visione

Il quadro normativo per il trasporto aereo delle merci e posta dell'UE deve: (1) essere basato sui rischi, adattando proattivamente le procedure di sicurezza ai livelli di minaccia e di rischio; (2) essere bilanciato nei confronti delle minacce interne ed esterne al settore del trasporto aereo e allineare le norme a quelle definite per il trasporto di passeggeri; (3) incentivare la ricerca e gli investimenti in sistemi e apparecchiature di sicurezza; e (4) promuovere la cooperazione tra i partner industriali con supervisione complessiva da parte delle autorità pubbliche.

Per andare in questa direzione è necessario intraprendere diverse attività, alcune delle quali orizzontali, che non riguardano quindi esclusivamente le responsabilità o i processi.

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L'adozione di un approccio basato sui rischi comporta la definizione di "livelli" di sicurezza, specificando per ciascuno controlli e procedure dettagliati. La definizione di questi livelli deve essere indipendente dalle minacce o dai tentativi occasionali di interferenza con il trasporto aereo, dovendo essere adottati piuttosto a un livello strategico, distinto dai processi operativi di valutazione dei rischi e di attuazione dei controlli di sicurezza all'interno di ciascun livello. Occorre che i livelli siano armonizzati a livello dell'UE. Questo approccio è in netto contrasto con l'attuale regime, basato su un quadro per la sicurezza comune a tutti gli Stati membri che consente che siano adottate misure rafforzate in alcun paesi sulla base di valutazioni dei rischi. L'attuale sistema sta facendo sorgere importanti differenze nell'attuazione dei controlli di sicurezza all'interno dell'UE, con conseguenti problemi di armonizzazione. Inoltre genera una situazione in cui ogni minaccia determina una nuova risposta / modifica ai controlli di sicurezza, non contribuendo a creare un quadro di riferimento stabile. Il passaggio a una definizione comune dei livelli di sicurezza darebbe a ogni Stato membro la possibilità di calcolare il proprio livello di rischio e di modificare di conseguenza i controlli di sicurezza, senza importanti divergenze nelle modalità di attuazione dei controlli di sicurezza. Un esempio indicativo dei possibili livelli di sicurezza è riportato nella seguente tabella 2. Esso mira a illustrare come è possibile adattare le procedure di sicurezza ai livelli di rischio (anziché definire le esatte procedure di sicurezza per ciascun livello, un impegno che richiede maggiore lavoro tecnico e una valutazione di impatto approfondita). Tabella 2: Esempio di definizione di regole per la sicurezza comuni secondo la

valutazione del rischio

Livello di sicurezza Requisiti del livello di sicurezza

1. Le merci e la posta devono provenire da una catena di approvvigionamento sicura ed essere soggette a screening rafforzato.

2. Le merci e la posta da trasportare in aerei passeggeri devono provenire da una catena di approvvigionamento sicura ed essere soggette a screening rafforzati mentre le merci e la posta da trasportare in aerei cargo sono sottoposte a screening rafforzato.

3. Le merci e la posta sono sottoposte a screening rafforzato.

4. Le merci e la posta da trasportare in aerei passeggeri devono essere sottoposte a screening rafforzato, mentre le merci e la posta da trasportare in aerei cargo devono essere sottoposte a screening rafforzato oppure devono provenire da una catena di approvvigionamento sicura.

5. Le merci e la posta devono essere sottoposte a screening rafforzato oppure provenire da una catena di approvvigionamento sicura.

6. Le merci e la posta da trasportare in aerei passeggeri devono essere sottoposte a screening rafforzato oppure provenire da una catena di approvvigionamento sicura. Le merci e la posta da trasportare in aerei cargo devono essere sottoposte a screening rafforzato oppure provenire da una catena di approvvigionamento sicura oppure devono provenire da un programma di mittenti conosciuti.

Alto rischio

Rischio basso

7. Le merci e la posta devono essere sottoposte a screening rafforzato oppure provenire da una catena di approvvigionamento sicura oppure provenire da un programma di mittenti conosciuti.

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Come già accennato, la tabella 2 desidera illustrare le possibili variazioni nei controlli di sicurezza da applicare in base al livello di rischio. A fondamento vi sono tre approcci per garantire la sicurezza delle merci e della posta: screening rafforzato, catena di approvvigionamento sicura (SCS) e "programma di mittenti conosciuti". Lo screening rafforzato è analogo alle attuali procedure di controllo, ma con cambiamenti per allinearsi alle buone pratiche (ad es. nel trasporto di passeggeri) consigliate nel presente studio. La catena di approvvigionamento sicura è rappresentata dall'approccio SCS, anch'esso modificato alla luce delle modifiche proposte nella presente relazione. Infine il programma di "mittenti conosciuti" sostituisce l'attuale regime dei "mittenti responsabili", eventualmente con la semplificazione di alcuni processi23. In sintesi i livelli proposti possono essere così riassunti (dal livello meno rigido, pensato per i livelli di rischio basso):

il livello 7 non è previsto nell'attuale legislazione e sarebbe possibile solo per scenari con rischio molto basso;

Livello 6: è simile alle attuali norme fondamentali comuni dell'UE definite dal regolamento (CE) n. 300/2008;

Livello 5: anch'esso è simile alle attuali norme fondamentali comuni dell'UE ma senza il "mittente responsabile" (come attualmente esiste nel Regno Unito);

Livello 4: prevede il controllo integrale su tutti gli aerei di trasporto passeggeri, come negli Stati Uniti;

Livello 3: prevede il controllo integrale su tutti i gli aeromobili (secondo la visione a lungo termine degli Stati Uniti sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci);

Livello 2: prevede una combinazione di SCS e screening su tutti i voli di trasporto passeggeri;

Livello 1: prevede una combinazione di SCS e screening su tutti i voli. Ad eccezione del livello 1 (che rappresenta un livello di sicurezza eccezionalmente elevato, che potrebbe generare costi elevati e disturbi, previsto solo per brevi periodi di tempo e in circostanze straordinarie), è necessario prevedere norme che introducano dei controlli a campione nel sistema, potenzialmente "innalzando" un certo numero di spedizioni a un livello di sicurezza più elevato. Inoltre è necessario definire ogni livello di sicurezza mediante la combinazione di valutazione del rischio a livello macro (effettuata dalle autorità pubbliche e a livello di regione/paese) e una valutazione del rischio a livello micro (specifica per ciascuna spedizione ed effettuata dagli operatori della sicurezza responsabili dei controlli di sicurezza in base a matrici di valutazione emanate dalle autorità competenti). L'attuazione di un sistema di sicurezza basato sui rischi è un impegno a lungo termine. In termini di legislazione certamente impone una modifica del regolamento (CE) n. 300/2008. In termini di realizzazione pratica comporta un quadro di riferimento per la valutazione dei rischi, ivi comprese la creazione di nuovi canali informativi e la definizione di responsabilità per la ridistribuzione lungo la catena di approvvigionamento, e tra le autorità aeronautiche, doganali, l'industria e le autorità di sicurezza/intelligence. Per evitare perturbazioni del mercato e sfiducia nelle procedure di sicurezza ai livelli di rischio più bassi, sarebbe necessario graduare l'introduzione, ad esempio introducendo il livello di rischio più elevato e più basso dopo gli altri. 23 Il presente lavoro considera un "programma di mittenti conosciuti" che costituisca in gran parte un processo

promosso dall'industria; anche se sarebbe simile al regime dei mittenti responsabili, si potrebbe pensare a un minore coinvolgimento delle autorità o a procedure meno deterministiche al fine di concedere alle parti maggiore flessibilità.

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Tuttavia l'approccio basato sui rischi porterebbe diversi vantaggi. In primo luogo darebbe la possibilità di armonizzare le regole fondamentali a livello dell'UE, accogliendo le differenze di esposizione al rischio che si registrano nei diversi Stati membri nello stesso quadro legislativo. In secondo luogo una chiara definizione delle norme di sicurezza darebbe al settore indicazioni stabili per indirizzare gli investimenti sulle apparecchiature e sulle relative attività di ricerca e sviluppo; una nuova minaccia non comporterebbe necessariamente importanti cambiamenti al quadro legislativo, quanto piuttosto una nuova valutazione del rischio e i connessi controlli di sicurezza. Infine il sistema basato sui rischi migliorerebbe la sicurezza perché sia la valutazione del rischio sia i controlli a campione migliorerebbero la solidità delle procedure di sicurezza. La ricerca svolta per il presente studio ha rilevato la tendenza nel processo per la sicurezza aerea a concentrarsi sulle minacce esterne. L'attuale quadro legislativo prevede norme che affrontano il tema delle minacce interne all'aviazione, in particolare tramite norme sul reclutamento, sulla selezione e sulla formazione del personale. Tuttavia, data l'evidente disattenzione verso questo aspetto, si propongono tre interventi a breve termine:

rivedere i materiali orientativi per sostenere l'applicazione pratica dei requisiti di reclutamento, selezione e formazione del personale;

definire attività mirate volte a migliorare l'adeguamento in questi campi; esaminare requisiti di sicurezza aggiuntivi per condividere con i servizi di sicurezza e

di intelligence informazioni sul personale con accesso ad aree sensibili per la sicurezza.

Per tutte queste misure sembra possibile un'attuazione immediata, allo scopo di migliorare le attuali procedure di sicurezza con un impatto limitato sulle autorità pubbliche e sul settore. Un secondo squilibrio rilevato è rappresentato dal fatto che il trasporto di passeggeri sembra essere sottoposto a una legislazione sulla sicurezza più severa rispetto al trasporto aereo delle merci e posta. I responsabili politici devono adottare provvedimenti per garantire, almeno a livello di definizione delle norme fondamentali, che il trasporto aereo delle merci e posta abbia norme di sicurezza equivalenti a quelle applicabili al bagaglio a mano dei passeggeri. Questo porta a due proposte concrete:

Predisporre una valutazione dei costi e dei benefici della revisione delle leggi sui controlli per il trasporto aereo delle merci e posta per dare vita a un approccio su più livelli analogo a quello applicato al bagaglio a mano, che preveda l'applicazione di più di un metodo di screening quando la prima analisi non risulta definitiva. Si otterrebbe così un regime di "screening rafforzato" di cui sopra, attuato modificando il regolamento (CE) n. 300/2008 mediante procedura legislativa ordinaria.

Rivedere le specifiche per i programmi nazionali di controllo della qualità nel settore dell'aviazione civile nell'ambito del regolamento (UE) n. 18/2010 della Commissione per adeguarsi a tutti i relativi livelli di base allo scopo di definire la frequenza degli audit di sicurezza e delle ispezioni con un indicatore (ad es. la tonnellata km-pagante) che rispecchi non solo le attività del trasporto di passeggeri ma anche del trasporto delle merci e posta. Questa modifica potrebbe essere adottata tramite la procedura di "comitato" (procedura di regolamentazione con controllo).

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Se la seconda proposta appare relativamente semplice e attuabile in tempi brevi, la prima potrebbe comportare importanti investimenti nelle apparecchiature e nei servizi di controllo. È pertanto necessario che prima di una decisione del legislatore si proceda a un'attenta analisi. L'esame dalla letteratura ha evidenziato la necessità di studiare ulteriormente alcuni aspetti della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta in programmi di ricerca e sviluppo. Pertanto, e in particolare dato che è attualmente in discussione il nuovo programma quadro per la ricerca europea nel periodo 2014-2020, il legislatore deve garantire che considererà attentamente il tema della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. È opportuno in particolare che la ricerca si concentri sull'interazione tra le persone e le tecnologie, in particolare alla luce della crescente convinzione secondo la quale le tecnologie di screening rappresentano il modo più efficace per garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. La questione degli incentivi alla collaborazione tra partner industriali con supervisione globale da parte delle autorità pubbliche sarà affrontata nella sezione 4.2.

Il ruolo del Parlamento europeo

- Il rafforzamento delle disposizioni di sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta al fine di adeguarle a quelle applicabili al bagaglio a mano dei passeggeri comporterebbe una revisione del regolamento (CE) n. 300/2008 attraverso la procedura legislativa ordinaria.

- Analogamente, anche la creazione di un sistema di SCS cooperativa e la definizione di un "programma di mittenti conosciuti" comporterebbe una revisione del regolamento (CE) n. 300/2008 mediante la stessa procedura.

- Occorre che misure generali volte a integrare le norme fondamentali comuni e dirette contro minacce esterne (come riportato nell'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 300/2008) siano adottate dalla Commissione attraverso la procedura di comitato (procedura di regolamentazione con controllo). I deputati possono valutare se tali aspetti sono stati presi in dovuta considerazione durante il controllo dei cambiamenti futuri apportati alla legislazione di esecuzione nel campo della sicurezza aerea.

- L'aspetto della sicurezza per il trasporto aereo delle merci e posta deve essere ulteriormente esaminato in programmi di ricerca e sviluppo. L'adozione, mediante la procedura legislativa ordinaria, del programma quadro per la ricerca e l'innovazione 2014-2020 (COM(2011) da 808 finale a 812 definitivi) potrebbe dare al Parlamento l'opportunità di inserirlo nell'agenda.

4.2. Introduzione di un sistema collaborativo di sicurezza della catena di approvvigionamento (SCS) promosso dall'industria e sottoposto a supervisione da parte di autorità pubbliche

Visione La sicurezza della catena di approvvigionamento deve avere un ruolo importante nella protezione delle merci e della posta, dato che può essere il modo più efficace per ridurre i rischi a basso costo. La SCS deve basarsi su un sistema orientato al processo nel quale ciascuna parte coinvolta (1) è

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consapevole dell'importanza della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta, (2) ha approfondite conoscenze delle procedure da attuare in ogni fase e (3) collabora con le altre parti lungo la catena di approvvigionamento (in particolare condividendo le informazioni rilevanti e analizzando i potenziali rischi). Nell'ambito di questo sistema di SCS il ruolo delle autorità pubbliche non deve sostituire i collegamenti tra le diverse parti commerciali coinvolte, ma limitarsi a supervisionare il sistema, imporre il rispetto delle regolamentazioni e garantire che i rapporti commerciali non abbiano ripercussioni sull'attuazione dei controlli di sicurezza. Le responsabilità di tutte le parti coinvolte nella SCS saranno chiare se gli obiettivi saranno chiaramente definiti ad alto livello.

L'attuale sistema SCS sembra evolversi nella direzione opposta alla visione sostenuta dal presente studio: si registra oggi la tendenza verso un maggiore peso delle autorità competenti e minori rapporti e minore collaborazione tra le parti lungo la catena di approvvigionamento. Un maggiore coinvolgimento delle autorità competenti in veste di soggetti preposti a certificare e accreditare i mittenti ai fini della sicurezza nell'approccio della SCS sembra comunque essere una mossa positiva. Obbligando ogni soggetto lungo la catena di approvvigionamento a ottenere l'accreditamento presso l'autorità competente, ci si muove verso una maggiore responsabilità per ciascuna parte che sarà costretta necessariamente a definire procedure interne per fare della sicurezza una parte integrante delle proprie attività, diventando responsabile per tutte le azioni intraprese in questo campo. Appare invece inadeguata e da correggere l'idea che l'accreditamento da parte delle autorità pubbliche dei soggetti della catena di approvvigionamento sostituisca la collaborazione tra operatori del settore. Nella visione di una SCS collaborativa il ruolo delle autorità pubbliche è sostanzialmente duplice: (1) definire l'accreditamento iniziale al fine di garantire che tutti i soggetti abbiano i sistemi e le capacità necessari a proteggere le merci e la posta e che tutto il personale sia fidato; e (2) garantire che i rapporti commerciali tra le parti non pregiudichino il rispetto delle procedure di sicurezza, principalmente imponendo l'adeguamento tramite audit e ispezioni in qualunque punto della SCS. Sotto la supervisione generale delle autorità pubbliche gli operatori del settore devono concordare direttamente tra loro le effettive procedure di sicurezza, accertandosi che i propri programmi siano reciprocamente compatibili in modo che: (1) siano condivise le informazioni rilevanti, consentendo una microanalisi della spedizione; (2) siano adottati controlli di sicurezza adeguati ai livelli di rischio (ottenuti con l'analisi a livello micro e macro); e (3) vi siano controlli ridondanti e a campione lungo la catena di approvvigionamento (in particolare per i livelli di rischio più elevati). Per ottenere questo risultato è necessario adottare le seguenti misure:

Maggiore scambio di informazioni lungo la catena di approvvigionamento: i programmi per la sicurezza di tutte le parti devono prevedere norme per la condivisione delle informazioni in modo da garantire un flusso adeguato di informazioni rilevanti per i rischi su ciascuna spedizione lungo la catena di approvvigionamento. Questo intervento può essere realizzato a breve termine.

Maggiore collaborazione tra le parti commerciali: poiché le informazioni sui programmi di sicurezza sono condivise lungo la catena di approvvigionamento, i soggetti più a monte (che generalmente hanno più conoscenze sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta) devono impegnarsi con gli altri per accrescere la loro consapevolezza delle procedure più adeguate, compresi i controlli incrociati nel sistema SCS, a costituire la base per i controlli di qualità tra aziende. Queste iniziative devono rendere la SCS più coerente e liberare le autorità pubbliche dall'incombenza delle procedure di controllo quotidiane, limitando il loro ruolo a

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quello di supervisione ed esecuzione. Questi cambiamenti potrebbero essere introdotti a medio termine, dato che richiedono una fiducia strutturale tra le parti. Di conseguenza, prima di liberare le autorità pubbliche dal proprio ruolo di coordinamento delle diverse parti della catena di approvvigionamento e di definire regole che promuovano i rapporti bilaterali tra le parti commerciali, il legislatore dovrà affrontare il problema della responsabilità.

Introduzione di una metodologia di "valutazione a livello micro" del rischio: oltre a stabilire livelli di rischio "macro" basati sulle informazioni riguardo alle minacce e ai rischi a livello di paese o di regione, è necessario realizzare un'analisi dettagliata dei fattori di rischio specifici della spedizione. Questa analisi sarebbe condotta lungo la catena di approvvigionamento, dato che le conoscenze dettagliate necessarie sono in possesso delle imprese che si occupano della spedizione. L'analisi deve basarsi su matrici di valutazione del rischio predisposte dalle autorità pubbliche (armonizzate a livello dell'UE e adattate alle condizioni locali dalle autorità competenti nazionali). Questa misura deve essere attuata a lungo termine, facendo parte di un sistema per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta basato sui rischi.

Creazione di nuovo livello di sicurezza, con requisiti meno severi: dato che si sta rafforzando l'accreditamento dei mittenti conosciuti e il regime dei "mittenti responsabili" non sembra avere successo, è opportuno esaminare la possibilità di creare un "programma dei mittenti conosciuti" con disposizioni meno rigide e minore coinvolgimento delle autorità pubbliche. Tale "programma dei mittenti conosciuti" si applicherebbe solo quando i livelli di rischio "macro" sono bassi. Darebbe la possibilità agli Stati membri di facilitare i trasporti delle merci e posta che presentano un basso livello di rischio "macro" (dato che il mittente è noto e applica le procedure di sicurezza). Il programma dei mittenti conosciuti dovrebbe comportare meno burocrazia rispetto al regime dei mittenti conosciuti e dovrebbe basarsi sull'accreditamento tra aziende. Non vi sono ostacoli all'attuazione di questa misura a breve/medio termine, anche se i risultati saranno visibili solo quando sarà presente un sistema per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta basato sui rischi.

Occorre inoltre adottare diverse misure specifiche aventi a oggetto la SCS discusse nella sezione 4.1, in particolare quelle riguardanti le minacce interne all'aviazione (ad es. condivisione di informazioni sul personale con accesso ad aree sensibili per la sicurezza con i servizi di sicurezza e intelligence), oltre che misure che modifichino i programmi di formazione per migliorare la consapevolezza sui limiti dei controlli e ridurre i rischi di eccessivo affidamento ai controlli di sicurezza basati sulla tecnologia.


La creazione di un sistema di SCS cooperativa e la definizione del "programma di mittenti conosciuti" o l'attuazione di un regime di sicurezza basato sui rischi dovrebbero essere inclusi nelle norme fondamentali comuni dell'UE, con una revisione del regolamento (CE) n. 300/2008 mediante la procedura legislativa ordinaria.

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4.3. Armonizzazione delle procedure di sicurezza per il trasporto aereo delle merci e posta a livello dell'UE

Visione Al fine di consentire un corretto funzionamento del mercato unico per il trasporto aereo e mantenere l'immagine all'estero dell'UE di blocco economico efficiente, il regime della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta deve garantire un livello di protezione analogo in tutti gli Stati membri. Questo non significa che le procedure di sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta debbano essere uguali in tutti i paesi, quanto invece la necessità di avere un elevato livello di armonizzazione del processo della sicurezza. In particolare l'armonizzazione comprende (1) una metodologia comune di valutazione dei rischi con limitata variabilità nazionale e regionale; (2) procedure armonizzate per i controlli di sicurezza nei diversi livelli di rischio; e (3) regole armonizzate in merito a specifici aspetti strettamente connessi al funzionamento del mercato interno, quali le norme per le apparecchiature di sicurezza, i criteri di accreditamento e i requisiti per la formazione del personale. In un quadro europeo futuro per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta, le procedure di sicurezza per un dato livello di rischio saranno simili in tutta l'Unione, il personale addetto alla sicurezza si adatterà facilmente a posizioni analoghe in altri Stati membri e le apparecchiature di sicurezza omologate avranno pieno accesso al mercato interno.

Per poter procedere verso un quadro per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta più armonizzato a livello europeo è necessaria una definizione più prescrittiva del processo di sicurezza a livello dell'UE. Ciò impone un nuovo approccio alla definizione e alla comunicazione di procedure di sicurezza dettagliate, per il quale il presente studio ha individuato due modalità di procedere:

creando una nuova istituzione che agisca da "agenzia europea per la sicurezza aerea", rilevando le responsabilità di attuazione ed esecuzione dalle autorità competenti degli Stati membri e dalla Commissione; o

mantenendo l'attuale assetto istituzionale e aumentando il livello di dettaglio di alcuni aspetti della regolamentazione dell'UE e quindi il potere della Commissione di monitorare da vicino e imporre l'attuazione nei diversi Stati membri.

L'analisi svolta per il presente studio suggerisce che le istituzioni esistenti offrono un buon equilibrio tra prossimità agli addetti alla sicurezza a terra e capacità di definire politiche armonizzate a livello dell'UE. Pertanto sembra più percorribile l'opzione del mantenimento dell'attuale assetto istituzionale. Vi è comunque certamente spazio per un miglioramento, e in particolare sono necessari cambiamenti su tre livelli:

a livello dell'UE sono necessarie informazioni più dettagliate per consentire un processo di sicurezza più prescrittivo, inoltre occorre che l'UE aumenti la propria capacità di monitoraggio, supporto ed esecuzione negli Stati membri; è probabile che ciò richieda un rafforzamento delle risorse della Commissione in questo campo e/o una maggiore collaborazione tra gli Stati membri;

anche se è inevitabile un certo passaggio di competenze a livello dell'UE, alcune autorità competenti potrebbero comunque non possedere la necessaria capacità per far fronte alle esigenze di un quadro per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta rafforzato; pertanto alcuni Stati membri dovrebbero prendere in

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considerazione di assegnare risorse aggiuntive alle autorità responsabili dell'attuazione della regolamentazione in materia di sicurezza aerea;

infine diverse parti interessate hanno lamentato la propria mancata partecipazione alla definizione e alla gestione del quadro per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta; occorre introdurre meccanismi migliori per coinvolgere la società civile e il personale fondamentale addetto alla sicurezza nelle organizzazioni del settore.

Il passaggio a un sistema più armonizzato sarà complesso e richiederà un approccio attento, per evitare carenze nella sicurezza. Sembra giustificata una transizione graduale, che dovrebbe iniziare il prima possibile nei campi in cui l'assenza di armonizzazione sta riducendo i livello di sicurezza o pregiudicando il mercato interno.

Oltre a questi cambiamenti globali ai processi, è necessario rivedere alcuni aspetti dei processi di screening. L'attuale legislazione dell'UE24 definisce solo i metodi di screening, demandando agli Stati membri la scelta delle proprie tecniche e procedure preferite (potenzialmente ad esclusione delle altre). Un confronto tra le attuali prassi di controllo nel trasporto aereo delle merci e posta tra i diversi Stati membri rivela l'esigenza di consolidarli in alcuni paesi e di aumentare l'armonizzazione complessiva. Occorre procedere urgentemente con azioni quali il rafforzamento dell'elenco dei metodi accettati in tutta l'UE (garantendo che tutti i paesi concordino su un insieme di metodi e che pertanto un metodo accettato in uno Stato membro sia accettato anche in un altro) o l'imposizione del ricorso a screening secondari (se la facoltà di analizzare il contenuto di una spedizione da parte del soggetto che effettua i controlli è pregiudicata dalle caratteristiche di quest'ultima)25. Vale comunque la pena di osservare che questi cambiamenti hanno effetti importanti sul settore, avendo ripercussioni sulle strutture di screening esistenti e sui futuri investimenti in apparecchiature per la sicurezza. Pertanto una decisione che apporti modifiche allo screening deve comprendere un'analisi approfondita dei costi e dei benefici, un'estesa consultazione con il settore e una comunicazione con il legislatore.


Il Parlamento dovrebbe richiedere alla Commissione di analizzare l'attuale stato dell'armonizzazione delle procedure sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci attraverso l'Europa, ad esempio in merito all'omologazione delle attrezzature, agli orientamenti dettagliati per agenti regolamentati e mittenti conosciuti e relativi criteri di approvazione, ai protocolli e ai programmi di formazione. Se considerato necessario, occorre che il Parlamento richieda alla Commissione di redigere materiale orientativo dettagliato a supporto di un'attuazione comune delle procedure. La Commissione europea dovrebbe informare il Parlamento sul pregresso in questi settori nella sua relazione annuale sull'attuazione del regolamento (CE) n. 300/2008.

24 Regolamento (CE) n. 272/2009 della Commissione del 2 aprile 2009 che integra le norme fondamentali

comuni in materia di sicurezza dell'aviazione civile stabilite nell'allegato del regolamento (CE) n. 300/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio.

25 Il regolamento (CE) n. 272/2009 della Commissione definisce i metodi di controllo da utilizzare individualmente o in combinazione come mezzo primario o secondario per applicare i controlli di sicurezza al trasporto aereo delle merci e posta. Al contrario l'analisi svolta in questa sede indica che diversi Stati membri modificano questo elenco e restringono l'utilizzo di alcuni sistemi, evidenziando la necessità di un regolamento più prescrittivo a livello dell'UE. Si evidenzia quindi la necessità di limitare la discrezionalità degli Stati membri in questo campo.

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4.4. Rafforzare la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta per i voli provenienti da paesi terzi e rafforzare il quadro globale della sicurezza aerea

Visione Il problema di rendere sicuri i voli che trasportano merci e posta provenienti da paesi terzi è di estrema importanza ed è considerato attualmente un fattore chiave per la sicurezza globale del trasporto aereo. L'ICAO è considerata l'organismo privilegiato per disciplinare la sicurezza aerea globale ma attualmente non sta dando un approccio che possa garantire elevati livelli di protezione per il trasporto aereo delle merci e posta. Pertanto la visione di un quadro di riferimento futuro che protegga le merci e la posta su voli provenienti da paesi terzi combina un approccio che prevede il rafforzamento della sicurezza su questi voli con un quadro di riferimento che incoraggi una maggiore attività tramite l'ICAO. La visione proposta è quella di un sistema in cui tutte le merci e tutta la posta imbarcate su voli con destinazione all'interno dell'UE siano sottoposte ad analisi dei rischi simili a quelle previste per i voli interni all'UE. L'analisi dei rischi dovrebbe stabilire l'eventuale necessità di controlli di sicurezza diversi da quelli normalmente imposti dalle autorità locali. Nei casi in cui le autorità locali non forniscono un quadro di riferimento adeguato ai livelli di rischio individuati, i vettori aerei dovrebbero garantire l'applicazione di controlli aggiuntivi ad opera di agenti accreditati mediante un sistema convalidato a livello dell'UE.

La realizzazione di questa visione comporterebbe importanti modifiche alle norme riguardanti la sicurezza dei voli che trasportano merci e posta provenienti da paesi terzi che entreranno in vigore nel 2014. È importante osservare che questa visione prevede un'accresciuta responsabilità per i vettori aerei, già promossa dalle disposizioni entrate in vigore a febbraio 2012. Gli attuali requisiti normativi sembrano pertanto essere un passo nella giusta direzione, e occorre ora che i responsabili politici si concentrino su approcci alternativi ai prossimi passi normativi. Per garantire che le regole in vigore dal febbraio 2012 siano applicate in modo uniforme, occorre che la Commissione presenti quanto prima orientamenti rivolti ai vettori aerei ai fini della preparazione alla certificazione ACC3, oltre a una guida chiara per coordinare il rilascio dei certificati da parte delle autorità competenti negli Stati membri. Se infatti se vi fossero differenze di interpretazione del diritto dell'UE da parte delle autorità competenti nel valutare le richieste di certificato presentate da soggetti esterni all'UE, la credibilità del quadro per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta potrebbe essere compromessa. Per quanto riguarda il rafforzamento delle regole per il periodo successivo al luglio 2014, emerge la necessità di una riflessione più ampia sull'approccio più opportuno e di definizione di una proposta per la sicurezza dei voli che trasportano merci e posta provenienti da paesi terzi basata sui rischi. Essa deve basarsi su:

Un regolamento che definisca una metodologia per stabilire le minacce e i rischi dei voli provenienti da paesi terzi, definendo in dettaglio le procedure di sicurezza da adottare a ogni livello di rischio.

Occorre che la Commissione discuta con il Parlamento europeo e il Consiglio una visione a lungo termine per garantire la sicurezza dei voli che trasportano merci e

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posta provenienti da paesi terzi, e che l'Unione promuova un intervento internazionale coordinato in questo campo. Tutti gli Stati aderenti all'ICAO devono essere invitati a considerare l'attuazione di procedure adeguate a ciascun livello di sicurezza; è necessario monitorare la conformità mediante il programma di verifiche dell'ICAO o tramite specifiche disposizioni contenute negli accordi bilaterali conclusi dall'UE.

In base alle specifiche disposizioni degli accordi bilaterali conclusi dall'Unione, la Commissione deve valutare le misure di sicurezza attuate dai paesi terzi. Se queste misure sono adeguate a far fronte ai rischi a ciascun livello, non è necessario un ulteriore intervento da parte dei vettori aerei, in caso contrario questi devono assicurare l'applicazione di adeguate procedure di sicurezza. Gli auditor accreditati dall'UE imporrebbero l'adeguamento ai vettori aerei.

Occorre utilizzare le attività di rafforzamento delle capacità e gli accordi bilaterali per migliorare la comunicazione con le autorità nei paesi terzi e mobilitare risorse che possano agire come auditor locali per conto dell'UE.

L'approccio basato sui rischi deve sostituire gli elenchi di "esenzione" e "alto rischio" per il trasporto aereo delle merci e posta; la valutazione delle misure di sicurezza presenti in ciascun paese per ciascun livello di rischio deve essere trasparente, obiettiva e basata sulle SARP dell'ICAO.


Il regolamento (UE) n. 859/2011 prevede che la Commissione debba valutare la questione della "validazione indipendente" entro luglio 2013. Sebbene questa data sia adeguata per la definizione di regole dettagliate, potrebbe essere troppo ritardata per permettere una corretta discussione internazionale, di particolare rilevanza se si vuole che l'approccio europeo definisca una norma globale. I deputati potrebbero richiedere alla Commissione di presentare una visione della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta in paesi terzi entro la fine del 2012, che potrebbe poi costituire la base della cooperazione internazionale in questo campo. Inoltre, poiché il Parlamento viene consultato nel processo di negoziazione di accordi bilaterali, i deputati sono invitati a considerare tali questioni durante l'analisi di tali accordi.

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ALLEGATO I: METODOLOGIA Il presente allegato descrive l'approccio metodologico adottato per questo studio. Come indicato nella relazione la metodologia è orientata alla raccolta di informazioni dettagliate sulle pratiche attuali in materia di sicurezza nel settore del trasporto aereo delle merci e posta, individuando i problemi derivanti dal quadro legislativo e suggerendo come questo può essere migliorato. Le successive sei sezioni affrontano in dettaglio gli elementi costitutivi della metodologia. Le carenze di informazioni rilevanti e le limitazioni del presente approccio sono discusse nell'ultima sezione dell'allegato. I.1. Esame della regolamentazione e della legislazione nel campo

della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta Questa parte del lavoro presenta una panoramica delle regolamentazioni e degli obblighi normativi più importanti nel campo della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. Esamina le regolamentazioni e le norme adottate a livello mondiale (tramite l'ICAO), all'interno dell'UE, in paesi terzi e a livello di Stato membro. Laddove ritenute rilevanti sono state analizzate anche le buone pratiche e le norme di settore. Si è prestata molta attenzione ai paesi terzi e a come i legislatori europei possono migliorare la sicurezza dei voli provenienti da paesi terzi, di cui sono state esaminate anche le norme e le pratiche. Infine sono state analizzate le deviazioni dal quadro legislativo europeo a livello di settore o di Stato membro, dato che potrebbero dare indicazioni importanti non solo in termini di prassi per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta ma anche sul corretto funzionamento del mercato europeo del trasporto aereo. Fondamentalmente questa parte del lavoro mira a contribuire alla valutazione delle misure attuate dagli Stati membri e dal settore per garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci:

sintetizzando le principali disposizioni di sicurezza all'interno dell'UE;

individuando disposizioni alternative nella legislazione dei paesi terzi in materia di sicurezza;

fornendo dati ai questionari di valutazione dell'attuazione dei regolamenti nell'UE.

I.2. Esame della letteratura sul trasporto aereo, in particolare degli

aspetti legati alla sicurezza Questo passaggio metodologico può essere ripartito in due parti fondamentali: la prima è volta a delineare il settore del trasporto aereo delle merci e posta, mentre la seconda esamina gli studi esistenti e la letteratura scientifica relativi alla sicurezza in questo settore. Per la caratterizzazione del settore sono stati raccolti gli elementi generali, sulla base di un'analisi del mercato del trasporto aereo e delle sue caratteristiche. Questa descrizione non dettagliata fa da sfondo allo studio e dà indicazioni sulla struttura del settore europeo del trasporto aereo delle merci e posta.

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L'esame della letteratura sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta è stato particolarmente importante. Ha consentito di prendere in esame gli studi precedenti in questo campo e le loro raccomandazioni e ha contribuito a far luce su quanto questo argomento è stato trattato dai responsabili politici, dagli scienziati e dai ricercatori. Questo elemento costitutivo del lavoro ha prodotto:

una panoramica del settore del trasporto aereo delle merci e posta nell'UE;

un esame di come il problema della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta è stato delineato nei precedenti studi e della profondità di analisi fino a questo momento;

l'individuazione di conclusioni e raccomandazioni tratte da precedenti ricerche accademiche/scientifiche.

I.3. Parere degli esperti e consultazione delle parti interessate L'argomento della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta per definizione tocca questioni sensibili che probabilmente sono sottoposte a riservatezza (questo aspetto è ulteriormente sviluppato nella sezione I.7 del presente allegato). Pertanto la metodologia ha combinato un approccio convenzionale alla raccolta delle informazioni, basata sull'esame della letteratura e su questionari o interviste formali con le autorità e gli operatori, con un vasto insieme di colloqui con le parti interessate ed esperti indipendenti. È stato importante bilanciare i dati provenienti da queste fonti, tenendo conto che non tutti sono sempre perfettamente indipendenti, pur essendo generalmente persone con una vasta conoscenza delle operazioni legate alla sicurezza, delle regolamentazioni e delle pratiche effettive e generalmente più propense a esprimere le proprie analisi e opinioni rispetto agli organi ufficiali. Pertanto sono stati organizzati diversi incontri per uno scambio informale di vedute con gli esperti e le parti interessate su questo argomento. Si sono rivelati particolarmente utili per ottenere dettagli sugli elementi e sui punti fondamentali di discussione, oltre che idee per migliorare l'attuale quadro legislativo. Le interviste con gli esperti/le parti interessate erano incentrate sui seguenti aspetti:

percezione delle minacce e dei rischi e come possono essere affrontati nella pratica;

regolamentazioni e norme applicabili, loro attuazione e applicazione;

problemi connessi alle pratiche e alle regolamentazioni attuali;

misure proposte per il miglioramento e sfide future.

I.4. Valutazione dell'attuazione della legislazione nell'UE a 27 Questa parte del lavoro ha dato indicazioni su come il quadro legislativo europeo è effettivamente attuato nell'UE e ha dato l'opportunità di coinvolgere nello studio gli organismi pubblici ufficiali preposti alla sicurezza del trasporto aereo delle merci. Alle autorità competenti per la sicurezza aerea di tutti gli Stati membri è stato inviato un questionario che saggiava il livello di rigidità della legislazione in materia di sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta e di come gli Stati membri attuano le relative

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normative. Per garantire un elevato tasso di risposta sono stati organizzati follow-up personali, e-mail e colloqui telefonici. Si sono ottenute così 12 risposte entro i limiti di tempo dello studio. Dato il buon equilibrio di Stati membri nelle risposte, è stato possibile individuare differenti prospettive sull'argomento nei diversi paesi e individuare approcci diversi e realtà differenti riguardo all'attuazione delle procedure di sicurezza nel trasporto aereo delle merci e posta all'interno dell'UE. L'elenco degli Stati membri che ha risposto al questionario è disponibile nell'allegato VII. I.5. Studi di casi riguardanti l'intera catena di processo Per comprendere realmente le attuali pratiche di sicurezza nel trasporto aereo delle merci e posta è stato necessario andare oltre una valutazione generale del quadro legislativo nell'UE. Tenendo in considerazione la riservatezza di alcune informazioni, si è intrapreso un approccio basato su uno studio di casi con l'obiettivo di raccogliere una buona conoscenza delle pratiche concrete in un insieme di situazioni rappresentative. Sono stati selezionati sei studi di casi che coprono la diversità delle attività di trasporto aereo delle merci e posta, e differenti approcci alla sicurezza nell'UE e fuori dai suoi confini. Quattro studi di casi riguardavano le pratiche di sicurezza lungo l'intera catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci in quattro diversi Stati membri mentre due studi di casi analizzavano in dettaglio come due operatori globali applicano le norme di sicurezza alle proprie attività in tutto il mondo. Anche se il primo insieme di studi di casi riguardava la situazione all'interno dell'UE mentre il secondo si concentrava più sulle attività nei paesi terzi, entrambi valutavano le pratiche correnti, gli interventi per rafforzare la sicurezza nel trasporto aereo delle merci e posta introdotti negli ultimi anni e i problemi e i limiti dell'attuale quadro normativo. I due studi di casi "internazionali" sono stati sviluppati parallelamente a quelli riguardanti l'UE, e quindi le interviste riguardavano la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta sia all'interno dell'UE sia nei paesi terzi. Nei quattro studi di casi che ripercorrono la catena di approvvigionamento nell'UE (indicati come "studi di casi nell'UE") sono stati individuati diversi tipi di attività e la relativa variabilità tra i diversi paesi dell'UE. Gli studi di casi presentavano una buona distribuzione geografica: Portogallo, Belgio, Ungheria e Regno Unito. Gli studi di casi dell'UE affrontavano il tema delle pratiche di sicurezza lungo tutta la catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci e posta mentre gli "studi di casi extra UE" si concentravano su un'analisi approfondita delle pratiche di sicurezza adottate dai vettori aerei che operano a livello mondiale e dei relativi rapporti con gli agenti e le autorità locali preposti alla sicurezza. I.6. Individuazione e valutazione di misure volte a migliorare la

sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta L'ultima fase dello studio è stata l'individuazione e la valutazione di misure volte a migliorare l'attuale quadro per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. L'individuazione di misure si è basata sulle informazioni raccolte nelle precedenti sezioni, mirando ad affrontare le problematiche o le carenze più importanti riguardanti la sicurezza individuate. Tutte le misure proposte tengono conto del ruolo e del mandato del Parlamento europeo sul tema della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta.

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Per ciascuna misura proposta è stata predisposta una valutazione preliminare comprendente:

come la misura si inquadra in una "visione" di insieme per il miglioramento della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta;

una panoramica del problema che la misura risolve e la relativa urgenza e importanza;

una valutazione del livello (ideale) di attuazione e se pertinente l'opportunità di agire per l'UE;

il potenziale ruolo del Parlamento europeo.

Con questa metodologia è stato proposto un insieme selezionato di azioni preliminari affinché sia valutato dalla commissione per i trasporti del Parlamento. I.7. Difficoltà e carenze informative Durante lo svolgimento dello studio l'équipe del progetto si è trovata ad affrontare diverse difficoltà apparentemente specificamente collegate all'argomento del lavoro. Le difficoltà possono essere raggruppate in tre grandi categorie:

coinvolgimento degli organismi pubblici;

riservatezza delle informazioni;

scarsità di ricerche precedenti sull'argomento.

Come descritto nella relazione le autorità competenti negli Stati membri hanno un ruolo importante nella definizione e nell'attuazione della legislazione in materia di sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta nell'UE. Pertanto interfacciarsi con queste autorità e conoscere le loro opinioni era di particolare importanza. È stato stilato un questionario con l'obiettivo di raccogliere informazioni standardizzate da tutte le autorità, dando al contempo alle autorità desiderose di condividere più informazioni l'opportunità di farlo26. Questo approccio non ha avuto però successo nel coinvolgere la maggior parte di queste autorità. L'équipe del progetto ne ha contattate tre per incontri di persona, ma nessuna è stata disponibile a compilare il questionario con un‘intervista. La percentuale di risposte scritte al questionario è stata invece abbastanza positiva, avendo ricevuto risposta dalle autorità di 12 Stati membri. Tuttavia la maggior parte delle risposte riguardava solo le domande "chiuse", a testimonianza del fatto che le autorità competenti hanno scelto di non condividere con l'équipe del progetto dettagli sulle loro pratiche né sulle loro visioni o opinioni su specifici argomenti. La difficoltà riscontrate nel tentativo di coinvolgere le autorità competenti negli Stati membri non si sono presentate con la Commissione europea, con il personale della quale è stato organizzato un incontro a Bruxelles.

26 Le autorità competenti sono state informate che le loro risposte al questionario non sarebbero state divulgate

al pubblico, che le eventuali informazioni ottenute sarebbero state presentate a livello aggregato e che non avrebbero compreso informazioni potenzialmente sensibili per la sicurezza.

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Il limite più importante alla raccolta di informazioni sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta era rappresentato dal fatto che la maggior parte dei dettagli delle regolamentazioni e delle procedure in materia di sicurezza è riservata. È necessario precisare che non è in discussione la giustificazione per classificare come segrete alcune informazioni, dato che l'accesso a questi dettagli potrebbe favorire atti di interferenza illecita. Tuttavia questo aspetto ha avuto un impatto diretto sulla capacità dell'équipe di ottenere:

accesso ad alcuni documenti, come le decisioni di esecuzione, i rapporti delle ispezioni o il riscontro sul lavoro del gruppo consultivo delle parti interessate sulla sicurezza aerea o il comitato che assiste la Commissione nell'attuazione del regolamento (CE) n. 300/2008;

informazioni dettagliate sui piani nazionali di sicurezza degli Stati membri, che consentirebbero di comprendere meglio le misure adottate da ciascuno di essi, di evidenziare i diversi approcci e contribuire a valutare la necessità di un migliore scambio delle buone pratiche e di una maggiore armonizzazione;

un riscontro dal settore su alcuni dettagli sulle loro operazioni di sicurezza; in alcuni casi gli intervistati hanno accettato di condividere in dettaglio le proprie esperienze e le proprie preoccupazioni, mentre molti altri si sono astenuti dal fornire informazioni su aspetti ritenuti sensibili per la sicurezza.

È opportuno osservare che nella stesura della presente relazione l'équipe si è premurata di non divulgare informazioni comunicate alla stessa di cui era a conoscenza della natura riservatezza. Un altro aspetto che inevitabilmente ha limitato l'approccio metodologico è stata l'assenza di importanti ricerche precedenti sull'argomento della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. Il fatto che la sicurezza aerea era, almeno fino agli incidenti dell'ottobre 2010, particolarmente orientata alle minacce nel trasporto di passeggeri probabilmente spiega l'assenza di ricerche in questo campo. Inoltre, anche se lavori recenti delle autorità hanno portato all'adozione di una legislazione specifica per affrontare il tema della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta, essa non si basa su ricerche recenti e gli studi a sostegno di queste norme non sono pubblicamente disponibili. Durante i lavori della presente relazione è emerso che la Commissione europea sta programmando un nuovo studio sull'argomento.

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ALLEGATO II: REGOLAMENTAZIONE E LEGISLAZIONE SULLA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E POSTA

II.1. Regolamentazione internazionale - ICAO Per sua stessa natura l'aviazione è un settore internazionale e l'esigenza di un'armonizzazione normativa sovranazionale è stata sentita sin dall'inizio. Nel 1944 è stata firmata una convenzione internazionale sull'aviazione civile internazionale (la Convenzione di Chicago) la quale crea un'agenzia specializzata delle Nazioni Unite (l'Organizzazione internazionale per l'aviazione civile, ICAO) incaricata di coordinare e disciplinare i voli aerei e di definire un insieme di regole e principi generali che consentano all'aviazione civile internazionale di svilupparsi in modo sicuro e ordinato. La convenzione internazionale, ratificata da tutti gli Stati membri dell'UE, definisce regole generali. Le "norme e le procedure raccomandate" più dettagliate per raggiungere questi obiettivi sono definite negli allegati alla convenzione, e sono sottoposte a perioda modifica e aggiornamento ad opera dell'ICAO. Questo approccio mira a garantire un elevato livello di armonizzazione. Ad esempio l'allegato 17 raccoglie informazioni sulle norme internazionali sulla sicurezza con l'obiettivo di "proteggere l'aviazione civile internazionale da atti di interferenza illecita". Questo allegato stabilisce diverse regole e procedure che devono essere applicate da tutti gli Stati aderenti (ossia i firmatari della convenzione di Chicago, attualmente 190). Per assistere gli Stati membri nell'attuazione delle norme e delle procedure raccomandate (Standards and Recommended Practices, SARP), l'ICAO ha redatto un "manuale sulla sicurezza", costantemente rivisto e modificato alla luce delle nuove minacce e degli sviluppi tecnologici. Se uno Stato presenta differenze tra la propria regolamentazione e le norme internazionali contenute nell'allegato, è tenuto a informare l'ICAO (articolo 38 della convenzione di Chicago). Le norme più importanti dell'allegato 17 riguardano l'obbligo per tutti gli Stati aderenti di istituire un'autorità nazionale responsabile per la sicurezza aerea che si occupi di attuare e monitorare le misure sulla base di una valutazione dei rischi. Questa autorità si occupa della stesura di un programma nazionale per la sicurezza dell'aviazione civile (NSP) e di monitorare il livello di minaccia per l'aviazione civile all'interno del proprio territorio, regolando di conseguenza gli elementi del proprio programma nazionale per la sicurezza dell'aviazione civile. Questo organo si occupa anche di gestire (e proteggere) le informazioni nel campo della sicurezza aerea e la comunicazione con l'ICAO. Il programma nazionale per la sicurezza dell'aviazione civile è sottoposto a una procedura di controllo di qualità; esso definisce misure di sicurezza preventive e reattive per qualunque atto di interferenza illecita. Nel proprio manuale per la sicurezza a tutela dell'aviazione civile da atti di interferenza illecita (documento ICAO 8973 – riservato) l'ICAO fornisce orientamenti per la definizione dei piani e delle misure, oltre che per la valutazione delle minacce e la gestione dei rischi. Il programma nazionale per la sicurezza dell'aviazione civile crea anche un quadro di riferimento per la definizione di programmi per la sicurezza degli aeroporti (ASP) e programmi per la sicurezza degli operatori (OSP).

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Figura 6: Orientamenti dell'ICAO per le organizzazioni nazionali e i programmi per la sicurezza aerea

Organizzazione nazionale e autorità competente (190 Stati aderenti)

Programma nazionale per la sicurezza

iazione c

dell'av ivile

Programma nazionale per

il controllo lla qualit

nell'aviazione civile

de à

Programma nazionale per la formazione sulla sicurezza nell'aviazione

civile

Programma per la

sicurezza degli aeroporti

Programma per la

sicurezza degli operatori

Manuale per la sicurezza a tutela dell'aviazione civile da atti di

interferenza illecita (documento ICAO 8973)

Convenzione di Chicago Allegato 17

Norme e procedure raccomandate (SARP)

La figura 6 mostra che la formazione ha un ruolo importante nella sicurezza aerea. L'allegato 17 impone che le persone che applicano i controlli di sicurezza siano in possesso di tutte le competenze necessarie per espletare i propri compiti e che abbiano ricevuto la necessaria formazione. Il fattore umano nei risultati dei controlli di sicurezza è da tempo un aspetto prioritario nell'agenda e nel 2002 l'ICAO ha pubblicato un documento (Human Factors in Civil Aviation Security Operations – documento 9808), nel quale riconosceva chiaramente che il componente più critico nel sistema della sicurezza dell'aviazione civile è rappresentato dagli operatori che prendono le decisioni critiche per la sicurezza. Il documento fornisce indicazioni e procedure raccomandate con l'obiettivo di rendere il sistema della sicurezza aerea resistente alle conseguenze di un errore umano (ICAO, 2002). In diversi campi del quadro per la sicurezza dell'ICAO si incoraggia la cooperazione internazionale, in particolare nei campi dell'informazione, del controllo della qualità e della formazione. Oltre alle SARP l'attività dell'ICAO nel campo della sicurezza aerea copre tre aree interconnesse: iniziative politiche, verifiche incentrate sulla capacità degli Stati aderenti di monitorare le proprie attività sulla sicurezza aerea e assistenza agli Stati non in grado di far fronte a eventuali gravi carenze nella sicurezza evidenziate dalle verifiche dell'ICAO. Le verifiche della sicurezza sono eseguite nell'ambito del programma universale di verifiche della sicurezza (USAP) e sono particolarmente importanti. Data la sovranità di uno Stato sulle procedure di controllo all'interno del proprio territorio, queste verifiche indicano se quello Stato sta applicando procedure di sicurezza adeguate. Ciò consente agli altri Stati di valutare meglio i rischi dei voli, dei passeggeri, delle merci o della posta provenienti dallo Stato sottoposto a verifica. Il programma USAP prevede verifiche obbligatorie e periodiche per tutti gli Stati aderenti all'ICAO. Le verifiche dell'ICAO valutano la capacità dello Stato di garantire una vigilanza

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sulla sicurezza determinando se gli elementi essenziali per un sistema di vigilanza sulla sicurezza sono stati realizzati efficacemente. In questo modo il programma USAP serve a promuovere la sicurezza aerea mondiale, individuando le carenze nella vigilanza di ciascuno Stato sulle proprie attività legate alla sicurezza aerea e, se necessario, presentando raccomandazioni per mitigare o risolvere le carenze. L'attuazione del programma è iniziata a novembre 2000; un secondo ciclo di verifiche della sicurezza è iniziato nel gennaio 2008, e dovrebbe concludersi nel 2013. Oltre alle verifiche della sicurezza il programma prevede visite di follow-up che valutano l'attuazione dei piani di intervento correttivi (ICAO, 2011). Al fine di promuovere la trasparenza e la fiducia reciproca tra gli Stati, le informazioni sugli elementi critici del sistema di vigilanza della sicurezza aerea di uno Stato verificato sono disponibili per tutti i membri dell'ICAO su un sito web riservato. In merito alla formazione sulla sicurezza, l'ICAO predispone materiali su diversi argomenti che le amministrazioni dell'aviazione civile possono utilizzare e supporta una rete di centri di formazione regionali sulla sicurezza aerea. Il materiale copre argomenti quali la sicurezza dei vettori aerei e delle merci e ovviamente la gestione delle crisi. Periodicamente si svolgono seminari e laboratori di formazione. II.2. Regolamentazione europea Norme fondamentali comuni Il quadro legislativo europeo sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta è rappresentato dal regolamento (CE) n. 300/2008. Esso costituisce la base per un'interpretazione comune dell'allegato 17 alla convenzione di Chicago e definisce i principi fondamentali di cosa può essere fatto per proteggere l'aviazione civile da atti di interferenza illecita. Questo regolamento recepisce nel diritto dell'UE diverse norme e raccomandazioni formulate nell'allegato 17 alla convenzione di Chicago. Ad esempio l'articolo 9 impone agli Stati membri di nominare un'unica "autorità competente" che si occupi della sicurezza aerea, mentre gli articoli 10, 11, 12, 13 e 14 stabiliscono l'obbligo di redigere programmi nazionali per la sicurezza dell'aviazione civile, programmi nazionali per il controllo della qualità, programmi per la sicurezza degli aeroporti, programmi per la sicurezza dei vettori aerei e programmi per la sicurezza degli altri soggetti (ad esempio altri soggetti coinvolti nella sicurezza aerea, come i fornitori di servizi di assistenza a terra). Il regolamento definisce anche le regole per la definizione di una legislazione più dettagliata mediante la cosiddetta procedura "di comitato" (ossia dalla Commissione e dagli esperti degli Stati membri). Inoltre è creato il gruppo consultivo delle parti interessate sulla sicurezza aerea che comprende rappresentanti delle organizzazioni coinvolte nella sicurezza aerea o direttamente interessate dalla stessa. L'obiettivo è fornire consulenza alla Commissione lungo tutto il processo normativo. Il regolamento (CE) n. 300/2008 definisce anche le norme fondamentali comuni per proteggere l'aviazione civile da atti di interferenza illecita che ne mettano in pericolo la sicurezza (articolo 4). Queste norme fondamentali comuni coprono tutti gli aspetti della sicurezza dell'aviazione civile, compresi gli aeroporti (requisiti di pianificazione, controllo degli accessi, screening, aree delimitate, ecc.), aeromobili, passeggeri e bagaglio a mano, bagaglio da stiva, merci e posta, posta e materiali dei vettori aerei, provviste a bordo, forniture per l'aeroporto, misure di sicurezza in volo, reclutamento e formazione del

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personale, attrezzature di sicurezza. Per le merci e la posta prevedono che:

le merci e la posta devono essere sottoposte a controlli di sicurezza prima di essere caricate a bordo di un aeromobile;

i controlli di sicurezza devono essere applicati dal vettore aereo stesso o da un agente regolamentato, un mittente conosciuto o un mittente responsabile;

le merci e la posta in transito indiretto27 possono essere sottoposte a controlli di sicurezza alternativi;

le merci e la posta in transito27 possono essere esentate dai controlli di sicurezza se rimangono a bordo dell'aeromobile;

le merci e la posta devono essere protette da interferenze non autorizzate dal momento in cui sono stati effettuati i controlli di sicurezza fino alla partenza dell'aeromobile, in caso contrario devono essere sottoposte a controlli.

Il principio di base delle norme fondamentali comuni è che le merci o la posta non possono essere caricate su un aeromobile fino a quando non sono stati effettuati controlli di sicurezza "adeguati". I controlli di sicurezza adeguati sono definiti come "applicazione di mezzi in grado di impedire l'introduzione di articoli proibiti" (articolo 3, paragrafo 9). È importante osservare che questa definizione indica un livello di controllo più basso rispetto al caso dello "screening", che è obbligatorio sia per i passeggeri sia per il bagaglio a mano e di stiva, ed è definito come "applicazione di mezzi tecnici o di altro tipo atti a identificare e/o rilevare la presenza di articoli proibiti" (articolo 3, paragrafo 8). I controlli di sicurezza possono essere applicati in qualunque punto della catena di approvvigionamento, purché siano rispettate le seguenti condizioni:

sono applicati dal vettore aereo stesso o da un agente regolamentato, un mittente conosciuto o un mittente responsabile; e

le merci e la posta sono protette da interferenze non autorizzate dal momento in cui sono stati effettuati i controlli di sicurezza fino alla partenza dell'aeromobile.

Se la seconda condizione non è rispettata diventa necessario lo screening delle merci e della posta prima dell'imbarco sull'aeromobile. Se le spedizioni sembrano essere state significativamente manomesse sono trattate come merci e posta ad alto rischio (HRCM)28. Per le merci in transito e in transito indiretto, si applica lo spirito dell'obiettivo del sistema di sicurezza unico ("one-stop security") (considerando 20) e i controlli non sono addirittura necessari per le merci in transito se rimangono a bordo dell'aeromobile. Invece il punto 6.1.2 dell'allegato al regolamento (CE) n. 300/2008 stabilisce che "le merci e la posta in transito indiretto possono essere sottoposte a controlli di sicurezza alternativi, secondo modalità da precisare in un provvedimento attuativo". È importante osservare che le norme fondamentali comuni definiscono regole per limitare l'accesso ad alcune aree dell'aeroporto, che possono essere importanti nel valutare il problema della protezione delle merci da interferenze non autorizzate. Anche le misure 27 Per merci e posta in transito indiretto si intendono merci o posta che arrivano in un aeroporto e

successivamente partono su un diverso aeromobile; il concetto di base è lo stesso delle merci o della posta in transito, ovvero non lasciano le strutture aeroportuali, con la differenza però che le merci e la posta in transito sono trasportate sullo stesso velivolo.

28 Questa specifica norma è stata introdotta dal regolamento di esecuzione (UE) n. 859/2011 della Commissione.

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riguardanti la selezione e la formazione del personale fanno parte di queste norme fondamentali comuni, e impongono nello specifico che la persona responsabile dell'esecuzione dello screening o di altri controlli di sicurezza sia selezionata, formata e se opportuno certificata in modo tale che sia idonea all'impiego e competente per l'espletamento di tali compiti. Le persone con accesso alle aree sterili devono ricevere una formazione speciale, essere sottoposte a una verifica dei precedenti personali e, quando accedono a tali aree, essere sottoposte a controlli a campione. È obbligatorio offrire questo tipo di formazione periodicamente. Vale la pena di osservare che sullo specifico argomento della selezione e della formazione del personale le disposizioni dell'ICAO vanno oltre quelle delle norme fondamentali comuni del regolamento (CE) n. 300/2008. Ad esempio mentre l'allegato 17, paragrafo 3.1.6, impone agli Stati aderenti all'ICAO di garantire lo sviluppo e l'attuazione di un programma nazionale per la formazione del personale e dei soggetti coinvolti nell'esecuzione dei diversi aspetti del programma nazionale per l'aviazione civile, oppure responsabili degli stessi, il regolamento dell'UE lascia questo aspetto abbastanza aperto. Misure specifiche per la sicurezza e normativa di attuazione Il regolamento (CE) n. 300/2008 definisce solo le disposizioni generali per la sicurezza aerea e le norme fondamentali comuni, lasciando che misure importanti siano definite nella normativa di attuazione mediante la procedure di "comitato". Oltre ad altri elementi importanti, la normativa di attuazione definisce misure generali e dettagliate riguardo ai controlli consentiti, alle categorie di articoli che possono essere proibite, ai criteri per riconoscere l'equivalenza degli standard di sicurezza in paesi terzi, alle condizioni alle quali le merci e la posta devono essere sottoposte a screening o altri controlli di sicurezza, e al processo di approvazione o nomina degli agenti regolamentati, dei mittenti conosciuti e dei mittenti responsabili. Inoltre la normativa di attuazione definisce anche i criteri che consentono agli Stati membri di derogare dalle norme fondamentali e applicare misure di sicurezza alternative. Gli Stati membri possono applicare anche misure più severe (articolo 6). I componenti pubblici più importanti della normativa di attuazione nel campo della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta sono i seguenti:

Il regolamento (CE) n. 272/2009 della Commissione che integra le norme fondamentali comuni su aspetti quali i metodi di screening consentiti, gli articoli proibiti, l'accesso all'area lato volo e alle aree sterili, i criteri per riconoscere l'equivalenza degli standard di sicurezza in paesi terzi, le condizioni alle quali le merci e la posta devono essere sottoposte a screening o altri controlli di sicurezza, e il processo di approvazione o nomina degli agenti regolamentati, dei mittenti conosciuti e dei mittenti responsabili.

Il regolamento (UE) n. 18/2010 della Commissione in relazione alle specifiche dei programmi nazionali per il controllo della qualità nel settore della sicurezza dell'aviazione civile. In particolare definisce la frequenza minima per gli audit di sicurezza (presso gli aeroporti con oltre 10 milioni di passeggeri all'anno) e per le ispezioni (presso gli aeroporti con oltre 2 milioni di passeggeri all'anno).

Regolamento (UE) n. 72/2010 della Commissione che istituisce procedure per lo svolgimento di ispezioni della Commissione nel settore della sicurezza dell'aviazione civile.

Il regolamento (UE) n. 185/2010 della Commissione che stabilisce disposizioni particolareggiate per l'attuazione delle norme fondamentali comuni sulla sicurezza

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dell'aviazione civile. Il regolamento è organizzato in diversi capitoli che descrivono in modo abbastanza dettagliato i requisiti minimi per proteggere l'aviazione civile dalle minacce alla sicurezza. Il capitolo 6 del regolamento definisce misure per le merci e la posta, comprese le condizioni per lo screening, e l'approvazione degli agenti regolamentati, dei mittenti conosciuti e dei mittenti responsabili. Anche il capitolo 11 è importante perché affronta gli aspetti legati alla selezione e alla formazione del personale.

Il regolamento (UE) n. 859/2011 della Commissione recante modifica del regolamento (UE) n. 185/2010 che stabilisce le regole da applicare per garantire la sicurezza dei voli che trasportano merci e posta provenienti da aeroporti esterni all'UE. Introduce inoltre disposizioni per la classificazione di alcune merci come merci e posta ad alto rischio (HRCM), a cui applicare requisiti di sicurezza speciali.

I diversi componenti legislativi costituiscono la dorsale dell'approccio europeo destinato a garantire la sicurezza nel settore del trasporto aereo delle merci. In sintesi tutte le merci e tutta la posta devono essere sottoposte a "screening" da parte di un agente regolamentato prima di essere caricate su un aeromobile a meno che non siano applicati controlli di sicurezza da parte di un agente regolamentato, mittente conosciuto o mittente responsabile (regolamento (UE) n. 185/2010, punto 6.1.1 dell'allegato). I controlli di sicurezza applicati da mittenti conosciuti e mittenti responsabili generalmente consistono nel garantire che le merci e la posta in partenza sono sicure, selezionando e addestrando il personale a gestire quelle merci e quella posta in modo tale da garantire che non consentiranno a materiali illeciti o potenzialmente pericolosi di essere inclusi nella spedizione, e nella successiva protezione e sorveglianza dei colli; in altre parole garantendo che coloro che chiudono una data spedizione sono fidati e sono in possesso delle necessarie competenze e dei necessari strumenti per proteggere le merci e la posta, garantendo che quella spedizione non costituirà una minaccia per la sicurezza aerea. Se tali controlli di sicurezza non sono applicati da un agente regolamentato, mittente conosciuto o mittente responsabile le merci devono essere sottoposte a screening. Sono sottoposte a screening una volta per tutta la catena di approvvigionamento fintanto che rimane protetta da interferenze non autorizzate tra il punto in cui è soggetta ai quei controlli di sicurezza e il momento in cui è caricata su un aeromobile, secondo il cosiddetto "sistema di sicurezza unico". Alcuni tipi delle merci e di posta sono esenti dallo screening, secondo uno specifico regolamento della Commissione. Gli agenti regolamentati e i mittenti conosciuti sono accreditati dalle autorità competenti degli Stati membri, mentre i mittenti responsabili sono accreditati dagli agenti regolamentati. Essi applicano i controlli di sicurezza specificati nelle "Istruzioni per la sicurezza aerea per i mittenti responsabili", facendo sì che le spedizioni da loro prodotte siano esenti dallo screening da parte di un agente regolamentato se non devono essere trasportate in un aereo per trasporto passeggeri (il cosiddetto codice "SCO"). Il regolamento (UE) n. 185/2010 della Commissione specifica anche un insieme di regole che devono seguire i trasportatori delle merci già sottoposte a controlli da parte di agenti regolamentati, mittenti conosciuti o mittenti responsabili. Queste regole impongono alcune procedure riguardo alla protezione delle merci e alla selezione e alla formazione del personale, incentrate sul principio che il trasportatore è tenuto a firmare una dichiarazione scritta in cui dichiara di rispettare queste regole e procedure. Come già accennato se vi sono sospetti che una spedizione a cui sono già stati applicati controlli di sicurezza è stata significativamente manomessa o è in altro modo sospetta, essa deve essere trattata come

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ad alto rischio, applicando le disposizioni speciali previste da una decisione di esecuzione riservata della Commissione. Un aspetto importante di questo sistema è il processo di accreditamento per i mittenti responsabili, i mittenti conosciuti e gli agenti regolamentati. Dall'introduzione del regolamento (UE) n. 185/2010 della Commissione sia gli agenti regolamentati sia i mittenti conosciuti sono approvati dalle autorità competenti degli Stati membri, mentre i mittenti responsabili sono approvati da un agente regolamentato. Il trasferimento della responsabilità di accreditare i mittenti conosciuti dagli agenti regolamentati alle autorità competenti ha avuto importanti ripercussioni sui mittenti conosciuti, obbligandoli a contattare direttamente con le autorità preposte alla sicurezza aerea. Gli agenti regolamentati sono tenuti a presentare all'autorità competente un programma per la sicurezza specifico per sito, che è quindi verificato dalla stessa o da un auditor indipendente in loco. Per i mittenti conosciuti il processo di approvazione comprende anche la verifica in loco da parte di un auditor indipendente, ma al posto di un programma per la sicurezza sono tenuti unicamente a rispettare gli "orientamenti per i mittenti conosciuti". I mittenti responsabili devono seguire il processo più semplice di tutti, poiché devono unicamente applicare i controlli di sicurezza stabiliti nelle "Istruzioni per la sicurezza aerea per i mittenti responsabili". Queste norme prevedono, tra l'altro, criteri che il personale è tenuto a rispettare e procedure per l'identificazione e la protezione delle merci. Riguardo alla selezione e alla formazione del personale, il regolamento della Commissione stabilisce che tutto il personale responsabile dell'attuazione di misure di sicurezza sia sottoposto con esito favorevole a una verifica dei precedenti personali o una verifica precedente all'assunzione (la differenza è data dal fatto che lavorino o meno in un'area sterile). Prima di essere autorizzato ad applicare le misure di sicurezza, il personale deve aver completato con successo la relativa formazione il cui livello e tipo sono definiti nello specifico in base ai compiti da svolgere. Il contenuto dei corsi di formazione deve essere approvato dall'autorità competente. Per quanto riguarda l'aspetto delle merci provenienti da paesi terzi, la Commissione europea ha approvato di recente regole specifiche. Dal febbraio 2012 un vettore aereo che trasporta merci e posta da un aeroporto sito in un paese terzo all'interno dell'UE sarà classificato da un'autorità competente di uno Stato membro come "Vettore aereo delle merci o corriere attivo operante nell'Unione proveniente da un aeroporto di un paese terzo" (ACC3). Per ottenere questa qualifica il vettore aereo deve tra l'altro garantire che il proprio programma di sicurezza copra i punti elencati nel regolamento (UE) n. 859/2011. Questi punti mirano a garantire che alle merci siano applicati controlli di sicurezza simili a quelli presenti nell'UE, ossia che tutte le merci siano sottoposte a screening a meno che un agente regolamentato, un mittente conosciuto o un mittente responsabile non abbia applicato alla spedizione controlli di sicurezza (in questo caso se non trasportate in un aereo passeggeri) e che le merci siano protette da interferenze non autorizzate. Per ottenere la certificazione ACC3 dovranno essere soddisfatti ulteriori requisiti entro e non oltre il 1° luglio 2014, in particolare il vettore aereo dovrà garantire che la verifica in loco delle sue operazioni riguardanti le merci e la posta nell'aeroporto del paese terzo è stata effettuata da un auditor indipendente. Analogamente gli agenti regolamentati e i mittenti conosciuti in quei paesi terzi dovranno ottenere una validazione indipendente. Prima di concludere questo capitolo è opportuno ricordare che in questa sede si è analizzata solamente la legislazione di esecuzione pubblica. Alcuni aspetti della legislazione dell'UE sono definiti da decisioni di esecuzione della Commissione

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riservate. Pertanto non è stato possibile garantire che questo capitolo presenti una panoramica completa delle norme applicabili. Ciononostante l'équipe ritiene che la descrizione fornita copra gli aspetti più importanti rilevanti per gli obiettivi del presente lavoro. II.3. Norme degli Stati membri, buone pratiche dei paesi terzi e

internazionali Questa sezione esamina le norme e le buone pratiche in materia di sicurezza dei diversi Stati membri dell'UE, dei paesi terzi e all'interno del settore (ad es. tramite il lavoro di associazioni di settore). La possibilità di applicare regole più severe sulla sicurezza aerea negli Stati membri dell'UE è consentita dall'articolo 6 del regolamento (CE) n. 300/2008, la quale deve basarsi su una valutazione dei rischi e deve essere conforme al diritto comunitario (ad es. nessuna discriminazione tra i vettori aerei). L'applicazione di norme rafforzate è ritenuta facente parte delle informazioni riservate ai sensi della decisione 2001/884/CE, e pertanto il presente studio non può garantire un esame completo di queste misure. Ciononostante in alcuni casi è stato possibile raccogliere informazioni su alcune differenze nei metodi di controllo, o ottenere informazioni sulla mancata applicazione del regime dei mittenti responsabili nel Regno Unito. In ogni caso le informazioni raccolte hanno evidenziato che l'applicazione delle norme più severe per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta non è percepita come priorità dalle parti interessate (ossia non è un aspetto di primo piano nell'attuale sistema della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta in Europa). Per quanto riguarda azioni specifiche e programmi di sicurezza nei paesi terzi vi sono due esempi divergenti da ricordare: le norme specifiche che disciplinano i voli verso gli Stati Uniti e l'incapacità di applicare le norme dell'ICAO in alcuni paesi terzi, in particolare in Africa. Dai tragici fatti del settembre 2001 gli Stati Uniti hanno adottato diverse misure volte a rafforzare la sicurezza del trasporto aereo. In queste misure rientrano la legge sulla sicurezza dell'aviazione e dei trasporti29, che ha istituito l'Amministrazione per la sicurezza dei trasporti (Transportation Security Administration - TSA). Oltre ad altri programmi ha realizzato un programma per la sicurezza del trasporto aereo delle merci che punta a creare un sistema che consenta al settore di sottoporre a screening il 100 percento delle merci trasportate su aeromobili per trasporto passeggeri con un livello proporzionato al livello di sicurezza del bagaglio da stiva30. Tuttavia un aspetto particolarmente sensibile riguardante la sicurezza delle merci e della posta nell'UE che è emerso, è la decisione della TSA secondo la quale sono necessari controlli più severi di quelli previsti dal diritto dell'UE negli aeroporti europei per spedire merci e posta con destinazione negli Stati Uniti. In breve le merci con destinazione negli Stati Uniti devono essere sottoposte a controlli in una struttura approvata dalla TSA nell'ambito del programma di valutazione degli aeroporti esteri. Ciò comporta ad esempio che le merci garantite lungo la catena di approvvigionamento secondo le norme e la legislazione dell'UE non sono

29 Public Law 107–71—19 novembre 2001. http://www.tsa.gov/assets/pdf/Aviation_and_Transportation_Security_Act_ATSA_Public_Law_107_1771.pdf 30 Legge di attuazione delle raccomandazioni della commissione sull'11 settembre (legge 11 settembre) P.L.

110-53 (2007). http://www.tsa.gov/what_we_do/tsnm/air_cargo/programs.shtm#inter.

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http://www.tsa.gov/assets/pdf/Aviation_and_Transportation_Security_Act_ATSA_Public_Law_107_1771.pdf

http://www.tsa.gov/what_we_do/tsnm/air_cargo/programs.shtm#inter


considerate sicure per entrare negli Stati Uniti e devono essere sottoposte a screening. Diversi esperti del settore contattati ritengono che questo approccio (controllo integrale) sia il modo più efficace per garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta all'estero, ma è anche opportuno notare che molti partner si sono lamentati dei costi e degli importanti disturbi che causa alle attività di trasporto aereo delle merci e posta, in particolare quando "emendamenti di emergenza" impongono nuove regole e nuovi controlli di sicurezza con scarso preavviso. Il riquadro II.1 presenta una panoramica del programma di valutazione degli aeroporti esteri degli Stati Uniti.

Riquadro II.1: Programma di valutazione degli aeroporti esteri della TSA

La TSA valuta l'efficacia delle misure di sicurezza presso gli aeroporti stranieri sulla base di norme di sicurezza e prassi raccomandate adottate dall'ICAO (cfr. capitolo 3.1). Queste riguardano aspetti operativi, come garantire che i passeggeri e i bagagli siano controllati correttamente o che persone non autorizzate non abbiano accesso alle zone sterili. Riguardano inoltre aspetti non operativi, ad esempio se un governo ha implementato un programma nazionale per la sicurezza dell'aviazione civile per regolamentare le procedure di sicurezza negli aeroporti, o se i funzionari dell'aeroporto che attuano i controlli di sicurezza sono sottoposti a indagini sui precedenti personali, sono formati correttamente e sono certificati secondo un programma nazionale per la sicurezza dell'aviazione civile.

La TSA utilizza un approccio basato sui rischi per programmare le verifiche degli aeroporti stranieri, classificando gli aeroporti in tre livelli: gli aeroporti di livello 1 (basso rischio) vengono valutati ogni tre anni; gli aeroporti di livello 2 (rischio medio) sono valutati ogni due anni; gli aeroporti di livello 3 (alto rischio) sono valutati ogni anno.

Al fine di attuare il suo programma, la TSA ha quattro Centri operativi regionali, 84 esperti di aviazione internazionale (dei quali 10 si occupano del trasporto delle merci per via aerea) e 24 rappresentanti in tutto il mondo. Questi ultimi fungono da coordinatori in loco per le risposte della TSA ad avvenimenti terroristici e minacce ai beni americani nel trasporto estero.

Fonte: Ufficio della responsabilità del governo degli Stati Uniti, 2011.

In contrasto con le norme più severe in vigore negli Stati Uniti vi sono numerosi paesi, specialmente in via di sviluppo, in cui è segnalata l'incapacità di seguire pratiche di sicurezza. Queste informazioni sono state ottenute informalmente da studi di casi e interviste; non sono il risultato di ispezioni né di analisi formale. Tuttavia è importante osservare che vi è la forte convinzione tra i partner industriali che molti paesi non possiedano le conoscenze e le risorse per intraprendere controlli di sicurezza adeguati per le merci e la posta. I responsabili politici europei sono attivi nella promozione di accordi per il mutuo riconoscimento degli standard di sicurezza con paesi quali gli Stati Uniti, il Canada e l'Australia. Tuttavia occorre che tengano in considerazione che alcuni paesi non hanno la capacità di applicare i controlli di sicurezza e, alla luce di queste circostanze, occorre che tengano conto che: 1) l'imposizione di misure severe ai partner potrebbe danneggiare le attività di trasporto aereo delle merci da questi paesi; 2) vi è l'esigenza di iniziative mirate di rafforzamento delle capacità; e 3) per valutare l'efficacia dei controlli di sicurezza in ciascun paese e in ciascun aeroporto è necessario avvalersi di valutazioni dei rischi. Un altro elemento importante che sorge dalle discussioni con le parti interessate e dall'esame della letteratura è che in molti paesi le autorità pubbliche si occupano dell'effettiva applicazione dei controlli di sicurezza (ossia la polizia, le autorità militari o altre autorità civili stanno applicando i controlli di sicurezza, e quindi i soggetti che effettuano i controlli sono gli agenti di polizia). Questa situazione si verifica in diversi paesi (tra cui gli Stati Uniti e alcuni Stati membri dell'UE) ma deve essere tenuta in particolare

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considerazione all'atto di definire politiche volte a rafforzare la sicurezza dei voli che trasportano merci e posta provenienti da paesi terzi. Ad esempio quando i legislatori dell'UE richiedono che i soggetti industriali come i vettori aerei impongano il rispetto di alcuni requisiti, è importante essere consapevoli che in alcuni casi potrebbero in realtà richiedere a un vettore aereo di imporre procedure a un'autorità in un paese terzo, una situazione che può sollevare problemi "diplomatici", se non addirittura risultare impossibile. Infine è anche importante osservare che il settore rimane un soggetto importante per lo scambio di informazioni sulle buone pratiche e per garantire un elevato livello di controlli. Questa situazione è particolarmente vera per l'aviazione, in cui la definizione di norme e l'imposizione di regole tra aziende è frequente. È noto che le associazioni di settore hanno gruppi di lavoro e/o norme in materia di sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta, normalmente fortemente collegate con agevolazioni. Tra questi sottolineiamo l'attività di CLECAT, l'Associazione europea dei servizi di spedizione, trasporto, logistica e dogana, e l'Associazione internazionale dei trasporti aerei (IATA), l'associazione di vettori aerei più rappresentativa. Nel novembre 2010 CLECAT ha pubblicato la seconda edizione del proprio manuale di adeguamento per la sicurezza della catena di approvvigionamento (Supply Chain Security Compliance Handbook). Questo documento presenta indicazioni rivolte ai membri di CLECAT su un aspetto che è ritenuto sempre più importante ma riguardo al quale vi è la sensazione che sia "facile impegnarsi in attività dispendiose dal punto di vista del tempo (e spesso anche dei costi) con scarsi o nulli benefici" (CLECAT, 2010). La IATA ha definito una strategia più completa per la sicurezza aerea basata su cinque pilastri, e agisce in equilibrio con le agevolazioni. I cinque pilastri sono:

Un approccio basato sulle minacce con gestione dei rischi volto a contrastare la tendenza dei governi a imporre misure di sicurezza unilaterali in risposta all'ultima minaccia, considerata un metodo inefficiente e costoso; la IATA ha proposto un approccio più olistico, applicato nei propri sistemi di gestione della sicurezza (SeMS) per gli operatori del trasporto aereo (IATA, 2007), i cui elementi centrali costituiscono parte integrante della registrazione delle verifiche della sicurezza di esercizio della IATA (IOSA).

Creazione di un quadro normativo che costituisca un invito a una maggiore collaborazione tra gli Stati e le autorità da una parte e il settore dall'altra, quale ad esempio il riconoscimento reciproco delle misure altrui.

Gestione dei rapporti, perché la creazione di rapporti è essenziale per ridurre i costi connessi a regolamentazioni sulla sicurezza e agevolazioni non necessarie.

Innovazione e tecnologia, per armonizzare le norme tecnologiche. Costi ed efficienza, per garantire che gli oneri e le iniziative imposti al settore del

trasporto aereo e ai passeggeri siano equi e contribuiscano alla sicurezza. Benché sia evidente che le norme e le procedure stesse della IATA sono orientate verso il trasporto di passeggeri, l'esistenza dei sistemi di gestione della sicurezza (SeMS) e la loro presenza nella registrazione delle IOSA è un'opportunità importante per diffondere le buone pratiche tra i vettori aerei. Quello delle IOSA è un programma con sistemi di valutazione riconosciuti e accettati a livello internazionale, pensati per valutare la gestione operativa e i sistemi di controllo di un vettore aereo. Inserendo procedure di gestione specifiche per la sicurezza nel proprio programma la IATA garantisce non solo che queste misure siano sottoposte a un programma di verifica della qualità ma anche che siano continuamente aggiornate per adattarle alle modifiche normative e all'evoluzione delle buone pratiche all'interno del settore.

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ALLEGATO III: ESAME DELLA LETTERATURA SULLA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E POSTA

Un'analisi della letteratura e dei progetti di ricerca scientifica sulla sicurezza del trasporto aereo evidenzia chiaramente che l'impatto degli eventi del settembre 2001 è andato ben al di là dei media e dei responsabili politici: ha dato vita a un aumento dei progetti di ricerca e delle pubblicazioni. Analogamente agli sforzi di natura legislativa, la maggior parte della letteratura sugli aspetti di sicurezza nel trasporto aereo si concentra sul "lato passeggeri", una tendenza che potrebbe affievolirsi nell'immediato futuro a seguito della scoperta nel 2010 di dispositivi esplosivi nascosti in un volo merci proveniente dallo Yemen. Anche se vi è un reale impegno per migliorare la sicurezza nel trasporto aereo delle merci da parte di tutte le parti coinvolte, vi è la consapevolezza diffusa dell'esistenza di diverse difficoltà, in particolare nel far applicare la legislazione nei paesi terzi. Su questo argomento, trattandosi anche di una problematica abbastanza recente (almeno nell'UE), vi è poca ricerca sulle possibilità e sugli effetti dell'introduzione di una nuova legislazione in materia di sicurezza per le merci provenienti da paesi terzi con destinazione in Europa. Anche la Commissione europea non sembra basare le proprie proposte per il regolamento (UE) n. 859/2011 su specifiche ricerche su questo argomento. È comunque sempre importante ricordare che la riservatezza prevista per gli aspetti legati alla sicurezza può portare alcuni governi e alcune autorità a limitare l'accesso a eventuali risultati di ricerche o a consulenze scientifiche. D'altra parte è stata fatta una notevole mole di lavoro in merito alla sicurezza della catena di approvvigionamento, in particolare nel settore marittimo che, in buona parte, è simile in termini di iniziative e legislazione in tema di sicurezza. La presente sezione riassume i risultati di un ampio esame della letteratura sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. I principali punti di interesse sono le pratiche correnti nel campo della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta, la caratterizzazione della catena di approvvigionamento globale, e l'identificazione delle principali sfide future. Si traccia una panoramica con particolare attenzione ai programmi attuali, obbligatori e facoltativi, per la sicurezza della catena di approvvigionamento (SCS). Si presenta un confronto tra il trasporto marittimo e quello aereo con l'obiettivo di identificare le buone pratiche sugli aspetti legati alla sicurezza. La tabella 3 presenta una panoramica delle principali fonti consultate, compresa una breve descrizione dell'attività svolta sul tema della sicurezza sia del trasporto aereo sia della catena di approvvigionamento globale. Seguono tre sezioni che analizzano i risultati ottenuti dall'esame della letteratura per la caratterizzazione della catena di approvvigionamento e delle procedure di sicurezza, i costi della sicurezza, e un confronto tra la sicurezza del trasporto delle merci e posta nel settore aereo e in quello marittimo.


Tabella 3: Letteratura fondamentale sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta, compresa sintesi dello studio/della relazione e delle sue raccomandazioni

Raccomandazioni/proposte sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci Fonte [Ambito regionale]

Breve descrizione dello studio/della relazione

ARMONIZZAZIONE RICERCA COORDINAMENTO/GOVERNANCE

Parte 1: Stato dell'arte della legislazione sul trasporto aereo delle merci

(Hallside, et al., 2010) [UE]

Presenta contributi approfonditi sul tema della "capacità dell'UE di ottenere informazioni importanti in merito all'adeguamento di paesi terzi alle norme internazionali e (…) della capacità dell'UE di adottare interventi correttivi coordinati ed efficaci in risposta a tali informazioni."

(Thomas, 2011) [UE]

Affronta il tema del quadro normativo dell'UE applicabile alla sicurezza dell'aviazione civile. È stato redatto prima della pubblicazione del regolamento (UE) n. 859/2011 (che modifica il regolamento (UE) n. 185/2010 sulla sicurezza dell'aviazione riguardo al trasporto delle merci) che stabilisce disposizioni per le merci e la posta trasportate in aeroporti dell'Unione da paesi terzi.

(Elias, 2007) [USA]

Documento consultivo per il Congresso degli Stati Uniti sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci. Presenta una descrizione dettagliata dei rischi per la sicurezza, dei metodi di screening e ispezione e un'illustrazione della tecnologia attuale. Infine presenta una serie di possibili approcci per il Congresso.

Supportare il programma settoriale dei mittenti conosciuti per il controllo delle merci, rifinire questo programma secondo necessità, e realizzare un sistema di valutazione delle merci o un sistema selettivo analogo per individuare le spedizioni ad alto rischio.

Migliorare i finanziamenti per la ricerca e sviluppo nel campo della sicurezza del trasporto aereo delle merci.

Aumentare i requisiti, il finanziamento e i contributi per la sicurezza fisica delle strutture adibite al trasporto aereo delle merci. Imporre l'uso di imballaggi e contenitori la cui manomissione sia impossibile o evidente. Imporre il controllo fisico di tutte le persone con accesso alle strutture adibite al trasporto aereo delle merci e agli aeromobili. Imporre un aumento dei controlli e delle ispezioni delle spedizioni delle merci per via aerea. Imporre il controllo integrale (100%) delle merci su voli di trasporto passeggeri. Impiegare contenitori per merci rinforzati sugli aerei di trasporto passeggeri.

(Ministero dei Trasporti, 2011)

[Regno Unito]

Documento consultivo sulla proposta di trasferire le responsabilità sulla sicurezza aerea all'Amministrazione per l'aviazione civile con "sostituzione dell'attuale regime di "direzione e ispezione" con un approccio basato sui rischi e incentrato sugli esiti". Questo cambiamento normativo mira a: i) mantenere e migliorare gli standard di sicurezza; ii) adottare i principi di regolamentazione migliori; iii) applicare il principio "chi usa paga"; iv) rendere la sicurezza aerea coerente con un approccio "migliore non più grande" adottato per lo sviluppo degli aeroporti. Il documento comprende quesiti di consultazione.

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Raccomandazioni/proposte sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci Fonte [Ambito Breve descrizione dello regionale] studio/della relazione


Parte 2: proposte per il miglioramento della sicurezza dell'aviazione civile

(Organizzazione europea per la

sicurezza, 2009) [UE]

Libro bianco dell'EOS sulla sicurezza dell'aviazione civile. Questo documento solleva diversi punti dalla prospettiva dell'industria (aeroporti, operatori, vettori aerei) e avanza un insieme di proposte sulla sicurezza aerea per un "passaggio a un approccio integrato su più livelli alla sicurezza dell'aviazione civile".

Promuovere l'elaborazione di metodologie e capacità comuni attraverso: - un percorso dell'UE verso una maggiore coerenza nella ricerca e sviluppo e nell'impiego di tecnologie avanzate; - una metodologia comune nell'UE per la valutazione dei rischi e delle minacce nel trasporto aereo; - adozione e attuazione a livello dell'UE di una politica tecnologica di screening delle persone sensibile a più minacce e basata su tecniche per immagini; - criteri comuni per la validazione delle soluzioni per la sicurezza del trasporto aereo, dei servizi e delle procedure connesse a requisiti comuni di capacità in tutta l'UE; - individuazione dei requisiti comuni sulle capacità di sicurezza nei diversi paesi; - qualifica di una nuova generazione di tecnologie per la sicurezza dell'aviazione civile; - norme comuni per commissionare, eseguire e relazionare i risultati delle verifiche; - armonizzazione degli standard tecnologici, compresi criteri comuni per la validazione delle soluzioni per la sicurezza del trasporto aereo e dei servizi in tutti gli Stati membri; - sistemi comuni per la formazione del personale responsabile dello screening e di altri controlli di

Promuovere l'elaborazione di metodologie e capacità comuni attraverso: - definizione di un percorso dell'UE verso una maggiore coerenza nella ricerca e sviluppo e nell'impiego di tecnologie avanzate; - creazione di un programma europeo per la sicurezza del trasporto aereo (finanziato dall'UE) allo scopo di migliorare le tecnologie (rilevazione, interpretazione delle immagini, ecc.) per individuazione di persone e merci pericolose. Rafforzare la governance dell'UE sulla sicurezza - Le campagne di educazione, di informazione e di sensibilizzazione potrebbero avere un ruolo importante per influenzare il comportamento futuro dei consumatori e favorire le scelte di mobilità sostenibile.

Definire un programma per la sicurezza del trasporto aereo (finanziato dall'UE) allo scopo di: - migliorare l'architettura e le procedure per rispondere alle problematiche operative per una più elevata capacità in un ambiente sicuro; - definire tecnologie socialmente accettabili che sensibilizzino; - definire misure volte a migliorare le condizioni di lavoro dei fornitori di servizi, migliorando l'affidabilità delle attività; - dare vita a una banca dati europea riservata per la sicurezza del trasporto aereo; - una procedura più trasparente ed efficiente per informare sui requisiti di controlli di sicurezza negli aeroporti europei; - rafforzare la governance dell'UE sulla sicurezza; - occorre definire adeguati limiti di esposizione alla responsabilità per il settore privato; - occorre migliorare a livello europeo la governance delle procedure di sicurezza; - migliore coordinamento istituzionale tra l'UE e gli Stati membri; - stimolare l'innovazione con finanziamento dell'UE; - programmi di innovazione sostenuti finanziariamente a livello dell'UE; - sostenere l'attuazione di soluzioni innovative con un modello aziendale chiaro e in funzione degli aspetti giuridici e di responsabilità; - colmare la lacuna/l'esigenza di "misure di riconoscimento reciproco tra gli Stati Uniti e l'UE"; - scambiare le buone pratiche nel campo dei

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Raccomandazioni/proposte sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci Fonte [Ambito Breve descrizione dello regionale] studio/della relazione


sicurezza; - creazione di un sistema unico della sicurezza, conclusione di contratti per sistemi unici per la sicurezza con paesi terzi e armonizzazione delle misure dei singoli Stati membri in materia di sicurezza aerea.

programmi di controllo della qualità degli Stati membri e migliorare la sincronizzazione dei programmi nazionali in generale.

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Raccomandazioni/proposte sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci Fonte [Ambito

regionale]

Breve descrizione dello studio/della

relazione ARMONIZZAZIONE RICERCA COORDINAMENTO/GOVERNANCE

(IAA, et al., 2004)

[UE; USA]

Studio dettagliato sul finanziamento della sicurezza dell'aviazione civile per l'UE, anche se risale al 2004. La sezione 5 presenta informazioni dettagliate sui meccanismi di finanziamento della sicurezza aerea.

(CSES, 2011) [UE]

Il documento presenta una valutazione a posteriori sull'azione preparatoria in materia di ricerca sulla sicurezza (PASR) 2004-2006, con conclusioni generali e raccomandazioni importanti

È necessario valutare la possibilità di una migliore standardizzazione nel campo della sicurezza aerea.

È necessario prevedere il finanziamento di progetti che studiano l'interazione tra le persone, i processi e le tecnologie (ad es. dispositivi di controllo, body scanner e biometrica). Occorre che la Commissione finanzi un argomento di ricerca per promuovere le buone pratiche nella progettazione di nuovi aeroporti e nell'adattamento delle infrastrutture aeroportuali esistenti al fine affrontare le sfide future della sicurezza. Le infrastrutture TIC devono essere rese più resistenti agli attacchi informatici e ai guasti delle reti per prevenire possibili malfunzionamenti a cascata; è necessaria una ricerca continua per rafforzare l'efficacia delle apparecchiature di rilevazione in risposta alle minacce emergenti.

‐ Occorre che la Commissione promuova la cooperazione tra coloro che definiscono i piani di emergenza e le autorità aeroportuali;

‐ la sfida a medio termine per il settore dell'aviazione è combinare le nascenti tecnologie di rilevazione con un unico sistema interconnesso di capacità di rilevazione.

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Raccomandazioni/proposte sulla sicurezza del trasporto aereo delle merci Fonte [Ambito

regionale]

Breve descrizione dello studio/della

relazione ARMONIZZAZIONE RICERCA COORDINAMENTO/GOVERNANCE

(Ecorys, 2009) [UE]

Relazione finale dettagliata di uno studio sulla competitività nel settore della sicurezza dell'UE. L'aspetto più importante del documento è la valutazione globale del settore e una valutazione dettagliata del settore del trasporto delle merci (ossia una descrizione, una panoramica del mercato, una descrizione della catena di approvvigionamento, le tendenze, ecc.)

Ridurre la frammentazione del mercato ‐ sviluppo di un approccio più armonizzato alla

valutazione delle tecnologie e delle apparecchiature di sicurezza, al fine di dare vita a politiche di esecuzione e norme più coerenti;

‐ realizzazione di un sistema a livello europeo per verificare, approvare e certificare le apparecchiature di sicurezza, tramite un'infrastruttura a livello europeo e/o un migliore riconoscimento reciproco delle approvazioni e certificazioni nazionali.

Riallineare le priorità e gli approcci per il sostegno alla ricerca sulla sicurezza

‐ Occorre prestare maggiore attenzione al finanziamento di progetti che sostengono il raggiungimento di finalità legate alla politica sulla sicurezza.

Migliorare il dialogo tra pubblico e privato

‐ promuovere una maggiore coerenza tra le finalità politiche (e le regolamentazioni), le capacità tecnologiche che il settore della sicurezza deve fornire, e i requisiti e i limiti operativi degli operatori e degli utenti. Migliorare il quadro di riferimento sulla responsabilità sui prodotti Una normativa dedicata alla responsabilità può ridurre il rischio di investimento per l'industria e così stimolare gli investimenti all'interno della catena di approvvigionamento, compreso lo sviluppo di tecnologie.

Parte 3: (proposte per la) sicurezza della catena di approvvigionamento

(Banca mondiale,

2009) [mondo intero]

Guida alla sicurezza della catena di approvvigionamento della Banca mondiale. Il documento mira a sensibilizzare sulla SCS, in particolare nelle comunità portuali e che si occupano di agevolare e gli scambi nei paesi in via di sviluppo, presentando una panoramica completa dei programmi obbligatori e facoltativi di SCS, nonché le relative tecnologie.

(CLECAT, 2010)

[UE, mondo intero]

Manuale sulle iniziative esistenti di SCS visto da una prospettiva dell'UE. Presenta informazioni sui requisiti obbligatori e sulle iniziative volontarie, con collegamenti ai siti web per ulteriori approfondimenti.

(LOGSEC, 2011) [UE]

LOGSEC, il progetto per la tabella di marcia del PQ7 a 12 mesi dell'UE per la SCS, ha formulato i seguenti principali quesiti sulla ricerca: "Cosa deve essere fatto in futuro per migliorare la SCS in modo efficiente dal punto di vista dei costi in un contesto europeo?" e "Perché e come occorre apportare questi miglioramenti, evitando al contempo investimenti e spese di gestione eccessivamente elevati?"


ALLEGATO IV: CARATTERIZZAZIONE DELLA CATENA DI APPROVVIGIONAMENTO E PRATICHE CORRENTI NELLA SICUREZZA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E POSTA

Una catena di approvvigionamento è un sistema di risorse, organizzazioni, persone, tecnologie, attività e informazioni coinvolte nell'atto di trasportare merci dal produttore al consumatore/utilizzatore. Nel quadro della globalizzazione si riferisce alla rete di catene di approvvigionamento che costituisce la dorsale dell'odierno sistema globale del commercio. Le minacce alla catena di approvvigionamento possono:

originarsi fuori dalla catena di approvvigionamento, minacciando di perturbare la catena stessa; oppure

provenire dall'interno della catena di approvvigionamento, quando questa è sfruttata per compiere o coprire attività illecite come il contrabbando, il terrorismo o la pirateria.

La sicurezza della catena di approvvigionamento (SCS) è un concetto che comprende i programmi, i sistemi, le procedure, le tecnologie e le soluzioni applicate per far fronte alle minacce alla catena di approvvigionamento e alle conseguenti minacce al benessere economico, sociale e fisico dei cittadini e della società organizzata (Banca mondiale, 2009). Sia i legislatori europei sia l'industria si sono adoperati per promuovere una catena di approvvigionamento sicura quale metodo per proteggere il trasporto aereo delle merci e posta, riducendo al contempo l'onere che i controlli di sicurezza inevitabilmente impongono sul settore. La figura 7 presenta la catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci e posta, evidenziando i suoi collegamenti con il quadro legislativo per la sicurezza aerea nell'UE, individuando i tipi di certificazione che ogni soggetto è tenuto ad avere per garantire la sicurezza delle merci trasportate via aerea.

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Figura 7: Catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci e posta

Shipper

Freight

Forwarder

Handling

Agent

Airline

Haulier

Packaging Origin

Cargo Origin

Shipment

Deconsolidation

Storage

Airport of Origin

Transhipment

Airport

Airport of Entry

Shipment

Consolidation

Storage

Destination

Handling

Agent

Freight

Forwarder

Haulier

Consignee

Account Consignor

or Known Consignor

Regulated Agents

Air Carrier Security

Programme / ACC3

Certification

Come mostra la figura sono presenti certificazioni e pratiche di sicurezza che consentono di applicare i controlli lungo tutta la catena di approvvigionamento. Ecorys (2009) presenta una panoramica di questi controlli basata su approcci "a livelli" che comprendono:

i programmi dei mittenti conosciuti / la verifica delle aziende e delle loro misure di sicurezza lungo tutta la catena di approvvigionamento:

o Mittenti: i regolamenti dell'UE in materia di sicurezza aerea consentono di

nominare un "mittente conosciuto" e un"mittente responsabile", e anche gli Stati Uniti hanno un programma di "mittenti noti". Se i mittenti rispettano i requisiti previsti per la nomina, le merci possono essere imbarcate senza nessun controllo o senza alcuni ulteriori controlli.

o Spedizionieri: i regolamenti dell'UE in materia di sicurezza aerea utilizzano

l'espressione "agente regolamentato" per gli spedizionieri, e consentono loro di movimentare e proteggere le merci prodotte da mittenti conosciuti o responsabili, di certificare i mittenti responsabili e di applicare controlli di

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sicurezza alle merci e alla posta prodotte da altri mittenti; gli Stati Uniti gestiscono un programma di vettore aereo indiretto (Indirect Air Carrier - IAC).

Requisiti di ispezione e screening per le merci: le normative dell'UE e degli

Stati Uniti impongono il controllo di tutte le merci prima che siano caricate su un aeromobile se non provengono da un mittente conosciuto o da un agente regolamento/IAC. Le merci devono inoltre essere controllate se vi sono indicazioni di interferenze successivamente al momento in cui sono state sottoposte ai controlli di sicurezza da parte del mittente conosciuto o dell'agente regolamentato/IAC. L'attuale legislazione degli Stati Uniti mirava a introdurre il controllo integrale di tutte le merci trasportate su aerei passeggeri entro il 2010, un obiettivo ancora da raggiungere31. Generalmente questo processo è eseguito dai fornitori di servizi di assistenza a terra (per conto dei vettori aerei), i quali sono certificati come agenti regolamentati.

Sicurezza rafforzata per le strutture adibite al trasporto aereo delle merci.

Ad esempio il rafforzamento delle misure di sicurezza fisiche (ad es. sicurezza e sorveglianza del perimetro) e i sistemi di accesso alle aree merci. Inoltre, rafforzamento della sicurezza/della verifica dei precedenti personali sul personale con accesso alle strutture adibite al trasporto delle merci.

Nel capitolo 2 è stata presentata una panoramica dell'effettiva applicazione delle procedure di sicurezza nel trasporto aereo delle merci e posta, tenendo in considerazione non solo la legislazione e l'esame della letteratura ma anche gli spunti ottenuti nelle interviste con le parti interessate e negli studi di casi.

31 Secondo i comunicati stampa la TSA ha introdotto con successo il controllo integrale per i voli nazionali ma

non è riuscita a raggiungere questo obiettivo per tutti i voli cargo provenienti dall'estero (http://travel.usatoday.com/flights/story/2011-11-15/US-still-grappling-with-100-air-cargo-screening/51226236/1).

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http://travel.usatoday.com/flights/story/2011-11-15/US-still-grappling-with-100-air-cargo-screening/51226236/1

http://travel.usatoday.com/flights/story/2011-11-15/US-still-grappling-with-100-air-cargo-screening/51226236/1


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ALLEGATO V: COSTI INERENTI ALLA SICUREZZA Riguardo ai costi e al finanziamento della sicurezza del trasporto aereo delle merci vi è una profonda divergenza di vedute, principalmente perché nessuno vuole sostenerne i costi. In primo luogo, i governi stanno affrontando importanti limitazioni di bilancio. I mittenti sostengono invece che non possono garantire l'integrità delle loro merci mentre si spostano lungo la catena di approvvigionamento per essere raggruppate per la spedizione. Inoltre una notevole percentuale di piccoli mittenti non ha i capitali necessari ad effettuare adeguati investimenti in sicurezza. All'altro capo della scala, ognuno dei grandi "integratori" (ad es. FEDEX, TNT, DHL,…) dovrebbe spendere in media oltre 50 milioni di euro all'anno in investimenti per la sicurezza. Gli spedizionieri chiedono sostegno finanziario al governo seguendo una linea di ragionamento simile a quella dei mittenti, in funzione della dimensione societaria. I fornitori di servizi di assistenza a terra e i vettori aerei sostengono che già sopportano i costi per ottenere e verificare la propria certificazione di qualità. Infine, dato che la questione del validatore indipendente rimane non chiara (ad es. chi certifica i validatori, secondo quali norme, per quanto, ecc.) le reazioni delle diverse parti interessate rimangono molto incerte. Quando si tratta dei costi delle apparecchiature di sicurezza vi è una forte riluttanza a fornire informazioni sia dal lato della domanda sia da quello dell'offerta, per differenti motivi. Inoltre i costi per la sicurezza non sono unicamente dovuti alle apparecchiature di screening ma anche alla formazione del personale addetto alla sicurezza, alla messa in sicurezza del perimetro intorno alle strutture produttive, all'audit e alla validazione dei mittenti conosciuti e degli agenti regolamentati e, non da ultimo, agli investimenti in un quadro normativo talvolta poco chiaro. Nonostante le difficoltà sono stati ottenuti valori indicativi sui costi medi, ad esempio:

La formazione del personale sugli aspetti della sicurezza costa fino a 200 euro a persona per sessione

Un'apparecchiatura a raggi X può costare circa 240 000 euro I sistemi di rilevazione degli esplosivi costano circa 50 000 euro I costi umani per la sicurezza variano da 17 a 25 euro all'ora, e fino a 90 euro all'ora

in caso di utilizzo di un'unità di rilevamento dei dispositivi esplosivi Un apparecchio di scansione può arrivare a 200 000 euro

Un aspetto curioso rilevato è stata la disparità di costo dei cani da fiuto tra gli Stati membri. Ad esempio i cani da fiuto sono accreditati come procedura di screening in Francia ma non in Belgio. I cani da fiuto sono diventati quindi una soluzione poco costosa in Francia grazie all'emergenza di un nuovo mercato, mentre in Belgio sono un'opzione più costosa. Un altro esempio di differenze all'interno dell'UE riguarda i costi per i processi di accreditamento da parte delle autorità competenti. In diversi Stati membri le autorità nazionali si assumono questi costi, mentre in altri le tariffe o le tasse per la sicurezza dovute alle autorità coprono queste spese. Per quanto riguarda i rischi connessi alle merci, vi è una crescente domanda di rilevazione e identificazione delle capacità di atti terroristici (armi, esplosivi), movimenti illegali delle merci (stupefacenti, armi, alcolici) e frode ed evasione fiscale. Questi rischi, combinati ai crescenti volumi del traffico merci, favoriscono la crescita del mercato della sicurezza. Si registrano di conseguenza accresciute esigenze di finanziare la sicurezza del trasporto (aereo). Homeland Security Research Corporation (HSRC), un istituto di ricerca con sede

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negli Stati Uniti, prevede entro il 2018 una crescita di 5,2 miliardi di euro per la sicurezza dell'aviazione globale. Nell'UE il mercato della sicurezza dovrebbe aumentare da 1,2 miliardi nel 2008 a 2 miliardi di euro nel 2018. Anche se questi valori non trovano unanime consenso (ad esempio l'Associazione per i servizi di sicurezza dell'aviazione ha stimato per l'UE un mercato della sicurezza dell'aviazione di 3 miliardi di euro nel 2009, rispetto a 1,2 miliardi di euro nel 2008 di HSRC) vi è consenso sulla crescita annua media del mercato mondiale della sicurezza, stimata intorno al 5-6%. La difficoltà di ottenere stime sulla dimensione del mercato per la sicurezza del trasporto aereo è dovuta alla riluttanza a fornire informazioni sia sul livello di sicurezza delle apparecchiature acquistate (per motivi di sicurezza) sia informazioni sensibili dal punto di vista commerciale. Una parte interessata è l'industria della sicurezza. Ad esempio Smith Detection, che è un operatore importante con una quota di mercato del 32% nella progettazione e nella produzione di apparecchiatura per la sicurezza (immagini a raggi X, sistemi di rilevazione degli esplosivi, sistemi di rivelazione tracce esplosive e chimiche, ecc.) ha registrato nel 2010 un fatturato di 654 milioni di euro, di cui il 39% generato con il settore del trasporto. In sintesi si può concludere che:

non sono disponibili molte informazioni pubbliche sui costi della sicurezza; la ricerca su nuove apparecchiature richiede una certezza normativa. Il fatto che la

normativa cambi nel tempo, e che talvolta vi sia incertezza sulla regolamentazione, comporta un possibile rinvio dei nuovi investimenti in sicurezza;

diversi paesi hanno obblighi diversi, con conseguenti differenze nei costi per la sicurezza;

in ultima analisi è possibile supporre che i costi aggiuntivi legati alla sicurezza saranno scaricati sul consumatore finale.

Quindi spetta ai responsabili politici decidere quale approccio seguire: finanziare la sicurezza del trasporto aereo delle merci con denaro pubblico o seguire il principio "chi usa paga", come attualmente in discussione nel Regno Unito (ministero dei Trasporti, 2011).

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ALLEGATO VI: PANORAMICA DEL TRASPORTO AEREO DELLE MERCI E POSTA

Il ruolo del trasporto aereo nel trasporto delle merci è meno importante rispetto a quello di altre modalità, principalmente perché l'aviazione è una modalità di trasporto relativamente costosa in termini di tonnellata-km pagante. Il trasporto aereo delle merci è competitivo per le lunghe distanze e per merci relativamente leggere, di elevato valore o deperibili. Esempi tipici di trasporto delle merci per via aerea sono componenti di macchinari e attrezzature di produzione di elevato valore, componenti elettronici per manufatti, elettronica di consumo, gioielleria, e articoli deperibili quali fiori, frutta e persino pesce fresco. Come illustra la tabella 4 nel 2009 il trasporto aereo delle merci ha rappresentato solo lo 0,6% in volume del commercio esterno dell'UE (mentre il trasporto marittimo quasi il 73%) ma il 22,2% in valore (ossia oltre 510 miliardi di euro)32. Tabella 4: Commercio esterno dell'UE nel 2009 (importazioni + esportazioni)

per modalità di trasporto

Modalità di trasporto Valore (in miliardi di euro) Peso (milioni di tonnellate)

Mare 1.118,2 48,7% 1.469,1 72,7%

Strada 390,4 17,0% 122,5 6,1%

Ferrovia 30,2 1,3% 70,0 3,5%

Vie navigabili interne 5,5 0,2% 18,0 0,9%

Condutture 84,5 3,7% 251,6 12,5%

Aereo 510,1 22,2% 12,9 0,6%

Autopropulsione 44,4 1,9% 2,8 0,1%

Posta 3,2 0,1% 0,0 0,0%

Sconosciuto 110,6 4,8% 73,8 3,7%

Totale 2.297,1 100,0% 2.020,8 100,0% Fonte: Commissione europea (2011).

Considerando indicativi i valori del commercio esterno, si ricava che in media il prezzo di una tonnellata delle merci trasportate via aerea è quasi 52 volte più costoso rispetto al trasporto via mare. Questa circostanza è causata dalle merci di alto valore (valute, opere d'arte, computer portatili, telefoni cellulari), dalle merci sensibili al tempo/alle temperature (prodotti deperibili, organi per trapianti, prodotti farmaceutici) e dalle merci pericolose (materiali radioattivi, prodotti infiammabili, sostanze tossiche o infettive), che vengono trasportate per via aerea.

32 Il commercio esterno non comprende gli scambi tra Stati membri. Si riferisce al totale degli scambi dell'UE a

27 con altre regioni del mondo.

93


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La sicurezza tende ad avere un peso importante nel trasporto aereo delle merci, in parte a causa dell'elevato valore delle merci, ma anche principalmente per il fatto che un volume significativo delle merci è trasportato su voli passeggeri (negli Stati Uniti questa quota dovrebbe aggirarsi intorno al 25 % secondo la TSA33). Per quanto riguarda gli aeromobili destinati esclusivamente al trasporto delle merci, un possibile rischio è rappresentato dal dirottamento di un velivolo. Il trasporto aereo delle merci è associato a una complessa rete di distribuzione che collega i produttori e i mittenti agli spedizionieri, i consolidatori delle merci esterni agli aeroporti, e le strutture aeroportuali di smistamento e movimentazione delle merci in cui le spedizioni sono caricate e scaricate dagli aeromobili. La grande maggioranza dei colli spediti via aerea sono consolidati in strutture esterne agli aeroporti e giungono negli aeroporti in pallet sfusi o in contenitori appositamente progettati per il trasporto aereo (Bart, 2010). Nel 2010 circa 14,2 milioni di tonnellate delle merci aeree (sia nazionali sia internazionali) sono state trasportate passando da aeroporti nell'UE e i primi cinque scali merci europei hanno registrato un aumento del 17,0%. Dal 2002 al 2010 il trasporto aereo delle merci è aumentato in media del 4,8% all'anno. La tabella 5 rappresenta l'evoluzione del traffico merci nei primi cinque aeroporti europei per trasporto aereo delle merci.

33 http://www.tsa.gov/what_we_do/layers/aircargo/steps.shtm.


Tabella 5: evoluzione dei primi cinque aeroporti europei per trasporto aereo delle merci (tonnellate delle merci)

2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002

Tonnellate % Tonnellate % Tonnellate % Tonnellate % Tonnellate % Tonnellate % Tonnellate % Tonnellate % Tonnellate

Parigi

-Cha

rles

de

Gau

lle

2399067 16,8 2054515 -9,9 2280050 -0,8 2297896 7,8 2130724 6,0 2010361 7,1 1876900 8,9 1723700 6,0 1626400

Fran

cofo

rte

2275106 20,5 1887686 -10,6 2111031 -

0,8 2127464 0,0 2127646 8,4 1962927 6,7 1838894 11,4 1650476 1,2 1631322

Lond

ra

Hea

thro

w

1551405 15,0 1349571 -9,2 1486260 6,5 1395905 3,9 1343930 -3,3 1389589 -

1,6 1412033 8,6 1300420 -0,8 1310615

Am

ster

dam

Sch

ipho

l

1538135 16,8 1317120 -17,8 1602585 -

3,0 1651385 5,4 1566828 4,7 1495919 2,0 1467204 8,4 1353760 5,1 1288626

Luss

embu

rgo-

Find

el

705371 12,2 628667 -20,2 788224 -

8,0 856741 13,8 752676 1,3 742766 4,2 712985 8,5 657254 19,5 550211

Tota

le –

Pr

imi 5

in

Euro

pa

8469084 17,0 7237559 -12,5 8268150 -

0,7 8329391 5,1 7921804 4,2 7601562 4,0 7308016 9,3 6685610 4,3 6407174

Fonte: sulla base dei dati ACI, 2011.

95


L'elenco dei primi cinque aeroporti europei per il trasporto aereo delle merci è rimasto invariato per anni; tutti hanno registrato un aumento nel 2010 e una contrazione nel 2009. È opportuno ricordare però che il 2009 è stato un anno con traffico merci aereo particolarmente ridotto: a livello dell'UE la contrazione rispetto al 2008 è stata del 12,3%, mentre nei primi 20 scali merci del mondo si è registrata una riduzione di circa il 7,9%. Riguardo alla distribuzione delle merci via aerea all'interno dell'UE, gli aeroporti tedeschi hanno gestito 4,1 milioni di tonnellate nel 2010, molto più di qualunque altro Stato membro. Al secondo posto si è piazzato il Regno Unito, con 2,4 milioni di tonnellate. Alcuni Stati membri minori dell'UE si sono relativamente specializzati nel trasporto aereo delle merci, in particolare tutti i paesi del Benelux e specialmente il Lussemburgo (che nel 2010 era il 5° scalo merci tra gli Stati membri dell'UE e 28° a livello mondiale). La tabella che segue consente un confronto più dettagliato dell'attività di trasporto aereo delle merci e posta negli Stati membri.

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Tabella 6: Merci e posta trasportate via aerea per Stato membro nel 2009 (tonnellate)

Totale dei trasporti Trasporto nazionale

Trasporto internazionale all'interno dell'UE a 27

Trasporto internazionale al di fuori dell'UE a 27

Volume delle merci

e posta

Crescita 2008-2009

Volume delle

merci e posta

Crescita 2008-

2009

Volume delle

merci e posta

Crescita 2008-2009

Volume delle

merci e posta

Crescita 2008-2009

UE a 27(1) 11315885 -12,3% 595652 -8,9% 1833997 -5,5% 8886236 -13,90%

BELGIO 836409 -21,9% 784 31,8% 255250 -19,5% 580375 -23,0%

BULGARIA 17450 -10,7% 26 -17,1% 12194 -20,8% 5230 27,3%

REPUBBLICA CECA 53924 -3,5% 1486 -21,5% 25792 -15,7% 26646 13,8%

DANIMARCA 155438 -38,8% 2136 -17,9% 65886 -41,6% 87416 -37,0%

GERMANIA 3341222 -6,4% 109679 -15,4% 798918 -0,6% 2432625 -7,7%

ESTONIA 20526 -50,8% - - 4587 -35,4% 15939 -54,0%

IRLANDA 112049 -11,7% 6105 -21,2% 71542 -3,2% 34402 -23,9%

GRECIA 95222 -12,3% 12113 -14,5% 52572 -11,5% 30537 -12,9%

SPAGNA 502585 -6,9% 84543 -16,7% 151378 -8,0% 266664 -2,6%

FRANCIA(2) 1445599 -13,3% 148037 1,7% 260152 -12,0% 1037410 -15,5%

ITALIA 705883 -13,4% 60825 -10,9% 253166 -6,1% 391892 -17,9%

CIPRO 38636 -9,7% 1 - 30465 -10,6% 8169 -6,3%

LETTONIA 8646 25,6% - - 5917 24,2% 2729 28,8%

LITUANIA 6465 -28,6% - - 5467 -15,9% 998 -60,8%

LUSSEMBURGO 627261 -20,4% - - 43608 -4,6% 583653 -21,4%

UNGHERIA 54138 -13,4% - - 24596 -5,4% 29542 -19,2%

MALTA 17496 -4,0% - - 11531 -9,9% 5965 9,9%

PAESI BASSI(3) 1371235 -16,8% 0,4 2130% 48418 -20,2% 1322817 -16,7%

AUSTRIA 202642 -1,7% 807 -9,0% 49061 -6,7% 152774 0,0%

POLONIA 53510 -8,0% 7874 0,5% 28779 -4,0% 16856 -17,1%

PORTOGALLO 125498 -8,0% 21624 -2,2% 54406 -10,7% 49468 -7,2%

ROMANIA 23482 -3,9% 251 -16,1% 19197 3,5% 4034 -27,8%

SLOVENIA 5584 -31,7% - - 3825 -35,0% 1759 -23,4%

SLOVACCHIA 12231 64,6% 2 100% 11689 72,9% 540 -19,5%

FINLANDIA 126900 -14,2% 3691 2,5% 50990 -12,7% 72219 -15,8%

SVEZIA 161310 -21,8% 17972 -17,8% 76421 -22,7% 66917 -21,8%

REGNO UNITO 2156153 -10,6% 117695 -6,1% 379798 -7,6% 1658660 -11,5%

Fonte: EUROSTAT, 2011

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(1) È escluso il conteggio doppio all'interno dell'UE, e i totali per l'UE si ottengono considerando solo le partenze. (2) A causa di difficoltà nella raccolta di dati, quelli per la Francia sono sottostimati. (3) L'elevata crescita a livello nazionale rappresenta un volume molto esiguo delle merci in termini assoluti. Come mostra la figura 8 che segue le destinazioni esterne all'UE ("extra UE") costituiscono la quota più importante (79% nel 2009) del mercato del trasporto aereo delle merci e posta europeo; solo il 16% dei trasporti avviene tra Stati membri e il 5% all'interno degli stessi. La figura 9 sintetizza importanti informazioni sul mercato del trasporto aereo delle merci in Europa e del suo posto nel contesto globale. Figura 8: Panoramica del trasporto aereo delle merci e posta nell'UE nel 2009

Fonte: EUROSTAT, 2011

Figura 9: Primi 30 aeroporti considerando le merci totali (tonnellata metrica)

Fonte: sulla base dei dati ACI, 2011 ed EUROSTAT, 2011.

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Essenzialmente si nota la concentrazione degli hub europei del trasporto aereo delle merci nell'Europa centrale; inoltre i principali coincidono con i più importanti aeroporti europei per il traffico passeggeri. Un aspetto importante è che benché nessun aeroporto dell'UE rientri tra i primi cinque a livello mondiale, un'area relativamente poco estesa dell'Europa centrale concentra una quantità molto importante di movimentazione delle merci per via aerea. Questa area certamente compete con l'asse Hong-Kong, Shanghai e Seoul, e l'area intorno agli aeroporti di Memphis e Louisville quale hub più importante per il trasporto aereo delle merci a livello mondiale. Diversi importanti scali merci asiatici sono entrati tra i primi 30 della classifica nell'ultimo decennio, e precisamente: Guangzhou Baiyun (Cina), Shenzhen Bao'an (Cina), Kuala Lumpur (Malesia) e Chhatrapati Shivaji (India), anche se i primi 20 sono rimasti invariati dal 2002 al 2010. La tabella 7 presenta una panoramica dei primi 20 aeroporti mondiali per il trasporto aereo delle merci e illustra come la crescita più rapida si registri negli aeroporti asiatici. Nel 2010 nei primi 20 scali merci del mondo sono passate quasi 44 milioni di tonnellate delle merci, con una crescita notevolissima rispetto al 2009 (+18,2%), che ha più che compensato le riduzioni degli anni precedenti (-7,9% e -4,0% rispettivamente nel 2009 e 2008). Inoltre si registra una tendenza alla concentrazione della movimentazione delle merci nei più grandi aeroporti del mondo (dato che la crescita dei primi 20 aeroporti è leggermente superiore alla crescita totale).


Tabella 7: Primi 20 aeroporti al mondo in termini di trasporto aereo delle merci (in milioni di tonnellate)

2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002

Mt % Mt % Mt % Mt % Mt % Mt % Mt % Mt % Mt

Hong Kong 4,168 23,1% 3,385 -7,5% 3,661 -3,0% 3,774 4,5% 3,610 5,1% 3,433 10,1% 3,119 16,9% 2,669 6,6% 2,505

Memphis 3,917 5,9% 3,697 0,0% 3,695 -3,8% 3,840 4% 3,692 2,6% 3,599 1,2% 3,555 4,8% 3,391 0,0% 3,391

Shanghai Pudong 3,228 26,9% 2,543 -2,3% 2,603 1,7% 2,559 18% 2,168 16,8% 1,857 13,1% 1,642 38,1% 1,189 87,3% 0,635

Incheon 2,685 16,1% 2,313 -4,6% 2,424 -5,2% 2,556 9,4% 2,337 8,7% 2,150 0,8% 2,133 15,8% 1,843 8,0% 1,706

Ted Stevens Anchorage 2,578 29,3% 1,995 -

14,8% 2,340 -17,2% 2,826 5,0% 2,691 5,4% 2,554 13,4% 2,253 7,2% 2,102 18,7% 1,772

Parigi-Charles de Gaulle 2,399 16,8% 2,055 -9,9% 2,280 -0,8% 2,298 7,8% 2,131 6,0% 2,010 7,1% 1,877 8,9% 1,724 6,0% 1,626

Francoforte 2,275 20,5% 1,888 -10,6% 2,111 -0,8% 2,127 0% 2,128 8,4% 1,963 6,7% 1,839 11,4% 1,650 1,2% 1,631

Dubai 2,270 17,8% 1,928 5,6% 1,825 9,4% 1,669 11% 1,504 14,4% 1,315 12,5% 1,169 22,2% 0,957 21,9% 0,785

Narita 2,168 17,1% 1,852 -11,8% 2,100 -6,8% 2,254 -

1,2% 2,281 -0,4% 2,291 -3,5% 2,373 10,1% 2,155 7,6% 2,002

Louisville 2,166 11,1% 1,950 -1,3% 1,974 -5,0% 2,079 4,8% 1,983 9,2% 1,815 10,5% 1,642 38,1% 1,189 -22,0% 1,524

Singapore Changi 1,841 10,9% 1,661 -11,8% 1,884 -1,8% 1,918 -

0,7% 1,932 4,2% 1,855 6,6% 1,739 7,5% 1,618 -2,5% 1,660

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2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002

Mt % Mt % Mt % Mt % Mt % Mt % Mt % Mt % Mt

Miami 1,836 17,9% 1,557 -13,8% 1,807 -6,0% 1,923 5,0% 1,831 4,3% 1,755 -1,4% 1,779 8,6% 1,637 0,8% 1,624

Los Angeles 1,810 19,9% 1,509 -7,4% 1,630 -13,1% 1,874 -1,7% 1,907 -1,6% 1,938 1,3% 1,914 4,4% 1,833 3,0% 1,780

Taiwan Taoyuan 1,767 30,1% 1,358 -9,0% 1,493 -7,0% 1,606 -5,5% 1,699 -0,4% 1,705 0,3% 1,701 13,4% 1,500 8,6% 1,381

Londra Heathrow 1,551 15,0% 1,350 -9,2% 1,486 6,5% 1,396 3,9% 1,344 -3,3% 1,390 -1,6% 1,412 8,6% 1,300 -0,8% 1,311

Pechino capitale 1,549 5,0% 1,476 8,0% 1,366 14,5% 1,193 15,9% 1,029 31,6% 0,782 17,0% 0,669 1,0% 0,662 -1,1% 0,669

Amsterdam Schiphol 1,538 16,8% 1,317 -

17,8% 1,603 -3,0% 1,651 5,4% 1,567 4,7% 1,496 2,0% 1,467 8,4% 1,354 5,1% 1,289

O'Hare 1,424 35,9% 1,048 -21,3% 1,332 -

13,1% 1,534 -1,6% 1,558 0,8% 1,546 4,8% 1,475 -2,4% 1,511 2,5% 1,474

John F. Kennedy 1,343 17,3% 1,145 -

21,1% 1,451 -9,7% 1,607 -1,8% 1,636 -1,5% 1,661 -2,7% 1,706 4,9% 1,627 2,3% 1,590

Suvarnabhumi 1,310 25,3% 1,045 -10,9% 1,173 -3,8% 1,220 3,2% 1,182 3,6% 1,141 32,3% 0,862 8,0% 0,799 -

16,5% 0,957

Primi 20 al mondo 43,825 18,2% 37,071 -7,9% 40,237 -4,0% 41,904 4,2% 40,209 5,1% 38,255 5,3% 36,327 11,1% 32,710 4,5% 31,311

Fonte: sulla base dei dati ACI, 2011.


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ALLEGATO VII: ELENCO DEI SOGGETTI CONTATTATI E DELLE RISPOSTE DEGLI STATI MEMBRI AL QUESTIONARIO

L'allegato presenta un elenco dei soggetti contattati nell'ambito del presente studio e un elenco completo degli Stati membri che hanno compilato un questionario sul proprio approccio all'attuazione del quadro europeo per la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. Data la sensibilità dell'argomento e la necessità di proteggere alcuni tipi di informazioni, non è possibile divulgare né i verbali degli incontri né le risposte dei singoli Stati membri. Inoltre è stata protetta l'identità degli intervistati. VII.1. Elenco delle interviste Organizzazioni internazionali

ICAO Organizzazioni europee

Commissione europea

Airport Council International (ACI)

Associazione delle aerolinee europee (AEA)

Associazione europea per i servizi di spedizione, trasporto, logistica e dogana (CLECAT)

Consiglio dei caricatori europei (ESC)

European Express Association (EEA) Organizzazione europea per la sicurezza (EOS)

Organizzazioni nazionali

2 associazioni di settore degli spedizionieri: APAT (Portogallo) e un'associazione di settore degli spedizionieri nel Regno Unito

2 gestori di aeroporti: presso l'aeroporto di Lisbona e di Bruxelles 4 società di servizi di assistenza a terra: Groundforce (Portogallo), Portway

(Portogallo), una società di servizi di assistenza a terra attiva a Heathrow e Aviapartner (Belgio)

5 rappresentanti dei vettori aerei (di cui due "integratori" globali): un importante vettore aereo operante a Heathrow, TAP Portugal, MALEV, DHL Express e TNT Airways

2 società di spedizioni: una società di spedizioni operante a Heathrow e PANALPINA 2 rappresentanti dei produttori/fornitori di apparecchiature per la sicurezza: Safran

MORPHO Detection e Smiths

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1 alto ispettore doganale presso l'aeroporto di Bruxelles

2 esperti indipendenti in materia di trasporto delle merci, posta e sicurezza

VII.2. Elenco degli Stati membri che hanno risposto al

questionario

Austria, referente: Wolfgang Schützner Belgio, referente: Frank Durinckx Repubblica ceca, referente: Vítězslav Kulawiec Germania, referente: S. Schriek Finlandia, referente: Arja Pulliainen Francia, referente: Catherine Darwish Ungheria, referente: Zoltán Keszthelyi Malta, referente: Mario Bugeja Paesi Bassi, referente: A. Olivier Slovenia, referente: Valter Premate Svezia, referente: Annika Ramstedt Regno Unito, referente: Sharon Adhikari

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ALLEGATO VIII: RELAZIONI DAGLI STUDI DI CASI VIII.1. Relazione sullo studio di un caso: Belgio Il Belgio è storicamente un attore europeo importante nel trasporto aereo delle merci. La sua posizione geografica gli ha consentito di diventare un importante centro logistico europeo. Nel 2010 il Belgio aveva piazzato due aeroporti (Bruxelles e Liegi) tra primi 11 a livello europeo in termini delle merci e posta, nonostante il brusco calo di volumi delle merci dell'aeroporto di Bruxelles registrato a partire dal 200734. Dal punto di vista marittimo, il porto di Anversa è il secondo maggiore operatore in Europa. Nel 2010 ha movimentato oltre 178 milioni di tonnellate delle merci caricate e non35. Dalle interviste svolte sono emerse divergenze in merito a chi debba essere responsabile della sicurezza del trasporto aereo delle merci. In primo luogo vi è la convinzione che tutti gli attori della catena di approvvigionamento sono e devono essere responsabili per la sicurezza. Questo approccio sembra però andare di pari passo con uno scarico delle responsabilità da un attore all'altro, in un circolo vizioso. Poiché la legislazione fa sorgere numerosi dubbi e interrogativi, il riflesso immediato è trovare un capro espiatorio a cui imputare la colpa in caso di disastro. In secondo luogo vi è la consapevolezza che attualmente la responsabilità è addossata ai vettori aerei. Da questo punto di vista il timore principale è quello di un possibile conflitto di interessi in cui regole di sicurezza più severe potrebbero indurre i vettori aerei a rifiutarsi di svolgere l'attività non trasportando alcune merci. Se da una parte si sono registrati esempi di vettori aerei che hanno respinto merci sulla base di timori per una possibile perdita di vite umane (equipaggio e passeggeri), di beni (aeromobili) e di immagine, molti intervistati hanno citato esempi di conferma a posteriori di non sicurezza per merci che erano state dichiarate sicure. In terzo luogo, e in misura maggiore, vi è la forte convinzione all'interno del settore che la responsabilità ultima per la sicurezza del trasporto aereo delle merci spetti alle agenzie nazionali per l'aviazione civile. Questa interpretazione deriva direttamente sia dalle norme dell'UE sia da quelle dell'ICAO, ma talvolta è vista come un fattore per scaricare la responsabilità di altri soggetti responsabili dei controlli di sicurezza lungo la catena di approvvigionamento. Secondo gli esperti consultati, in teoria le agenzie per l'aviazione civile sarebbero responsabili anche della formazione del personale di sicurezza e dell'accreditamento e dell'audit degli agenti regolamentati e dei mittenti conosciuti. In pratica invece le agenzie per l'aviazione civile hanno ciascuna la propria visione su questo aspetto (differenze nelle ore di formazione, nei metodi di screening, nelle risorse per far applicare il regolamento) che in ultima analisi portano a distorsioni della concorrenza tra gli Stati membri dell'UE. Da una prospettiva più ampia, la responsabilità ultima spetta ai responsabili politici, sia a livello nazionale sia a livello europeo, eletti dai propri cittadini per garantire il benessere socioeconomico. Anche se tutti concorderebbero sul fatto che viviamo in un mondo non privo di rischi, diversi esperti consultati hanno seri dubbi sul fatto che l'attuale legislazione dell'UE garantisca la sicurezza necessaria al settore del trasporto aereo delle merci. L'introduzione

34 Cfr. (Commissione europea, 2011) pagine 56 e 61. 35 Cfr. http://www.portofantwerp.com.

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del regolamento (UE) n. 859/2011 solleva problemi in merito alla responsabilità. Troppo spesso questo atto legislativo è considerato un semplice tentativo di coprire con una coperta il problema della sicurezza sperando che scompaia. Il passaggio di responsabilità ai vettori aerei tramite l'accreditamento ACC3 (vettore aereo delle merci o corriere attivo operante nell'Unione proveniente da un aeroporto di un paese terzo) non risolve il problema. Nello scenario peggiore introduce lacune nel mercato e incertezza per il settore del trasporto aereo delle merci. La lacuna più comune nella sicurezza del trasporto aereo delle merci indicata dagli intervistati riguarda l'assenza di armonizzazione del regime attuale e futuro dei mittenti conosciuti e degli agenti regolamentati. Alcuni esperti più critici hanno descritto questi regimi come fasulli e come la più bassa forma di sicurezza possibile, con i quali una semplice firma sarebbe sufficiente a concedere lo stato di mittente conosciuto / agente regolamentato. Altri ritengono questi programmi facoltativi piuttosto incoerenti, ma comunque l'unico modo accettabile per migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci senza creare colli di bottiglia negli aeroporti. È chiesta una migliore coordinazione e collaborazione sia a livello nazionale sia a livello europeo. Anche se i programmi dei mittenti conosciuti / agenti regolamentati sono uno strumento importante per la sicurezza della catena di approvvigionamento, mancano ancora gli incentivi e l'armonizzazione affinché siano veramente efficaci. È necessario un aggiornamento del processo di accreditamento. Inoltre il principio delle merci sicure e non sicure deve essere perfezionato, definendolo in modo che sia coerente e periodicamente verificato. Le conseguenze dell'odierna frammentazione del mercato sono gravi. Alcuni esperti sostengono che l'UE è vista dal resto del mondo come un puzzle di incoerenze, rendendo le autorità estere caute nei confronti delle misure adottate e spingendole ad adottare norme proprie (molto spesso) più severe per il trasporto aereo delle merci (ad esempio la verifica da parte della TSA dei vettori aerei nell'UE e la proposta di regole aggiuntive per le merci destinate agli Stati Uniti). Inoltre un quadro incerto sulle responsabilità e il passaggio delle responsabilità lungo la catena di approvvigionamento non contribuiscono per nulla a una maggiore sicurezza del trasporto aereo delle merci. In primo luogo e prioritariamente gli intervistati hanno proposto l'istituzione di un'agenzia europea per la sicurezza. L'obiettivo non è dare vita a un altro livello di burocrazia, ma di creare sinergie tra le autorità doganali e quelle dell'aviazione civile, riunendole all'interno di uno stesso soggetto. Le autorità doganali hanno già in essere un programma per gli operatori economici autorizzati (AEO) molto simile a quello dei mittenti conosciuti, nell'ambito del quale le imprese sono sottoposte a audit almeno una volta ogni due anni in Belgio (il regolamento (UE) n. 859/2011 prevede audit ogni cinque anni). Inoltre l'Organizzazione mondiale delle dogane (OMD) chiede sempre più un ruolo attivo negli aspetti legati alla sicurezza. All'aeroporto di Bruxelles l'obiettivo delle autorità doganali è autorizzare l'80% di tutte le merci, assegnando tutte le proprie risorse di screening alle restanti merci. Inoltre occorre promuovere una migliore comunicazione a tre tra le agenzie per l'aviazione civile, le autorità doganali e le agenzie di intelligence. Questa collaborazione e questo coordinamento di attività probabilmente ridurrebbero la spesa pubblica complessiva per la sicurezza del trasporto aereo delle merci. La ridefinizione dei collegamenti tra queste autorità pubbliche consentirebbe un chiarimento delle norme, eliminando le incertezze e le distorsioni del mercato, migliorando così sia la sicurezza sia la concorrenza.

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In secondo luogo, anche perché la sicurezza è una preoccupazione globale, è necessario rispondere con un approccio a livello mondiale. Diversi esperti ritengono inevitabile una convergenza intorno alle norme di sicurezza degli Stati Uniti e che l'UE stia lentamente muovendosi in questa direzione. Ciononostante deve essere fatto ancora molto e occorre che l'UE assuma la posizione di importante attore regionale (ad es. l'UE dovrebbe presentarsi come "Stato aderente regionale" all'ICAO). Per semplificare gli scambi su scala globale garantendo al contempo i massimi standard di sicurezza, è obbligatorio che le organizzazioni come l'OMC, la IATA e l'ICAO e altre parti interessate si uniscano per trovare preventivamente soluzioni comuni. E poiché i diversi paesi avranno mezzi differenti per attuare queste soluzioni, è importante anche proseguire i programmi di rafforzamento delle capacità nei paesi in via di sviluppo. La differenza risiede nel fatto che non si baseranno più su accordi bilaterali, ma su soluzioni globali consensuali. Si tratta ovviamente di una soluzione a lungo termine e di difficile realizzazione. Infine tutti gli esperti consultati concordano sul fatto che il controllo integrale non è fattibile. Pertanto è adeguato un approccio basato su rischi/minacce. Avvicinandosi a un approccio di questo tipo l'ostacolo principale è dato dalla condivisione delle informazioni, che tocca aspetti sensibili come la sicurezza nazionale e questioni legate alla riservatezza dei dati (ad es. quanto a lungo conservare i dati, a chi concedere l'accesso, conseguenze dell'eventuale forzatura della banca dati, ecc.). Obiettivo della presente relazione è descrivere la realtà belga in riferimento agli aspetti legati alla sicurezza del trasporto aereo delle merci, con particolare attenzione alle merci in ingresso in Europa da paesi terzi. Si possono trarre le seguenti conclusioni.

La sicurezza è un argomento così sensibile che è diventato abbastanza arduo discuterne. L'assenza di comunicazione ha portato a una frammentazione del mercato e a problemi legati alla competitività a causa delle differenti pratiche nei diversi Stati membri dell'UE. È opportuno che i governi, le agenzie internazionali e il settore si riuniscano per esaminare preventivamente soluzioni per scambi più sicuri e più semplici, sia a livello europeo sia a livello mondiale. Dato che i governi eletti sono i soggetti in definitiva responsabili per la protezione dei propri cittadini, occorre che trovino soluzioni comuni, specialmente a livello dell'UE.

L'esistenza di discrepanze operative e attuative tra gli Stati membri comporta gravi distorsioni del mercato e non migliora la sicurezza del trasporto aereo delle merci. Inoltre l'attuale regime dell'UE è considerato controproducente, indebolendo anche la posizione dell'UE sull'argomento nell'ambito dei negoziati a livello globale. In merito alle merci provenienti da paesi terzi e all'attuale regime dei mittenti conosciuti / agenti regolamentati, sembra esservi sfiducia nell'attuale quadro normativo.

Infine il concetto delle merci e posta ad alto rischio e le esenzioni dall'accreditamento ACC3 si basano sull'affidamento che un operatore privato rispetti tutti i requisiti normativi. Questa fiducia può essere costruita condividendo le informazioni in modo trasparente. Inoltre è opportuno che vi siano regole chiare in merito ai requisiti e agli audit all'operatore privato, in modo da mantenere in vita questo rapporto. D'altra parte occorre che i governi agevolino i contatti commerciali e garantiscano la riservatezza dei dati raccolti.

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VIII.2. Relazione sullo studio di un caso: Ungheria La presente relazione presenta i risultati più importanti di un'analisi della sicurezza del trasporto aereo delle merci in Ungheria. L'obiettivo è presentare una panoramica di come la sicurezza del trasporto aereo delle merci è affrontata in uno Stato membro dell'Europa dell'est dove l'attività di trasporto aereo sta crescendo a ritmi elevati. È importante osservare che l'équipe si è trovata di fronte ad alcune limitazioni nel contattare gli agenti locali. Lo studio si è concentrato sulle attività intorno all'aeroporto di Budapest, visto come fattore trainante della crescita economica non solo per la regione limitrofa alla città ma anche per l'intero paese. Conseguentemente l'aeroporto ha obiettivi ambiziosi: diventare entro il 2015 l'aeroporto di maggior successo nell'Europa centrale e orientale in termini di crescita di passeggeri, qualità del servizio ed efficienza operativa. Lo studio punta a comprendere se questo differente atteggiamento rispetto alla maggior parte delle zone in Europa abbia effetti in qualche modo sulla sicurezza. Attualmente l'aeroporto di Budapest è il principale aeroporto internazionale dell'Ungheria ed è il secondo maggiore aeroporto negli Stati membri dell'EU di recente adesione, condizione che lo rende un esempio particolarmente significativo per il presente lavoro. Tuttavia le statistiche sul traffico per l'aeroporto di Budapest non confermano necessariamente questa tendenza alla crescita. Come mostra la figura 10 tra il 2009 e il 2010 si è registrato un forte aumento del traffico delle merci, ma la visione complessiva degli ultimi sei anni indica piuttosto una stabilità nelle merci totale trasportate e nella movimentazione di aerei connessi al trasporto delle merci. Figura 10: traffico merci all'aeroporto di Budapest

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Fonte: aeroporto di Budapest (http://www.bud.hu/english/business-and-partners/cargo/traffic-statistics-for-

cargo-7400.html). Questa situazione è analoga al quadro della crescita di passeggeri nell'aeroporto di Budapest, mentre è in forte contrasto con lo sviluppo di altre modalità di trasporto in Ungheria: tra il 2005 e il 2009 il trasporto delle merci interno ad esempio è cresciuto notevolmente. Ciò non significa comunque che l'aeroporto non preveda di aumentare la propria movimentazione delle merci. È in corso un progetto per costruire nuove strutture adibite al trasporto aereo delle merci nelle vicinanze del terminal 2 dell'aeroporto, con

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l'obiettivo di movimentare fino a 132 000 tonnellate delle merci all'anno. I vettori aerei condividono la visione ottimistica del futuro, e percepiscono l'aeroporto come un possibile hub per collegare l'Europa occidentale con la Scandinavia e/o i paesi dei Balcani. La caratteristica più importante individuata in merito alla sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta in Ungheria è che sembra essere totalmente basato sullo screening, sia in aeroporto sia in un'area molto vicina allo stesso. La sicurezza della catena di approvvigionamento sembra essere allo stadio iniziale, con conseguente necessità di sottoporre a screening tutte le merci. È stato difficile individuare i motivi alla base di questa situazione, che sembra dovuta a due fattori fondamentali. In primo luogo vi è la convinzione che lo screening delle merci consenta un elevato livello di sicurezza, non ottenibile dai mittenti conosciuti. In secondo luogo si registrano lamentele per l'insufficiente trasparenza sul processo di certificazione dei mittenti conosciuti e sulle modalità in cui questa certificazione sarebbe riconosciuta dai diversi vettori aerei e dai diversi paesi. Quanto al regime dei mittenti responsabili, non è stato percepito come soluzione efficace per la protezione delle merci. Un ulteriore vantaggio attribuito allo screening deriva dalla convinzione che applicando queste procedure le parti possono garantire che non sia attribuita loro alcuna responsabilità in caso di incidente o evento riguardante la spedizione. Anche se gli agenti già applicano il controllo integrale, non ritengono che questa situazione li ponga in svantaggio competitivo a causa dei maggiori costi di questo approccio. Inoltre non si hanno segnalazioni di incidenti o interferenze importanti dovute all'affidamento su questo processo. Il rifiuto di trasportare merci a causa dell'insufficiente rispetto delle procedure di sicurezza è molto raro, anche se si è verificato in passato. Data la riconosciuta incapacità di agire a livello locale, gli agenti ritengono che sarebbero opportune norme rafforzate a livello europeo in materia di trasporto aereo delle merci. Si registrano preoccupazioni in merito alle violazioni della sicurezza anche se sembra esservi una forte convinzione che la guida del processo spetti ad altre organizzazioni (la Commissione europea o persino l'ICAO), adottando regolamentazioni più severe. Tuttavia le aspettative che le norme UE di recente adozione possano rafforzare la sicurezza delle merci provenienti da paesi terzi sono molto basse. Secondo alcuni esperti "non vi saranno cambiamenti" fino al 2014, quando entreranno in vigore norme potenzialmente importanti. Vi è comunque una certa sensazione che le falle nella sicurezza continueranno a esistere e che l'attuale assenza di dettagli su come sarà effettivamente attuata la validazione indipendente rende impossibile per chiunque sapere cosa aspettarsi da questa mossa. Infine, alla domanda su come il sistema possa essere migliorato, sono emerse chiaramente due idee:

maggiore trasparenza sulle disposizioni normative, perché è essenziale fornire più informazioni a coloro che sono responsabili dell'applicazione delle procedure di sicurezza; e

migliore scambio di informazione tra i diversi paesi, allo scopo di armonizzare le procedure e contribuire a colmare il vuoto di conoscenze e di capacità tra le diverse autorità europee per l'aviazione civile.

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Ottenere informazioni sullo studio del caso ungherese si è rivelato difficile e pertanto i risultati devono essere presi con cautela. Vi sono comunque alcuni importanti elementi emersi dalle interviste, a cominciare dal fatto che il paese basa già la maggior parte delle proprie procedure di sicurezza sullo screening di tutte le merci. Questo fatto sembra influenzare la visione degli intervistati sul tema della sicurezza del trasporto aereo delle merci. In primo luogo perché vi è una forte sfiducia nell'approccio basato sulla catena di approvvigionamento. Ciò potrebbe essere dovuto a un'assenza di conoscenze ma anche all'opinione secondo la quale le autorità competenti non hanno le capacità per garantire che tutte le parti della catena di approvvigionamento applichino effettivamente le necessarie procedure di sicurezza. In secondo luogo perché l'affidamento sullo screening aumenta la percezione di sicurezza all'interno dell'Ungheria, portando alla convinzione che le norme dell'UE debbano essere rafforzate. Dallo studio del caso emerge un'altra conclusione: la necessità di un maggiore coordinamento delle procedure di sicurezza del trasporto aereo delle merci nell'UE. La ricerca ha mostrato una sfiducia nella capacità delle autorità competenti di guidare il processo di sicurezza e una richiesta di maggiore armonizzazione nell'UE. Sorprendentemente gli attori locali non hanno espresso il timore di trovarsi in svantaggio competitivo a causa dell'assenza di sicurezza della catena di approvvigionamento. Al contrario tendono a condividere le stesse preoccupazioni osservate a livello dell'UE: l'attuale implementazione nei diversi Stati membri è troppo diversa, e fa sorgere problemi di sicurezza, riducendo la fiducia internazionale nel trasporto aereo delle merci proveniente dall'UE e perturbando il mercato. Questo aspetto è quindi considerato una priorità fondamentale per la futura azione politica. VIII.3. Relazione sullo studio di un caso: Portogallo Lo studio del caso di Lisbona mirava a comprendere come le procedure di sicurezza del trasporto aereo delle merci sono definite lungo tutta la catena di approvvigionamento, con particolare attenzione alle possibili lacune nella sicurezza che sorgono nel "passaggio" delle merci da un operatore all'altro lungo la catena di approvvigionamento. Lo studio del caso si è basato su un'analisi delle attività cargo nell'aeroporto di Lisbona, anche se sono state fatte alcune indagini sulle pratiche in altri aeroporti europei. Si è prestata particolare attenzione alle differenze di procedura per le spedizioni verso specifici paesi (ad es. Stati Uniti, Israele, ecc.) e al confronto delle procedure di sicurezza applicate alle merci o alla posta e al bagaglio a mano dei passeggeri. Inoltre questo studio ha anche raccolto informazioni sui costi delle procedure di sicurezza del trasporto aereo delle merci in tutta la catena di approvvigionamento. È stata prestata attenzione anche alla selezione e alla formazione del personale addetto alle procedure di sicurezza o che lavora all'interno delle aree sensibili per la sicurezza. Questo studio ha consentito una buona caratterizzazione delle procedure di sicurezza del trasporto aereo delle merci nella catena di approvvigionamento sulla base dell'aeroporto di Lisbona. Anche se è il più importante aeroporto del Portogallo, non è un aeroporto orientato alle merci, affiancando grandi quantità delle merci in aerei passeggeri a pochi vettori specializzati in merci, principalmente gestiti da corrieri che trasportano anche merci generali.

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Lisbona è anche un hub importante per il trasferimento delle spedizioni delle merci da paesi in Africa o Sud America all'Europa (o anche verso il Nord America), fattore che ha consentito allo studio di coprire aspetti legati alle operazioni nei paesi terzi. Inoltre alcuni esperti contattati avevano buone conoscenze di questi paesi terzi, in particolare quelli di lingua portoghese, grazie alla precedente partecipazione a sessioni di formazione in quei paesi. Vi sono sostanzialmente due percorsi per garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci nell'aeroporto di Lisbona: l'approccio della sicurezza della catena di approvvigionamento e lo screening delle merci presso l'aeroporto da parte dei fornitori di servizi di assistenza a terra per conto dei vettori aerei. È interessante notare che i costi della sicurezza non erano totalmente trasparenti. Se i fornitori di servizi di assistenza a terra applicano una tariffa dettagliata, i prezzi praticati dai vettori aerei e dagli spedizionieri non sono così trasparenti. Nella maggior parte dei casi il prezzo della movimentazione e della sicurezza è presentato in euro/kg, e vi è la possibilità che abbia ripercussioni anche sulle pratiche dei fornitori di servizi di assistenza a terra sulle verifiche a campione perché verificare colli di maggior peso aumenta direttamente i loro ricavi. Riguardo all'aspetto della formazione e della selezione del personale, vi è diffusa fiducia nelle procedure di alcuni operatori (ad es. fornitori di servizi di assistenza a terra e vettori aerei) ma una certa assenza di fiducia nelle disposizioni degli agenti regolamentati, dei trasportatori e dei mittenti conosciuti/responsabili. Alla base di ciò vi è la percezione che gli orientamenti sulla formazione siano vaghi e non sufficientemente precisi. Oltre ad aver imposto misure sulla sicurezza più severe, è interessante osservare che alcuni vettori aerei svolgono anche specifiche attività per migliorare la sicurezza delle merci. Tra queste attività vi è il ricevimento delle merci nell'aeroporto (insieme al fornitore di servizi di assistenza a terra) allo scopo di stabilire quali sottoporre a screening. Era anche comune per i vettori aerei organizzare audit e ispezioni dei fornitori di servizi di assistenza a terra e degli altri agenti, applicando misure di sicurezza lungo la catena di approvvigionamento, ma questo aspetto dovrebbe decadere a seguito dei cambiamenti introdotti dal regolamento (UE) n. 185/2010. Vi è inoltre la percezione che i vettori aerei già devono seguire una serie di regolamentazioni (UE, ICAO, IATA o specifiche per paese) e tendono a essere riluttanti ad accettare ulteriori regolamentazioni in questo campo. Dallo studio del caso di Lisbona emergono alcune domande da approfondire. Le più rilevanti sono esposte brevemente di seguito. Il fornitore di servizi di assistenza a terra ha un ruolo molto importante nella sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta perché agisce per conto del vettore aereo al fine di garantire che tutte le merci caricate a bordo di un aeromobile siano sicure. Il fatto che il fornitore di servizi di assistenza a terra sia accreditato come agente regolamentato, sulla stessa base di qualunque spedizioniere, solleva alcune preoccupazioni, in particolare perché:

gli spedizionieri potrebbero vedere nel fornitore di servizi di assistenza a terra un possibile concorrente perché potrebbe ricevere le spedizioni direttamente dai potenziali clienti;

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i fornitori di servizi di assistenza a terra non hanno autorità per mettere in discussione le procedure di sicurezza applicate dagli spedizionieri, con conseguente limitata capacità di imporre controlli incrociati sul sistema.

La certificazione dei mittenti conosciuti da parte delle autorità competenti è una mossa apprezzata che risolve alcune perplessità sul funzionamento dell'attuale sistema di sicurezza. Vi sono tuttavia perplessità sulla capacità delle autorità competenti di condurre adeguatamente questo processo, specialmente alla luce del fatto che non vi sono molte informazioni sulla procedura di applicazione e a causa dell'incapacità di supportare i mittenti conosciuti e procedere a una validazione indipendente. Inoltre il ruolo dello spedizioniere può risultarne ridimensionato, e con esso lo sfruttamento delle sue conoscenze speciali sulla storia di ciascuna spedizione. Sembra esservi la necessità di un'ulteriore azione a livello dell'UE in direzione di un'armonizzazione dei meccanismi di accreditamento della catena di approvvigionamento. Oltre alle lamentele sulla mancanza di informazioni e di coerenza nei livelli di sicurezza espresse da diversi agenti regolamentati, diversi vettori aerei (compresi vettori dell'UE) impongono il controllo integrale di tutte le merci e di tutta la posta, indice di assenza di fiducia nelle procedure di sicurezza della catena di approvvigionamento. Sembra esservi inoltre la necessità di considerare se la Commissione europea debba specificare in maggior dettaglio alcuni aspetti del diritto in materia di sicurezza dell'aviazione. Alcuni intervistati hanno segnalato l'incapacità delle autorità competenti di integrare con ulteriori specifiche i regolamenti dell'UE, considerati troppo aperti. È un aspetto particolarmente rilevante nei campi della formazione e dell'approvazione degli agenti regolamentati / mittenti conosciuti. Vi è inoltre la necessità di maggiore armonizzazione nella certificazione delle apparecchiature a livello europeo. Nel sistema si registra un'assenza generale di controlli incrociati, in particolare lungo la catena di approvvigionamento, e un'inadeguata condivisione delle informazioni sugli incidenti. VIII.4. Relazione sullo studio di un caso: Regno Unito Questo studio si basa su interviste a partecipanti alla catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci presso l'aeroporto di Heathrow. Presenta una panoramica delle procedure di sicurezza all'interno di questa catena di approvvigionamento e presenta alcune sfide particolari per un approfondimento. Vi è spazio affinché la politica dell'UE affronti queste sfide, ma qualunque proposta deve essere avanzata sullo sfondo di un elevato rischio percepito di attacchi terroristici e di un complicato puzzle normativo prodotto dalla moltitudine di organismi normativi che ha poteri sugli aeroporti come Heathrow. Quest'ultimo è il più grande aeroporto di questo Stato membro ed è spesso considerato il più esposto a rischi di attacchi terroristici. La gestione di questo rischio è assolutamente fondamentale per il trattamento delle merci a Heathrow. Le procedure applicate al trattamento sono strettamente controllate da norme considerate più elevate di quelle applicate in altri Stati membri e che si ritengono anche applicate in modo più coerente e solido rispetto ad altri Stati membri.

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Se le procedure applicate a Heathrow sono coerenti con quelle applicate in altri aeroporti del Regno Unito, il livello di minaccia relativamente elevato a cui il paese si ritiene sia esposto e la vigilanza delle relative autorità nazionali fanno sì che il dettaglio di queste procedure sia noto solo alle autorità e a coloro che godono di poteri normativi. L'indisponibilità a comunicare questi dettagli è un aspetto ricorrente delle interviste effettuate nell'ambito di questo studio di caso, anche se gli intervistati hanno comunque dato indicazioni utili sulle problematiche che devono affrontare coloro che operano nel settore del trasporto aereo delle merci a Heathrow. Le interviste hanno sollevato una serie di sfide politiche interconnesse: regolamentazione basata sui rischi, parità di condizioni e di trattamento per i trasporti aerei delle merci provenienti da paesi terzi. Per far fronte a queste sfide vi è spazio per una politica coordinata a livello dell'UE. Tuttavia è opportuno prestare attenzione a evitare conseguenze indesiderate di cambiamenti nella politica dell'UE, in particolare a causa dei paralleli cambiamenti politici nel Regno Unito, della crescente influenza della regolamentazione degli Stati Uniti sulle procedure applicate negli aeroporti del Regno Uniti e delle tensioni tra le diverse filosofie normative applicate dalle autorità di regolamentazione nel Regno Unito e negli Stati Uniti. Dai partecipanti alla catena di approvvigionamento del trasporto aereo delle merci presso Heathrow ci si aspetta che profondano i propri sforzi principalmente per garantire il rispetto delle disposizioni normative prescrittive, e per essere in grado di fornire la prova all'autorità di regolamentazione del rispetto dei formati prescritti, piuttosto che definire procedure aziendali interne volte a migliorare la sicurezza delle merci da loro movimentate. Ciò non esclude che alcune aziende non adottino pratiche interne aggiuntive oltre a quelle imposte dalle autorità di regolamentazione, con l'obiettivo di migliorare la sicurezza delle proprie merci. Ad esempio una società ha riferito di svolgere audit interni sulla propria documentazione, pratica che va oltre quanto richiesto dalla normativa. Questa completezza dovrebbe aumentare la sicurezza delle merci da loro gestite, anche se non è chiaro in che misura questi audit interni siano motivati da un desiderio di essere in grado di presentare alle autorità di regolamentazione sistemi conformi ed evitare quindi sanzioni piuttosto che da un desiderio di migliorare la sicurezza. Un importante gruppo di procedure aziendali interne è rappresentato da quelle applicate dai vettori aerei che trasportano le merci nell'UE. Anche se le normative dell'UE trovano sempre più applicazione a queste merci, i vettori aerei che le trasportano hanno definito anche procedure di sicurezza che ritengono essere solide. I vettori aerei gradirebbero che la loro preferenza per approcci basati sui rischi si rispecchiasse anche nei sistemi normativi a cui sono sottoposti. L'aspetto più importante comunque è che desiderano avere certezza sulla regolamentazione che si applicherà loro e coerenza tra le normative imposte da diverse giurisdizioni dell'UE, del Regno Unito e degli Stati Uniti. È possibile lavorare all'uniformità sul lungo periodo, ma i vettori aerei vorrebbero che l'UE desse con priorità certezza sulle modalità della validazione indipendente e sulle procedure per realizzarla. Questa certezza non può essere data nel breve termine, e sarebbe quindi opportuno rivedere le tempistiche previste dall'UE.

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VIII.5. Relazione sullo studio di un caso: processo di sicurezza del trasporto aereo delle merci fuori dall'UE

Questa ultima sezione sintetizza i risultati della ricerca sulle procedure di sicurezza in aeroporti esterni all'UE e sulle misure per proteggere le merci in ingresso. Il piano iniziale prevedeva di concentrarsi su due aziende e predisporre due studi di casi separati, ma gli incontri con le parti interessate e con gli esperti hanno rivelato che si tratta di un "tema caldo" che è emerso in quasi tutti gli incontri. Ridurre quindi la visione a due studi di casi basati solo su due vettori aerei avrebbe comportato una perdita di informazioni possibilmente rilevanti per lo studio, e si è così giustificato un approccio differente. Questa relazione è quindi il risultato finale di un'analisi completa delle procedure di sicurezza nei paesi terzi, con attenzione a come i vettori aerei effettivamente garantiscono la sicurezza del trasporto aereo delle merci e come le nuove norme dell'UE cambieranno il processo attuale. Le interviste hanno consentito una caratterizzazione abbastanza completa delle procedure di sicurezza correnti nei paesi terzi. Il punto più importante che emerge è che vi sono livelli di minaccia diversi e livelli di sicurezza diversi, e può essere fuorviante ipotizzare che gli aeroporti/paesi con bassi livelli di sicurezza comportino necessariamente rischi più elevati. Inoltre il fatto che alcuni paesi potrebbero non avere la capacità o la stabilità politica per imporre elevati standard di sicurezza non implica che nei relativi aeroporti debbano verificarsi violazioni della sicurezza. A partire dall'attuazione delle procedure di sicurezza, si registrano importanti indifferenze nelle diverse parti del mondo. Se alcuni paesi, in particolare gli Stati Uniti e Israele, impongono standard di sicurezza molto elevati, altri semplicemente non hanno la capacità di applicare questi controlli o di attuare un adeguato quadro istituzionale. Gli esempi concreti spaziano dai paesi in cui le apparecchiature di screening sono sempre etichettate come "fuori servizio" a luoghi in cui la corruzione pregiudica qualunque tentativo di garantire la sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta. È comunque necessario adottare un punto di vista equilibrato su queste situazioni, dato che in molti casi avvengono in paesi in cui la minaccia all'aviazione internazionale è molto bassa. Inoltre è opportuno non semplificare eccessivamente la situazione ipotizzando che un paese caratterizzato da instabilità politica o assenza di risorse finanziarie sia necessariamente un paese con problemi nell'attuare le procedure di sicurezza. In alcuni casi può accadere che gli aeroporti abbiano maggiore capacità delle autorità competenti e guidino l'introduzione e l'applicazione di procedure di sicurezza. In questo contesto i vettori aerei sembrano presentare strategie differenti alla sicurezza delle merci. Il punto più comune, sollevato da quasi tutti i responsabili della sicurezza intervistati di vettori aerei operanti al di fuori dell'UE, riguarda un buono scambio di informazioni con le autorità, locali e del proprio paese. In alcuni casi questo scambio di informazioni avviene in forme più "informali" rispetto alle reti costituite, suggerendo che alcuni vettori aerei potrebbero avere più accesso di altri a queste informazioni. Benché alcuni intervistati abbiano affermato di essere soddisfati dell'attuale sistema, e altri addirittura ritengano che lo scambio "basato sulla fiducia" e "informale" non possa essere sostituito da canali più formali, la maggior parte ha affermato che migliori briefing di intelligence abbiano un ruolo importante nel garantire la sicurezza delle merci in arrivo. Per quanto riguarda l'attuazione concreta dei controlli di sicurezza, i vettori aerei hanno riferito che le proprie attività spaziano da paesi in cui non hanno quasi nessuna capacità di

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influenzare la sicurezza del trasporto aereo delle merci, perché questa è seguita dalle autorità locali e le autorità militari o di polizia si accollano tutte le responsabilità, a paesi in cui le procedure sono adattate alle esigenze specifiche di ciascuna azienda. In questi casi i vettori aerei tendono a creare rapporti profondi con i propri agenti locali, investendo nel rafforzamento delle capacità all'interno del paese con l'obiettivo di raggiungere livelli più elevati di controlli di sicurezza. La maggior parte degli intervistati ha riferito che la maggioranza degli aeroporti in cui operano ha procedure di sicurezza "simili" a quelle presenti in Europa e di aver dovuto definire piani speciali solo per poche sedi "problematiche". È interessante notare come sia stato estremamente difficile avere informazioni sulle misure concrete adottate in queste sedi. A parte lo "scambio con le agenzie di intelligence" gli intervistati non hanno fornito informazioni su molte altre modalità in cui attualmente rafforzano la sicurezza (che non significa che non lo facciano). È utile ricordare che l'approccio adottato dagli "integratori" (DHL, Fedex, TNT,…) è alquanto differente. Secondo le informazioni ottenute gli integratori tendono ad applicare procedure standardizzate in tutto il mondo, e pertanto i loro livelli di sicurezza sono stabiliti secondo le norme più elevate. Non è stato possibile verificare queste informazioni ma vi sono elementi che suggeriscono che le aziende organizzano una procedura di sicurezza abbastanza severa che è incorporata nelle attività commerciali, in particolare alla luce delle tariffe speciali previste per alcuni prodotti, le quali implicano un buon livello di controllo sulle spedizioni. In altre parole gli integratori sembrano investire su controlli di sicurezza più severi, non necessariamente per il desiderio di evitare atti di interferenza illecita, quanto per motivi commerciali (di cui alcuni certamente legati alla sicurezza). La discussione sul nuovo approccio europeo al rafforzamento della sicurezza del trasporto aereo delle merci per i voli in ingresso è ancora in una fase iniziale, nonostante il fatto che la legislazione è in vigore e che i primi obblighi sono entrati in vigore nel febbraio 2012. È abbastanza sorprendente che molti intervistati, anche tra i vettori aerei, non siano a conoscenza di cosa devono fare e quando. In alcuni casi è stato possibile osservare che le autorità competenti non erano effettivamente in grado di informare adeguatamente i vettori aerei. Questa constatazione è particolarmente preoccupante se si tiene conto che tutti i vettori aerei contattati hanno sede o attività importanti nell'UE (e hanno già contatti con le autorità competenti), e il regolamento impone obblighi a tutti i vettori aerei che effettuano servizi merci verso l'Europa, indipendentemente dal paese di costituzione. In altre parole, se i vettori aerei dell'UE stanno ancora cercando di capire il nuovo regolamento, ci si può attendere che la situazione tra i vettori aerei esterni all'UE sia ancora peggiore. Non è questo comunque il caso della maggioranza degli intervistati. Per alcuni soggetti entrambe le fasi (gli obblighi del 2012 e quelli del 2014) rappresentano un passo necessario per migliorare i controlli di sicurezza e per allineare quantomeno le procedure tra tutti i vettori aerei creando così una certa parità di condizioni. Altri hanno un'interpretazione diversa, specialmente degli obblighi successivi al 2014. Secondo alcuni esperti contattati, obbligare i vettori aerei a ottenere una "validazione indipendente" farà lievitare notevolmente i costi per la sicurezza per alcune tratte con bassa domanda. I vettori aerei con ridotte economie di scala potrebbero abbandonare alcune tratte e concentrare l'attività di trasporto aereo delle merci in quelle sedi in cui vi sono aziende o integratori di maggiori dimensioni, con un impatto negativo sulla concorrenza. La maggior parte dei vettori aerei esprime seri timori sull'obbligo di "validazione indipendente" che a loro giudizio non solo aumenterà i costi ma porterà invece problemi diplomatici con possibili disturbi per le loro attività. Il fatto che i suoi dettagli non siano ancora noti è fonte di ulteriori preoccupazioni. Nel complesso gli aspetti più rilevanti sollevati riguardano come imporre audit indipendenti su alcuni processi controllati

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da organi pubblici od organizzazioni militari, e come distribuire le responsabilità e i costi tra i diversi vettori aerei che condividono le strutture di screening o gli agenti addetti alla sicurezza della catena di approvvigionamento. Un ultimo elemento importante di preoccupazione riguarda le cosiddette liste verdi/rosse che esonerano le attività svolte in alcuni paesi dalla certificazione ACC3 (lista verde) o impongono procedure di sicurezza rafforzate per le merci e la posta in alcuni paesi ad alto rischio (lista rossa). Gli esperti osservano che queste liste semplificano eccessivamente i flussi delle merci nel mondo, perché le merci in realtà utilizzano diverse modalità di trasporto e sono trasferite in più luoghi. La ricerca intrapresa ha raggiunto la conclusione che il tema della sicurezza del trasporto aereo delle merci e posta nei paesi terzi è di elevata complessità, perché vi sono fattori e realtà molto differenti che influenzano la valutazione. Pertanto una prima importante conclusione è che qualunque programma volto a migliorare la sicurezza in questi paesi debba avere una certa flessibilità per adattarsi alle differenti situazioni (locali) e debba essere definito collaborando da vicino con i vettori aerei che hanno una conoscenza più approfondita della realtà sul campo. Nessuno di questi punti sembra essere stato preso in considerazione nel regolamento (UE) n. 859/2011 di recente adozione. L'elemento sul quale vi è più consenso sembra essere l'importanza dell'intelligence quale strumento per prevenire e rispondere a potenziali attacchi. Anche se alcune parti si sono dichiarate soddisfatte dell'attuale scambio di informazioni con le agenzie di sicurezza, sembra esservi spazio per migliorare le procedure in questo campo. Un'altra conclusione importante riguarda il diffuso malcontento nei confronti del nuovo approccio dell'UE alla sicurezza dei voli provenienti da paesi terzi. Molti ritengono che questo strumento non risolverà efficacemente il problema, mentre altri lo ritengono un impegno costoso che causerà tensioni diplomatiche. Un aspetto da esaminare è rappresentato anche dagli effetti che avrà sulla concorrenza: alcuni ritengono che creerà parità di condizioni, altri pensano che spingerà alcune compagnie ad abbondare alcune rotte. I dettagli sulle modalità in cui la legislazione sarà attuata rimangono ancora in buona parte sconosciuti, e manca una valutazione d'impatto che potrebbe potenzialmente risolvere questi aspetti. Alcuni attori hanno anche lamentato il fatto di aver imposto eccessivo carico ai vettori aerei e che le autorità pubbliche stanno tentando unicamente di scaricare le proprie responsabilità senza necessariamente migliorare la sicurezza del trasporto aereo delle merci.

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