Dipartimento di Economia Controlli esterni e Controllo di Gestione negli Enti Pubblici 22 aprile...

Dipartimento di Economia

Controlli esterni e

Controllo di Gestione negli Enti Pubblici

22 aprile 2002

Contabilità e Bilancio negli Enti Pubblici

I CONTROLLI ESTERNI e CONTROLLO DI GESTIONE NEGLI ENTI PUBBLICI LOCALI

Negli ultimi anni si è sviluppata in tutti gli enti pubblici una forte attenzione al controllo di gestione e su questo strumento si è spesso sviluppata una forte attesa di cambiamentoattesa di cambiamento.

Negli ultimi 20 anni: da controllo sugli atti a controllo di gestione


Negli anni ’70 negli enti pubblici hanno prevalso elementi connessi alla programmazione a scapito dei sistemi di controllo.

Negli anni ’90 molti enti pubblici hanno iniziato a dotarsi di meccanismi di controllo interno di gestione anche grazie ad alcuni provvedimenti legislativi che hanno imposto l’introduzione di queste innovazioni:

Normativa:Normativa: Legge 142/90 autonomie localiD. Lgs. 29/93 pubblico impiegoLegge 20/95 Corte dei ContiD. Lgs. 77/95 nuovo ordinamento contabile ee.ll.D.Lgs. 267/2000 T.U. delle leggi sull’ordinamento degli ee.ll.


Consapevolezza di progettare e realizzare sistemi di controllo che permettessero alle aziende di valutare la qualità dei risultati conseguiti, nonché di permettere di valutare le performance a cui ricollegare il sistema retributivo.

Controllo tradizionale atti amministrativi(controllo interno & controllo esterno)

Controllo di gestione obiettivi & risultati conseguiti



Forme e logiche dei controlli tradizionali negli enti pubblici: il controllo interno.

tre diverse tipologie di controllo tradizionale: a) il controllo dei responsabili di unità operative;b) il controllo delle ragionerie;c) il controllo degli organi di governo.

La caratteristica comune è il riferimento alla “formalità”; è possibile individuare in tutte le tipologie di controllo il riferimento alla norma.


a) il controllo dei responsabili di unità operative;

Le singole unità operative che assumono la responsabilità di verifica delle attività svolte e di rispetto della normativa specifica relativa alle prestazioni ed ai servizi erogati.

Questa tipologia di controllo non trova solitamente procedure di funzionamento omogenee nei vari settori, ma è lasciata alla discrezionalità dei responsabili che hanno come riferimento le specifiche legislazioni di settore.

Questa tipologia di controllo non sempre considera le conseguenze economico-finanziarie dell’attività svolta.


b) il controllo della Ragioneria;Il controllo economico-finanziario, assume il ruolo di verifica della disponibilità finanziaria da un lato e della coerenza degli impegni assunti rispetto agli stanziamenti di bilancio dall'altro.

Questo sistema di controllo è rivolto prevalentemente all'aspetto contabile e autorizzativo e solo raramente si estende a valutazioni di carattere economico sulle attività svolte ai fini della determinazione dei costi o delle analisi di convenienza tra alternative.

il ruolo di controllo svolto dalla Ragioneria si limita ad un riscontro contabile della gestione delle diverse fasi di entrata e uscita


c) il controllo degli organi di governo;La modalità operativa attraverso cui si esplicita questa forma di controllo si può definire controllo sugli atti o direzione per atti.

Gli amministratori degli enti pubblici sono impegnati a verificare i singoli provvedimenti.

Le conseguenze di questa logica di controllo sono spesso controproducenti e non migliorano la qualità dei prodotti e servizi erogati.

Il controllo sugli atti per la stessa natura del processo che porta alle deliberazioni è orientato ad alcuni aspetti della gestione e non al complesso di attività.

I CONTROLLI ESTERNI

a) i controllo sugli atti;

b) il controllo sul bilancio e sulla programmazione;


IL CONTROLLO SUGLI ATTI

• è attuato da organi non inseriti nella struttura organizzativa dell'ente pubblico

• ha come funzione quella di verificare gli atti amministrativi e di decidere, in base ad alcuni criteri (principalmente controlli di legittimità), la loro validità

• è un controllo ex post sulle decisioni proprie dell'ente pubblico che conferisce alle stesse la piena efficacia (è condizionante per la loro validità giuridica)

• si frappone tra la formazione della decisione all'interno degli enti pubblici, come scelta tra alternative di comportamento, e la validità giuridica delle stesse dalla quale dipende lo svolgimento dei processi di esecuzione

• nasce dalla necessità che organi esterni, autonomi rispetto agli enti pubblici, verifichino le azioni amministrative poste in essere


IL CONTROLLO SUGLI ATTI (segue)

Schema del processo decisionale e gestionale

SITUAZIONE PROBLEMATICA

PROCESSO DECISIONALE

ATTO AMMINISTRATIVO

CONTROLLO ESTERNO

SVOLGIMENTO DEI PROCESSI

OTTENIMENTO DEI RISULTATI


LE CARATTERISTICHE DEL CONTROLLO ESTERNO

a) la funzione delle norme come criterio oggettivo del controllo;

b) la rilevanza del momento decisionale rispetto alla verifica dei risultati;

c) l'organizzazione del controllo;

d) i criteri del controllo.


a) la funzione delle norme come criterio oggettivo del controlloLa norma traccia le linee guida per le decisioni e rappresenta il criterio di giudizio per il controllo.


b) la rilevanza del momento decisionale rispetto alla verifica dei risultatiLa modalità attraverso cui si sviluppa il controllo e la necessità che esso sia incentrato sulla conformità della decisione alla norma ha come conseguenza la particolare attenzione alle specifiche decisioni, ai singoli atti e non alla gestione nel suo complesso.

c) l'organizzazione del controlloPuò essere considerata analizzando gli organi cui è affidata tale funzione: la Corte dei conti (art. 100 Costituzione), la Commissione di controllo (art. 125 Costituzione) e il Comitato regionale di controllo.

d) i criteri del controllo

• il controllo di legittimità ha come scopo di verificare la conformità della decisione alla norma, cioè la verifica di elementi sostanziali e formali dal cui rispetto dipende l'efficacia della decisione medesima

• il controllo di merito ha per oggetto una valutazione dell'organo esterno sui contenuti delle decisioni (in cui esiste la discrezionalità dell'ente pubblico); si tratta cioè di un controllo sullo scopo per il quale la decisione è posta in essere

La differenza fondamentale tra il criterio della legittimità ed il criterio del merito è che nel primo esistono norme e regolamenti che individuano precise linee-guida, mentre nel secondo, esistono principi di carattere generale

È quindi implicita una definizione di criteri specifici per valutare la decisione da parte dell’organo esterno che assume un ruolo rilevante riducendo di fatto la discrezionalità degli amministratori dell’ente pubblico


Controlli esterni: Il bilancio e la programmazione

Per quanto riguarda i bilanci:

• sistema di controllo interno: in quanto il controllo è centrato sul rispetto degli stanziamenti e delle verifiche della Ragioneria;

• sistema di controllo esterno: in quanto il bilancio è sottoposto al giudizio di legittimità, ed in alcuni casi di merito, da parte degli organi esterni;


L'autorizzazione è il fulcro del sistema

molto spesso il processo che porta alla determinazione dei valori di bilancio non è collegato a specifiche previsioni finanziarie, ma semplicemente ai valori storici

Controlli esterni: Il bilancio e la programmazione

Il secondo tipo di controllo esterno:

non riconducibile unicamente agli organi di controllo

è legato alle varie relazioni che si instaurano fra i vari enti è legato alle varie relazioni che si instaurano fra i vari enti pubblicipubblici.

La realtà di distribuzione delle funzioni e le relazioni che collegano i vari livelli di governo sono molto complessi e le decisioni su specifici problemi coinvolgono molto spesso enti pubblici con responsabilità territoriali diverse (ad esempio nell'ambito del territorio dello Stato le Regioni e nell'ambito di queste le Province ed i Comuni).

Esempio: trasporti, urbanistica, lavori pubbliciRelative implicazioni in Comuni limitrofi.


In sintesi, la necessità di controlli e verifiche sulla gestione In sintesi, la necessità di controlli e verifiche sulla gestione degli enti pubblici ai fini della programmazione non può essere degli enti pubblici ai fini della programmazione non può essere limitata al solo aspetto decisionale, ma deve investire anche la limitata al solo aspetto decisionale, ma deve investire anche la valutazione sui risultati conseguiti.valutazione sui risultati conseguiti.


Gli effetti del controllo esterno sulla gestione.

E’ possibile individuare alcuni fattori sui quali il controllo esterno assume rilevanza:

1.1. i criteri decisionali considerati;i criteri decisionali considerati;2.2. il ruolo del controllo interno;il ruolo del controllo interno;3.3. la valutazione dei risultati;la valutazione dei risultati;4.4. il bilancio (come sistema di controllo).il bilancio (come sistema di controllo).

a) I criteri decisionaliSi può affermare che il controllo esterno condiziona in modo rilevante la gestione degli enti pubblici in quanto i criteri decisionali sono spesso da questi acquisiti o comunque condizionano in modo rilevante ogni tipologia di decisione.


b) Il ruolo del controllo internoIl controllo esterno sulla gestione degli enti pubblici condiziona altresì gli stessi sistemi di controllo interno.

c) La valutazione dei risultatiIl controllo esterno non prende in considerazione i risultati ottenuti dall'ente pubblico e la loro valutazione è prevalentemente orientata ai giudizi espressi dagli utenti dei servizi o dal consenso manifestato nei confronti degli amministratori.

d) Il controllo economico-finanziario

Il bilancio ed il meccanismo delle autorizzazioni rappresenta lo strumento di controllo delle risorse economico-finanziarie.

La struttura del bilancio, la natura dei valori in esso contenuti ed il meccanismo delle autorizzazioni non sempre però consentono un controllo economico sulla gestione.

La struttura del bilancio non permette di addivenire a significativi riscontri tra gli obiettivi dell'attività e le risorse ad essa destinate.


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