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CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA

Deliberazione n. 11/2010

nell’adunanza pubblica del 26 giugno 2009

composta dai seguenti magistrati:

Pres. Mario G.C. Sancetta Presidente

Cons. Raffaele Del Grosso Relatore

Cons. Silvano Di Salvo

Cons. Corradino Corrado

Cons. Francesco Uccello

I Ref. Laura Cafasso

VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

VISTA la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934,

n. 1214 e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione

controllo del Corte dei conti;

VISTO il Regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di controllo della

Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno

2000 e successive modificazioni;

VISTO il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto

legislativo 18 agosto 2000 n. 257;

VISTO l’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per

l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica della legge costituzionale 18 ottobre

2001, n. 3;

VISTA la legge 23 dicembre 2005, n. 266;

VISTA la legge 27 dicembre 2006, n. 296;

VISTA la legge 24 dicembre 2007, n. 244;

VISTA la nota istruttoria del magistrato incaricato del 18 novembre 2008;

VISTA la risposta dell’Amministrazione comunale di Napoli ed allegata documentazione

depositata il 20 gennaio 2009;

VISTA l’ordinanza presidenziale n 18 del 5 giungo 2009, che a modifica della precedente

ordinanza n. 6 convoca la Sezione per l’odierna adunanza;

VISTA la memoria dell’Amministrazione comunale depositata il 22 giugno 2009;

UDITO il magistrato relatore;

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UDITO per l’Amministrazione il capo – staff dell’Assessorato al Bilancio, dott. Claudio

Martelli. Si da atto, inoltre, della presenza della dott.ssa Francesca Iacono dirigente della

Direzione centrale I Risorse strategiche e programmazione economico-finanziaria,

Servizio finanziamenti europei e finanza innovativa, e dott. Michele Saggese presidente

del Collegio dei revisori.

Ritenuto in FATTO

Il Comune di Napoli ha stipulato i primi 3 contratti di Interest rate swap, in data

15 luglio 2004, su un nozionale di riferimento complessivo di € 497.569.365,55 con

Deutsche Bank AG, Barclays Capital e Banca OPI. L’operazione finanziaria era

conseguente alla deliberazione di Consiglio comunale n.107 del 7 giugno 2004 con cui in

sede di approvazione di bilancio di previsione per l’anno 2004 e pluriennale per il periodo

2004 – 2006, tra l’altro, veniva espressamente autorizzato l’utilizzo di strumenti di

finanza innovativa.

Il tasso medio fisso da corrispondere Cassa Depositi e Prestiti era pari al 6,42%. I

contratti di swap sottoscritti prevedevano che il Comune pagasse il tasso fisso annuo alle

banche del 4,50% alle date del 30 giugno e del 31 dicembre 2004, il tasso fisso annuo di

5,15% alle date del 30 giugno e del 31 dicembre 2005, il tasso fisso annuo del 5,40%

alle date del 30 giugno e del 31 dicembre 2006. Successivamente era previsto il tasso

variabile determinato dall’euribor a 6 mesi più lo spread annuo del 1,35% alle date del

30 giugno e del 31 dicembre 2007 e dal 1 gennaio 2008, invece, era previsto il

riferimento all’euribor a 6 mesi più lo spread annuo del 1,40% con l’acquisto di un collar

in cui il cap era pari al 6,5% e il floor al 3,75%. La scadenza dei contratti era prevista per

il 31 dicembre 2024. Il contratto prevedeva, inoltre, il versamento di una minore quota

capitale fino al 31 dicembre 2012.

In data 30 settembre 2004, con deliberazione n. 172, il Consiglio comunale, in

sede di variazione ai Bilanci annuale 2004 e pluriennale 2004 – 2006 nonché al Piano

annuale delle opere pubbliche, approvava l’emissione di un prestito obbligazionario di €

400.000.000,00, per estinguere i mutui accesi presso la C.DD.PP., prima del 31.12.1996,

come previsto dall’articolo 41 della legge n. 448 del 28.12.2001, ammontanti ad €

231.949.807,51 e per finanziare investimenti “tutti già corredati da progetti definitivi e/o

dai piani esecutivi di spesa e inseriti nel Bilancio di previsione del 2004 e successive

variazioni e nel piano annuale delle opere pubbliche”, ammontanti ad € 166.250.129,49.

Per l’estinzione anticipata dei mutui, l’Ente corrispondeva alla detta Cassa un indennizzo

di € 12.188.434,53.

Al dirigente del Servizio finanziamenti europei e finanza innovativa veniva

conferito mandato di compiere tutti gli atti utili e necessari “per definire il tasso di

interesse del prestito, previa verifica che lo stesso assicuri l’osservanza di quanto

previsto dall’art. 41 della legge 448/2001 nonché condizioni migliorative rispetto a quelle

effettivamente praticate dalla C.DD.PP. all’atto del lancio dell’emissione obbligazionaria

per operazioni di analoga durata”.

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Il Collegio dei revisori esprimeva, in data 30 settembre 2004, parere favorevole

sulla regolarità contabile dell’intera operazione, facendo espresso riferimento alla norma

di cui all’art. 41 della legge n. 448/2001 ed alla considerazione che l’operazione

comportava un risparmio circa 6,9 milioni di euro rispetto all’indebitamento precedente.

L’emissione prevedeva una cedola annuale con scadenza 2 novembre di ogni anno

sino alla scadenza del 2 novembre 2024 (data di rimborso dell’intera quota capitale) con

tasso passivo a carico dell’Ente del 4,533%.

In data 19 luglio 2005, il Comune, in base alla disposizione n. 2 del 19 luglio 2005

del dirigente del Servizio finanziamenti europei e finanza innovativa, stipulava con

Barclays Capital, Deutsche Bank e Banca Opi 3 nuovi contratti IRS su un nozionale

complessivo di € 546.612.192,62, operando la sostituzione degli swap conclusi nel

giugno 2004 a seguito dell’ avvenuta modifica del debito sottostante.

I contratti prevedevano che il Comune pagasse il tasso fisso annuo alle banche del

4,15% fino al 31 dicembre 2005, il tasso fisso annuo di 4,85% dal 31 dicembre 2005 al

30 giugno 2006, il tasso fisso annuo del 4,75% dal 30 giugno 2006 al 31 dicembre 2006,

inferiore al tasso fisso dovuto alla C.DD.PP. In seguito il Comune avrebbe pagato il tasso

variabile determinato dall’Euribor a 6 mesi più lo spread annuo del 1,20% fino al 31

dicembre 2014 e successivamente del 1,28% con l’acquisto di un collar in cui il cap era

pari al 5,60% e il floor al 2,80%. La scadenza dei contratti veniva portata al 31 dicembre

2035.

In ordine alla chiusura dei descritti contratti, nelle osservazioni del magistrato

relatore, trasmesse in sede istruttoria all’Amministrazione, veniva considerato che i

contratti del 25 giugno 2004 presentavano un mark to market negativo di €

23.372.487,00 e che tali negatività pur non comportando un esborso immediato, non

potevano non ripercuotersi sui contratti sostitutivi dei precedenti. Veniva, altresì

considerato che non era stato inserito nei bilanci di previsione alcuna risorsa per la

copertura finanziaria di eventuali future perdite conseguenti ai contratti di swap.

In data 25 ottobre 2005, sulla base del mandato conferito con la citata

deliberazione n. 172 che autorizzava gli organi di gestione di eseguire operazioni di swap

sui Boc del 2004, veniva svolta una gara informale per la determinazione delle migliori

condizioni contrattuali di interest rate swap dei menzionati Boc e conseguente

individuazione degli istituti bancari.

Vengono stipulati in data 27 ottobre 2005 swap il cui importo avrebbe dovuto

essere suddiviso in quote paritetiche. Viceversa, a seguito della cessione parziale di

Deutsche BanK, Banca OPI a Barclays Capital, venivano sottoscritti contratti con i

seguenti nozionali: UBS per € 128.666.666,66; JPMorgan per € 66.666.666,67; Banca

Ixis per € 66.666.666,67; Banca OPI per € 46.000.000,00; Deutsche Bank per

€46.000.000,00; Barclays Capital per € 46.000.000,00.

Secondo le condizioni contrattuali le banche si impegnavano a corrispondere

all’Ente una somma calcolata al tasso fisso del 4.533% mentre il Comune pagava alle

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banche un tasso fisso pari al 3,02% per il periodo dal 2 novembre 2004 al 2 novembre

2005, e del 3,75% dal 2 novembre 2005 al 2 novembre 2006; successivamente l’Ente

avrebbe pagato una somma calcolata a tasso variabile pari all’euribor 12 mesi

maggiorato di uno spread dell’ 1,116% fino al 2.11.2012; dell’ 1,216% fino al

2.11.2017, dell’ 1,266% fino al 2.11.2020; successivamente dell’ 1,316% fino alla

scadenza contrattuale del 2.11.2024. Oltre lo spread che si modificava alle varie

scadenze veniva predefinito un floor e un cap oscillanti (il floor tra un minimo 2,70% e

un massimo 3,00% e un cap tra un minimo del 4,45% e un massimo del 4.65%).

Nelle menzionate “osservazioni” venivano segnalati i risultati di un’analisi

effettuata sulla rischiosità dei contratti imperniata sui seguenti dati: il tasso debitore sul

nozionale degli swap relativi ai Boc, pari, come detto, al 4,533%, il verificarsi del tasso

Euribor al valore floor e al valore cap.

Veniva conclusivamente ipotizzato uno squilibrio a svantaggio del comune di

Napoli nel rapporto tra il massimo costo che si realizzava nell’evenienza che il riferimento

sia al cap - in dipendenza dell’andamento del mercato dell’euribor - ed il massimo

risparmio nell’evenienza che il riferimento sia al floor.

A seguito della disposizione n. 2 del 3 maggio 2006 del menzionato dirigente

vengono ristrutturati i contratti stipulati nel 2005 con le stesse banche ( Deutsche Bank,

Banca Opi, Barclays Capital) per un importo nozionale pari ad € 593.294.385,27, diviso

in parti uguali tra le tre banche.

Il Comune si impegna a versare alle banche, alle relative scadenze semestrali e

sino al 31.12.07, una somma calcolata al tasso fisso del 4,70 %. Dopo tale data avrebbe

pagato una somma calcolata a tasso variabile pari all'euribor 6 mesi maggiorato di uno

spread dell’1,31 %, con la previsione di un cap del 5,60 % e di un floor del 2,80 %.”

Con tali ultimi contratti il Comune realizza benefici di cassa per € 25.438.101,27

nell’anno 2006 e per € 24.706.758,06 nell’anno 2007 in conseguenza del pagamento di

un tasso di interesse inferiore a quello medio dei mutui sottostanti e di una rata minore

per rimborso di capitale (quest’ultima clausola da durare fino all’anno 2023).

Veniva osservato in sede istruttoria che i contratti di swap sottoscritti il 19 luglio

2005 presentavano un mark to market negativo per € 58.500.000,00 e che la scelta del

Comune appariva volta ad alleggerire i bilanci attuali rinviando a quelli futuri maggiori

esborsi. Veniva, altresì, prospettato per la struttura di tali contratti uno squilibrio a

svantaggio dell’Ente derivante dal rapporto tra il verificarsi dell’ evenienza del massimo

costo rispetto al massimo risparmio in dipendenza dell’andamento dell’euribor.

Con la menzionata disposizione n. 2 del 2006, oltre la rimodulazione degli swap in

essere, vengono previste ulteriori operazioni di finanza derivata. Il 3 maggio 2006 viene

stipulato con l’istituto bancario UBS un contratto di swap per un importo nozionale di

riferimento di € 128.068.854,00 con scadenza 31 dicembre 2025. Con tale contratto il

Comune si impegna a versare alla banca una somma calcolata al tasso fisso del 2,65%

sino alla scadenza del 30.06.06, al tasso fisso del 3,00 % alla scadenza del 31.12.06, al

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tasso fisso del 3,20 % alla scadenza del 30.06.07 ed al tasso fisso del 3,30 % alla

scadenza del 31.12.07. Successivamente è tenuto a pagare una somma calcolata al tasso

variabile pari all'euribor 6 mesi maggiorato di uno spread oscillante, a seconda della

scadenza, tra un minimo dello 0,12 % ed un massimo dello 0,20 %, con un cap del 5,60

% ed un floor del 2,80 %.” Anche per tale contratto, in sede istruttoria, venivano

formulate osservazioni critiche sulla convenienza economica della struttura contrattuale

per l’Ente.

Con la disposizione n. 3 del 16 maggio 2006 vengono previste due operazioni di

finanza derivata su uno stock di mutui non coperti da alcuno swap. A seguito di gara

ufficiosa, a cui vengono invitate le banche che avevano presentato offerte nella

precedente gara swap sui Boc del 2005, risultano vincitori la Dexia Crediop con la

proposta dello spread di – 0,075 e la Citigroup con la proposta dello spread 0,142%.

Il contratto stipulato con Dexia Crediop in data 16.05.06 prevede un importo

nozionale di riferimento di € 81.559.338,15 con scadenza 30.06.2025. Con tale contratto

l'istituto di credito si impegna a versare all'Ente una somma prefissata, a titolo di quota

interessi. Il Comune si impegna a versare alla banca una somma calcolata al tasso fisso

del 2,80 % sino alla scadenza del 30.06.07 e successivamente a pagare una somma

calcolata al tasso variabile pari all'Euribor 12 mesi diminuito dello spread dello 0,075 %,

con la previsione di un cap del 4,90 % ed un floor del 2,90 %.

Il contratto sottoscritto con Citigroup in data 16.05.06 prevede un importo

nozionale di riferimento di € 51.006.593,53 con scadenza al 31.12.2035.

Con tale contratto l'istituto di credito si impegna a versare all'Ente una somma prefissata

a titolo di quota interessi. Il Comune si impegna a versare alla banca una somma

calcolata al tasso fisso del 3,20 % sino alla scadenza del 31.12.07 e successivamente a

pagare una somma calcolata al tasso variabile pari all'euribor 6 mesi diminuito dello

spread dello 0,142 %, con un cap del 5,00 % ed un floor oscillante, a seconda della

scadenza, tra un minimo del 3,00 % ed un massimo del 3,80 %.

Riguardo ai tre contratti da ultimo descritti veniva osservato in sede istruttoria dal

magistrato relatore che la struttura del primo (quello sottoscritto con la UBS) appariva

squilibrata a svantaggio dell’Ente in quanto il massimo risparmio realizzabile è inferiore al

massimo costo con un trend negativo nel corso del contratto nei confronti del Comune.

Viceversa per quanto riguarda gli altri due contratti (con Dexia Crediop e

Citigroup) il rapporto tra massimo costo e massimo risparmio appare più equilibrato

risultando quasi pari a 1,05 (nel primo contratto il massimo costo risulta 1,025 ed il

massimo risparmio pari a 0,975; nel secondo contratto il massimo costo risulta pari a

0,912 ed il massimo risparmio pari a 0,888).

Il Consiglio comunale con deliberazione n. 36 del 4 ottobre 2007 approva la

rinegoziazione del prestito obbligazionario del 2004, subordinando tale provvedimento

all’approvazione dell’assemblea degli obbligazionisti ed alla verifica della convenienza

finanziaria della rinegoziazione, ai sensi dell’art. 41, comma 2, della legge n. 448 del

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2001, da adottare nel momento della determinazione del tasso fisso a cui emettere il

nuovo prestito.

L’operazione prevede l’allungamento del termine del rimborso del prestito al 31

dicembre 2037 ed un incremento del tasso passivo per l’Ente al 4,783%. In data 31

ottobre 2007 l’assemblea degli obbligazionisti approva la deliberazione di modifica del

termine del prestito obbligazionario. Con documento della stessa data del Servizio

finanziamenti europei e finanza innovativa viene affermato che si è proceduto alla verifica

del rispetto della convenienza finanziaria della rinegoziazione. Viene fatto ricorso alla

metodologia dell’interpolazione lineare.

Il Collegio dei revisori in data 27 settembre 2007 esprime parere favorevole in

termini di regolarità contabile sulle variazioni al bilancio di previsione proposte

dall’Amministrazione per accedere al nuovo prestito, in quanto non alteranti l’equilibrio di

bilancio. Contestualmente il detto Collegio dopo aver ritenuto l’applicabilità in analogia

dell’art. 41 della legge 28 dicembre 2001, n.448 alla fattispecie “verificando che la nuova

operazione comporti una riduzione del valore finanziario delle passività a carico del

Comune” afferma che “la rinegoziazione proposta dovrebbe comportare dei benefici, fino

al 2024, in termini di minori esborsi per il Comune”.

In sede istruttoria, con le osservazioni del magistrato relatore vengono sollevate

perplessità sulla vantaggiosità per l’Ente in ordine alla rinegoziazione delle condizioni del

bond.

Con disposizione del menzionato dirigente del Servizio finanziamenti europei e

finanza innovativa n. 7 del 31 ottobre 2007 nella considerazione che il Comune di Napoli

aveva provveduto a rinegoziare l’emissione di BOC avvenuta nell’anno 2005 mediante

prolungamento della durata della stessa e modifica del tasso e che erano stati stipulati

contratti di swap aventi come nozionale sottostante la prima emissione obbligazionaria

procedeva a rimodulare le operazioni di swap per renderle coerenti con le nuove

condizioni dell’emissione di BOC.

Veniva indetta dal Comune una gara informale alla quale venivano invitate le

banche con le quali erano stati contratti gli swap da rimodulare ed altri tre istituti

bancari, la BNL, la Depfa Bank e la Dexia Crediop. Non tutti gli istituti con i quali erano

stati contratti gli swap in precedenza avevano dato il proprio assenso alla chiusura

anticipata; l’Ente decideva di sottoscrivere i nuovi contratti nella forma del mirror swap

per la necessità di mantenere in vita i contratti in corso in virtù del fatto che gli enti locali

possono stipulare contratti derivati solo a fronte di posizioni debitorie in essere. Gli istituti

vincitori della gara avrebbero dovuto assumere nei confronti delle banche originarie

contraenti gli obblighi del comune di Napoli, nel mentre quest’ultimo avrebbe assunto nei

confronti degli istituti vincitori della gara nuove obbligazioni.

La gara veniva aggiudicata alla Depfa Bank, che aveva presentato un’offerta di

spread di 0,977%, alla quale si adeguava la Dexia Crediop. Con i nuovi contratti venivano

mantenuti in vita quelli in corso, mentre gli istituti vincitori della gara assumevano nei

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confronti delle banche originarie contraenti gli obblighi del comune di Napoli.

Quest’ultimo assumeva nei confronti degli istituti vincitori della gara nuove obbligazioni.

L’Ente si impegnava a versare ai due istituti di credito una somma calcolata sul

medesimo importo nozionale di riferimento al tasso fisso del 4,375% alla scadenza del 2

novembre 2007, al tasso fisso del 4,706% alla scadenza del 2 novembre 2008 e al tasso

fisso del 4,717% alla scadenza del 2 novembre 2009.

Dopo tale data avrebbe pagato una somma calcolata a tasso variabile con

riferimento all’euribor a 12 mesi più uno spread di 0,977% con l’acquisto di un collar che

prevede un cap pari a 5,50% ed un floor pari a 3,40%. Il Comune otteneva un risparmio

certo fino al 2009 e successivamente il risultato era collegato all’andamento dei tassi.

Per tali contratti veniva osservato, in sede istruttoria, dal magistrato relatore che

essi presentavano una strutturazione del rischio non vantaggiosa per il comune di Napoli.

Copia dei contratti sottoscritti veniva inviata al Ministero dell’Economia e delle

Finanze – Dipartimento del Tesoro con note del 3.10.2007 e del 2.11.2007. Nel marzo

del 2008 il comune di Napoli veniva sottoposto a verifica amministrativo contabile, da

parte di un dirigente dei Servizi ispettivi di finanza pubblica del Dipartimento della

ragioneria generale dello Stato, volta a verificare l’indebitamento dell’Ente. Di tale

ispezione veniva redatta dal detto dirigente una puntuale relazione datata 7 aprile 2008,

di cui si riportano i dati di interesse.

In tale relazione viene dato atto che “non sono configurabili violazioni della

normativa di riferimento nel comportamento tenuto dall’Ente” nei contratti di swap

sottoscritti dal comune di Napoli ad iniziare da quelli sottoscritti in data 15.07.2004.

Riguardo al risultato economico di tali ultimi contratti vengono indicati: benefici di cassa

per € 18.874.800,75; un mark to market negativo di € 23.372.487,00 ed una perdita

per l’Ente di € 4.497.686,25. Viene affermato che, benché non sia avvenuto il materiale

pagamento della somma in perdita, le condizioni dei contratti costitutivi hanno scontato

tale importo e quindi la perdita per l’Ente va ritenuta effettiva. Per tali contratti (stipulati

il 25.07.2005) vengono indicati: benefici di cassa per € 14.404.014,45 ed un mark to

market negativo per € 58.500.000,00. Viene ritenuto che il risultato economico di essi sia

rappresentato da una perdita per l’Ente di € 20.723.498,55.

Al riguardo dei contratti sottoscritti il 3 maggio 2006 nella ripetuta relazione

ministeriale viene segnalata la impossibilità di indicare il risultato economico trattandosi

di contratti in corso. Tuttavia il risultato potenziale calcolato sulla base dei tassi attesi

(relativi all’euribor a 6 mesi) alla data del marzo 2008 ed attualizzato sulla base del

fattore di sconto alla medesima data è indicato come negativo per l’ente per €

135.422.900,88. In sintesi si riportano gli elementi essenziali relativi a tali contratti:

benefici di cassa per il comune di Napoli dell’anno 2006 della somma di € 25.438. 110,27

e nell’anno 2007 la somma di € 24.706.758, 06; mark to market negativo relativo ai

contratti del 19.07.2005 per € 58.500.000,00; risultato economico atteso una perdita per

l’Ente di € 26.778.131,55.

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Anche per il contratto di interest rate swap stipulato il 3 maggio 2006 con UBS

nella detta relazione viene segnalato che trattandosi di contratto in corso non è possibile

indicare il risultato economico. Tuttavia sulla base del calcolo prima descritto veniva

indicato un risultato potenziale negativo per l’Ente per € 9.086.497,80 e come risultato

economico atteso una perdita per l’Ente di € 4.878.302,07.

Riguardo al contratto sottoscritto in data 16 maggio 2006 con Dexia Crediop

anche esso ancora in corso viene indicato che il comune di Napoli ha incassato nell’anno

2006 la somma di € 790.400,61 e nell’anno 2007 la somma di € 763.384,49. Viene

indicato un risultato potenziale negativo per circa € 3.200.000,00 con la precisazione che

i valori sono da ritenersi puramente indicativi, essendo stato il calcolo effettuato in base

alle quotazioni dei tassi forward rilevate in date 26.03.2008 utilizzando come scadenza

quella del mese di novembre successivo (le indicazioni sul contratto a 12 mesi). Il

risultato finale per l’Ente viene indicato in una perdita per l’Ente di € 1.700.000,00 circa.

Con riferimento al contratto sottoscritto nella stessa data con Citigroup sempre nella

ripetuta relazione viene indicata come beneficio di cassa per il comune di Napoli per

l’anno 2006 la somma di € 492.771,30 e nell’anno 2007 la somma di € 485.566,56.

Trattandosi di contratto in corso il risultato potenziale, sulla base dei tassi attesi relativi

all’euribor 6 mesi, è indicato come negativo per l’Ente per € 1.375.252,28; in conclusione

viene previsto come risultato economico atteso una perdita per l’Ente di € 396.919,42.

Riguardo ai contratti di interest rate swap sottoscritti dal comune di Napoli il

27.10.2005, aventi quali importo nozionale di riferimento l’emissione di Boc per €

400.000.000,00 viene indicato che l’Ente incassava nel 2005 la somma di € 5.884.222,22

e nell’anno 2006 la somma di € 2.844.208,41. Per il periodo successivo a partire dal

2007, allorché il pagamento veniva riferito all’effettivo andamento dei tassi vengono

previste perdite notevoli per l’Ente, in considerazione che nel mese di ottobre 2007 il

tasso euribor 12 mesi si aggirava intorno al 4,65%; che alla data del 25.03.2008 era

quotato al 4,71% e che per l’Ente si determinano perdite se l’euribor è superiore al

3,414%.

Per i contratti di interest rate swap stipulati in data 31.10.2007 con i quali

vengono rimodulati quelli sottoscritti il 27.10.2005 viene segnalato che il comune di

Napoli ha incassato nell’anno 2007 la somma di € 367.158,72 e come risultato potenziale

viene prevista una perdita per l’Ente di € 32.000.000,00 circa con il calcolo effettuato

sulla base dei tassi forward alla data del marzo 2008, con la specificazione che la perdita

tiene conto anche della perdita attesa di contratti sottoscritti il 27.10.2005 in quanto con

la sottoscrizione dei contratti mirror swap gli istituti di credito si sono fatti carico delle

obbligazioni dell’Ente con i contratti del 27.10.2005.

In risposta alle osservazioni del magistrato relatore, l’Amministrazione comunale

trasmetteva con nota del 19 giugno 2009 a firma del Sindaco e del Presidente del

Collegio dei revisori una memoria predisposta dal Dirigente del Servizio finanziamenti

europei e finanza innovativa.

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In primo luogo viene evidenziato che l’Amministrazione ha messo in essere

operazioni legittime in coerenza con la normativa di settore e che non hanno esposto

l’Ente a rischi ed oneri eccessivi e che prima di dar luogo ad operazioni finanziarie

innovative ha atteso che il quadro normativo venisse chiarito e quindi si è atteso

l’emissione del D.M. 389/2003 previsto dall’art. 4 della legge 448 del 2001 nonché la

circolare esplicativa del 27 maggio 2004 del Ministero dell’economia e delle finanze.

Nell’ambito di tale normativa ha scelto di operare ispirandosi alla prudenza ed al

controllo del rischio finanziario. Sul punto viene rammentato che la collocazione dei Boc

nel 2004 viene effettuata con un piano di ammortamento tradizionale e non con

emissione bullet rischiose per gli equilibri di bilancio.

Nel caso in cui l’uso degli strumenti derivati ha comportato il cambiamento del

tasso fisso in tasso variabile, il calcolo di quest’ultimo è stato sempre legato a parametri

di mercato facilmente controllabili e monitorabili.

Inoltre è stata sempre inserita in tutte le operazioni di derivati l’opzione di un

collar con previsioni di un cap e di un floor al fine di controllo e contenimento dei rischi

finanziari.

Nel caso di ricorso agli strumenti derivati per la ristrutturazione del debito ai sensi

dell’art. 3, comma 2, lettera f del D.M. 389/2003 è stato sempre rispettato il vincolo

relativo al profilo non crescente del debito e si sono adottate ristrutturazioni compatibili

con la struttura del bilancio.

Viene evidenziato che le argomentazioni svolte trovano riscontro in larga misura

nelle osservazioni del magistrato relatore.

In ordine, poi, alle singole operazioni vengono svolte puntuali considerazioni:

riguardo all’operazione di swap sottoscritta il 25 giugno 2004 viene ribadita la legittimità

dell’operazione ed evidenziato che in presenza di uno stock del debito originario

indicizzato a tasso ampiamente “fuori mercato” si è operata una ristrutturazione del

piano di ammortamento prevedendo un riequilibrio delle quote di ammortamento annuali

operate alla luce di tassi di mercato vigenti al momento della sottoscrizione

dell’operazione.

Sul punto del mark to market viene dedotto che il valore dello stesso “non può

essere considerato una perdita dell’ente e ciò innanzitutto perché esso è determinato

dalla naturale evoluzione del piano di ammortamento ristrutturato”. La circostanza che

nel luglio 2005 si sia provveduto ad adeguare la struttura del derivato all’avvenuta

modifica del sottostante non ha mutato la natura virtuale del mark to market per cui una

corretta valutazione del risultato concreto dell’operazione potrà essere effettuata solo al

momento dell’estinzione della stessa.

Viene negata l’esistenza di un up – front, come specificatamente identificata dal

citato D.M. 389/03, in quanto nessun premio di liquidità è previsto in alcun modo per le

operazioni sottoscritte dal comune di Napoli.

10

A riguardo dell’osservazione circa la mancata previsione di un fondo rischi per

fronteggiare le potenziali perdite viene controdedotto che ciò non “può presentare

eccessivi profili di criticità” avendo il comune di Napoli un avanzo di amministrazione a

cui far ricorso. Inoltre nel caso specifico dello swap effettuato “l’appostamento di un

simile fondo sembra in qualche misura contraddire la natura stessa dell’operazione”.

In particolare circa la ristrutturazione dello swap 2004 operata il 19 luglio 2005

viene contestato che tale ristrutturazione si sia conclusa con un risultato negativo di circa

20,7 milioni di euro con stima del mark to market al 3 maggio 2006.

Vengono espresse perplessità sul fatto che vengono qualificati come “costo” o

“risultato negativo” il mark to market rilevato al momento di rimodulazione delle

operazioni in derivati basandosi sull’ ipotesi che tale cifra si sarebbe dovuta pagare nel

caso in cui invece che alla rinegozazione del contratto si fosse proceduto alla chiusura

dello stesso.

Perplessità vengono, altresì, avanzate sul meccanismo di quantificazione del

presunto risultato negativo determinato dalla differenza algebrica tra i flussi già incassati

ed il mark to market teorico. Per l’utilizzazione di tale metodo necessariamente dovrebbe

essere confrontato il valore attuale di flussi futuri con il valore capitalizzato (e quindi non

con quello nominale) dei flussi pagati.

Con riferimento all’operazione in strumenti derivati sottoscritta dal comune di

Napoli il 25 ottobre 2005 avente come sottostante l’emissione obbligazionaria del 2004

vengono contrastati i risultati dell’analisi svolta in ordine alla rischiosità della struttura dei

relativi contratti.

“Quantificare il massimo costo ed il massimo risparmio in termini di differenziali

tra tassi nominali non appare un procedimento sufficiente al raggiungimento degli scopi

analitici prefissati dal momento che, a seconda della data di riferimento, tali tassi

assumono significati finanziari ed esplicano effetti profondamente diversi.

Riguardo alla seconda ristrutturazione dello swap 2004 operata con i contratti del

3 maggio 2006 con la ripetuta memoria vengono richiamate le considerazioni svolte in

precedenza per contrastare la valutazione non positiva della distribuzione dei rischi di

mercato e l’affermazione secondo cui il Comune avrebbe operato la scelta di alleggerire i

bilanci attuali per rinviare maggiori esborsi a quelli futuri.

Infine a riguardo dello swap di ristrutturazione del debito sottoscritto con UBS il 3

maggio 2006 vengono richiamate le osservazioni svolte in precedenza.

Sul punto, poi, dell’analisi della convenienza finanziaria relativa alla rinegoziazione

del prestito obbligazionario emesso nel 2004 viene dedotto che il comune di Napoli,

nell’operare la valutazione della convenienza finanziaria, non ha adottato alcun metodo

previsionale ma “si è riferito a dati effettivi prendendo a riferimento correttamente la

curva dei tassi di interesse relativa al momento di conclusione dell’operazione. L’Ente si è

riferito ai dati di mercato ossia agli spread creditizi applicati dal mercato nel caso del

11

collocamento di titoli emessi da soggetti aventi caratteristiche analoghe a quelle del

Comune stesso.

Viene, altresì, osservato “che si è reso necessario, sempre sulla base di parametri

oggettivi (ossia la vita media del debito) collegare i dati di mercato relativi agli spread

rilevati alle specificità dell’operazione oggetto di valutazione, il che è stato realizzato per

il tramite di una metodologia matematico – finanziario (l’interpolazione lineare) la cui

validità non può certo essere messa in discussione”.

Nella congiuntura di mercato in cui si è operato, si è determinata la possibilità di

rinegoziare un debito distribuendo il suo piano di ammortamento su un arco temporale

più ampio senza generare con ciò un aggravio in termini di valore finanziario

dell’operazione. Tale convenienza, fra l’altro, era dimostrata anche dalla tendenza di tutti

gli operatori di mercato, pubblici e privati, ad estendere la durata di tutte le nuove

emissioni obbligazionari.

Aver operato la rimodulazione “ricorrendo anche allo strumento del mirror swap

deriva esclusivamente dalle difficoltà delle controparti originarie a fornire la propria

disponibilità impegnativa ad acconsentire, nel caso in cui esse non fossero risultate

vincitrici della gara, l’assignment della posizione originaria al nuovo soggetto vincitore”.

Viene evidenziato che tale modalità operativa era necessitata dal dover

individuare le controparti attraverso una procedura concorrenziale ed è stata superata

con un termination agreement e quindi sono rimasti in vita solo i contratti rimodulati.

Infine, viene precisato che la scelta di predeterminazione dei tassi fino all’anno

2009 è stata effettuata in modo da sterilizzare per motivi di prudenza, indotti dalla

peculiare congiuntura del mercato nella quale si operava, gli effetti delle operazioni

stesse per i primi due anni.

La memoria si chiude con due considerazioni conclusive. In primo luogo si

evidenzia che, stante le attuali condizioni del mercato dei tassi di interesse e la natura

delle strutture in derivati sottoscritte dal comune di Napoli, l’andamento nel presente di

tali operazioni risulta essere pienamente positivo.

In secondo luogo viene richiamata la relazione previsionale e programmatica 2009

– 2011 la quale prevede “ che ai fini del contenimento dell’esposizione al rischio tassi si

provvederà, ove compatibile con l’attuale quadro regolamentare praticabile dal punto di

vista dell’execution e conveniente dal punto di vista economico finanziario, alla chiusura

di alcune posizioni attualmente in essere.”

Considerato in DIRITTO

Come riferito in narrativa i primi contratti di interest rate swap sono stati

sottoscritti dal comune di Napoli in data 15 luglio 2004. Va, conseguentemente,

condivisa l’affermazione contenuta nella memoria dell’Amministrazione comunale che il

detto Ente ha prudentemente atteso che il quadro normativo si delineasse

sufficientemente prima di dar luogo ad operazione su strumenti finanziari derivati.

12

Prima di passare all’esame delle operazioni finanziarie messe in essere dal comune

di Napoli riportate nella parte in fatto, è utile un sintetico richiamo della normativa che

disciplina la materia. Con l’art. 41 alla legge 28 dicembre 2001 n. 448 (avente come

finalità il contenimento del costo dell’indebitamento ed il monitoraggio degli andamenti di

finanza pubblica) viene introdotta la possibilità di utilizzare strumenti finanziari derivati

da parte delle province, dei comuni, delle unioni di comuni, delle città metropolitane,

delle comunità montane e delle comunità isolane, di cui all’art. 3 del testo unico della

legge sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. n.267 del 2000) nonché dei consorzi tra

enti territoriali e delle regioni. Viene contestualmente demandato al Ministero

dell’economia e delle finanze di regolamentare l’accesso al mercato dei capitali da parte

dei detti enti con decreto ministeriale da emanare entro 30 giorni dalla entrata in vigore

della legge. Viene, altresì, previsto che con lo stesso decreto vengono approvate le

norme relative all’ammortamento del debito ed all’utilizzo degli strumenti finanziari

derivati da parte dei detti enti .

Il regolamento, essendo insorti contrasti di ordine costituzionale con le Regioni,

viene emanato solamente in data 1 dicembre 2003 con decreto n. 389 del M.E.F, di

intesa con il Ministero dell’ Interno (pubblicato sulla gazzetta ufficiale del 4 febbraio

2004). Ha fatto seguito una circolare esplicitativa dallo stesso M.E.F. recante la data del

27 maggio 2004. Si riportano sinteticamente le disposizioni della menzionata normativa

che attengono alle problematiche inerenti gli strumenti finanziari derivati oggetto della

presente deliberazione. Vengono individuate le seguenti operazioni consentite a

copertura del rischio del tasso di interesse: a) swap di tasso di interesse, nella forma più

semplice, denominata plain vanilla, che consiste nell’impegno dei contraenti di scambiarsi

regolarmente flussi di interesse, collegati a parametri del mercato monetario, secondo

modalità concordate, b) l’acquisto di forward rate agreement, mediante il quale le parti,

pur stabilendo il tasso di interesse che l’acquirente del forward si impegna a pagare,

fanno decorrere gli effetti del contratto da una data posteriore a quella di stipulazione; c)

l’acquisto di cap di tasso di interesse, cioè l’indicazione di un tetto massimo

all’innalzamento dei tassi di interesse; d) l’acquisto di collar di tasso di interesse, vale a

dire la previsione di una banda di oscillazione dei tassi fra un minimo ed un massimo; e)

altre operazioni derivate contenenti combinazioni di quelle appena indicate, tali da

permettere il passaggio da un debito a tasso fisso ad uno a tasso variabile e viceversa, al

raggiungimento di un valore soglia predefinito o passato un periodo di tempo stabilito; f)

ulteriori operazioni derivate finalizzate alla ristrutturazione del debito purché non

prevedano una scadenza posteriore a quella associata alla sottostante passività ed un

profilo crescente nei valori attuali dei flussi di pagamento, cioè un profilo di rimborso

della passività nel quale l’onere del rimborso del capitale o degli interessi sia concentrato

verso la data di scadenza. Riguardo alle descritte operazioni è consentito di incassare un

premio di liquidità (up front) non superiore all’1% del nozionale.

13

Con riferimento alle dette ultime operazioni, la citata circolare ministeriale precisa

che esse possono essere effettuate nella forma c.d. plain vanilla e cioè secondo la

struttura più semplice con divieto di incorporare ulteriori opzionalità. Va richiamata la

regola sancita in tale circolare della inammissibilità delle operazioni derivate riferite ad

altre operazioni derivate preesistenti con la motivazione che “nessun derivato è

configurabile come una passivita”.

Le finalità della descritta disciplina sono: di ridurre l’esposizione a rischi connessi

con l’evoluzione dei mercati finanziari; di non consentire di traslare il peso finanziario

delle operazioni sugli esercizi futuri; di evitare che gli enti dessero luogo ad operazioni

finanziarie di particolare complessità, senza avere, in molti casi, le necessarie

competenze finanziarie.

Seguiranno ulteriori interventi legislativi volti a disciplinare più compiutamente la

materia ed a rendere più efficace la tutela degli enti esposti a rischi finanziari di notevole

entità, in un contesto di dilatazione del fenomeno del ricorso a strumenti finanziari

derivati.

Con la legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007) viene disposto (art.

736) in maniera inequivoca che le operazioni di gestione del debito a mezzo di strumenti

finanziari anche derivati “devono essere improntate alla riduzione del costo finale del

debito ed alla riduzione dell’esposizione ai rischi di mercato”. Ha ribadito che tali

operazioni possono essere concluse “solo in corrispondenza di passività effettivamente

dovute avendo riguardo al contenimento dei rischi di credito assunti”. Tali disposizioni

vengono elevate al rango di “principi fondamentali per il coordinamento della finanza

pubblica di cui agli articoli 117, terzo comma e 119 secondo comma della Costituzione”

Le disposizioni da ultimo menzionate rappresentano un ancoraggio necessario perché le

operazioni in derivati non determinino effetti preoccupanti sull’innalzamento del debito

complessivo delle autonomie locali.

La legge finanziaria per il 2007 ha inoltre integrato le previsioni contenute nel

menzionato art. 41 inserendo due nuovi commi (2 bis e 2 ter). Il primo stabilisce che

vengano trasmessi al dipartimento del Tesoro, prima della sottoscrizione, i contratti con i

quali “si pongono in essere le operazioni di ammortamento del debito con rimborso unico

a scadenza e le operazioni in strumenti derivati”. Con il secondo comma si dispone che

la preventiva trasmissione al M.E.F. dei contratti stipulati sia da ritenere “elemento

costitutivo dell’efficacia degli stessi”. Viene poi previsto che il M.E.F. comunichi le

operazioni poste in essere in violazione della vigente normativa alla Corte dei conti per

l’adozione dei provvedimenti di sua competenza.

Va sottolineato che, nella prassi pressoché totale, la trasmissione dei contratti al

M.E.F. è avvenuta quasi contestualmente alla firma dei contratti stessi piuttosto che in

maniera preventiva.

Con la legge finanziaria per il 2008 (l. 24 dicembre 2007, n. 244) vengono

introdotte disposizioni (commi dal 381 al 384 dell’art. 1 della citata legge n. 244) volte in

14

particolare a prevenire il rischio che le regioni e gli enti locali possano essere danneggiati

da operazioni finanziarie sui derivati. Con il comma 382 si interviene sulla genesi dei

contratti. Vengono posti limiti all’ingegneria finanziaria degli intermediari nei rapporti

degli stessi con gli enti. E’ previsto che le regioni e gli enti locali possano sottoscrivere

contratti su strumenti derivati solo secondo i modelli predisposti dal Ministero

dell’economia di concerto con Consob e Banca d’Italia.

Con il comma 383 vengono introdotti due nuovi obblighi: la regione e l’ente locale

sottoscrittori di contratti di strumenti finanziari anche derivati deve attestare

espressamente di aver preso piena conoscenza dei rischi e delle caratteristiche dei

medesimi. L’altro obbligo è rappresentato dal dover evidenziare in apposita nota allegata

al bilancio gli oneri e gli impegni finanziari derivanti da tali attività. Viene infine disposto

(comma 384) che il rispetto di quanto previsto dai commi 382 e 383 è elemento

costitutivo dell’efficacia dei contratti. La violazione delle disposizioni citate comporta la

comunicazione alla Corte dei conti per l’adozione dei provvedimenti di competenza, senza

indicazione, in effetti, di specifici poteri in testa alla Corte.

Il legislatore è nuovamente intervenuto, ai fini di una maggiore tutela degli enti,

imponendo, con la disposizione di cui all’art. 62 del d.l. 25 giugno 2008 n. 112 convertito

in legge 5 agosto 2008 n. 133, il divieto di stipulare, fino all’entrata in vigore del

regolamento approvato dal Ministero dell’Economia e Finanze, sentite la Banca d’Italia e

la Consob, contratti relativi a strumenti di finanza derivata.

L’art. 3 della legge 22 dicembre 2008, n. 203 (finanziaria per il 2009), nel

sostituire il citato articolo 62, ha riaffermato il predetto divieto con alcune integrazioni. In

particolare, il comma 6 dispone che: “agli enti di cui al comma 2 è fatto divieto di

stipulare, fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 3, e

comunque per il periodo minimo di un anno decorrente dalla data di entrata in vigore del

presente decreto, contratti relativi agli strumenti finanziari derivati. Resta ferma la

possibilità di ristrutturare il contratto derivato a seguito di modifica della passività alla

quale il medesimo contratto derivato è riferito, con la finalità di mantenere la

corrispondenza tra la passività rinegoziata e la collegata operazione di copertura”.

Nel settembre 2009 veniva diffuso dal Ministero dell’Economia e delle Finanze uno

schema di regolamento ai sensi del sopracitato articolo 62 per una consultazione dei

soggetti interessati. A riguardo si formulano rapide osservazioni nel senso che appaiono

positive le misure volte a garantire la necessaria trasparenza informativa, tra l’altro, la

previsione di un allegato in lingua italiana e dichiarazione della piena comprensione da

parte dell’Ente, la cui mancanza sono cause di nullità del contratto, nullità che può essere

fatta valere solo dall’Ente. Viceversa il riferimento ad un giudizio probabilistico ai fini della

valutazione della convenienza dell’uso dei derivati non appare nella direzione di

rafforzare in maniera decisiva la tutela degli enti locali in termini di sostanziale riduzione

della aleatorietà degli strumenti derivati.

15

Infine, in una utile comparazione prospettica, va fatto un rapido richiamo ad altri

contesti ordinamentali come quello del Regno Unito dove, detto sinteticamente, agli enti

locali sono precluse le transazioni con connotazioni speculative.

Sul punto il leading case è rappresentato dalla decisione Hazell v. Hammersmith and

Fulham LONDON Borough Council and others - House of Lords (All England Law Reports –

1991 - Volume 1).

Nel caso di specie, un ente locale (a London Borough) aveva concluso contratti

swap sui tassi di interesse. I tassi si rilevarono svantaggiosi e l’operazione negativa per

l’ente, il quale sostenne in sede giurisdizionale che tali contratti esulavano dai propri

poteri (ultra vires) ed erano dunque nulli. Le ragioni dell’ente locale vennero accolte dal

giudice (House of Lords) e quindi i contratti ritenuti unlawful.

Ritornando alla attività contrattuale in strumenti finanziari derivati posta in essere

dal Comune di Napoli, va evidenziato, oltre l’atteggiamento di prudenza adottato, rispetto

delle norme che attengono alla legittimità delle operazioni, in ciò condividendo il giudizio

espresso nella relazione redatta dal dirigente dei Servizi ispettivi di finanza pubblica di cui

si è riferito in narrativa, che i contratti non prevedono opzioni digitali che hanno prodotto

conseguenze negative finanziarie molto consistenti per quei Comuni che le hanno

adottate e non hanno potuto avvantaggiarsi totalmente o parzialmente della discesa

dell’euribor.

Venendo all’esame specifico dei menzionati primi contratti (sottoscritti il 15 luglio

2004) va in primo luogo ribadito che essi risultano coerenti con le prescrizioni normative

di settore sopra richiamate. Fra l’altro è previsto un collar nella forma plain vanilla, quindi

senza l’inserimento di clausole opzionali vietate.

Va evidenziato, però, che i contratti di swap sottoscritti dal comune di Napoli sino

all’anno 2006 prevedevano una delegazione di pagamento a favore delle banche, il che,

secondo una corretta interpretazione della normativa di settore, non può ritenersi

legittimo. Va, nello stesso tempo, detto che a seguito delle indicazioni fornite dalla

circolare del M.E.F. del 22 giugno 2007, l’ente non ha più rilasciato delegazioni di

pagamento per i contratti stipulati dopo tale data.

Per una valutazione di carattere economico finanziario il più possibile oggettiva dei

descritti contratti, si fa riferimento ai dati che emergono dalla documentazione relativa ai

contratti sottoscritti il 26 luglio 2005, che operano la ristrutturazione degli stessi a

seguito della disposizione n. 2 in data 19 luglio 2005 del dirigente del servizio

finanziamenti europei e finanza innovativa.

Nella sezione Additional representations del nuovo contratto sottoscritto con

Barclays Capital il 26 luglio 2005 è detto che il contratto sostituito presentava un mark to

market negativo per € 7.790.829,00 che si trasferiva sulle condizioni contrattuali del

nuovo contratto.

Ora, in considerazione che la Barclays Capital aveva sottoscritto un contratto per

un importo nozionale di € 165.856,455, pari ad 1/3 del totale di € 497.569,55 per i 3

16

contratti sottoscritti il 15 luglio 2004, si rinviene un mark to market negativo di €

23,372,487,00.

Nè l’esistenza di un mark to market negativo viene messa in dubbio dal Servizio

finanziario del Comune, anzi nelle premesse del provvedimento che dispone la

ristrutturazione dello swap del luglio 2004 viene testualmente detto “la possibilità di

chiudere la precedente operazione comporta un costo di circa € 29.000.000,00 mentre

l’adeguamento può avvenire con modalità che assorbono e neutralizzano gli oneri di

chiusura”.

Osserva il Collegio che, pur non trattandosi di estinzione anticipata del debito con

effettivo esborso, ma di rinegoziazione dei contratti di strumenti finanziari derivati in

materia di gestione del debito. Tuttavia, in tale sede l’onere della chiusura dei precedenti

contratti non può non riversarsi sulla nuova posizione debitoria.

Dei nuovi contratti conclusi (luglio 2005) con i medesimi istituti di credito

(Barclays Capital, Deutsche Bank AG e Banca OPI) gli elementi di interesse sono

rappresentati dall’allungamento della data di scadenza del contratto dal 31 dicembre

2024 al 31 dicembre 2035. Il Comune si impegna a versare una somma più bassa per le

scadenze entro il 31 dicembre 2023 e più alta dopo tale data sino alla scadenza del

contratto allungata, come detto, al 2035..

In particolare – come riferito in narrativa - il comune si impegna a versare alle

banche sino al 31 dicembre 2005 una somma calcolata al tasso fisso del 4,15%, al tasso

fisso del 4,85 dal 31 dicembre 2005 al 30 giugno 2006 ed al tasso fisso del 4,75% fino al

31 dicembre 06. Dopo tale data avrebbe pagato una somma calcolata a tasso variabile

pari all’euribor 6 mesi maggiorato di uno spread del 1,20% sino al 31 dicembre 2014 e

successivamente dell’1,28%. Da quanto esposto appare corretto considerare che il peso

finanziario viene spostato in avanti ed in particolare sull’ultimo periodo del contratto.

Il risultato economico dei contratti del luglio 2005 appare non positivo alla data

del 3 maggio 2006 cioè dalla data di sottoscrizione dei contratti che li sostituiscono.

Infatti nel Term sheet di cui ai contratti con la Deutsche Bank e con la Banca Opi, inoltre,

viene detto che il contratto sostituito presenta un mark to market negativo per €

19.500.000,00 per ogni contratto. Ora, in considerazione che ciascuna delle due banche

innanzi citate aveva sottoscritto un contratto per un importo nozionale di €

182.204.064,20 pari ad 1/3 del totale di € 546.612.192,61 può ritenersi sussitere un

mark to market negativo di tre contratti sottoscritti il 27.7.2005 pari ad €

58.500.000,00. Al riguardo va richiamato quanto detto nella menzionata disposizione n.

2 del 3 maggio 2006, dove si prende atto del risultato negativo e viene detto che la

rimodulazione delle precedenti operazioni di swap è conforme agli obiettivi gestionali del

comune prevedendo, tra l’altro, di “assorbire in modo equilibrato il mark to market

negativo delle operazioni di finanza derivata in essere”.

Passando all’esame dei contratti stipulati il 3 maggio 2006 si rileva che la struttura

degli stessi consentiva al comune di Napoli di non correre alcun rischio ed ottenere fino al

17

31.12.2007 benefici di cassa. Infatti versava alle banche sino al 31.12.2007 una somma

calcolata al tasso fisso del 4.70% per cui ricavava un vantaggio essendo il tasso fisso

pagato dall’Ente inferiore a quello pagato dalle banche. Ulteriore vantaggio derivava dalla

minore rata di rimborso di capitale. Tale minore rata veniva prevista fino al 2027. Il

Comune otteneva, a seguito di tali ultimi contratti, i seguenti benefici di cassa: nell’anno

2006 la somma di € 25.438.101,27 e nell’anno 2007 la somma di € 24.706.758,06.

Tali introiti sono in coerenza con uno degli obiettivi indicati nella menzionata

disposizione n. 2 del 2006 volto ad “ottenere per gli esercizi 2006 e 2007 benefici di

cassa superiori a quelli indicati nella relazione previsionale e programmatica, che allo

stato attuale risultano determinati esclusivamente in base alle operazioni di finanza

derivata in essere”.

Dopo la data del 31 dicembre 2007 il Comune si impegna a pagare una somma

calcolata a tasso variabile pari all’euribor a 6 mesi maggiorato di uno spread del 1,31%

con un cap del 5,60% e un floor del 2,80%. Per i contratti all’esame va rammentato che

sono ancora in essere per cui non può rilevarsi il risultato economico definitivo.

Nello stesso tempo è di interesse rilevare i dati che risultano dopo il 31 dicembre

2007 allorché i tassi sono divenuti variabili e collegati all’euribor a sei mesi e svolgere

delle considerazioni sulla struttura di tali contratti e sulla prospettiva degli stessi.

Riguardo al primo punto facendo riferimento ai risultati relativi alla semestralità

del 30 giugno 2008, 31 dicembre 2008, 30 giugno 2009 si rileva la realizzazione di un

risparmio di € 19.756.937,59 comprensivo del risparmio sulle quote capitale e sulla quota

interesse. Il calcolo ha fatto riferimento alla quotazione rilevata dell’euribor alle dette

date (5,13%; 2,97%; 1.31%) tenendo conto delle condizioni del contratto (spread e

collar). Di conseguenza perviene all’applicazione dei tassi di interesse rispettivamente del

6,44%; 4,28%; 4,11%.

Va osservato che il risultato alla data del 30 luglio 2009 è conseguenza – come è

intuitivo – della straordinaria discesa dell’euribor soprattutto con riferimento alle due

ultime semestralità. Perplessità rimangono in ordine agli elementi strutturali dei contratti

all’esame. In primo luogo va rammentato che i contratti sostituiti presentavano un mark

to market di notevole entità. Quello del mark to market è un valore tipico attinente ai

contratti di gestione dei debiti come lo swap. Tale valore non dà luogo ad esborso

materiale di denaro, nel caso di ristrutturazioni di contratti precedenti, però l’onere della

chiusura inevitabilmente si riversa sulla nuova posizione debitoria.

D’altra parte la stessa Amministrazione, in occasione della chiusura di precedenti

contratti di swap, ha preso atto del mark to market negativo ed ha previsto l’incidenza

sulle condizioni contrattuali successive come emerge dalla deliberazione del servizio

finanziamenti europei e finanza innovativa sopra riportata. Il punto di preoccupazione nei

contratti all’esame è rappresentato dall’esistenza di un collar a favore del limite

superiore (cap). Di conseguenza nel caso che l’euribor salga, i costi per l’Ente sono

maggiori rispetto ai vantaggi derivanti da una quotazione dell’euribor in ribasso. Alla luce

18

di quanto detto e considerando, altresì, che dopo il 2023 viene prevista una quota

maggiore per rimborso del capitale appare fondato ritenere che il Comune abbia operato

la scelta di rinviare ai futuri bilanci maggiori oneri.

In base alla disposizione n. 2 del 2006, è stato, inoltre, stipulato un contratto ex

novo in data 3.5.2006 con la banca UBS con riferimento a nuovi mutui a tasso fisso non

oggetto di precedenti swap per un nozionale di € 128.068.854,00. Tale contratto viene

sottoscritto senza alcun tipo di gara. Ciò desta perplessità in considerazione che in

precedenza non vi era stato alcun contratto con la detta banca che aveva svolto insieme

ad altri tre istituti bancari la funzione di advisor nei confronti del comune di Napoli e ciò è

in contrasto con la procedura normalmente seguita dall’Ente.

Come riferito in narrativa, in conseguenza del pagamento di tassi fissi inferiori a

quelli pagati dalle banche fino al 31.12.2007 e del pagamento di una rata minore per

rimborso di capitale, il comune di Napoli realizza un beneficio di cassa di € 2.205.762,80

per l’anno 2006 e di € 2.002.432,93 per l’anno 2007.

Anche per tale contratto è di interesse rilevare i dati che risultano dopo il

31.12.2007. Facendo riferimento ai risultati relativi alle semestralità del 30.6.2008;

31.12.2008; 30.6.2009 si rileva la realizzazione di un risparmio di € 3.208.709,68

comprensivo del risparmio sulla quota capitale e sulla quota interesse. Il calcolo ha fatto

riferimento alla quotazione dell’euribor alle date di semestralità (5.13%; 2,97%: 1,31%)

tenendo conto delle condizioni del contratto (spread e collar). Di conseguenza si perviene

all’applicazione dei tassi di interesse rispettivamente del 5,25%; 3,09%; 2,92%. Anche

in questo caso il descritto risultato positivo è conseguente allo straordinario

abbassamento dell’euribor con riferimento soprattutto alle due ultime semestralità di

riferimento.

In punto di valutazione del contratto all’esame permangono perplessità circa lo

squilibrio a svantaggio dell’Ente, anche in considerazione della previsione di uno spread

oscillante, di cui si è detto in narrativa, nonché di un rimborso di una quota capitale

inferiore fino al 2018 e maggiore dopo tale anno fino alla scadenza (anno 2025).

Sulla base della disposizione n. 3 del 16 maggio 2006 del dirigente del Servizio

finanziamenti europei e finanza innovativa vennero sottoscritti dal comune di Napoli i

contratti di interest rate swap con la Dexia Crediop e con Citigroup.

Nella ora citata disposizione viene richiamata la relazione previsionale e

programmatica al bilancio di previsione per l’esercizio 2006 che “ prevede tra gli obiettivi

del Comune quello di monitorare costantemente il mercato dei tassi di interesse per

cogliere ogni opportunità finalizzata al miglioramento della gestione attiva

dell’indebitamento”.

I contratti si riferiscono ad uno stock di mutui a tasso fisso non coperti da alcuno

swap. La scelta degli istituti bancari avviene mediante una gara ufficiosa sul mercato con

invito a nove istituti bancari, gli stessi che avevano presentato offerte nella precedente

gara swap sui Boc nel 2005.

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Va sottolineato che il contratto con la Dexia Crediop, con scadenza 30 giugno

2025 ed un importo nozionale di € 81.559.338,15, si riferisce ad uno swap relativo solo

alla quota di interesse . Il Comune si impegnava a versare alla banca una somma con

tasso fisso del 2,80% sino alla scadenza del 30 giugno 2007. Dopo tale data la somma da

pagare avrebbe avuto come riferimento un tasso variabile pari all’euribor a 12 mesi con

una diminuzione di uno spread del 0,075%.

Il contratto prevede un collar con un cap del 4,90% e un floor del 2,90%. Il

comune, come effetto del contratto, ha ottenuto nel 2006 un beneficio di cassa di €

790.400,61 e nell’anno 2007 di € 763.324,49.

Anche per tale contratto si è proceduto al monitoraggio dell’andamento dei flussi

finanziari successivamente alla data di cessazione del tasso fisso. La quotazione

dell’euribor ad un anno, cui si è fatto riferimento, è del 5,13% al 30 giugno 2008 e dell’

1,31% al 30 giugno 2009. Il risultato negativo al 30.06.2008 (€ 771.548.26) e positivo al

30.06.2009 (€ 712.515,74) con un recupero quasi totale della negatività (- € 59.032,53)

.

In conseguenza di quanto sopra considerato, la struttura del contratto appare

abbastanza equilibrata nella distribuzione dei vantaggi e degli svantaggi tra le parti

contraenti pur nella connotazione di aleatorietà inerente alla tipologia del contratto.

Riguardo al contratto con la Citigroup anche per tale contratto lo swap ha come

oggetto solo la quota di interesse, con un nozionale di riferimento di € 51.006.593,53,

con scadenza 31.12.2035 e con la previsione di un cap del 5,00% ed un floor oscillante,

a seconda della scadenza tra un minimo del 3,00% ed un massimo del 3,80%.

A carico del Comune vi è il pagamento nei confronti della banca di una somma

calcolata al tasso fisso del 3,20% fino alla scadenza del 31.12.2007. Ciò consente all’Ente

di risparmiare nel 2006 la somma di € 492.771,30 e nel 2007 la somma di € 485.566,56.

Dopo il 31.12.2007 l’ammontare della somma da pagare è ancora al tasso

variabile dell’Euribor a 6 mesi con la diminuzione di uno spread dello 0,142%. Va

sottolineata la circostanza che il contratto, come il precedente con Dexia Crediop,

preveda la sottrazione di uno spread e non l’aumento dello stesso.

Nelle date semestrali previste dal contratto si sono ottenuti i seguenti risultati:

negativo per € 152.571,74 al 30.6.2008 e di € 275.732,28 al 30.06.2009 con un

risparmio complessivo di € 450.502,24. Il calcolo è stato effettuato sulla base dell’euribor

5,13%; 2,97%; 1,38% alle rispettive date del 30.06.2008; 31.12.2008; 30.06.2009, dati

che, a seguito dell’applicazione delle condizioni del contratto comportano i tassi di

interesse rispettivamente del 4,858%; 2,858%; 3,06%.

Va sottolineato che nel contratto, de quo, le somme risparmiate nelle ultime

semestralità consentono non solo il recupero, ma il raggiungimento dell’indicato risultato

positivo. Anche per la struttura di tale contratto possono valere le considerazioni svolte in

precedenza per il contratto con la Dexia Crediop stipulato nella stessa data.

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A riguardo, poi, della problematica della mancata previsione di un fondo per far

fronte ad eventuali perdite a seguito delle operazioni di swap, va rammentato che nelle

sopra riportate disposizioni del dirigente del Servizio finanziamenti europei e finanza

innovativa n. 2 del 19 luglio 2005, n. 2 del 3 maggio 2006, n. 3 del 16 maggio 2006

viene dato atto che “ il Comune si impegna per i futuri esercizi ad inserire nei bilanci di

previsione le risorse necessarie alla copertura finanziaria di eventuali futuri saldi annuali

sfavorevoli”.

Quindi la stessa Amministrazione in applicazione del principio di prudenza si era

impegnata a prevedere risorse per far fronte ad eventuali saldi negativi conseguenti agli

swap effettuati. Di conseguenza non appaiono condivisibili le argomentazioni svolte sul

punto nella memoria di risposta riportate in narrativa.

Passando all’esame degli swap sottoscritti dal comune di Napoli con riferimento all’

emissione dei Boc nel 2004 va rammentato che una parte dell’importo complessivo

(€400.000,000,00) era rappresentato da una somma vincolata per investimenti

ammontante originariamente ad € 166.250.190,49 e successivamente ridottasi ad €

72.326.336,98 (esercizio 2008).

La sottoscrizione dei contratti del 27.10.2005 vengono autorizzati (determinazione

n. 3 del 25.10.2005) per approfittare delle convenienze offerte dal mercato sui tassi di

interesse.

In effetti i contratti sono strutturati in maniera da realizzare benefici di cassa per

l’Ente fino al 2.11.2006, essendo la somma ancorata al tasso fisso del 3,02 % dal

2.11.2004 al 2.11.2005 e al tasso fisso del 3,75 % dal 2.11.2005 al 2.11.2006 mentre le

banche si impegnavano a versare all’Ente una somma calcolata al tasso fisso del 4,533%.

Successivamente alla data del 2.11.2006 il riferimento è all’euribor 12 mesi con una

maggiorazione di uno spread crescente nel tempo essendo previsto la maggiorazione di

uno spread dell’1,116% fino al 2.12.2012; del 1,216% da tale data fino al 2.11.20017;

dell’1,266% da tale data fino al 2.11.2020 e successivamente dell’1,316% fino alla

scadenza contrattuale del 2.11.2024 con la previsione di una maggiorazione dello spread

nel caso che l’euribor avesse quotato al di sotto del floor e nel caso che l’euribor avesse

quotato al di sopra del cap.

Da quanto sopra esposto, si rileva che in effetti viene spostato in avanti nel tempo

l’onere finanziario maggiore derivante dall’emissione del prestito obbligazionario.

Riguardo alla rinegoziazione dei Boc a seguito della deliberazione del Consiglio

comunale n. 36 del 2007, di cui si è detto in narrativa, va rimarcato che i dati essenziali

sono rappresentati dall’incremento del tasso passivo per l’Ente dal 4,5331% al 4,783% e

l’allungamento del periodo del debito con lo spostamento della scadenza dal 2024 al

2037. Osserva la Sezione che viene ristrutturato un debito che in parte è per

investimento, ma in gran parte è gestione del debito, come precisato in narrativa.

L’allungamento del debito per investimento, evidentemente, non comporta alcun

problema perché è compensato dall’arricchimento patrimoniale, nel caso della parte

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relativa alla gestione del debito invece essa genera costi per ulteriori interessi, altrettanto

evidentemente, per l’allungamento del termine della restituzione.

Va rammentato che sulla rinegoziazione dei Boc, in occasione dell’ approvazione

delle variazioni al bilancio di previsione necessarie per poter accedere alla rinegoziazione,

il Collegio dei revisori espresse parere favorevole in quanto “le variazioni proposte non

alterano l’equilibrio di bilancio”. Contestualmente venivano espresse considerazioni

connotate da perplessità e da richiami alla prudenza. Osservava il detto Organo di

controllo che, a rigore, l’art. 41 della l.n. 448 del 2001 “si riferisce esclusivamente al

rifinanziamento di mutui. Tuttavia, per analogia, tale criterio di convenienza finanziaria

potrebbe essere prudenzialmente seguito anche nel valutare l’opportunità di

allungamento dei prestiti obbligazionari, verificando che la nuova operazione comporti

una riduzione del valore finanziario delle passività a carico del Comune”.

Prevedeva il citato Collegio che “la rinegoziazione proposta dovrebbe comportare

dei benefici, fino al 2024, in termini di minori esborsi per il Comune”.

Ciò detto, non si vuole qui sottoporre a critica le scelte tecniche operate dal

competente Ufficio per individuare i migliori parametri per il calcolo della convenienza

finanziaria della rinegoziazione del prestito obbligazionario. La Sezione intende

evidenziare la necessità della particolare prudenza da utilizzare trattandosi di operazioni

che riguardano risorse pubbliche e che quindi può non essere sufficiente fare riferimento

ad una logica di impresa privata. Conclusivamente appaiono giustificate le perplessità

sulla convenienza dell’operazione, in particolare tenendo conto dell’allungamento della

scadenza del termine originario di ben tredici anni.

Nello stesso anno, 2007, essendo cambiata la situazione del debito sottostante a

seguito della ristrutturazione dei Boc, l’Ente procede alla chiusura dei precedenti contratti

di swap.

I nuovi contratti venivano sottoscritti dal comune di Napoli nella forma del mirror

swap dal momento che non tutti gli istituti con i quali erano stati stipulati i contratti in

corso avevano dato il proprio assenso incondizionato alla chiusura anticipata

dell’operazione.

I contratti venivano sottoscritti con la Depfa Bank e con la Dexia crediop sulla

base di uno spread di 0,977%. Si provvedeva all’annullamento dell’operazione

precedente attraverso la corresponsione da parte dei due istituti all’Ente di una somma

pari a quella che esso si era impegnato a corrispondere alle sei banche che avevano

sottoscritto i precedenti contratti di swap mentre il comune di Napoli si impegnava a

corrispondere a Depfa bank e a Dexia Crediop una somma pari a quella che le dette sei

banche si erano impegnate a corrispondere all’Ente.

La struttura del contratto prevedeva un risparmio certo fino all’anno 2009 infatti le

due banche contraenti si impegnavano a corrispondere all’Ente una somma calcolata al

tasso fisso del 4,783% sull’importo nozionale di riferimento rappresentato dal debito

residuo all’emissione dei Boc, mentre il comune di Napoli si impegnava a versare ai due

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istituti di credito una somma al tasso fisso del 4,735% alla scadenza del 2.11.2007; al

tasso fisso del 4,706% alla scadenza del 2.11.2008 ed al tasso fisso del 4,717% alla

scadenza del 2.11.2009, con realizzazione di benefici di cassa da parte del comune di

Napoli (€ 367.168,72 per l’anno 2007; € 281.348,76 per l’anno 2008; € 237.526,08 per

l’anno 2009). Successivamente l’operazione era ancorata al tasso variabile riferito

all’euribor 12 mesi maggiorato di uno spread del 0,977% con un cap del 5,50% e di un

floor del 3,40%.

Va osservato che la struttura del contratto prevede uno spread più vantaggioso per l’Ente

passando da quelli precedenti che andavano dall’1,116% all’1,316% a quello vigente del

0,977%.

Il cap ed il floor vengono ancorati a percentuali fisse rispettivamente al 5,5% ed al

3,4%, il che rappresenta un migliore controllo del rischio da parte del Comune.

Rimangano perplessità in ordine all’equilibrio finanziario derivante dalla struttura

contrattuale.

E’ il caso di ribadire che anche gli swap relativi ai Boc sono conformi alle

prescrizioni della normativa di riferimento ed in ciò concordando con quanto affermato e

motivato nella relazione ispettiva di cui si è riferito nella parte in fatto.

Tutto ciò considerato, ai fini di valutazioni sulle prospettive a medio lungo termine

nella materia che si è trattata, si intende richiamare quanto affermato nella parte finale

della memoria presentata dall’Amministrazione e di cui si è riferito in narrativa.

Viene fatto riferimento a quella parte della relazione previsionale e programmatica

2009-2011, nella quale si prevede “che ai fini del contenimento dell’esposizione al rischio

tassi si provvederà, ove compatibile con l’attuale quadro regolamentare praticabile dal

punto di vista dell’execution e conveniente dal punto di vista economico-finanziario, alla

chiusura di alcune posizioni attualmente in essere”. La Sezione auspica che, alla luce di

quanto considerato nella presente deliberazione, il comune di Napoli proceda alle

autocorrezioni necessarie al fine di intervenire su quelle operazioni finanziarie in corso le

cui strutture contrattuali non si presentano vantaggiose per l’Ente.

P.Q.M.

la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, segnala al

Presidente del Consiglio comunale di Napoli che non sono stati riscontrati profili di

antigiuridicità nelle operazioni di gestione del debito esaminate, ad eccezione della

delegazione di pagamento concessa fino all’anno 2006 (e non successivamente a seguito

della circolare del Mef del 22 giugno 2007). In particolare non risultano inserite clausole

contrattuali che prevedano le c.d. opzioni digitali vietate dalla normativa.

Segnala, altresì, i rilievi e i motivi di criticità concernenti operazioni finanziarie in

corso, come precisato in parte motiva, perché il comune di Napoli assuma ogni possibile

iniziativa affinché vengano evitate conseguenze negative a carico degli equilibri di

bilancio presenti e futuri dell’Ente.

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Si richiede che vengano comunicate a questa Sezione le misure consequenziali

adottate.

Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa, a cura del Dirigente del

Servizio di supporto, al Presidente del Consiglio comunale.

Dispone, altresì, che copia della stessa sia inviata, per quanto di competenza, al

Sindaco del comune di Napoli ed al Presidente del Collegio dei revisori.

Così deliberato in Napoli nella Camera di consiglio del 26 giugno 2009.

Il relatore

f.to Raffaele Del Grosso

Il Presidente.

f.to Mario G.C. Sancetta

Depositato in Segreteria in data 25 febbraio 2010

Per il Dirigente del servizio di supporto

f.to Dott. Mauro Grimaldi