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Delibera n. SCCLEG/7/2012/PREV

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei conti

Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo

e delle Amministrazioni dello Stato

formata dai Magistrati: Claudio IAFOLLA, Presidente;

componenti: Giovanni DATTOLA, Carlo CHIAPPINELLI, Simonetta

ROSA, Alberto GIACOMINI, Maria Elena RASO, Giuseppa MANEGGIO,

Antonio ATTANASIO, Paola COSA (relatore), Giovanni ZOTTA, Riccardo

VENTRE, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Laura D’AMBROSIO, Diana

CALACIURA TRAINA, Massimo ROMANO.

nell’adunanza dell’8 marzo 2012

VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato

con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;

VISTA la legge 21 marzo 1953, n.161 concernente modificazioni

al predetto Testo Unico;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed

integrazioni;

VISTI, in particolare, l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e

l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge

20 dicembre 1996, n. 639;

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VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l’art.

27;

VISTO il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di

controllo della Corte dei Conti”, approvato con deliberazione delle

Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed

integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del

24 giugno 2011 (in GU n.153 del 4 luglio 2011);

VISTA la legge 27 luglio 1978, n.392 e s.m.i. recante la disciplina

delle locazioni di immobili urbani ed in particolare gli artt. 27, 28, 29, 30

e 42;

VISTO l’art.2, comma 222, della legge 23 dicembre 2009 n.191

(legge finanziaria per il 2010) e le successive modificazioni;

VISTI i Provvedimenti numeri 35861, 39490, 32556, 32537,

35641, 353481, 352611 del Comando Generale della Guardia di Finanza,

concernenti il rinnovo tacito di contratti di locazione di immobili adibiti a

sede dei locali Comandi del Corpo (protocolli C.d.C. n. 31234 del

12.12.2011, prot. n. 32006 e n. 32011 del 19.12.2011, prot. n. 32499,

n. 32501 e n. 32504 del 22.12.2011, prot. n. 32720 del 27.12.2011);

VISTI i rilievi istruttori prot. C.d.C. n. 1837 in data 18 gennaio

2012, n. 2833, n. 2836 , n. 2855 , n. 2854, n. 2848 e n. 2840 in data

26 gennaio 2012, con i quali sono state formulate le osservazioni da

parte del competente Ufficio di controllo atti del Ministero dell’economia

e delle finanze in merito ai predetti provvedimenti;

VISTE le controdeduzioni formulate dal Comando Generale della

Guardia di Finanza con note pervenute all’Ufficio di controllo ed acquisite

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agli atti dell’istruttoria rispettivamente ai protocolli C.d.C. n. 5134 del 17

febbraio 2012 e numeri 5981, 5982, 5983, 5987, 5989,.5991 del 24

febbraio 2012;

VISTA la relazione al Consigliere Delegato depositata dal

Magistrato istruttore in data 28 febbraio 2012, nella quale le

argomentazioni esposte dall’Amministrazione in esito ai rilievi istruttori

sono state ritenute non completamente persuasive e, dunque, non

considerandosi superate le censure mosse in sede istruttoria è stato

proposto il deferimento della questione alla Sezione del Controllo;

VISTA la richiesta di deferimento della questione alla Sezione del

controllo del 29 febbraio 2012 e l’allegata relazione del magistrato

istruttore in data 28 febbraio 2012;

VISTA l’Ordinanza Presidenziale, in data 1 marzo 2012, con la

quale è stato convocato per il giorno 8 marzo 2012 il Collegio per

l’esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Cons.

Paola Cosa;

VISTA la relazione dello stesso Consigliere Delegato prot. n.

21789789 in data 2 marzo 2012;

VISTA la nota della Segreteria prot. n.6934, datata 2 marzo

2012, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata

inoltrata ai componenti del Collegio unico della Sezione e la nota in pari

data inviata alle Amministrazioni interessate;

VISTA la memoria difensiva, inviata dal IV Reparto Affari Giuridici

e Legislativi della Guardia di Finanza ed acquisita agli atti della Sezione

al protocollo n.7569 del 7 marzo 2012;

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UDITO il relatore, Cons. Paola COSA;

UDITI, in rappresentanza del Comando Generale della Guardia di

Finanza, il Col t. ST Antonio DE NISI - Capo dell’Ufficio Affari Legali del

Reparto Affari Giuridici e Legislativi - ed, in rappresentanza del

Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, il dott. Giovanni

CIUFFARELLA Dirigente Uff. VII;

PRESENTI in adunanza in rappresentanza del Comando Generale

della Guardia di Finanza il Col. t. ST Andrea PIERONI, Capo Ufficio

Approvvigionamenti ed il Col. Lucio REDI Capo Ufficio Infrastrutture;

con l’assistenza della Signora Maria Enrica Di BIAGIO.

Ritenuto in

F A T T O

Sono pervenuti in date diverse all’Ufficio di controllo atti del

Ministero dell’economia e delle finanze sette provvedimenti del Comando

Generale della Guardia di Finanza - IV Reparto - riguardanti altrettanti

rinnovi taciti per ulteriori sei anni di contratti di locazione aventi ad

oggetto immobili di proprietà di privati, adibiti a sede dei locali Comandi

del Corpo.

Il competente Ufficio di controllo, con distinti fogli di rilievo prot.

n 1837, in data 18 gennaio 2012 e protocolli n. 2833, n. 2836, n. 2855,

n. 2854, n. 2848 e n. 2840, in data 26 gennaio 2012, ha chiesto

chiarimenti e precisazioni con riferimento agli aspetti di seguito indicati.

In primo luogo, l’Ufficio ha osservato la mancata applicazione

delle disposizioni recate dall’art.2, comma 222, della legge 23 dicembre

2009 n. 191 (legge finanziaria per il 2010) e s.m.i. ed, in particolare, la

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mancanza del nulla osta prescritto dal testo vigente della lett. c) del

citato comma 222, ovvero la mancata stipula del rinnovo da parte

dell’Agenzia del Demanio, nonché la mancanza di una dichiarazione

espressa da parte della stessa Agenzia circa l’esito positivo della verifica

effettuata sulla congruità del canone, dal momento che nelle

comunicazioni rese, non soltanto non si provvede a rendere tale

certificazione, quanto, piuttosto, l’Amministrazione viene richiamata

all’ottemperanza alle disposizioni fissate dall’art.1, comma 478, della

legge 23 dicembre 2005, n.266.

A tale ultimo proposito nei rilievi istruttori è stata contestata la

mancata riduzione del 10% del canone annuo (in un solo caso la

riduzione risultava limitata alla percentuale del 5%), a causa del rifiuto

opposto dalla parte locatrice di accettare tale riduzione prevista dalle

citate disposizioni.

Inoltre, atteso che il contratto di locazione, come tutti i contratti

pubblici esige la forma scritta ad substantiam a pena di nullità e che tale

forma scritta è finalizzata anche alla necessaria registrazione a fini fiscali

del contratto, anch’essa prevista a pena di nullità, e considerato che,

con il rinnovo tacito, in sostanza, non si darebbe luogo ad un nuovo

contratto ma si verificherebbe la prosecuzione di quello precedente, nei

rilievi istruttori è stata messa in dubbio la legittimità stessa del ricorso al

rinnovo tacito, così come motivato alla luce dell’art.28 della legge 27

luglio 1978 n.392, non ritenendosi applicabile tale disposizione nel caso

in cui conduttore sia un’Amministrazione Pubblica.

Infine, sono state espresse perplessità in merito alla possibilità di

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un rinnovo ulteriore degli originari contratti, che risultavano tutti (con

eccezione di quello relativo all’immobile sito in Cesena) già rinnovati

almeno una volta, così da determinare una durata complessiva dei

singoli rapporti negoziali ampiamente superiore ai dodici anni.

Alle osservazioni sopra riassunte riguardanti tutti i provvedimenti

all’esame si sono aggiunte specifiche osservazioni riguardanti peculiari

aspetti relativi a singoli provvedimenti, evidenziati nei rilievi istruttori,

con riferimento a: la voltura dei ruoli di spesa fissa riguardanti i contratti

relativi agli immobili siti nei comuni di San Lazzaro di Savena, Cesena,

Rimini e Terni; la presenza di beni demaniali ai quali fa riferimento

l’Agenzia del Demanio nelle attestazioni rilasciate ai locali Comandi,

propedeutiche al rinnovo contrattuale. Per la locazione avente ad

oggetto l’immobile sito nel comune di Cesena, è stato osservato che,

poiché nelle premesse di tale provvedimento si legge che per il periodo

di occupazione sine titulo dal 1° ottobre 2009 al 31 dicembre 2010,

l’amministrazione avrebbe provveduto a sanatoria, mediante ricorso alla

procedura di riconoscimento del debito, nel foglio di osservazioni è stato

evidenziato che tale modalità risulta incompatibile con l’esistenza di una

copertura negoziale dell’occupazione, sebbene in termini di rinnovo

tacito fino al 30 settembre 2015.

In sede di replica, fornita dal Comando Generale della Guardia di

Finanza, con note rispettivamente n. 5134 del 17 febbraio 2012 e

numeri 5981, 5982, 5983, 5987, 5989,.5991 del 24 febbraio 2012,

l’Amministrazione, in primo luogo, con riferimento alla legittimità del

ricorso al rinnovo tacito nonché della durata scelta per il medesimo

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rinnovo ha precisato che “ nel contratto originario era presente una

generica possibilità di rinnovo tacito del vincolo alla scadenza naturale

del contratto ai sensi dell’art.28 della legge n.392/1978, senza alcun

riferimento ad un numero predeterminato di rinnovi”. Inoltre,

l’Amministrazione ha evidenziato che “l’attivazione della clausola del

rinnovo tacito oltre che rappresentare una forma di semplificazione

amministrativa, determina un sostanziale risparmio economico

dell’amministrazione, dal momento che il canone preso a base per

l’emissione del titolo di spesa è sempre e solo quello inizialmente

pattuito, aumentato dei soli aggiornamenti ISTAT nel frattempo

intervenuti.”

In ordine alla questione osservata della mancata riduzione del

10% del canone annuo, a causa del rifiuto opposto dalla parte locatrice

di dare applicazione alle disposizioni vigenti, l’Amministrazione ha fatto

presente che “ancorché richiesta dall’Agenzia del Demanio e prevista

dalla legge n.266/2005, la stessa non risulterebbe obbligatoria, poiché

rimessa alla discrezionalità della parte locatrice, ed in caso di mancata

accettazione, come accaduto nelle ipotesi riguardate, l’amministrazione

è tenuta a valutare ipotesi allocative meno onerose.”

Per quanto attiene alla mancanza della dichiarazione espressa da

parte dell’Agenzia del Demanio circa l’esito positivo della verifica sulla

congruità del canone annuo, prescritta dal testo vigente della lett. b) del

comma 222 dell’art. 2 della legge 266/2009, l’Amministrazione ha

precisato che, “ferma restando l’obbligatorietà di tale dichiarazione,

nell’ipotesi di nuovo contratto di locazione, l’art.28 della citata legge

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n.392/1978 sancisce che il contratto si rinnova di sei anni in sei anni, in

assenza di disdetta da parte del proprietario; inoltre, ai sensi dell’art.2,

comma 1, della legge n.431/1998, laddove alla scadenza del contratto di

locazione nessuna delle parti comunichi all’altra la volontà di attivare la

procedura di rinnovo ad altre condizioni, il contratto è rinnovato

tacitamente alle medesime condizioni stabilite dal contratto originario.”

Sul punto, ancora, in generale, l’Amministrazione osserva che “la

determinazione del canone corrente, commisurata alla rivalutazione

ISTAT dell’importo originario, non può che essere più economica di una

determinazione ex novo, correlata al costo della vita commisurato ai

valori correnti di mercato, soprattutto in considerazione dell’attuale

sfavorevole congiuntura economica.”

Infine, per quanto riguarda la questione relativa alla mancanza

del nulla osta previsto dall’art.2, comma 222, della legge n.191/2009,

l’Amministrazione ha evidenziato che “la Circolare della Ragioneria

Generale dello Stato n.24 del 5 agosto 2011 sul punto ha precisato che

le predette disposizioni si applicano solamente ai nuovi contratti di

locazione passiva, mentre non si estende a tutti gli altri rapporti lato

sensu correlati all’utilizzazione di un immobile appartenente ad un

terzo.”.

L’Amministrazione ha fornito riscontro anche ad alcune

osservazioni specifiche in merito alla voltura dei ruoli di spesa fissa,

riguardanti i contratti concernenti rispettivamente gli immobili siti nei

comuni di San Lazzaro di Savena, Cesena, Rimini e Terni. Al riguardo,

l’Amministrazione ha fatto presente “ di aver proceduto sulla base di

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specifici atti notarili di trasferimento della proprietà degli immobili

oggetto di locazione, precisando che le predette volture sono state

debitamente registrate dai competenti Uffici di Ragioneria e rese note

all’Amministrazione perché potesse prendere atto dell’avvenuta modifica

del beneficiario” .

In ordine ai contratti relativi agli immobili siti nei comuni di

Cesena e San Lazzaro di Savena, a riscontro delle osservazioni

formulate dall’Ufficio di controllo in merito ai beni demaniali citati

dall’Agenzia del Demanio nella comunicazione attestante l’assenza di

alternative per le locazioni, l’Amministrazione ha fatto presente che la

Caserma Battistini risultava al momento in fase di ristrutturazione ed

adeguamento alle esigenze del Corpo, stanti i contratti stipulati

rispettivamente in data 21.09.2005 e 19.02.2006 di ristrutturazione in

corso di esecuzione; mentre l’immobile demaniale sito nel Comune di

Cesena non sarebbe stato in grado di soddisfare le esigenze funzionali

del Reparto T.L.A. Emilia Romagna,.

Per quanto riguarda la sanatoria del periodo di occupazione

definita dalla stessa Amministrazione sine titulo dal 1° ottobre 2009 al

30 dicembre 2010 dell’immobile sito nel Comune di Cesena,

l’Amministrazione ha fatto presente che “in assenza di disdetta il

contratto deve considerarsi giuridicamente rinnovato ai sensi dell’art.28

della legge n.392/1978. Pur tuttavia l’Amministrazione, a causa della

mancanza di fondi sul capitolo di bilancio, ha potuto emettere il

prescritto titolo di spesa solo nell’esercizio finanziario 2011 ed è quindi

sorta la necessità di indennizzare la proprietà per il periodo di

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occupazione fattuale del cespite”.

Il Magistrato istruttore, non ritenendo superate, alla stregua delle

argomentazioni prospettate dall’Amministrazione in sede di replica, le

osservazioni formulate nei citati rilievi istruttori, con relazione in data 28

febbraio 2012, ha sottoposto la questione al Consigliere Delegato del

competente Ufficio di controllo, il quale, non condividendo le conclusioni

alle quali tale relazione perveniva, ha rimesso gli atti al Presidente della

Sezione per l’esame collegiale.

Nella predetta relazione, in primo luogo, è stato evidenziato

che la questione dell’ammissibilità del ricorso al rinnovo tacito dei

contratti oggetto dei provvedimenti in esame, acquista un ruolo centrale

nella verifica della legittimità stessa dei provvedimenti. Infatti, la scelta

operata dall’Amministrazione per il rinnovo tacito della locazione risulta

chiaramente fondata sulle disposizioni contenute nell’art.28 della legge

27 luglio 1978, n. 392 recante la disciplina delle locazioni di immobili

urbani (cd. legge sull’equo canone).

L’art.28 prevede la possibilità di rinnovo tacito di sei anni in

sei anni delle locazioni di immobili urbani adibiti ad uso diverso da quello

abitativo ed, in particolare, adibiti ad una delle attività indicate

dall’art.27, commi 1 e 2, della stessa legge in materia di equo canone.

Le attività di cui ai citati commi sono espressamente elencate (attività

industriali, commerciali, artigianali, nonché di interesse turistico,

impianti sportivi e ricreativi ed altre attività professionali di tipo

autonomo) e fra queste non è dato rinvenire la tipologia di attività che

interessa la fattispecie in esame, ovvero la sede di Uffici delle

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Amministrazioni dello Stato. Tale tipologia di destinazione d’uso degli

immobili locati risulta specificamente contemplata dall’art. 42 della

suddetta legge n.392/1978, che circoscrive molto chiaramente l’ambito

di applicazione della stessa agli immobili destinati ad uso diverso

dall’abitazione, oggetto di contratti stipulati dallo Stato in qualità di

conduttore, individuando espressamente le disposizioni applicabili al

caso di specie negli articoli: 27, comma 1, 32, 41, 43-57 (Tit. I capo III

Disposizioni Processuali). L’art. 28 non risulta ricompreso fra le

disposizioni applicabili alla predetta categoria di immobili, se non per

quanto attiene al termine di preavviso per il rilascio, per la cui disciplina

si fa rinvio ai successivi articoli 29 e 30 in materia, rispettivamente, di

diniego di rinnovazione del contratto alla prima scadenza e procedura

per il rilascio. Pertanto, l’interpretazione che si ricava dalla lettura del

combinato disposto dei citati articoli 28, 29 e 30 del termine di rilascio,

riferito all’art.28, deve intendersi nel senso di un effetto automatico del

rinnovo alla prima scadenza e non per le successive scadenze.

L’eventuale manifestazione di volontà contraria della controparte si

atteggerebbe, dunque, a fatto impeditivo del rinnovo previsto dalla

legge, non rilevando, al contrario, cioè ai fini del rinnovo dei contratti

scaduti per un ulteriore sessennio, alcuna manifestazione di volontà, sia

essa prevista da apposita clausola contrattuale o per facta concludentia.

La rinnovazione tacita dei contratti in esame che, fatta eccezione per

quello riguardante l’immobile sito nel comune di Aversa, sono già stati

oggetto di precedenti rinnovi, non può risultare fondata sulla previsione

contenuta nell’art.28 della legge sull’equo canone, perché riferita

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esclusivamente all’automatismo del rinnovo alla prima scadenza e

neppure alle disposizioni di cui all’art.2, comma 1, della legge 9

dicembre 1998, n.431, alle quali viene fatto esplicito riferimento nella

replica dell’Amministrazione, in quanto queste ultime riguardano

specificamente la disciplina delle locazioni e del rilascio di immobili

adibiti ad uso abitativo.

L’interpretazione delle citate norme sull’equo canone, nel senso

prospettato, consente, fra l’altro, il rispetto di una durata compatibile

con il principio di certezza dei termini e della durata dei contratti della

Pubblica Amministrazione, sancito dall’art.12 del R.D. 18 novembre

1923 n.2440.

Dal momento che i provvedimenti in esame sono stati adottati

tutti nel mese di novembre 2011, allorquando l’Agenzia del Demanio

risultava essere, ai sensi dell’art.2, comma 222, della legge 23 dicembre

2009, n.191 “Conduttore Unico” e ciò sino all’entrata in vigore dell’art.27

del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, convertito in legge dalla legge 22

dicembre 2011 n. 214, ben avrebbero dovuto i contraenti privati

accettare la proposta di rinnovo delle condizioni contrattuali, ove

formulata dall’Agenzia del Demanio alla scadenza dei contratti originari,

nell’ottica della progressiva introduzione di un regime accentrato delle

locazioni passive, al fine di conseguire risparmi di spesa nel settore

specifico, nonché in vista della realizzazione del processo di

razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare delle

amministrazioni pubbliche. Peraltro, nella direzione indicata dalle novelle

introdotte dalle citate disposizioni finanziarie anche la legge n.662/1997

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all’art.55, comma 9, aveva previsto la necessità di una rinegoziazione

dei contratti di locazione in essere, in vista di una riduzione delle risorse

finanziarie impiegate, sia a fronte di una riduzione dell’ammontare

assoluto dei canoni corrisposti, sia attraverso una riduzione degli spazi

allocativi necessari.

A quanto detto deve aggiungersi che per i contratti all’esame non

risulta resa la prescritta valutazione sulla congruità del canone, che

avrebbe dovuto rilasciare l’Agenzia del Demanio, a seguito di apposita

indagine di mercato e parimenti non risulta acquisito il Piano delle

razionalizzazioni degli spazi, sulla base del quale l’Agenzia del Demanio

avrebbe dovuto fondare la propria certificazione. Certificazione che, in

alcuni casi, fa rinvio al quadro esigenziale fornito dagli stessi Comandi

locali della Guardia di Finanza e, dunque, sembra prescindere dagli

strumenti previsti e messi a disposizione dell’Agenzia dalle citate

disposizioni in materia di Conduttore unico.

In ordine, poi, alla mancata riduzione del canone annuo nella

misura del 10%, come disposto dall’art.1, comma 478, della legge 23

dicembre 2005 n.266, a parere del magistrato istruttore essa

costituirebbe una conditio sine qua non per il rinnovo dei contratti

considerati, anche tenuto conto della ratio ispiratrice della citata legge

n.266/2005 finalizzata a contenere la spesa pubblica, come ribadito,

peraltro, dalla predetta circolare RGS n.24 del 5 agosto 2011. A tal

proposito, infatti, la Ragioneria rammenta all’Amministrazione la

necessità che la stessa acquisisca dal locatore, nelle forme prescritte per

i contratti pubblici, l’accettazione del rinnovo del contratto, con la

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previsione della riduzione del canone del 10% ed in caso di mancata

accettazione della riduzione valuti alternative più economiche.

Da ultimo è stato precisato che non potevano ritenersi superate

neppure le censure relative alle volture dei ruoli di spesa fissa,

riguardanti i contratti aventi ad oggetto rispettivamente gli immobili siti

nei comuni di San Lazzaro di Savena, Cesena, Rimini e Terni. Parimenti

non superate dovevano considerarsi le censure in merito alla sanatoria

dell’occupazione di fatto dell’immobile sito nel Comune di Cesena,

attraverso il ricorso al riconoscimento del debito, in quanto il rinnovo

tacito dal 1.10.2009 al 30.09.2015 ricomprenderebbe anche il periodo di

occupazione definita sine titulo, escludendo, in tal modo, la possibilità di

ricorso al riconoscimento di debito, utilizzabile, com’è noto, per far

fronte ad obbligazioni sorte in modo irregolare, come strumento

sostitutivo del contratto; possibilità, peraltro, esclusa anche nel caso di

assunzione di obbligazioni nella consapevolezza della mancanza di fondi

in bilancio.

L’Amministrazione ha prodotto, in vista dell’adunanza, un’ampia e

molto articolata memoria difensiva, acquisita agli atti della Sezione al

protocollo n.7569 del 7 marzo 2012, nella quale ha ripercorso l’iter

argomentativo della relazione di deferimento, ribadendo ed

approfondendo, con numerosi riferimenti anche giurisprudenziali, i temi

già toccati dalle citate note di replica ai rilievi istruttori. In particolare,

con riferimento alla questione del Conduttore Unico ed alla mancanza

della valutazione della congruità del canone, richiesta solo per i nuovi

contratti; alla mancata riduzione del canone annuo nella misura del

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10%, che non rappresenterebbe una condizione limitante, in quanto è

prevista espressamente la possibilità di deroga a fronte dell’obbligo di

valutazione di ipotesi più convenienti; alla legittimità del rinnovo tacito,

in forza dell’art.28 della legge n.392/1978, anche oltre la prima

scadenza dei contratti. A tale ultimo proposito, la stessa Ragioneria ha

osservato che, pur riconoscendosi la necessità che l’istituto del rinnovo

contrattuale debba essere uniformato ai principi previsti dalla vigente

normativa, “non si intravedono ostacoli insuperabili alla persistenza del

rapporto contrattuale già in essere, allorché siffatta opzione di rinnovo

sia stata esplicitamente prevista nell’ambito del contratto a suo tempo

sottoscritto”, come accaduto nei contratti all’esame. La circolare

richiama il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato n. 181998 del 10

giugno 2009, ove si legge che in assenza di una specifica clausola

contrattuale è sicuramente da escludere che possa configurarsi una

rinnovazione per facta concludentia del contratto di locazione passiva,

rimane salva tuttavia l’ipotesi che la continuazione del rapporto avvenga

in forza d una specifica clausola del contratto precedentemente

concluso.

Nella relazione conclusiva l’Amministrazione ha fornito

elementi importanti anche in merito al Piano di razionalizzazione

predisposto ai sensi dell’art.2, comma 222, della legge n.191/2009 che

si estrinseca, in sintesi, nell’attività di implementazione ad opera dei

Comandi periferici di un sistema informativo predisposto dall’Agenzia del

Demanio denominato Portale P.A. Sistema che consente all’Agenzia del

Demanio di conoscere i dati di fabbisogno allocativo necessari ai vari

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Reparti per il soddisfacimento delle proprie esigenze organizzative.

Infine, ancora in ordine alla mancata riduzione del canone

l’Amministrazione ha rappresentato che ove sia proposto un canone pari

o inferiore al valore minimo OMI (Osservatorio del Mercato Immobiliare)

si può prescindere dalle indagini di mercato ai fini dell’individuazione di

soluzioni economicamente più vantaggiose.

Considerato in

DIRITTO

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dei

provvedimenti in esame, concernenti il rinnovo tacito di contratti di

locazioni di immobili di proprietà di privati adibiti a sede dei locali

Comandi del Corpo della Guardia di Finanza.

La prima questione da affrontare è quella della legittimità del

rinnovo tacito in forza dell’art.28 della legge 27 luglio 178, n.392 anche

oltre la prima scadenza dei contratti considerati.

La citata disposizione prevede che per le locazioni di immobili nei

quali siano esercitate le attività indicate nei commi primo e secondo

dell’art.27 il contratto si rinnovi di sei anni in sei anni; tale rinnovazione

non ha luogo se sopravviene disdetta, da comunicarsi alla controparte a

mezzo di lettera raccomandata, rispettivamente almeno 12 o 18 mesi

prima della scadenza. Alla prima scadenza contrattuale il locatore può

esercitare la facoltà di diniego della rinnovazione soltanto per i motivi di

cui all’art.29, con le modalità ed i termini ivi previsti.

Il successivo art.42 della stessa legge sull’equo canone, dispone

che ai contratti di locazione e sublocazione di immobili urbani, fra i quali

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rientrano quelli stipulati dallo Stato o da altri enti pubblici territoriali in

qualità di conduttori, devono applicarsi i termini di durata di cui

all’art.27, oltre che le disposizioni recate dagli articoli 32

(aggiornamento del canone), 41 (che richiama a sua volta gli articoli da

7 a 11, in materia di spese di registrazione, oneri accessori e deposito

cauzionale), nonché le disposizioni processuali (Tit. I Capo III) ed il

preavviso per il rilascio di cui all’art.28.

A tale riguardo, il Collegio ritiene che l’interpretazione del

disposto normativo in questione fornita da parte sia della giurisprudenza

di questa Corte che della Corte di Cassazione porti a considerare che ai

contratti stipulati dallo Stato sia applicabile integralmente il regime che

regola la durata dei rapporti di locazione intercorrenti fra privati, ivi

compresa la rinnovazione tacita.

D’altronde, ove volesse considerarsi che non trovi applicazione

per gli immobili condotti in locazione da una Pubblica Amministrazione il

rinnovo tacito, non si vede la ragione per la quale sia presente nella

norma in questione un richiamo alla facoltà di dare il preavviso di

rilascio, se non ritenendo che per tale tipologia di contratti sia possibile,

comunque, applicare, seppure non il rinnovo tacito ex lege, almeno il

rinnovo previsto pattiziamente.

Sulla questione si sono espresse tanto la Ragioneria Generale

dello Stato quanto l’Avvocatura Generale dello Stato, rispettivamente

con la circolare n. 24 del 5 agosto 2011 e con il parere n. 181998 del 10

giugno 2009.

In particolare, nella circolare della Ragioneria si legge “ Al

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riguardo, occorre precisare che, di regola, la volontà di obbligarsi da

parte della P.A. non può desumersi in via implicita per un mero

comportamento, magari omissivo, essendo, comunque, necessaria la

forma scritta “ad substantiam”. Ne deriva che in assenza di un’esplicita

clausola contrattuale è sicuramente da escludere che possa configurarsi

una rinnovazione del contratto per “facta concludentia”, sulla base della

semplice permanenza materiale in un immobile per il quale sia

intervenuta la scadenza del preesistente contratto. La stessa circolare

richiama il predetto parere dell’Avvocatura dello Stato che a tal

proposito afferma ”in ragione della forma scritta ad substantiam è da

escludere che nei confronti della pubblica amministrazione sia

configurabile la rinnovazione tacita del contratto di locazione per fatti

concludenti e quindi l’ipotesi riconducibile alla disciplina dell’art.1597

c.c.; rimane salva, tuttavia, la possibilità che la continuazione

dell’originario rapporto avvenga in forza di una specifica clausola del

contratto precedentemente concluso. “

Escludendo, quindi, l’applicabilità nei confronti dell’Agenzia delle

Entrate, destinataria del parere in questione, del citato art.42 della legge

n.392/1978, l’Avvocatura Generale dello Stato dalle premesse date trae

la conseguenza della non operatività del meccanismo di rinnovazione

tacita, di cui agli artt. 27 e 28 della stessa legge.

Pertanto, argomentando a contrario, lì dove, come nel caso di

specie, trovi applicazione l’art.42, a parere del Collegio devono trovare

applicazione anche le disposizioni di cui all’art. 28 in materia di rinnovo

tacito.

19

Inoltre, ritiene il Collegio che l’attivazione della clausola di

rinnovo tacito, presente nei contratti in esame, possa rappresentare una

forma di semplificazione amministrativa, come ribadito dalla citata

circolare della Ragioneria Generale dello Stato. Di tal che è da ritenersi

legittima la prosecuzione di un contratto in virtù di siffatta clausola

negoziale.

Tale clausola evidentemente allontana la fattispecie in esame

dall’ambito della disciplina recata dall’art.1597 c.c., in quanto “lungi

dall’essere una manifestazione di inerzia o di semplice acquiescenza ad

una previsione contrattuale, implica una ponderata valutazione- con

l’assunzione della relativa responsabilità, amministrativa e dirigenziale-

non venendo meno la necessità di operare nel rispetto dei principi di

economicità e trasparenza che permeano l’attività amministrativa, circa

la rispondenza all’interesse pubblico della prosecuzione del rapporto

locativo senza rivederne le pattuizioni”. Valutazioni queste ultime, in

merito alla rispondenza all’interesse pubblico e, soprattutto,

all’economicità delle operazioni di rinnovo che appaiono ampiamente

dimostrate dalle argomentazioni fornite da parte dell’Amministrazione

nelle note di replica, nonché in sede di relazione conclusiva, ove si

ribadisce che il Comando abbia agito nel rispetto dei fondamentali

principi di economicità e trasparenza.

Da quanto sopra precisato ne consegue, inoltre, che non trova

applicazione per i contratti di cui trattasi la disciplina, recata dal comma

222 dell’art.2 della legge 23 dicembre 2009 n. 191 (legge finanziaria per

il 2010) e s.m.i. in materia di Conduttore Unico.

20

Al riguardo si rammenta che l’art.2, comma 222, della legge 23

dicembre 2009, n.191 (L.F. 2010) ha introdotto novità importanti in

materia di monitoraggio dei beni appartenenti allo Stato ed agli Enti

Pubblici, nonché in materia di locazioni passive da parte delle

amministrazioni dello Stato con l’individuazione dell’Agenzia del

Demanio quale “Conduttore Unico”.

Le predette disposizioni, com’è noto, hanno subito modificazioni a

seguito, prima, dell’entrata in vigore dell’art.12 del D.L. 6 luglio 2011,

n.98, convertito in legge con modificazioni dall’art.1, comma 1, della

legge 15 luglio 2011 n.111 e successivamente dall’art. 27, comma 4, del

D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, convertito con modificazioni in legge dalla

legge 22 dicembre 2011, n. 214. Le parole contenute nelle lett. c) e d)

del comma 222, sono state sostituite, mentre inalterato è rimasto il

contenuto delle lett. a) e b) relative, rispettivamente, all’accertamento

dell’esistenza di immobili da assegnare in uso fra quelli di proprietà dello

Stato ed alla verifica della congruità del canone degli immobili di

proprietà di terzi. La lettera c), nella versione in vigore dal 6 luglio 2011,

prevedeva che l’Agenzia del demanio provvedesse alla stipula dei

contratti di locazione, ovvero al rinnovo di quelli scaduti, in caso

sussistesse il bisogno, prescrivendo, al contempo, la sanzione della

nullità nel caso di mancata stipula. Sanzione che, alla luce del testo

attualmente vigente, a seguito delle citate modifiche, introdotte a far

data dal 6 dicembre 2011, è attualmente prevista in caso di mancato

rilascio del nulla osta da parte della stessa Agenzia.

Al riguardo, il Collegio ritiene che le disposizioni in materia di

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Conduttore Unico siano applicabili, invero, ai nuovi contratti, ivi

compresi i rinnovi contrattuali, ma non certo ai rinnovi come quelli in

esame attuati ai sensi dell’art.28 della legge n.392/1978.

Per questi ultimi, infatti, più che di un vero e proprio rinnovo

dovrebbe parlarsi più opportunamente di proroga dei contratti originari,

per i quali si verifica, in effetti, solo uno spostamento in avanti della

scadenza precedentemente prevista, cosa che rappresenta a ben vedere

l’unico quid novi delle fattispecie negoziali considerate, restando

inalterate le altre condizioni originariamente stabilite.

Pertanto, ritiene il Collegio che possano considerarsi superate,

alla stregua delle motivazioni anzidette relative all’ammissibilità del

rinnovo ex art.28 legge n.392/1978, le censure sollevate in merito alla

mancata applicazione delle disposizioni in materia di Conduttore Unico,

che, anche ad avviso della circolare n.24/RGS in data 5 agosto 2011 ,

investono la stipula di nuovi contratti di locazione passiva, ma non si

estendono a tutti gli altri rapporti lato sensu correlati all’utilizzazione da

parte di una Pubblica Amministrazione di un immobile appartenente ad

un privato. Parimenti superate devono considerarsi le censure mosse in

merito alla mancanza di una valutazione espressa da parte dell’Agenzia

del Demanio circa la congruità del canone, in quanto da rendersi

anch’esse solo per i nuovi contratti.

Per quanto concerne l’ulteriore motivo di censura, sollevato nella

relazione di deferimento, relativo alla mancata riduzione del canone

annuo nella misura del 10%, prescritta dall’art.1, comma 478, della

legge 23 dicembre 2005, n.266, si osserva che la mancata riduzione è

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dipesa dal rifiuto opposto dalla controparte privata di accettare

l’applicazione delle citate disposizioni, che, ai fini del contenimento della

spesa pubblica, vincolano la rinnovabilità dei contratti in scadenza ad

una riduzione del canone annuo corrisposto, prevedendo, al contempo,

però, che, in caso di rifiuto, le amministrazioni interessate possano

procedere alla valutazione di ipotesi locative meno onerose.

Al riguardo, a parere del Collegio, l’inciso contenuto nella

predetta disposizione deve interpretarsi nel senso che, in mancanza di

adesione da parte del privato locatore dell’immobile, la Pubblica

Amministrazione conduttrice non sia obbligata a rinunciare all’immobile

locato, ove la ricerca di soluzioni alternative meno onerose abbia avuto

esito negativo e sia stata fornita adeguata motivazione.

A questo proposito sono state rappresentate le difficoltà

incontrate dall’Amministrazione nel reperire immobili idonei alle

necessità operative ed alle esigenze organizzative dei locali Comandi del

Corpo, nell’ambito di realtà locali medio/piccole, quali quelle ove

insistono gli immobili oggetto dei provvedimenti in esame, a condizioni

economiche più vantaggiose. Circostanze queste ultime diffusamente

rappresentate in sede di replica conclusiva da parte

dell’Amministrazione, che ha tenuto a sottolineare il rispetto nell’azione

condotta dei fondamentali principi di economicità e trasparenza, alla luce

degli inequivocabili elementi di fatto rappresentati: dalla certificata

inesistenza di immobili demaniali nel territorio comunale e dal

necessario posizionamento dei Comandi nelle città o nei centri

interessati, quale presidio di polizia economica e finanziaria, soprattutto

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in vista dell’espletamento delle peculiari attività del Corpo di contrasto ai

fenomeni di evasione fiscale, contraffazione dei marchi, distorsione del

mercato, nonché di contrasto alle manifestazioni di crimini economici

perpetrati dalla criminalità organizzata.

Parimenti superate dalle argomentazioni fornite

dall’Amministrazione devono ritenersi, a parere del Collegio, le

osservazioni relative al ricorso al riconoscimento del debito per il periodo

di occupazione da parte del locale Comando dell’immobile sito nel

comune di Cesena, trattandosi, come rappresentato in sede di adunanza

e di relazione conclusiva, non di occupazione sine titulo, bensì di

sospensione dei pagamenti dei canoni scaduti, a causa della temporanea

insufficienza di fondi sul capitolo di bilancio per spese per le quali,

avendo il carattere della continuatività ed indifferibilità,

l’Amministrazione si è impegnata a procedere direttamente alla

liquidazione a valere su fondi da destinarsi all’estinzione di debiti

pregressi.

Infine, il Collegio considera superate anche le osservazioni

relative alla voltura dei ruoli di spesa fissa. Questi ultimi, infatti,

risultano essere espressamente previsti nella più volte citata circolare

n.24 della Ragioneria Generale dello Stato, che, pur evidenziandone il

carattere disfunzionale, in quanto modalità non del tutto adeguata alla

cadenza semestrale del pagamento del canone dovuto, ne sottolinea pur

tuttavia l’adeguatezza sotto il profilo giuridico, non rilevandosi motivi

ostativi all’utilizzo da parte delle Amministrazioni che vi facciano ricorso

per regolare i rapporti contabili con la stessa Agenzia.

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Il Collegio, conclusivamente, alla luce delle motivazioni sopra

riportate, considera i provvedimenti in esame conformi a legge.

PQM

la Sezione Centrale del controllo di legittimità ammette al visto

ed alla conseguente registrazione i provvedimenti specificati in epigrafe.

Il Presidente

Claudio Iafolla

L’estensore

Paola Cosa

Depositata in Segreteria il 23 marzo 2012

Il Dirigente

Dott.ssa Paola Lo Giudice