A12123

Giorgio Bacilieri

Le sanzioni amministrativenel Codice della Strada

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via Raffaele Garofalo, 133 A/B00173 Roma

(06) 93781065

ISBN 88–548–0693–5

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I edizione: luglio 2006

Indice

Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

PARTE PRIMAAspetti sostanziali

Capitolo 1L’illecito amministrativo in generale e nel Codice della Strada

Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Il principio di legalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

2. La struttura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132.1 – La coscienza e la volontà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132.2 – L’elemento soggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132.3 – L’elemento oggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142.4 – Le scusanti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142.5 – Le scriminanti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.6 – Le circostanze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

3. Il concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173.1 – Il concorso di persone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173.2 – Il concorso apparente ed il concorso di illeciti:

il principio di specialità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174. Il trasgressore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

4.1 – L’età e la capacità di intendere e di volere . . . . . . . . . . . . . 19

5. Il principio di solidarietà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

6. La reiterazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Capitolo 2Le sanzioni amministrative in generale e nel Codice della Strada

1. Le sanzioni amministrative principali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

2. Il pagamento in misura ridotta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3. Il pagamento rateale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

4. La prescrizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

5. Le sanzioni amministrative accessorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

6. Disposizioni comuni:a) i criteri per l’applicazione;b) l’intrasmissibilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

7. Le eventuali ulteriori conseguenzediscendenti dall’illecito amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Capitolo 3L’illecito penale nel Codice della Strada

1. Le ipotesi di reato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2. Le sanzioni amministrative accessorieall’accertamento di un reato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

3. Le eventuali ulteriori conseguenze discendenti dal reato . . . . . . . 32

PARTE SECONDAIl procedimento

Capitolo 1Il procedimento amministrativo sanzionatorio in generale

1. Il procedimento amministrativo sanzionatorionel diritto amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Capitolo 2Il procedimento amministrativo sanzionatorionella legge 24 novembre 1981, n. 689 e nel Codice della Strada

Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

1. I soggetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

2. L’attività di accertamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

3. Gli atti di accertamento diretto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.1 – L’identificazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.2 – Le perquisizioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.3 – Le ispezioni, i rilievi e le operazioni tecniche . . . . . . . . . . . 463.4 – Il sequestro e la confisca nel diritto amministrativo . . . . . . . . 483.5 – Il sequestro e la confisca nella legge

24 novembre 1981, n. 689 e nel Codice della Strada . . . . . . . 51

4. Gli atti di accertamento indiretto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534.1 – L’assunzione di informazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

5. La contestazione e la notificazione: normativa e dottrina . . . . . . . . 545.1 – La contestazione e la notificazione:

la giurisprudenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

6. Il pagamento in misura ridotta. Cenni sulla riscossionedei proventi. Devoluzione dei proventi (rinvio) . . . . . . . . . . . . . . 65

Capitolo 3Le sanzioni amministrative accessoriea sanzioni amministrative pecuniarie

Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691. Le sanzioni relative ad obblighi di compiere una determinata

attività o di sospendere o cessare una determinata attività . . . . . . . . 691.1 – Sanzione accessoria dell’obbligo di ripristino

dello stato dei luoghi o di rimozione di opere abusive . . . . . . 701.2 – Sanzione accessoria dell’obbligo di ripristino dello

stato dei luoghi o di rimozione di opere abusive, rela-tivamente alla pubblicità sulle strade e sui veicoli . . . . . . . . . 73

1.3 – Sanzione accessoria dell’obbligo di sospendereuna determinata attività . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

2. Le sanzioni concernenti il veicolo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 782.1 – Misura cautelare del sequestro e sanzione accessoria

della confisca amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 792.2 – Sanzione accessoria del fermo

amministrativo del veicolo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 862.3 – Misura cautelare del sequestro e sanzione accessoria

della confisca amministrativa; sanzione accessoria

del fermo amministrativo del veicolo: l’articolo 214 bis CdSe la procedura nei casi di alienazione;la figura del “custode-acquirente” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

2.4 – Misura cautelare del sequestro e confiscadel veicolo posto in circolazione senza essere copertodall’assicurazione obbligatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

2.5 – Il sequestro conservativo di cui all’articolo 159,comma 5 bis, CdS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

2.6 – Misura cautelare del sequestro e sanzione accessoriadella confisca amministrativa nella legge 24 novembre1981, n. 689 e nel D.P.R. 22 luglio 1982, n. 571 . . . . . . . . . . 99

2.7 – Sanzione accessoria della rimozione o blocco del veicolo . . . 103

3. Le sanzioni concernenti i documenti di circolazionee la patente di guida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1053.1 – Sanzione accessoria del ritiro dei documenti di circo-

lazione, della targa o della patente di guida . . . . . . . . . . . . 1053.2 – Sanzione accessoria della sospensione

della carta di circolazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1093.3 – Sanzione accessoria della sospensione

della patente di guida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1123.4 – Altre ipotesi di sospensione della patente di guida . . . . . . . 1163.5 – Sanzione accessoria della revoca della patente di guida . . . . 1173.6 – Altre ipotesi di revoca della patente di guida . . . . . . . . . . . 1173.7 – Sanzioni accessorie per il certificato

di idoneità alla guida di ciclomotori . . . . . . . . . . . . . . . . . 1193.8 – Sospensione e revoca della patente di guida e del

e del documento di circolazione nella legge24 novembre 1981, n. 689 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

4. Le privazioni o sospensioni di facoltà e dirittiderivanti da provvedimenti dell’amministrazione . . . . . . . . . . . . . 1234.1 – Privazione o sospensione di facoltà e diritti

derivanti da provvedimenti dell’amministrazione . . . . . . . . 123

Capitolo 4I procedimenti cautelari

1. La revisione della patente di guida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Capitolo 5La patente a punti

1. Patente a punti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1312. Considerazioni sulla natura della decurtazione dei punti . . . . . . . 138

Capitolo 6La reiterazione nel Codice della Strada

1. La reiterazione nel Codice della Strada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

Capitolo 7Le sanzioni amministrative accessorie all’accertamento di un reato

1. L’illecito penale nel Codice della Strada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

2. La connessione obiettiva con un reato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

3. I reati contro la persona derivanti da una violazioneprevista dal Codice della Strada; la sospensionee la revoca della patente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

4. La sospensione e la revoca della patente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

5. La revoca della patente di guida in caso di violazioniche provochino la morte di altre persone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

6. La privazione o la sospensione di facoltà e dirittiderivanti da provvedimenti dell’amministrazione . . . . . . . . . . . . . 149

7. I procedimenti cautelari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1497.1 – La revisione della patente di guida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1497.2 – La sospensione provvisoria della patente dei guida

a seguito di danni alle persone derivanti da unaviolazione alle norme del Codice della Strada . . . . . . . . . . . 149

7.3 – La sospensione provvisoria della patente di guidanelle ipotesi di reato per le quali è previstala sanzione amministrativa accessoria della sospensioneo della revoca della patente di guida . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

7.4 – Caratteri comuni e differenze fra i due tipi di provvedimentidi sospensione provvisoria della patente di guida . . . . . . . . 152

7.5 – La sospensione cautelare della patente di guida . . . . . . . . 154

8. La patente a punti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

9. Le ipotesi di reato e le rispettive sanzioniamministrative accessorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

PARTE TERZALa tutela

Capitolo 1I procedimenti di secondo grado in generale

1. I procedimenti di secondo grado nel diritto amministrativo . . . . . . 161

2. I procedimenti di riesame: il riesame giustiziale(ricorsi amministrativi) in particolare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

3. I procedimenti di revisione: la revoca in particolare . . . . . . . . . . . 164

Capitolo 2I procedimenti di secondo grado previsti dalla legge24 novembre 1981, n. 689 e dal Codice della Strada

Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

1. Il procedimento di secondo grado previsto dalla legge24 novembre 1981, n. 689 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

2. Il procedimento di secondo grado previstodal Codice della Strada: il ricorso al prefetto . . . . . . . . . . . . . . . . 176

3. Il procedimento di secondo grado previstodal Codice della Strada: il ricorso al giudice di pace . . . . . . . . . . 179

4. I rimedi previsti dalla legge 24 novembre 1981, n. 689e dal Codice della Strada avverso i provvedimentidiversi dalle pronunce a seguito di ricorsoe opposizione, in ambito penale e amministrativo . . . . . . . . . . . . 195

5. Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

7

Introduzione

Il presente testo si propone di affrontare parte di una materia che, a

torto, non viene riconosciuta come scientificamente autonoma: il

diritto della circolazione stradale. Si tratta di una materia decisamente

complessa e, a tutt’oggi, ancora talmente fluida da rendere pressoché

arduo un tentativo di approccio razionale.

Nell’ambito della distinzione classica tra diritto pubblico e diritto

privato, ramificata poi a sua volta nelle varie branche oggetto di inse-

gnamento universitario, il diritto della circolazione stradale si colloca

a cavallo di detta partizione, con prevalenza di aspetti pubblicistici,

investendo trasversalmente discipline quali il diritto amministrativo,

il diritto processuale amministrativo, il diritto penale, il diritto pro-

cessuale penale, il diritto civile ed il diritto processuale civile.

Le difficoltà maggiori che si presentano a chi si avvicina alla ma-

teria riguardano:

– l’ampiezza e la disorganicità della stessa, ormai ad un punto di

“collasso”, di fronte ai frequenti interventi normativi ed alle nu-

merosissime leggi speciali, nonostante il parziale riordino

operato dal nuovo Codice della Strada;

– sempre in tema di fonti, i consistenti interventi di norme comu-

nitarie, che richiedono un raccordo con la normativa nazionale e

che, in termini di normativa sovranazionale, occupano un posto

principale insieme ai precetti del diritto internazionale, pubblico

e privato;

– il necessario frequente ricorso all’applicazione dei principi

generali che fanno capo al diritto penale e processuale penale o,

in alternativa, al diritto civile e processuale civile, qualora sia

necessario colmare “lacune” del diritto amministrativo e proces-

suale amministrativo, e questo in virtù del principio di comple-

tezza dell’ordinamento giuridico;

– i problemi di concorsi o concorsi apparenti di norme, con conse-

Introduzione 8

guente frequente ricorso ai criteri propri del principio di spe-

cialità;

– l’assenza di una dottrina e di una giurisprudenza consolidata,

nonché di un metodo tradizionale di approccio.

In tema di sanzioni amministrative nel Codice della Strada, proce-

dimento e tutela, si tratterà in particolar modo la parte procedurale, at-

tinente agli aspetti “dinamici” del procedimento amministrativo san-

zionatorio e, per quanto d’interesse, del procedimento penale che si in-

staurano all’atto dell’accertamento di un illecito di natura rispettiva-

mente amministrativa o penale, o al verificarsi di un incidente stradale,

nonché dei procedimenti di secondo grado.

Seppur argomento di natura prettamente procedurale si è ritenuto

importante dedicare una Parte Prima alla sintesi degli aspetti sostan-

ziali della materia ed in particolare ai principi che si pongono alla base

del diritto della circolazione stradale.

Dal punto di vista contenutistico si è scelto un percorso il più ade-

rente possibile al dettato normativo, supportandolo con le più recenti e

significative sentenze, seguendo criteri di omogeneità ed organicità,

ma col tentativo di dare un taglio tradizionale all’esposizione di una

branca troppo spesso lasciata ai margini di un ordinamento giuridico

nel quale, invece, dovrebbe avere un posto di rilievo in quanto la

maggior parte delle attività umane si svolge sulla strada e gli aspetti

attinenti al contenzioso, più frequente che in qualsiasi altra materia, lo

confermano.

Giorgio Bacilieri

PARTE PRIMA

Aspetti sostanziali

11

Capitolo 1

L’illecito amministrativo

in generale e nel Codice della Strada

Premessa

Il diritto della circolazione stradale è stata la materia che ha aperto

la strada (L. 3 maggio 1967, n. 317) alla vasta opera di depenalizza-

zione1.

La legge 24 novembre 1981, n. 689 si pone come la legge generale

in tema di illecito amministrativo (non disciplinare) e di procedimento

amministrativo sanzionatorio.

L’articolo 194 del Codice della Strada (Decreto Legislativo 30

aprile 1992, n. 285) interviene per rinviare alle Sezioni I e II del Capo

I della legge 24 novembre 1981, n. 689, fatta salva la disciplina spe-

ciale del Capo I del Titolo VI del Codice stesso.

Da evidenziare sin d’ora come, la normativa speciale del Capo I del

Titolo VI del Codice della Strada, operi solo per le ipotesi di viola-

zioni a cui consegua una sanzione amministrativa pecuniaria del Codi-

ce della Strada e non anche per gli illeciti in argomento, previsti da

leggi speciali.

1 – Il principio di legalità

L’articolo 25/2 della Costituzione afferma che “Nessuno può essere

punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del

fatto commesso”.

1 Balduino Simone, Il nuovo Codice della Strada e il Regolamento di Esecuzione, Sapi-

gnoli, 2003.

PARTE PRIMA – Aspetti sostanziali 12

Il principio è ripreso dall’articolo 1/1 della L. 689/81, secondo il

quale “Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se

non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commis-

sione della violazione”.

Dallo stesso, si traggono le seguenti importanti considerazioni:

– un fatto non può considerarsi illecito amministrativo, né essere

sottoposto a sanzione amministrativa, se una legge non lo preve-

da come tale (principio della riserva di legge); occorre tenere

presente che anche le Regioni e non soltanto lo Stato possono

emanare norme che prevedono illeciti amministrativi;

– al fatto previsto dalla legge come illecito amministrativo non si

possono applicare che le sanzioni amministrative (principali e

accessorie) fissate dalla legge nei singoli casi;

– il fatto che dà luogo all’applicazione di una sanzione ammini-

strativa, deve essere previsto dalla legge in modo espresso, e,

quindi, mentre esso non può desumersi implicitamente da norme

che concernono fatti diversi, la fattispecie che lo descrive deve es-

sere formulata con sufficiente determinatezza (principio di tassa-

tività e del divieto del ricorso all’analogia “in malam partem”).

Quanto ai limiti temporali:

– la legge deve essere entrata in vigore prima della commissione

del fatto, in linea con il dettato dell’articolo 11/1 delle disposi-

zioni sulla legge in generale, secondo il quale “La legge non di-

spone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”. (prin-

cipio dell’irretroattività della legge);

– ancora in tema di successione delle leggi nel tempo, la legge si

applica solo per i tempi in essa considerati e non si applica a fat-

ti verificatisi dopo la sua estinzione (principio della non ultrat-

tività), estinzione disciplinata dall’articolo 15 delle disposizioni

sulla legge in generale, secondo il quale “Le leggi non sono

abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del

legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le

1. L’illecito amministrativo in generale e nel Codice della Strada 13

precedenti o perché la nuova legge regola l’intera materia già

regolata dalla legge anteriore”.

2 – La struttura

2.1. – La coscienza e la volontà

Per la sussistenza dell’illecito amministrativo e, quindi, della re-

sponsabilità amministrativa, è in ogni caso necessario che l’atto positivo

o negativo (azione o omissione) sia posto in essere con coscienza e

volontà. La volontà, la quale presuppone la coscienza, quindi, nel nostro

ordinamento giuridico, segna il limite fra l’illecito e il non illecito.

Configurano l’illecito, gli atti che possono essere impediti dalla

volontà mediante i suoi poteri di arresto e di impulso (nesso psichico);

rimangono al di sotto della soglia dell’illecito, gli atti che si svolgono

al di fuori di ogni possibile controllo del volere.

2.2. – L’elemento soggettivo

“Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa

ciascuno è responsabile della propria azione o omissione, cosciente e

volontaria, sia essa dolosa o colposa” (articolo 3/1 L. 689/81).

L’illecito è doloso, o secondo l’intenzione, quando l’evento danno-

so o pericoloso, che è il risultato dell’azione o omissione e da cui la

legge fa dipendere l’esistenza dell’illecito, è dall’agente preveduto

(momento conoscitivo) e voluto (momento volitivo) come conse-

guenza della propria azione o omissione.

L’illecito è colposo, o contro l’intenzione, quando l’evento, anche

se preveduto, non è voluto dall’agente e si verifica a causa della ne-

gligenza o imprudenza o imperizia, ovvero per inosservanza di leggi,

regolamenti, ordini o discipline2.

2 In materia di requisiti dell’elemento soggettivo ai fini della responsabilità per violazioni

assoggettate a sanzioni amministrative, la previsione dell’articolo 3, comma 1, L. 689/81 —

attribuendo rilievo alla coscienza e volontà dell’azione o omissione, sia essa dolosa o colposa

— postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia

commesso. La colpa, inoltre, deve ritenersi positivamente dimostrata, se la condotta rilevante

PARTE PRIMA – Aspetti sostanziali 14

2.3. – L’elemento oggettivo

A costituire l’elemento oggettivo dell’illecito amministrativo con-

corre, anzitutto, un’azione o una omissione, e cioè una condotta (o

azione intesa in senso lato).

Occorre inoltre un risultato, un effetto della condotta: in altri ter-

mini, una modificazione del mondo esteriore all’agente: questo ri-

sultato si dice evento.

La condotta dell’uomo e l’evento sono due entità distinte, ma non

indipendenti: tra l’una e l’altra deve esistere un legame, e più precisa-

mente un rapporto di causalità (nesso causale).

Nessuno, infatti, può essere punito per un fatto preveduto dalla

legge come illecito amministrativo, se l'evento dannoso o pericoloso

da cui dipende l'esistenza dell’illecito amministrativo, non è conse-

guenza della sua azione o omissione.

Non impedire un evento che si ha l'obbligo giuridico di impedire,

equivale a cagionarlo.

2.4. – Le scusanti

“Nel caso in cui la violazione è commessa per errore sul fatto,

l’agente non è responsabile quando l’errore non è determinato da sua

colpa” (articolo 3/2 L. 689/81).

Per errore sul fatto che costituisce illecito amministrativo si intende

l’errore che cade su uno (o più) degli elementi che sono richiesti per

l’esistenza dell’illecito amministrativo: questo errore si dice essenziale.

L’ignoranza di uno degli elementi costitutivi dell’illecito ammini-

strativo fa venire meno il dolo, ma ciò non significa sempre esenzione

da ogni responsabilità. L’errore è incolpevole (o scusabile) quando

nessun rimprovero può muoversi all’agente, mentre è colpevole (o

inescusabile) quando è determinato da colpa3.

ai fini della sanzione integra violazione di precise disposizioni normative. (Cass. Civ., Sez.

lav., 8.3.00, n. 2642, MGI, 2000). 3 In tema di sanzioni amministrative non è sufficiente che siano accertati gli estremi og-

gettivi della violazione, ma occorre, altresì, per l’affermazione di responsabilità, che la con-

dotta sia almeno colposa; e la colpa è esclusa quando, secondo il disposto del comma 2

1. L’illecito amministrativo in generale e nel Codice della Strada 15

2.5. – Le scriminanti

“Non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il

fatto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà le-

gittima ovvero in stato di necessità o di legittima difesa. Se la vio-

lazione è commessa per ordine dell’autorità, della stessa risponde il

pubblico ufficiale che ha dato l’ordine” (articolo 4/1–2 L. 689/81).

Il dovere che giustifica può essere imposto da una norma giuridica

o da un ordine legittimo dell’autorità.

Se la violazione è commessa per ordine dell’autorità, della stessa

risponde il pubblico ufficiale che ha dato l’ordine. Risponde dell’ille-

cito altresì chi ha eseguito l'ordine, salvo che, per errore di fatto, abbia

ritenuto di obbedire a un ordine legittimo.

Per ordine dell’autorità si intende la manifestazione di volontà che

il titolare di un potere di supremazia, riconosciuto dal diritto, rivolge

al subordinato per esigere un dato comportamento. In questo contesto

vengono in considerazione solo i rapporti di subordinazione che na-

scono dal diritto pubblico. L’ordine dell’autorità, per essere vinco-

lante, e cioè, per importare l’obbligo nel subordinato di eseguirlo, de-

ve essere formalmente e sostanzialmente legittimo. La legalità formale

dell’ordine implica la competenza del superiore a emanarlo, la compe-

tenza del subordinato a eseguirlo e l’emanazione nelle forme prescritte

dalla legge; la legalità sostanziale, d’altro canto, esige il concorso dei

presupposti stabiliti dalla legge per l’emanazione dell’ordine.

Non è punibile chi esegue l'ordine illegittimo, quando la legge non

gli consente alcun sindacato sulla legittimità dell'ordine. Negli ordina-

menti in cui sia vietato il sindacato dell’ordine si ritiene che tale limite

riguardi l’aspetto sostanziale e non anche quello formale.

Diverso il discorso della manifesta criminosità dell’ordine, di

fronte al quale cessa in ogni caso l’obbligo di esecuzione dello stesso.

L’esercizio di una facoltà legittima il cui esercizio esclude l’anti-

giuridicità del fatto può nascere non solo da una norma giudica ma an-

dell’articolo 3 L. 689/81 […], la violazione è commessa per errore sul fatto non determinato

da colpa dell’agente. (Cass. Civ., Sez. III, 12.5.00, n. 6111, MGI, 2000).

PARTE PRIMA – Aspetti sostanziali 16

che da altre fonti, come ad esempio una sentenza, un atto amministra-

tivo o da un negozio giuridico di natura privatistica.

Lo stato di necessità può essere invocato da chi ha commesso il

fatto per esservi stato costretto dalla necessità di salvare sé o altri dal

pericolo attuale di un danno grave alla persona, pericolo da lui non vo-

lontariamente causato, né altrimenti evitabile, sempre che il fatto sia

proporzionato al pericolo.

Questa disposizione non si applica a chi ha un particolare dovere

giuridico di esporsi al pericolo.

Tale scriminante si applica anche se lo stato di necessità è determi-

nato dall’altrui minaccia (costringimento psichico), ma, in tal caso, del

fatto commesso dalla persona minacciata risponde chi l’ha costretta a

commetterlo.

Infine, non risponde delle violazioni amministrative chi ha com-

messo il fatto per esservi stato costretto dalla necessità di difendere un

diritto proprio o altrui contro il pericolo attuale di un’offesa ingiusta,

sempre che la difesa sia proporzionata all’offesa.

2.6. – Le circostanze

L’illecito amministrativo è circostanziato quando presenta la parti-

colarità che va sotto il nome tecnico di circostanza. La presenza della

circostanza ha carattere eventuale: mentre la mancanza di un elemento

essenziale fa sì che un fatto non possa considerarsi illecito ammini-

strativo, il difetto di una circostanza non influisce sull’esistenza dello

stesso.

Ciò che caratterizza la circostanza in senso tecnico è il fatto che es-

sa determina di regola una maggiore o minore gravità dell’illecito am-

ministrativo e, in ogni caso, una modificazione (aggravamento o atte-

nuazione della sanzione amministrativa). Non basta che il fatto in-

fluisca comunque sulla sanzione amministrativa: bisogna che importi

una variazione nella sanzione amministrativa sancita per l’illecito am-

ministrativo semplice, variazione che può essere quantitativa, se oltre-

passa il massimo o il minimo stabilito, oppure qualitativa, se determi-

na l’applicazione di una sanzione invece di un’altra (esempio, in luogo

1. L’illecito amministrativo in generale e nel Codice della Strada 17

della sola sanzione amministrativa pecuniaria, quest’ultima più una

sanzione amministrativa accessoria).

3 – Il concorso

3.1. – Il concorso di persone

Quando più persone concorrono in un illecito amministrativo cia-

scuno soggiace alla sanzione per la violazione prevista, salvo che la

legge non disponga diversamente (compartecipazione all’illecito). In

questo senso, sia l’articolo 5 L. 689/81 che l’articolo 197 CdS4.

3.2. – Il concorso apparente e il concorso di illeciti: il principio di

specialità

Si ha concorso (o conflitto) apparente di norme (o concorso

fittizio di leggi) quando due o più disposizioni coesistenti sembrano

adattarsi a un medesimo caso ma una soltanto è applicabile. Il crite-

rio per risolvere le incertezze in tema di conflitto apparente di norme

è rappresentato dal principio di specialità (articolo 9 L. 689/81): nel

caso in cui una stessa materia sia regolata da due leggi o disposizioni

di legge, la legge o la disposizione speciale deroga alla legge o

disposizione generale.

Si ha il concorso di illeciti amministrativi quando un individuo

viola più volte la legge e perciò deve rispondere di più illeciti.

4 In tema di sanzioni amministrative, l’articolo 5 L. 689/81, il quale contempla il

concorso di persone nella commissione di illeciti amministrativi, recepisce i principi fissati

in materia dal codice penale, rendendo applicabile la pena pecuniaria a tutti coloro che

abbiano offerto un contributo alla realizzazione dell’illecito, concepito come una struttura

unitaria, nella quale confluiscono tutti gli atti dei quali l’evento punito costituisce il risul-

tato, anche se detti atti, atomisticamente considerati, possono non essere illeciti, sempre che

sussista nei singoli partecipi la consapevolezza del collegamento finalistico dei vari atti, e,

cioè, la coscienza e volontà di portare un contributo materiale e psicologico alla realiz-

zazione dell’illecito perseguito da tutti. (Cass. Civ., Sez. I, 19.7.01, n. 9837, MGI, 2001).

Non sono casi di concorso di persone e neanche di principio di solidarietà quelli previsti

dagli articoli 10/23, 167/9, 168/10 e 179/3 CdS, casi nei quali è la stessa legge a individuare

più trasgressori con applicazione a ciascuno della sanzione prevista.

PARTE PRIMA – Aspetti sostanziali 18

Il concorso può essere materiale o formale: nel primo i vari illeciti

amministrativi sono posti in essere con una pluralità di azioni o

omissioni; nel secondo vengono realizzati con una sola azione o

omissione.

Il concorso formale può essere eterogeneo o omogeneo a seconda

che vengano violate rispettivamente diverse o le stesse disposizioni di

legge.

Il concorso materiale determina il cumulo materiale delle sanzioni

(tante sanzioni quante sono le infrazioni commesse); il concorso forma-

le determina invece il cumulo giuridico delle sanzioni (sanzione previ-

sta per la violazione più grave, aumentata sino al triplo — articolo 8/1

L. 689/81 e articolo 198/1 CdS), con eccezione per il concorso formale

di illeciti amministrativi nell’ambito delle aree pedonali urbane e nelle

zone a traffico limitato (articolo 198/2 CdS): il trasgressore ai divieti di

accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle

sanzioni previste per ogni singola violazione (cumulo materiale).

Al cumulo giuridico soggiace anche chi con più azioni o omissioni,

esecutive di un medesimo disegno posto in essere in violazione di

norme che stabiliscono sanzioni amministrative, commette, anche in

tempi diversi, più violazioni della stessa o di diverse norme di legge in

materia di previdenza e assistenza obbligatorie (ipotesi di illecito am-

ministrativo continuato — articolo 8/2 L. 689/81)5.

5 In tema di sanzioni amministrative, la norma di cui all’articolo 8 L. 689/81, nel pre-

vedere l’applicabilità dell’istituto del cosiddetto “cumulo giuridico” tra sanzioni nella sola

ipotesi di concorso formale (omogeneo o eterogeneo) tra le violazioni contestate — e per le

sole ipotesi, cioè, di violazioni plurime, ma commesse con un’unica azione o omissione —

non è legittimamente invocabile con riferimento alla (diversa) ipotesi di concorso materiale

— di concorso, cioè, tra violazioni commesse con più azioni o omissioni — senza che possa,

ancora, ritenersi applicabile a tale ultima ipotesi, in via analogica, la normativa dettata dall’ar-

ticolo 81 cp in tema di continuazione tra reati, sia perché il citato articolo 8 L. 689/81 prevede

espressamente tale possibilità soltanto per le violazioni in materia di previdenza e assistenza

(con conseguente evidenza dell’intento del legislatore di non estendere la disciplina del cu-

mulo giuridico agli altri illeciti amministrativi), sia perché la differenza morfologica tra reato

penale e illecito amministrativo non consente che, attraverso un procedimento di integrazione

analogica, le norme di favore previste in materia penale vengano “tout court” estese alla

materia degli illeciti amministrativi. (Cass. Civ., Sez. I, 20.11.98, n. 11727, MGI, 1998).