DIPARTIMENTO DI SCIENZE POLITICHE, CATTEDRA DI “SCIENZA POLITICA”

AFGHANISTAN: L’INCONTRO FRA UN PAESE E LA DEMOCRAZIA

RELATORE CANDIDATO

Prof. Arlo Poletti Federico Pieri

Matr. 072992

ANNO ACCADEMICO 2015/2016

INDICE

1. Introduzione

2. Richiami storici

3. La Democrazia: definizioni

4. Gli standard democratici: il caso afghano

4.1. Il processo elettorale

4.2. Il pluralismo politico e la partecipazione politica

4.3. Il funzionamento del governo

4.4. La libertà di espressione e di credo

4.5. I diritti di associazione e di organizzazione

4.6. Il governo della legge

4.7. Diritti individuali e libertà personali

5. Un paese in transizione?

6. Sulla via delle riforme

7. Conclusioni

8. Bibliografia

Abstract (EN)

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1. INTRODUZIONE

L’Afghanistan è una zona dell’Asia che è sempre stata considerata strategica da

tutte le potenze confinanti ed è stata oggetto di molti studi di geopolitica.

Riprendendo gli studi che ho fatto durante il mio percorso alla LUISS Guido

Carli, ed in particolare nel corso in “Scienza Politica” tenuto dal Professor Arlo Poletti,

propongo in questa Tesi di Laurea Triennale un’analisi che tende a verificare se

effettivamente si possa considerare o meno la regione come avviata verso un processo

di transizione da paese non libero a paese verso la democrazia, utilizzando parametri

già definiti sia dalla letteratura che da organizzazioni indipendenti come Freedom

House.

La metodologia seguita per l’analisi si appoggia soprattutto a quella proposta dal

Professor Leonardo Morlino, LUISS, nel suo testo “Changes for Democracy. Actors,

Structures, Processes (Oxford: Oxford University Press, 2012)”.

Per permettere di comprendere meglio le caratteristiche sociologiche e politiche

dell’Afghanistan, la Tesi si apre con qualche accenno storico, che riprende molti dei

difficili momenti che la popolazione afghana ha dovuto vivere nell’ultimo secolo, a

partire dagli inizi del ‘900 fino ai nostri giorni. In particolare, l’attacco alle Torri

Gemelle negli Stati Uniti d’America ha portato all’operazione Enduring Freedom.

Le recenti elezioni che si sono svolte nel 2004 hanno portato, dopo tante

vicissitudini ed indagini anche da parte di attori internazionali, ad un Governo di Unità

Nazionale i cui rappresentanti sono i due ex principali candidati alla carica

presidenziale, il Dr. Abdullah Abdullah, oggi Chief Executive Officer, ed il Dr. Ashraf

Ghani Ahmadzai, oggi Presidente.

I capitoli successivi, dopo un chiarimento sulla definizione di democrazia nella

letteratura, analizzano dimensione per dimensione ciò che sta accadendo in Afghanistan

e propongono una classificazione del paese rispetto agli standard democratici definiti

da Freedom House.

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La mia ricerca è partita dalla lettura di documenti ufficiali prodotti dalla Central

Intelligence Agency americana, da ambasciate estere a Kabul e da numerosi Report

prodotti da organizzazioni internazionali come la World Bank, Human Rights Watch,

UNHCR, USAID, oltre che dal governo afghano stesso.

Il capitolo 5, che apre la parte conclusiva di questa Tesi, propone un commento

sui dati che ho raccolto per ogni singola dimensione, andando a verificare quali

potrebbero essere i trend per i prossimi anni e come si possa classificare il paese

rispetto alle definizioni di democrazia che si sono viste nei primi capitoli.

L’ultimo capitolo, il sesto, analizza i documenti pubblicati sia dal Governo

afghano, sia da altri attori internazionali, circa il processo di riforma che il paese sta

attraversando e dovrà attraversare in questi anni per completare la costruzione dello

Stato ed a proposito del processo di pace che è stato avviato con le forze estremiste

talebane. Background generale per le considerazioni che vengono fatte in questa Tesi

sono i documenti relativi alla Conferenza di Tokyo (2012), la Conferenza di Londra

(2014), ed il programma Self-reliance through mutual accountability framework

(2015).

La Tesi si conclude sottolineando:

(i) l’importanza che l’instabilità della regione assume - date le criticità interne al

sistema statale - nel quadro delle relazioni internazionali e della prevenzione del

terrorismo;

(ii) la necessità di una risposta quanto più rapida possibile da parte della comunità

internazionale che possa garantire, una volta per tutte, una transizione della regione

verso una forma di autogoverno che permetta il pieno godimento dei diritti e delle

libertà civili e personali;

(iii) l’esigenza di una pace duratura che garantisca l’autodeterminazione e la piena

realizzazione degli individui, seguendo lo spirito ed i principi della Dichiarazione

Universale dei Diritti dell’Uomo (UDHR).

***

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2. RICHIAMI STORICI

L’Afghanistan è una zona dell’Asia che è sempre stata considerata strategica da

tutte le potenze confinanti. I Persiani, Alessandro Magno, la Russia e poi il Regno Unito

hanno tentato in tutti i modi di invadere la regione delle tribù dei Pashtun non solo per

poter avere il controllo del commercio fra Asia ed Europa dell’Est, ma anche per la

fondamentale posizione strategico-militare a tutela del confine fra i due continenti.

Dopo anni di occupazione inglese e russa, un primo passo verso l’indipendenza

dagli invasori si riesce a raggiungere nel 1919, quando con il Trattato di Rawalpindi a

seguito di una guerra contro l’India, l’Afghanistan riceve il permesso dal British Empire

di dichiarare la propria indipendenza. Il 13 Aprile 1919 l’Amir Amanullah Khan

dichiara l’Afghanistan uno Stato libero. Nello stesso anno, il popolo afghano intreccia

relazioni diplomatiche con il Governo Russo, che porteranno però ad una sanguinosa e

disastrosa guerra nel 1979, quando l’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche

(URSS) tenterà di sostenere un esperimento comunista nella regione. Il conflitto avrà

fine solo nel 1989, quando le forze sovietiche saranno costrette a ritirarsi. Avrà allora

inizio una guerra civile.

Nel 1996, l’Afghanistan cade sotto il controllo dei Talebani che pongono, per il

momento, fine alla guerra civile, ma la regione sta per affrontare una guerra molto più

pesante. Nel 2001, l’attacco alle Torri Gemelle porta parte della comunità

internazionale, guidata dagli Stati Uniti d’America (USA) (che agiscono in base al

principio di legittima difesa), ad invadere con una forza anti-talebana il paese

(operazione “Enduring Freedom”). Il governo talebano è infatti, secondo gli americani,

colpevole di aver appoggiato, o quantomeno non ostacolato, il terrorista Osama Bin

Laden, principale sospettato per l’attacco dell’11 Settembre. Inizia così per

l’Afghanistan un nuovo periodo di occupazioni.

Americani, francesi, inglesi e forze militari sotto la bandiera dell’Organizzazione

delle Nazioni Unite (ONU) prendono il controllo della capitale e con la Conferenza di

Bonn (2001) inizia il tentativo di transizione del paese verso un regime democratico.

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Conseguentemente, nasce la Missione di Assistenza delle Nazioni Unite in Afghanistan

(UNAMA). Nel 2004 si tengono le prime elezioni presidenziali e l’anno dopo quelle per

l’Assemblea Nazionale . 1

A partire dal 2014, l’Afghanistan è guidato da un Governo di Unità Nazionale al

cui vertice stanno i due ex principali candidati alla carica presidenziale, il Dr. Abdullah

Abdullah ed il Dr. Ashraf Ghani Ahmadzai. Il Governo, però, è sotto il controllo delle

forze americane a causa delle continue accuse di frode presentate nelle campagne

elettorali portate avanti dai due candidati. Al primo turno il Dr. Abdullah aveva raccolto

il 45,0% dei consensi ed il Dr. Ghani il 31,6%. Al secondo turno, il Dr. Ghani era

passato in vantaggio ottenendo il 55.27% dei voti. All’altro candidato rimaneva il

44.73%. Alla fine il Comitato Elettorale Indipendente ha nominato il Dr. Ghani 2

Presidente ed il Dr. Abdullah Chief Executive Officer.

La principale sfida per il governo è ora quella di restringere, assieme alle forze

NATO ed alleate, il bacino d’influenza dei Talebani, fortemente convinti di essere il

governo legittimo del paese. L’Afghanistan rimane un paese che deve conoscere l’unità

nazionale: ci riuscirà? Questo è l’impegno delle Nazioni Unite, come dimostrano le

tante risoluzioni del Consiglio di Sicurezza ONU (UNSC) su questa questione, fra cui

l’ultima del Marzo 2015 (S/RES/2210 - 2015). Il recente rapporto del Segretario

Generale delle Nazioni Unite (UNSG), datato 7 Marzo 2016 (A/70/775 S/2016/218),

che risponde alla richiesta del UNSC di ricevere un rapporto ogni tre mesi

sull’andamento dell’UNAMA, sottolinea come le forze talebane stiano prendendo

sempre più il controllo della città di Kurduz, mettendo a serio rischio la sicurezza e la

stabilità del paese.

Accanto alle questioni di politica interna, va tenuta in conto anche la difficile

relazione che l’Afghanistan sta vivendo con il vicino Pakistan per questioni relative ai

L’Assemblea Nazionale, identificabile con il nostro Parlamento, è composto da una Camera dei Rappresentanti (House 1

of People) e la Camera degli Anziani (House of Elders). I dati sono quelli pubblicati dalla Commissione Elettorale Indipendente, reperibili a questo link: http://www.iec.org.af/2

results/pdf/FinalRunOff/en/VotesByCandidateSummary.pdf. Nei documenti ufficiali inoltre non vengono mai contati nelle percentuali i voti astenuti o nulli. Ad ogni modo, i voti che sono stati dichiarati invalidi dalla Commissione Elettorale Indipendente durante le elezioni presidenziali sono stati 233219. I dati sono reperibili sul sito della Commissione o direttamente al seguente link: http://www.iec.org.af/results/pdf/presidential_final_disqualified_votes_by_IEC_en.pdf.

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confini e che spesso vedono ancora una volta il coinvolgimento degli Stati Uniti come

negoziatore degli accordi fra i due Stati. 3

In tutto questo, relativamente al nostro oggetto di studio, è fondamentale

sottolineare il processo di democratizzazione che sta avvenendo nel paese, sopratutto a

livello di elezioni e di rappresentanza. Il 6 Settembre 2015, infatti, il Presidente Ghani

ha approvato la legge elettorale e la legge che garantirà la struttura e l’organizzazione

interna della Commissione Elettorale Indipendente e della Commissione Elettorale

Indipendente per i reclami. Certamente questo è un passo in avanti nel lungo processo

che l’Afghanistan sta vivendo verso la democratizzazione.

Il 21 Maggio 2016, il leader delle forze talebane, Mullah Akhtar Muhammad

Mansour, è stato ucciso in Belucistan - una regione a sud-ovest del Pakistan che è

diventata di fatto il quartier generale dei talebani - da un drone delle forze americane. Il

25 Maggio ne ha preso il posto il nuovo leader Mawlawi Haibatullah Akhundzada.

Poiché vi è il sospetto che i talebani siano sostenuti in parte dai servizi segreti pakistani,

l’attacco voluto dagli USA potrebbe essere una mossa strategica per sfidare il Governo

pakistano che da tempo, così come i talebani, ha messo a dura prova la pazienza del

Governo afghano durante le trattative di pace, con invasione di confini e, appunto, poca

trasparenza nella gestione dei rapporti con forze estremiste anti-governative.

I prossimi mesi potrebbero essere segnati da ulteriori tensioni o da un cambio di

marcia da parte del Governo pakistano, che potrebbe decidere finalmente di collaborare

di fronte alla possibilità che il Governo statunitense continui a programmare attacchi

con droni sul suo territorio nazionale.

3. LA DEMOCRAZIA: DEFINIZIONI

A proposito delle relazioni fra Afghanistan e Pakistan, è interessante la lettura del discorso tenuto dall’Ambasciatore 3

Permanente dell’Afghanistan alle Nazioni Unite, H.E. Mahmoud Saikal, il 15 Marzo 2016 durante un dibattito del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. È possibile trovarne la trascrizione a questo link: http://afghanistan-un.org/2016/03/security-council-debate-on-the-situation-in-afghanistan-12/.

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Partendo da quanto conosciamo, è il momento di analizzare meglio la base teorica

a cui facciamo riferimento per analizzare il caso afghano.

Che cosa si intende per Democrazia? Nella cultura europea il concetto di

democrazia è nato molto presto, e l’idea viene spesso associata, nelle nostri menti, al

periodo in cui Platone valutava, nella sua opera “La Repubblica”, quale fosse il miglior

sistema di governo possibile. La repubblica platonica non è esattamente una

democrazia, ma il periodo della filosofia e della poleis, della “città-comunità senza

Stato” , è sicuramente la culla del concetto che poi ha portato nei secoli alla nascita 4

delle moderne democrazie rappresentative.

Erodoto parlava di potere (kratos) del popolo (demos): questa è la prima vera

definizione di democrazia nella storia, che rimane il tratto essenziale di questa forma di

governo. Per i miei scopi, preferisco partire dalla definizione minima moderna di

democrazia. Qui ne propongo due formulazioni. La prima è quella di Joseph Alois

Schumpeter , il quale ritiene che il metodo democratico sia “lo strumento istituzionale 5

per giungere a decisioni politiche, in base al quale singoli individui ottengono il potere

di decidere attraverso una competizione che ha per oggetto il voto popolare”. Di qui il

modello di democrazia cosiddetta competitiva. Un’altra definizione che ritengo utile

presentare è invece quella del politologo italiano Giovanni Sartori, il quale propone una

definizione di democrazia come "sistema etico-politico nel quale l'influenza della

maggioranza è affidata al potere di minoranze concorrenti che l'assicurano attraverso il

meccanismo elettorale.” In altri termini, sono le minoranze in competizione che 6

formano la maggioranza che gestisce il potere e la sopravvivenza di questo sistema si

basa sul sistema elettorale. In questo caso si parla quindi di democrazia procedurale . 7

Il Prof. Leonardo Morlino suggerisce in un suo saggio del 2003 una definizione 8

minima ancora più specifica. Democrazia è il regime che presenta almeno quattro

elementi fondamentali:

Giovanni Sartori, La democrazia in trenta lezioni (Milano: Mondadori, 2008) pp. 37-40.4

Joseph Alois Schumpeter, Capitalism, socialism and democracy (London 1954).5

Giovanni Sartori, Democrazia e definizioni (Bologna: il Mulino, 1969) p. 105.6

Leonardo Morlino, “Regimi Politici”, Enciclopedia delle scienze sociali Treccani (1997).7

Leonardo Morlino, Democrazie e democratizzazioni (Bologna: il Mulino, 2003).8

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“(a) suffragio universale, maschile e femminile;

(b) elezioni libere, competitive, ricorrenti, corrette;

(c) più di un partito;

(d) diverse e alternative fonti di informazione.”

Nella letteratura, il periodo durante il quale un paese sta vivendo un mutamento di

regime viene definito transizione. Questo termine può ovviamente indicare sia una

transizione verso un regime democratico, sia verso un autoritarismo o peggio, verso una

situazione di stato fallito. Nel nostro caso, ci occuperemo di studiare la prima

possibilità: come si verifica cioè una transizione verso un regime democratico e verso

l’instaurazione della democrazia.

Uno dei più importanti studiosi in questa materia è senza dubbio il politologo

statunitense Robert Alan Dahl, che nel 1971 ha proposto la cosiddetta “scatola di 9

Dahl”, uno strumento molto importante per gli studiosi di Scienza Politica perché

presenta tre percorsi possibili di transizione verso la democrazia. Prima di vederli nel

dettaglio, è importante ricordare che le variabili principali prese in considerazione sono

la competizione elettorale, cioè il livello di pluralismo politico, e l’inclusività, cioè la

misura in cui la popolazione è coinvolta nel processo elettorale e nella definizione della

politica nazionale.

Oligarchie competitive

Poliarchie

Competizione/opposizione

Egemonie chiuse Egemonie inclusive

Partecipazione

Figura 3.1. — “Scatola di Dahl”: come si instaurano le democrazie (Dahl, 1971)

!

!

!!

Robert Alan Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition (Yale University Press, 1971).9

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I tre modelli sono i seguenti:

(i) la competizione elettorale e politica precede l’inclusività: un’egemonia chiusa

cede il passo ad un’oligarchia competitiva e poi alla democrazia di massa

(poliarchia);

(ii) l’inclusività precede la competizione: un’egemonia chiusa evolve verso

un’egemonia caratterizzata da un’ampia partecipazione e successivamente, verso

una democrazia di massa;

(iii) le possibilità di dissenso e d’inclusività si sviluppano alla stessa velocità in

quella che è conosciuta come “la scorciatoia” per la democrazia.

Ovviamente, rispetto a questo modello andrebbe preso in considerazione anche il

meccanismo con cui si formano le istituzioni ed il modo in cui viene ripartito il potere

all’interno del nuovo sistema di governo. La scatola di Dahl rimane comunque un

modello efficace che ci può aiutare a comprendere più chiaramente le variabili più

importanti nell’instaurazione di una democrazia: la competizione/opposizione politica e

la partecipazione di massa.

Definiti i processi, bisogna quindi cercare di dare una definizione di transizione.

Qui ripropongo quello offerta da Morlino: il periodo di transizione si può definire come

“quel periodo intermedio e ambiguo in cui un regime ha abbandonato alcune

caratteristiche fondamentali del quadro istituzionale precedente, senza aver acquisito

tutte le caratteristiche del nuovo regime che verrà instaurato” . 10

Come e quando finisce questo periodo di transizione, però, è l’aspetto più difficile

da definire teoricamente. Si è spesso utilizzato il termine regime ibrido per definire il

periodo successivo ad una transizione ma prima di una completa definizione del nuovo

status di regime.

Possiamo considerare, così come nella letteratura, il processo di transizione come

concluso quando è avviato il processo democratico e solamente una di tutte le variabili

presenti nella definizione minima manca nel quadro generale. A livello più pratico, si

Leonardo Morlino, Changes for Democracy. Actors, Structures, Processes (Oxford: Oxford University Press, 2012).10

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potrebbe prendere come punto di riferimento la piena realizzazione dello status di

democrazia elettorale, definito come concetto dal sociologo Larry Diamon ed utilizzato

anche da Freedom House nell’elaborazione dei suoi studi . Facendo riferimento infatti 11

a “sistemi costituzionali in cui l’Assemblea Nazionale e l’esecutivo sono il risultato di

elezioni regolari, competitive, con più partiti e con suffragio universale” , non si può 12

ancora parlare di democrazie liberali minime - in quanto potrebbero mancare altre

libertà o diritti -, ma nemmeno più di regimi in transizione - dove invece neanche le

elezioni sono garantite -.

Considerando che il confine fra regime in transizione e regime ibrido è molto

labile, è sicuramente necessario valutare caso per caso. Per stabilire a quale categoria

l’Afghanistan appartiene, è necessario studiare la continuità o discontinuità di attori,

norme ed istituzioni del precedente regime rispetto a quello attuale; il grado di

partecipazione politica; il livello di violenza e la durata del conflitto.

Il capitolo che segue si pone questo obiettivo.

4. GLI STANDARD DEMOCRATICI ED IL CASO AFGHANO

L’Afghanistan è formalmente riconosciuto come repubblica islamica in quanto il

sistema giuridico si fonda sulla legge islamica: questo è stabilito sia dal preambolo che

dai primi articoli della Carta costituzionale. Chiarito questo aspetto, bisogna valutare il

sistema politico-istituzionale del paese secondo i criteri introdotti nel paragrafo

precedente. A questo scopo, è utile esaminare i Report prodotti da Freedom House,

un’organizzazione americana indipendente che analizza e produce rapporti sul livello di

democrazia nel mondo.

Freedom House, nell’elaborazione dei suoi dati, classifica i regimi come democrazie elettorali (vedi definizione 11

precedente) solo nel caso in cui il paese stesso ottenga ≥ 7 punti su 12 nella variabile “Processo Elettorale”. Come si vedrà in seguito, più precisamente nel paragrafo 4.1., l’Afghanistan ha ottenuto, nel 2015, solamente 3 punti su 12.

Larry Diamond, Developing Democracy: Toward Consolidation (The Johns Hopkins University Press, 1999).12

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Se analizziamo le variabili utilizzate da Freedom House nella valutazione delle

singole democrazie, notiamo che esse si possono considerare come uno sviluppo di

quelle proposte dal Prof. Morlino. Infatti, questa organizzazione prende in

considerazione i seguenti aspetti:

(i) il processo elettorale;

(ii) il pluralismo politico e la partecipazione politica;

(iii) il funzionamento del governo.

Inoltre, vengono prese in considerazione le libertà civili, raggruppate in quattro

sottocategorie:

(i) la libertà di espressione e di credo;

(ii) i diritti di associazione ed organizzazione;

(iii) il governo della legge;

(iv) i diritti individuali e le libertà personali.

Nel suo ultimo report sul paese, Freedom House ha dichiarato l’Afghanistan come

“Non Libero”, il che significa che non rientra nemmeno nella categoria prevista di Stati

in via di transizione verso la democrazia, essendo la scala composta da soli tre giudizi:

Libero, Parzialmente Libero e Non Libero. La scala, spiega la metodologia utilizzata per

produrre questa classificazione, si basa essenzialmente su di una media delle libertà

civili e dei diritti politici all’interno della regione.

Per l’analisi che segue, ho scelto di utilizzare questa metodologia che riprende lo

schema del Prof. Morlino ma ne dà una versione più operativa per chi, come nel nostro

caso, vuole analizzare le singole dimensioni per poi poter valutare, in generale, la

situazione del paese rispetto agli standard democratici.

4.1. IL PROCESSO ELETTORALE

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In Afghanistan, più che in altri paesi, sono tante le variabili che influenzano il

complesso meccanismo elettorale. Il contesto storico-culturale della regione rende

difficile comprendere e visualizzare tutto il quadro delle relazioni e dei processi che

determinano il funzionamento delle elezioni. In questo capitolo ho scelto di inserire i

punti di vista di diversi attori che hanno vissuto il periodo delle elezioni politiche e

provinciali. Con questo approccio spero di poter dare tutti gli strumenti per analizzare,

autonomamente, la situazione del paese.

Prima di tutto, analizzando i Report relativi alle ultime elezioni, è possibile

constatare quanto sia ancora difficile per il Governo e per le forze di polizia garantire la

sicurezza in queste occasioni.

Nel suo rapporto datato Febbraio 2014, l’UNAMA specificava che è stato

possibile constatare 25 attacchi contro i dipendenti pubblici che lavoravano per le

elezioni politiche e per i seggi elettorali. Questi attacchi sono stati compiuti ovviamente

da forze anti-governative e hanno provocato 16 vittime (4 civili morti e 12 feriti)

durante il 2013. Fra i morti compare anche il nome del capo dell’IEC, la Commissione

Elettorale Indipendente dell’Afghanistan, rimasto vittima di un attacco compiuto da

forze talebane nella città di Kurduz il 18 Settembre dello stesso anno. Fra il 1° Gennaio

ed il 30 Giugno 2014, sempre l’UNAMA dichiarava in un secondo rapporto come

ufficialmente verificate ben 674 vittime civili, proprio nel periodo delle elezioni

presidenziali e provinciali. Obiettivi degli attacchi erano i convogli della Commissione

Elettorale Indipendente, i seggi elettorali ed anche gli stessi candidati ed i loro

sostenitori. Nel solo giorno delle elezioni, il 14 Giugno, il 38% delle vittime civili sono

stati bambini, uccisi da missili o colpi di mortaio che hanno centrato o i seggi elettorali

o le case all’interno delle zone adiacenti. Sempre nello stesso giorno, 11 membri dello

staff della Commissione sono morti a causa di ordigni esplosivi. Non a caso, l’11

Marzo, i talebani avevano rilasciato un comunicato richiedendo che fossero usate “tutte

le forze” perché il voto fosse danneggiato, considerando come “obiettivi tutti i

lavoratori, gli attivisti, i visitatori, l’apparato di sicurezza e gli uffici [del governo]”. 13

Human Rights Watch, “Election Violence and Attacks on Civilians”, World Report 2015: Afghanistan, https://13

www.hrw.org/world-report/2015/country-chapters/afghanistan.

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Risulta quindi chiaro che le elezioni in Afghanistan non possono essere

considerate né libere né competitive, essendo il processo altamente alterato dai

persistenti attacchi terroristici compiuti dalle forze talebane e da altre forze anti-

governative indipendenti.

La stessa scelta del Presidente è stata poi dettata da ragioni di diplomazia

internazionale. Infatti, quando il Dr. Ghani è stato dichiarato dalla Commissione

vincitore della competizione elettorale con un vantaggio di oltre 10 punti percentuali

rispetto al Dr. Abdullah, quest’ultimo ha creato una crisi politica, denunciando di essere

di fronte ad una frode elettorale e portando così gli USA ad un intervento diretto per le

negoziazioni con entrambe le parti politiche. Grazie anche ad un intervento del

Presidente uscente Kazai, in Settembre entrambi i candidati hanno approvato un accordo

che consegnava la Presidenza a Ghani e nominava Abdullah chief executive, una

posizione ibrida di governo, vicina comunque alla nostra di primo ministro.

Per quanto riguarda invece le elezioni provinciali, anche in questo caso la

Commissione ha scoperto irregolarità nel voto. Dalle elezioni di Aprile, solo in Ottobre

sono stati comunicati i vincitori della competizione. 747 mila voti su 6 milioni sono stati

dichiarati invalidi e ben 47 candidati sono stati poi ripescati.

La registrazione dei voti è risultata quindi alterata e non affidabile, essendo stati

documentati addirittura casi di mutilazione delle mani di alcuni votanti da parte di forze

anti-governative come punizione per aver partecipato alle elezioni. Le intimidazioni e le

minacce a cui ogni giorno i candidati ed il corpo elettorale devono far fronte rendono

ovviamente difficile la libertà del voto, così come la sua segretezza. Accade infatti

spesso che i cittadini ricevano pressioni o intimidazioni perché il loro voto si sposti su

uno o più candidati sostenuti da lobby o funzionari pubblici corrotti che vogliono

mantenere il potere.

Un altro aspetto fondamentale è la difficoltà del governo afghano nel garantire la

sicurezza in tutto il territorio nazionale. Le forze armate e la polizia, infatti, non sono in

grado di garantire l’ordine nelle zone rurali e distanti dalle città, dove invece vige

spesso la legge della sharia, imposta a tutti gli abitanti secondo un approccio

tradizionale di autogoverno per tribù. In aggiunta, negli stessi centri urbani, i cittadini si

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affidano spesso ad un consiglio degli anziani piuttosto che alla polizia, essendo la

fiducia verso le autorità molto bassa.

Nonostante le gravi difficoltà, la Commissione Elettorale Indipendente, grazie

anche al supporto da parte di organizzazioni internazionali, di nazioni e di

organizzazioni civili, è faticosamente in grado di gestire il processo elettorale.

Riassumendo quanto detto finora rispetto a questo punto, risulta chiaro che il

Paese deve conoscere ancora una piena stabilità nel processo elettorale. Un recentissimo

richiamo è arrivato anche dal Consiglio dell’Unione Europea proprio su questo punto, in

vista della conferenza che si terrà a Bruxelles a Ottobre 2016 per verificare appunto la

strategia congiunta fra il paese e l’Unione, uno dei principali finanziatori nel processo di

sviluppo della regione e che spende oltre 200 milioni di euro all’anno (fino al 2020)

tramite il suo Servizio di Azione Esterna (EEAS), EUROPOL e EUAID . 14

Su questo punto, Freedom House, nel suo Report, ha concesso un punteggio pari a

3/12, dove 1 corrisponde al peggiore risultato. Come già abbiamo visto nel capitolo 3.

La Democrazia: definizioni, il punteggio ottenuto non permette all’Afghanistan di

essere considerato una democrazia elettorale, proprio perché il sistema statale non

garantisce ancora lo svolgimento di elezioni libere, corrette e competitive. Il 18 Gennaio

2016, la Commissione Elettorale Indipendente afghana ha annunciato che le prossime

elezioni si terranno il 15 Ottobre 2016, nonostante le opposizioni politiche e gli

osservatori internazionali dichiarino, quasi in modo unanime, illegittimo il

provvedimento, dato che manca ancora una necessaria riforma della Commissione e del

processo elettorale. Vedremo se nei prossimi mesi il Governo afghano, assieme

all’Assemblea Nazionale, sarà in grado di mettere in campo quelle riforme di cui

necessita il paese.

Council of the European Union, Outcome of the Council Meeting: 3462nd Council meeting (Maggio 2016), reference 14

number: 8736/16.

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4.2. IL PLURALISMO POLITICO E LA PARTECIPAZIONE POLITICA

Per valutare meglio la realtà afghana circa questo punto, è necessario

comprendere bene il clima sociale che esiste in Afghanistan. Il contesto culturale infatti

è completamente diverso da una qualsiasi realtà europea, e la sempre presente divisione

interna in tribù non riesce a creare quel collante che i paesi europei, ed in generale

occidentali, possono sperimentare nella loro convivenza civile.

Come si è già detto nel punto precedente, l’instabilità non garantisce a tutti i

candidati alle elezioni ed ai politici di condurre una serena attività di partecipazione

elettorale. Specialmente nelle zone rurali, vige ancora una forte pressione da parte di

gruppi di matrice religiosa, tribale, talebana ed etnica.

Ad ogni modo, dal Dicembre 2012 sono stati riconosciuti ufficialmente ben 84

partiti politici sul territorio nazionale da parte del Ministero della Giustizia, anche se

solamente 11 (Pashtun 39%, Hazara 24%, Tajik 21%, Uzbek 6%, altri 10%) di questi

hanno ottenuto percentuali tali da guadagnare un seggio nelle ultime elezioni.

Importante è sottolineare che il fattore chiave rimane quello dell’etnia. Un altro 15

elemento positivo da sottolineare, anche dal punto di vista dei diritti umani, è la

presenza di ben 69 donne all’interno della Assemblea Nazionale.

La presenza sul territorio nazionale di forze non governative come quelle NATO

favorisce un clima di tensione, nonostante esse siano assolutamente necessarie per

l’ordine pubblico e per garantire al governo una piena stabilità nella sua azione. In

Ottobre, il Presidente Ghani ha firmato il patto bilaterale sulla sicurezza con gli Stati

Uniti, chiamato “BSA”, per ridefinire gli obiettivi strategici della presenza militare

post-2014 delle forze NATO nel paese. Nonostante la collaborazione fra Governo e

forze internazionali, secondo WikiLeaks, a partire dal 2013 la Agenzia di Sicurezza

Nazionale americana (NSA) avrebbe registrato praticamente tutte le conversazioni

United States of America Central Intelligence Agency (CIA), “South Asia: Afghanistan”, The World Factbook, https://15

www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/print_af.html.

! di !16 47

telefoniche del paese, incluse quelle dei giornalisti, violando così in modo evidente la

sovranità dello Stato e limitando, nella pratica, le libertà dei cittadini. 16

Recenti risultati però, come riconosce anche il Consiglio di Sicurezza delle

Nazioni Unite nella risoluzione S/RES/2274 (2016), sono stati raggiunti dal governo

afghano nel mantenimento della sicurezza all’interno dei confini nazionali grazie al

Quadrilateral Coordination Group , il quale ha permesso che partissero le trattative 17

con i gruppi estremisti talebani. Buoni propositi sono contenuti nel programma

“Realising Self-Reliance: Commitments to Reforms and Renewed Partnerships” , che 18

presenta importanti progetti di riforma circa la sicurezza, la governance, la giustizia e lo

sviluppo economico e sociale del paese.

Freedom House, nel suo Report, ha concesso su questa dimensione un punteggio

pari a 6/16 - dove 1 corrisponde al peggiore risultato -, premiando così gli sforzi

compiuti per il mantenimento della sicurezza, rimanendo comunque centrale il

problema della garanzia dei diritti politici e della inclusività all’interno del processo

decisionale. La forte presenza di truppe militari non-governative rimane una condizione

essenziale, al momento, per il mantenimento della sicurezza in alcune parti del paese. Il

continuo rinvio delle elezioni non permette poi una necessaria trasparenza nell’azione di

governo, in quanto lascia fuori minoranze e forze politiche che invece dovrebbero poter

essere rappresentate all’interno della Assemblea Nazionale. Il trend, seppur negativo,

potrà certo migliorare quando il Governo afghano riuscirà a mettere in campo un

efficace piano di riforme.

4.3. IL FUNZIONAMENTO DEL GOVERNO

WikiLeaks, WikiLeaks statement on the mass recording of Afghan telephone calls by the NSA (May 2014), https://16

wikileaks.org/WikiLeaks-statement-on-the-mass.html. Gruppo di cooperazione creato nel Gennaio 2016 e composto da rappresentanti di Afghanistan, Cina, Pakistan e Stati 17

Uniti d’America per il mantenimento della pace all’interno del paese, che ha recentemente seguito soprattutto le trattative fra il governo afghano ed i gruppi terroristici talebani nella definizione di accordi per la cessazione degli attacchi contro civili.

Vedi capitolo “Sulla via delle riforme”.18

! di !17 47

Il Governo afghano, nonostante le forti pressioni ricevute dalle organizzazioni

internazionali e dalle forze militari in assistenza sul territorio, continua ad avere grossi

problemi nell’approvare riforme che permettano una maggiore trasparenza ed una

significativa riduzione della corruzione all’interno del settore pubblico.

Il processo di riforma in atto è comunque sostenuto dalle Nazioni Unite, come

richiesto l’8 Febbraio 2015 da parte del Governo afghano. Cinque ministeri con

portafoglio (finanza; miniere e petrolio; commercio ed industrie; trasporti e aviazione

civile; tecnologie della comunicazione e dell’informazione) hanno presentato

programmi contro la corruzione.

Da parte dell’Istituto per il Servizio Civile (CSI) sono stati attivati per tutto il

2015 dei seminari di management, di informatica, di lingua, di risorse umane e di

amministrazione/finanza tesi a migliorare la qualità del servizio offerto al pubblico. In

totale, sono stati formati 4023 funzionari pubblici di cui 1118 donne. 702 dirigenti

pubblici e funzionari di medio-alto livello hanno invece potuto seguire corsi di

formazione su governance locale e management pubblico in India, Malasya, Repubblica

della Corea, Singapore e Tailandia.

Il potere dell’Assemblea Nazionale è poi molto limitato, anche se è possibile

appellarsi ad una Corte Costituzionale, Loya Jirga, per questioni relative

all’indipendenza, alla sovranità nazionale ed all’integrità del territorio nazionale.

Nonostante tutto però, essa riesce ad avere un effettivo potere nel processo legislativo. È

stato proprio a causa di un voto sfavorevole di Dicembre 2015 della Camera dei

Rappresentanti che il progetto di riforma del sistema elettorale, voluto dalla

Commissione Elettorale Indipendente e dal Presidente Ghani, è sfumato. Un passo

avanti è stata la riforma approvata il 6 Settembre 2015 da parte dell’Assemblea

Nazionale per riservare il 25% dei seggi nelle provincie e nei distretti a rappresentanti

donne, come richiesto dalla Commissione.

Non essendo ancora definita né una nuova legge elettorale né una data precisa per

le prossime elezioni, l’8 Gennaio 2016 il Presidente Ghani ha esteso il termine di

mandato dei 34 senatori della Camera degli Anziani di nomina presidenziale. Il 18

Gennaio 2016, il bilancio per il 2016 è stato approvato nonostante ci siano state critiche

! di !18 47

verso il Governo per i pochi progetti di sviluppo, uno squilibrio nella distribuzione dei

finanziamenti alle province e l’assenza di un budget riservato alle nuove elezioni.

In più, le minacce ai funzionari del governo rendono difficile avere una

amministrazione completamente funzionante. Il rapporto del Dipartimento australiano

per gli Affari Esteri ed il Commercio sull’Afghanistan pubblicato nel Marzo 2014

spiegava come “benché l’etnia o la religione siano qualche volta un fattore chiave, gli

obiettivi primari dei talebani sono il Governo ed i suoi partner internazionali”. 19

Rispetto alla gestione del bilancio pubblico, il 5 Ottobre 2015 è stata approvata la

legge sul bilancio delle provincie, dando finalmente chiare linee guida sulla trasparenza,

prevedibilità ed equità dei bilanci pubblici a livello provinciale e permettendo al

Governo di fare previsioni più corrette rispetto alle spese nazionali.

Il 17 Dicembre, la Conferenza Ministeriale della World Trade Organization ha

approvato l’accesso dell’Afghanistan, soggetta a ratifica, per il 30 Giugno 2016, dando

così un nuovo input all’economia del paese, purtroppo sotto stress da parecchi anni e

con un tasso di crescita molto basso. Basti ricordare che il tasso di povertà fra il 2013 ed

il 2014 ha raggiunto la quota 39.1%: 4 persone su 10 sono povere, in Afghanistan.

Freedom House, nel suo Report, ha concesso su questa dimensione un punteggio

pari a 2/12 - dove 1 corrisponde al peggiore risultato -, anche per il fatto che

l’Afghanistan risulta essere 172esimo su 175 paesi nell’indice sulla percezione della

corruzione prodotto nel 2014 da Transparency International. La difficoltà dell’esecutivo

di essere efficace nella sua azione di governo, la corruzione ed un sistema istituzionale

da riformare sono i maggiori problemi relativi al funzionamento del governo. Si spera

che nei prossimi mesi ed anni si possa mettere in campo un processo di riforma che,

assieme alle trattative di pace, porti l’Afghanistan alla tanto desiderata stabilità.

4.4. LA LIBERTÀ DI ESPRESSIONE E DI CREDO

Australian Government; Department of Foreign Affairs and Trade DFAT Country Report: Afghanistan (Marzo 2014).19

! di !19 47

Si tratta di uno dei punti più difficili da trattare, essendo l’Afghanistan, come ho

detto, un paese con forti correnti estremiste che impediscono spesso un confronto ed un

dibattito democratico trasparente ed aperto. Ad ogni modo, risulta più semplice dividere

l’analisi di questa dimensione in due punti: la libertà di espressione e la libertà di credo.

A proposito della prima, è importante sottolineare la difficile condizione in cui

vivono i giornalisti all’interno del paese: arresti, minacce ed intimidazioni sono

all’ordine del giorno ed è diventato quasi normale vivere in questa continua situazione

di tensioni. Come già puntualizzato in tanti dei suoi Report, Human Rights Watch ha

potuto verificare come il paese ancora non riesca a comprendere la figura del giornalista

e dei media nella definizione delle politiche e nel processo di accountability necessario

nelle democrazie moderne. Solo nel 2014, 5 giornalisti afghani e 2 corrispondenti esteri

hanno perso la vita durante un attacco terroristico. Secondo l’ultimo rapporto di

Amnesty International sul paese, la Nai, un’organizzazione indipendente giornalistica

con base in Afghanistan, avrebbe certificato che ben 73 attacchi a giornalisti e personale

tecnico sarebbero stati commessi, nella maggioranza dei casi, da funzionari del governo

e rappresentanti delle istituzioni - inclusi apparati di sicurezza e polizia. Il Governo, in

questi casi, non sarebbe riuscito a fare sufficienti indagini.

Risulta quindi complesso ottenere un’informazione priva di filtri, anche se

l’attuale Governo sta tentando assieme ad USAID di intensificare gli sforzi per

assicurare una stampa indipendente. Secondo un sondaggio portato avanti da The Asia

Foundation nel 2014, la popolazione afghana avrebbe una grande fiducia nei media. Per

questo e per altri motivi, nello stesso anno USAID ha permesso la creazione del

network nazionale Salam Watandar, composto da 66 stazioni radio indipendenti che

raggiungono un pubblico totale di circa 14 milioni di persone.

L’importanza di questo tipo di iniziative è data anche dal fatto che esiste un

altissimo livello di analfabetismo: conseguentemente la maggior parte delle persone non

legge i giornali e preferisce la televisione o la radio come mezzo d’informazione. L’81%

della diffusione di notizie avviene infatti via radio . 20

US State Department, Country Reports on Human Rights for 2013; Afghanistan (Febbraio 2014), 20

http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/2013humanrightsreport/index.htm?year=2013&dlid=220386#wrapper.

! di !20 47

Per avere un quadro più generale rispetto alla diffusione sul territorio delle notizie,

va tenuto presente che nel paese esistono circa 48 stazioni radio private, 16 stazioni

televisive e circa una dozzina di altri canali internazionali. Solo 1.9 milioni di persone

hanno invece accesso ad internet, ossia il 5.9% della popolazione totale.

La diffusione delle notizie è comunque posta sotto un controllo specifico del

Ministero dell’Informazione e della Cultura. Mentre il ministro è responsabile

legalmente per il regolamento dei media, l’Ulama Council esercita una influenza 21

considerevole indipendentemente dalle leggi ufficiali, andando quindi a porre un filtro

religioso che rende ancora più difficile la libertà di espressione. In più, la stessa

Commissione Elettorale Indipendente, di cui abbiamo già parlato in precedenza, ha

previsto una Commissione per i Media per regolare l’informazione durante il periodo

delle elezioni, eliminando così qualsiasi notizia contenente sondaggi o commenti su

qualunque candidato.

A livello formale, l’Articolo 34 della costituzione garantisce comunque la libertà

di stampa e di espressione e la legge detta “Mass Media” del 2009 concede a tutti i

cittadini il diritto di ottenere informazioni, proibendo la censura. Ovviamente, come si è

detto, esistono restrizioni per ciò che potrebbe sembrare “contrario ai principi dell’Islam

o offensivi per le altre religioni o sette”. Inoltre, la libertà di accesso alle informazioni è

regolata anche da limiti di sicurezza nazionale, privacy o interferenza con indagini per

condotte criminali.

Come ha giustamente sottolineato anche il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni

Unite (UNSC) nella sua ultima risoluzione sull’Afghanistan datata 15 Marzo 2016, le

continue restrizioni di libertà per i media e gli attacchi contro i giornalisti compiuti da

terroristi, estremisti o gruppi criminali necessitano di una risposta efficace da parte di

tutte le istituzioni, sia nazionali che internazionali, per far sì che la stessa società

afghana conosca un sano pluralismo. In questa direzione sta continuativamente

lavorando la Commissione Indipendente per i Diritti Umani in Afghanistan (AIHRC),

ente previsto proprio dalla carta costituzionale.

Ulama Council: collegio dei teologi e dottori della religione.21

! di !21 47

Andando poi ad analizzare il nostro secondo punto, quello relativo alla libertà di

credo, è possibile dire sinteticamente che c’è stato un generale miglioramento rispetto al

precedente governo talebano, benché sia ancora difficile per le minoranze religiose

ottenere un vero e proprio riconoscimento. Il 99.7% della popolazione è musulmana, la

repubblica è fondata sulla legge islamica ed è prevista addirittura la pena di morte per

chi compie blasfemia o apostasia. Inoltre, come ho già detto in precedenza, il problema

etnico è forte: le minoranze hindu, sikhs e shiite musulmane continuano ad essere

oggetto di violenza da parte dei sunniti che rappresentano ben l’84.7% della

popolazione . 22

La situazione è talmente critica per le comunità hindu e sikhs che un membro del

Dipartimento dell’Immigrazione inglese, Dott. Antonio Giustozzi, aveva scritto in un

suo report pubblicato nel Febbraio 2015 che “la incapacità di difendersi per gli sikhs e

gli hindu rimane vera ancora oggi in quanto non ottengono protezione da nessuna delle

fazioni afghane. Sono troppo piccoli numericamente per poter avere peso politico.” 23

Il punteggio che Freedom House aggiudica al paese su questa dimensione è in

questo caso piuttosto basso, anche per le precarie condizioni in cui i giornalisti si

trovano a lavorare nelle zone rurali. Su un punteggio di 16 punti, l’Afghanistan ne ha

guadagnati 5: uno in meno rispetto all’anno precedente.

4.5. I DIRITTI DI ASSOCIAZIONE E DI ORGANIZZAZIONE

Con l’espressione “diritti di associazione e di organizzazione” intendiamo,

genericamente, la possibilità per gli individui di potersi associare liberamente, nei limiti

I dati si riferiscono a stime fatte per il 2009 dalla Central Intelligence Agency americana.22

United Kingdom Home Office, Independent Advisory Group on Country Information (IAGCI), “Country Information 23

and Guidance, Afghanistan: Hindus and Sikhs” (2016).

! di !22 47

posti dalla legge. Un esempio è la realtà dei sindacati, organizzazioni indipendenti dal

governo che però possono esistere solo grazie ad un ordinamento favorevole.

In Afghanistan la tutela di questi diritti è garantita direttamente dalla Carta

costituzionale, più precisamente dall’Articolo 35, benché la situazione di crisi

all’interno del paese abbia più di una volta portato le forze di polizia a prendere misure

drastiche contro manifestanti od attivisti.

Ricordando quanto stabilito dalla Carta costituzionale, nel paese è possibile creare

un’associazione o un partito politico solo nel caso in cui siano soddisfatte le seguenti

condizioni:

(i) “il manifesto o il documento fondativo non contravvengano alla Sacra

religione dell’Islam e ai principi” della costituzione;

(ii) “le risorse finanziarie delle organizzazioni siano trasparenti”;

(iii) “non abbiano scopi militari o simil-militari”;

(iv) non siano “associati a partiti politici stranieri” o simili.

Risulta quindi evidente che è sì possibile costituire associazioni o organizzazioni

indipendenti dal governo, ma queste sono soggette ovviamente ai limiti stabiliti dalla

legge e, cosa più importante, ai principi della religione islamica.

Il clima religioso ed estremista ha effetti importanti, come testimonia un rapporto

datato Gennaio 2014 e prodotto dalle agenzie irlandesi ed inglesi concentrate

sull’Afghanistan (The British and Irish Agencies Afghanistan Group):

“progressivamente, a partire circa dal 2006, l’Afghanistan ha cominciato ad essere

sempre più pericoloso per le ONG che operano [sul territorio,] con un numero crescente

di vittime all’interno dello staff […]”. Solo nel 2014, sono stati registrati 294 attentati 24

contro ONG, le Nazioni Unite ed altre organizzazioni internazionali. Nel 2015,

fortunatamente, c’è stato un decremento: 255 gli attentati registrati.

Nonostante gli attacchi ed i tanti limiti, il diritto alla libera associazione viene

comunque parzialmente esercitato. Secondo i dati raccolti da Freedom House infatti,

British and Irish Agencies Afghanistan Group, Transition and Non-Government Organizations in Afghanistan: An 24

Assessment and Prospects, January 2014, Background p.7 http://www.ecoi.net/file_upload/1002_1394112611_ngos-in-transition.pdf date accessed 27 January 2015.

! di !23 47

esistono 287 associazioni non governative internazionali (ONG), 1911 ONG afghane ed

oltre 4000 altre associazioni.

In questo caso, Freedom House ha assegnato all’Afghanistan 4 su 12,

sottolineando i gravi effetti che la mancata sicurezza genera nel paese. Risulta quindi

chiaro che obiettivo per i prossimi anni per tutti gli attori coinvolti nel processo di

governance del paese sarà quello di cercare di favorire, in tutti i modi, un clima di pace

che permetta il fiorire della cultura, dell’integrazione e della libertà di espressione.

4.6. IL GOVERNO DELLA LEGGE

Con l’espressione “governo della legge” si intende tutto ciò che ha a che fare con

l’applicazione della legge all’interno della Stato. Nell’analizzare i singoli casi, quindi,

bisogna tener presente i sistemi giudiziari, la loro efficienza, l’applicazione delle

normative internazionali e così via.

In Afghanistan, il Governo continua a costituire unità di polizia integrate nelle

comunità locali, secondo un principio di community-oriented policing, introdotto negli

Stati Uniti da diversi anni. L’obiettivo di questo programma è quello di promuovere una

maggiore sicurezza per i cittadini e migliorare la qualità della vita nelle zone interessate.

Come definito dal Bureau of Justice Assistance del Dipartimento di Giustizia americano

in un suo documento ufficiale , il community policing differisce rispetto al tradizionale 25

corpo di polizia per il modo in cui la comunità percepisce le forze dell’ordine e rispetto

agli obiettivi di sicurezza: il rapporto di fiducia che si instaura infatti fra comunità ed

agenti permette di affrontare problemi legati soprattutto alla vita di quartiere, piuttosto

che a problemi che già le forze di polizia nazionali devono risolvere. Ad esempio

attività di gang, auto abbandonate, finestre rotte e così via. A Dicembre 2015, il

U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs, Bureau of Justice Assistance, Understanding Community 25

Policing: A Framework for Action (1994) https://www.ncjrs.gov/pdffiles/commp.pdf.

! di !24 47

Ministero dell’Interno afghano ha autorizzato 12 nuove unità di polizia locale in diverse

province, per un totale di 20 unità in tutto il territorio nazionale . La prima unità era 26

stata creata a Dicembre 2013.

Per quanto riguarda la qualità del sistema giudiziario, il Ministero della Giustizia

afghano ha creato un Criminal Law Working Group, un gruppo di lavoro che ha come

obiettivo quello di rendere il Codice Penale più chiaro e completo rispetto agli standard

richiesti dal diritto internazionale. Inoltre, durante il 2015, il Care and Control

Department della Corte Suprema ha completato le indagini su 61 casi di tentata

corruzione o falsificazione di documenti giudiziari, che hanno coinvolto 6 giudici, 11

ufficiali giudiziari e 44 impiegati di altri enti statali: segno di una certa capacità del

sistema giudiziario di correggersi.

Uno dei problemi principali relativi all’applicazione della legge nel paese è che la

Corte Suprema è composta solamente da teologi e non da studiosi del diritto, e non

viene garantita la sicurezza personale né per tutti giudici né per tutti avvocati.

Soprattutto per la situazione di instabilità presente nel paese a causa dei conflitti

armati, il Governo afghano non ha ancora ratificato il protocollo relativo alla

Convezione contro la Tortura delle Nazioni Unite , non garantendo così una situazione 27

di trasparenza rispetto alla eventuale violazione dei diritti umani dei prigionieri di

guerra o detenuti civili. Sempre sul tema dei diritti umani, non è ancora garantito ai

membri di alcune etnie o minoranze religiose l’equo accesso alla giustizia a causa di

discriminazioni sia nel lavoro che nella scuola. Le comunità LGBT ovviamente non

sono accettate in quanto la legge islamica non ammette altri rapporti se non uomo-

donna.

Il numero delle vittime di violenza da parte delle forze ribelli, delle autorità, e di

attacchi compiuti dalle forze militari internazionali rimane un numero molto alto.

In questo caso Freedom House ha assegnato al paese solamente 2 punti su 16,

sempre a sottolineare la grave situazione che il paese sta vivendo soprattutto per quanto

Che, secondo i dati di USFOR-A del 12/14/2015 e 3/4/2016, corrispondono a circa 16.000 agenti.26

United Nations High Commissioner for Human Rights, Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or 27

Degrading Treatment or Punishment (1984), http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CAT.aspx.

! di !25 47

riguarda la mancata applicazione della giustizia, la corruzione nel sistema giudiziario e

le fortissime diseguaglianze vissute dalle minoranze etniche, religiose e sociali.

4.7. DIRITTI INDIVIDUALI E LIBERTÀ PERSONALI

Come abbiamo già visto nei paragrafi precedenti, i diritti individuali e le libertà

personali in Afghanistan sono fortemente limitati.

Nel 2015, l’UNAMA ha documentato 11.002 vittime civili, con un aumento del

4% rispetto al numero totali di vittime civili del 2014. Un terzo delle vittime

documentate è costituito da bambini. La violenza contro le donne continua ad essere al 28

centro di molte campagne portate avanti dalle Nazioni Unite, anche con il famoso

programma HeforShe, sostenuto soprattutto dal Segretario Generale. Solo nel 2015, le

Nazioni Unite sono state in grado di formare oltre 1527 persone, fra cui studenti, leader

politici e dipendenti pubblici, circa la Convenzione per l’Eliminazione di tutte le forme

di Discriminazione contro le Donne. Purtroppo, anche a causa delle tradizioni tribali e

culturali del paese, la violenza risulta essere un fenomeno ancora abbastanza comune,

soprattutto in casi di infedeltà coniugale o come violenza domestica in generale.

Secondo lo UN Children’s Fund (UNICEF), circa il 40% delle bambine afghane

vengono sposate ancora prima del limite legale d’età di 16 anni. A Dicembre 2014,

erano 31 i centri stabiliti dal Governo afghano per la protezione delle donne e dove è

possibile ottenere protezione, assistenza medica, supporto legale ed altri servizi utili alle

vittime di violenza.

Il lavoro minorile è inoltre diffusissimo: secondo le stime fatte dall’UNICEF e

riportate dalla CIA, la percentuali di bambini fra i 5 ed i 14 anni che lavora potrebbe

superare il 25% dei casi, che corrisponde a 2.082.722 di bambini.29

Dati contenuti nel Rapporto Segretario Generale delle Nazioni Unite al Consiglio di Sicurezza, marzo 2016.28

Dati 2011, CIA World Fact Book.29

! di !26 47

L’educazione mantiene poi ancora forti differenze sulla base del sesso: solo il 24%

della popolazione alfabeta è di sesso femminile, in contrasto con il 52% maschile. Da

tenere in conto è pure la scarsissima efficienza del sistema scolastico statale: solamente

il 38.2% della popolazione sopra i 15 anni sa leggere e scrivere.30

Sui diritti alla libertà di espressione e libertà di stampa, che già ho avuto modo di

citare in altri paragrafi, il 31 Gennaio 2016 il Presidente Ghani ha firmato un decreto

stabilendo il suo impegno verso la garanzia di questi diritti, soprattutto per i giornalisti.

Le libertà personali ed i diritti sono molto limitati anche a causa della fortissima

condizione di povertà presente nel paese: secondo le stime fatte dall’Organizzazione

Centrale per le Statistiche (CSO) afghana, il tasso di povertà è aumentato dal 36%

(2011, 2012) al 39.1% (2013, 2014). Questi dati sono in grande l’effetto della grave

crisi economica che il paese sta vivendo.

Soprattutto in periodo di elezioni, le autorità afghane non sono state capaci di

mantenere l’ordine e di garantire la legalità, anche in quelle zone dove il controllo era

più presente che in altre. La causa di questo aumento dell’illegalità è dovuta

principalmente al fatto che molti candidati, dovendo sostenere alti costi per le loro

campagne, hanno fatto ricorso a metodi illegali per ottenere fondi, così come

documentato dalle agenzie ONU.

Freedom House, così come per altre dimensioni, ha voluto mantenere un

punteggio piuttosto basso: 2 punti su 16, un punto in meno rispetto al Report

precedente. Ciò conferma la assoluta urgenza per il Governo afghano di attuare riforme

in questo settore. Anche se alcune strutture sono adeguate per rispondere ad alcuni dei

problemi relativi a questo campo, la cooperazione con le istituzioni internazionali come

il Fondo Monetario Internazionale (IMF) risulta un punto chiave per la risoluzione della

crisi economica che sta vivendo il paese in questi anni e, conseguentemente, per

l’eradicazione della povertà diffusa.

5. UN PAESE IN TRANSIZIONE?

Dati 2015, CIA World Fact Book.30

! di !27 47

Finora ho esaminato ogni singola dimensione della metodologia proposta da

Freedom House per analizzare un paese e la sua relazione con la democrazia. Ora è

necessario raccogliere gli elementi per verificare se effettivamente l’Afghanistan è un

paese in via di transizione.

Abbiamo visto nel paragrafo (3) che la transizione è “quel periodo intermedio e

ambiguo in cui un regime ha abbandonato alcune caratteristiche fondamentali del

quadro istituzionale precedente, senza aver acquisito tutte le caratteristiche del nuovo

regime che verrà instaurato” . Dividendo in due la definizione, è possibile individuare 31

due passaggi fondamentali: il primo, se e quali sono le caratteristiche del precedente

regime che sono state conservate nel nuovo; il secondo, quali sono quelle che devono

essere ancora acquisite rispetto al nuovo modello di regime. Partendo da questa

considerazione, abbiamo visto che il regime precedente, guidato dai talebani, era un

regime autoritario, fortemente estremista e basato su una durissima applicazione della

legge islamica fondamentalista. Tuttora, nelle regioni controllate dalle forze ribelli

talebane, vige questo genere di controllo. Nel nuovo regime vediamo subito che la legge

islamica ha mantenuto un ruolo centrale, ma ci sono stati forti cambiamenti sia

istituzionali sia per quanto riguarda il ruolo del popolo nell’effettiva gestione del

governo del paese.

Come abbiamo visto nell’Introduzione, è però molto difficile stabilire se esista un

singolo modello che possa essere applicato a tutti i casi di transizione possibile. Come

ha scritto Morlino (2012, p. 89), “non ci sono modelli o schemi [generali] di transizione

e di instaurazione [della democrazia]. Sembra più fruttuoso, quindi, tentare di

individuare le dimensioni principali della variazione nell’instaurazione della

democrazia”. In altre parole, bisogna studiare il modo in cui il paese sta vivendo il

processo di transizione. Proprio seguendo questo approccio, prenderemo in

considerazione ora le seguenti dimensioni, già accennate nel capitolo 3.:

(i) durata del processo;

(ii) livello di violenza;

(iii) ruolo degli attori civili coinvolti;

Leonardo Morlino, Changes for Democracy. Actors, Structures, Processes (Oxford: Oxford University Press, 2012) 31

p. 87

! di !28 47

(iv) ruolo delle forze armate;

(v) patto formalizzato fra istituzioni e cittadini e procedure politiche.

Le conclusioni che otterremo ci permetteranno quindi di analizzare i progetti e le

riforme messe oggi in campo dal Governo afghano, e valutare il processo di

instaurazione della democrazia.

Possiamo dire fin da subito che la durata del processo è piuttosto lunga, essendo il

processo di democratizzazione avviato già da oltre 10 anni. Questo ci permette di dire

che il regime non è effettivamente stabile, ma è in fieri, in divenire, e perciò non lo si

può considerare nel suo stato ultimo ma in un processo di trasformazione. Una

trasformazione di valori culturali così importanti richiede, necessariamente, diversi anni

perché si raggiunga un nuovo equilibrio. Questo scontro fra i valori tradizionali ed i

nuovi valori democratici, sconosciuti alla popolazione, ha effettivamente contribuito

all’alto livello di violenza che è ora presente nel paese. Come abbiamo visto infatti,

sono diversi gli attori coinvolti, sia civili che militari che internazionali. Civili, interni

ed esterni. Interni perché esiste un conflitto dato dalle differenze religiose ed etniche che

non permette il pieno godimento dei diritti e delle libertà individuali. Esterni, perché è

fortissima la presenza di forze armate ed enti internazionali sia in supporto alle politiche

di sicurezza ed istituzionalizzazione, sia per portare aiuti umanitari. Basti pensare alle

tante agenzie delle Nazioni Unite o degli Stati Uniti d’America che operano sul

territorio ed ai forti problemi di integrazione che gli operatori umanitari vivono,

mettendo anche a rischio le loro stesse vite ogni giorno. Esterno è poi anche l’intervento

di altri attori come la Cina o il Pakistan, che vivono il conflitto non solo come

un’occasione per riaffermare la loro importanza nelle relazioni internazionali ma anche

perché l’Afghanistan è in una posizione strategica per entrambe le economie: una porta

verso l’Occidente che deve rimanere sotto il controllo congiunto di tutti (di qui

l’intervento di Francia e Regno Unito per bilanciare).

Abbiamo poi visto che sono presenti anche attori interni che, gestendo il potere,

influenzano il processo di democratizzazione in maniera più evidente. In particolare,

! di !29 47

l’Assemblea Nazionale vive in forte opposizione rispetto al Governo circa la creazione

di una nuova Commissione Elettorale Indipendente e all’introduzione delle riforme

elettorali e strutturali necessarie per poter tornare a votare alle elezioni politiche. Questo

ha determinato una forte corruzione, una inefficienza nel lavoro delle istituzioni ed una

delegittimazione che potrebbe continuare ad essere una forte minaccia per la pace.

Altri attori importanti, coinvolti nel processo, sono le forze armate e, più in

generale, le forze dell’ordine. Nonostante i tanti tentativi del Governo di riformare le

forze dell’ordine e garantire un addestramento adeguato alle forze armate, l’inefficienza

dei dipendenti pubblici porta spesso a rifornimenti mancati, condizioni igieniche

inadeguate e formazione carente. A loro volta, questi problemi hanno causato una

sfiducia generale della popolazione verso le autorità, che continuano a perpetuare

violenze sia contro la popolazione che contro i professionisti dell’informazione o,

contro i rappresentanti politici. La corruzione, anche qui molto alta, ha reso molto

difficile stabilire se il numero di poliziotti sia sufficiente per garantire l’ordine pubblico,

in quanto molti checkpoint vengono creati illegalmente nelle strade del paese per

estorcere denaro alla popolazione.

Il principale freno rimangono le forze di pace e le forze armate internazionali che

svolgono compiti di addestramento militare e di contatto fra popolazione ed autorità

locali. L’unico corpo militare afghano che effettivamente riesce a portare a termine le

proprie operazioni senza effetti collaterali è il corpo delle operazioni speciali: soldati

scelti che vengono addestrati dalle forze statunitensi per operazioni ad alto rischio.

Purtroppo, essendo uno dei pochi corpi addestrati in maniera efficiente, viene spesso

impiegato anche in operazioni di basso profilo, il che ostacola il loro impiego in

operazioni più importanti a livello strategico.

La posizione dei militari comunque rimane abbastanza neutrale, probabilmente

proprio grazie alla notevole presenza di forze straniere.

Comunque, rispetto al precedente regime talebano, sono stati fatti grossi passi

avanti a livello istituzionale. Basti pensare alla Carta Costituzionale, patto esplicito e

formalizzato riguardo alle procedure ed alle politiche che devono essere seguite nel

! di !30 47

paese. Anche se la sua completa applicazione è difficilmente ottenibile nel breve

periodo, questo risulta sicuramente essere un passo in avanti verso la democrazia.

La Costituzione, inoltre, ha permesso la formalizzazione della partecipazione

politica dei cittadini alla vita dello Stato. Se infatti prima non era nemmeno considerata

l’opzione di far esprimere una preferenza politica ad ogni afghano, oggi, almeno

formalmente, tutti i cittadini, sia uomini che donne, possono andare a votare alle

elezioni (ovviamente, con i tanti problemi che abbiamo già visto). Ad ogni modo, il

grado di partecipazione è sicuramente aumentato, anche grazie alla nascita di alcuni

media all’interno del paese che gestiscono l’informazione e rendono i cittadini più

consapevoli. Come abbiamo visto, la radio ed i giornali, così come la televisione,

giocano un ruolo fondamentale per aumentare la consapevolezza dei cittadini rispetto ai

loro diritti e garantiscono una pluralità d’informazione che può rendere il Governo più

accountable rispetto alle decisioni che prende. Un altro aspetto fondamentale è che,

rispetto al precedente regime, quello presente tollera manifestazioni popolari in termini

di scioperi e dimostrazioni.

La Costituzione, assieme alla volontà politica delle forze presenti nel paese e che

fanno parte del Governo di Unità Nazionale, ha permesso la nascita delle prime

organizzazioni politiche come i partiti. Rispetto al regime precedente, è nata una

pluralità di attori politici, ma il governo effettivo del paese è in mano ad alcuni leader.

Senza contare poi che lo stesso Governo non è nemmeno frutto di un puro e corretto

voto popolare, ma di un accordo fra le parti che ha visto il coinvolgimento, in prima

linea, degli USA e di altri attori internazionali.

Come ultimo punto, possiamo certamente dire che c’è stata una profonda frattura

fra il modello istituzionale e burocratico del regime precedente, anche se la Corte

Suprema è composta da teologi e non da giuristi o studiosi del diritto.

Anche la creazione dei Ministeri rappresenta una forte innovazione in senso

democratico rispetto alla situazione precedente, dove esisteva, secondo una logica quasi

tribale, un consiglio direttivo composto dai più anziani e più fondamentalisti fra i

talebani.

! di !31 47

Alla luce di quanto abbiamo visto fino ad ora, è possibile quindi dire che, rispetto

al regime precedente, sono molti i punti di rottura o, comunque, sono in maggioranza

rispetto a quelli di continuità. La cornice che rimane stabile fra i due regimi è

sicuramente il background culturale-religioso: l’Islam continua a rimanere la religione

di Stato e la base per qualsiasi attività pubblica o privata, un metro di misura importante

che non permette ancora la piena espressione delle libertà civili ed individuali che

conosciamo in Occidente. Ma si può certamente dire, ritornando al modello della

Scatola di Dahl, che ci sono stati evidenti miglioramenti nel livello di inclusività e

competizione politica. I cittadini afghani hanno, seppur solo in alcune zone del paese

(soprattutto nella capitale), la possibilità di manifestare, e stanno cominciando a

prendere parte al processo elettorale, che necessita di una riforma completa ma è

comunque operativo.

Le prossime elezioni saranno un importante banco di prova per il Governo

afghano, che sarà valutato sulla sua capacità di garantire almeno un miglioramento

rispetto ai risultati ottenuti nelle precedenti elezioni politiche. Il rischio più grande, al

momento, risulta certamente essere quello di una deriva verso l’oligarchia o, peggio,

verso un autoritarismo più severo (come avrebbe definito Dahl, una egemonia chiusa).

Ritengo quindi che nel caso dell’Afghanistan si possa parlare di fase di

transizione, anche se si può intravedere la possibilità di un passaggio ad un regime

ibrido. Come ho puntualizzato in precedenza, il regime ibrido si avrebbe nel caso cui il

processo di instaurazione della democrazia fosse praticamente compiuto: una sola delle

variabili della definizione minima, in altri termini, dovrebbe mancare. Questo dipenderà

in gran parte, appunto, dall’azione dell’Assemblea Nazionale e del Governo (presente e

futuro).

Nell’ultimo capitolo di questa Tesi, presento i progetti di riforma messi in campo

dal Governo afghano, cercando di individuare a partire da questi i trend dei prossimi

anni per quanto riguarda il processo di transizione verso la democrazia.

6. SULLA VIA DELLE RIFORME

! di !32 47

Il processo di riforma messo in campo dal Governo afghano in questi ultimi anni è

particolarmente importante, anche dal punto di vista quantitativo. Il progressivo

supporto da parte delle organizzazioni internazionali come l’ONU o l’Unione Europea e

di altri attori sta certamente portando un forte contributo per il paese, spesso paralizzato

dai continui attacchi terroristici compiuti dalle forze ribelli o, più in generale, da forze

anti-governative. Dei tanti sforzi messi in campo da parte del Governo afghano, ritengo

importante sottolineare i seguenti.

Sul piano delle relazioni per la cooperazione regionale, c’è stato un significativo

miglioramento rispetto agli anni precedenti, quando l’Afghanistan vedeva ancora con

diffidenza la collaborazione con paesi esterni, soprattutto con i vicini pakistani. La

tensione, leggermente calata, ha permesso la nascita di molti progetti congiunti, sia sul

piano economico che su quello della sicurezza contro attacchi terroristici. Il 9 Dicembre

2015, ad esempio, il Presidente Ghani ed il Primo Ministro pakistano, Nawaz Sharif,

hanno inaugurato la quinta edizione della Conferenza Ministeriale per i paesi dell’Asia

centrale ad Islamabad (HAMC). La conferenza aveva come obiettivo quello di

concentrare gli sforzi dei paesi partecipanti contro le minacce alla sicurezza,

promuovendo un miglioramento delle connessioni economiche ed il rafforzamento della

fiducia. Particolare attenzione è stata rivolta anche ai talebani ed ai gruppi armati di

opposizione, richiamati a sostenere un processo di pace con il Governo afghano e la

sicurezza della intera regione. L’India, partecipante alla conferenza, ha accettato il ruolo

di co-chair dei lavori per il 2016. Pochi giorni dopo, il 13 Dicembre 2015, il

Turkmenistan ha ospitato una cerimonia inaugurale per il progetto di gasdotto condiviso

fra Turkmenistan, Afghanistan, Pakistan ed India. Il 3 Febbraio 2016 invece, a Berlino,

Germania, l’Afghanistan ha preso parte al 17esimo incontro dell’International Contact

Group sull’Afghanistan, focalizzato sulla sicurezza e sulla necessità di assicurare il

funzionamento degli aiuti concessi dalla comunità internazionale. Tutti ottimi risultati

che potrebbero portare significativi stimoli all’economia della regione medio-orientale,

messa sotto stress sia a causa delle continue instabilità politiche, sia a causa delle crisi

di sicurezza interne ai vari paesi (oltre ai talebani, basti pensare alla minaccia

rappresentata dallo Stato Islamico, detto anche Daesh, ISIS o ISIL).

! di !33 47

Uno dei progetti di riforma più importante è però il programma Self-Reliance

through Mutual Accountability Framework (SMAF), che già avevo citato nei precedenti

capitoli e che qui vorrei illustrare più nel dettaglio. Lo SMAF merita infatti un’analisi

più approfondita, perché contiene molti programmi di governance che erano stati

richiesti al paese in diverse occasioni, tra cui la Conferenza di Tokyo del Luglio 2012 ed

il Tokyo Mutual Accountability Framework (TMAF). L’obiettivo della conferenza di

Tokyo, così come di tanti altri incontri che si sono svolti in questi anni sulla situazione

in Afghanistan, era quello di migliorare l’efficacia della collaborazione fra la comunità

internazionale ed il Governo afghano.

Lo SMAF è composto principalmente da due documenti: il primo, il TMAF, ed un

secondo, presentato alla Conferenza di Londra del Dicembre 2014 e chiamato Realizing

Self-Reliance: Commitments to Reforms and Renewed Partnerships.

Le aree di intervento di questo programma sono 6, in particolare:

(i) miglioramento della sicurezza e della stabilità politica;

(ii) misure contro la corruzione, governance, governo della legge e diritti umani;

(iii) misure per la sostenibilità fiscale e l’integrità delle finanze pubbliche e delle

banche commerciali;

(iv) riforma della programmazione e del management dei programmi di sviluppo,

garanzie per lo sviluppo dei diritti dei cittadini;

(v) sviluppo del settore privato e crescita e sviluppo inclusivo;

(vi) partnership per lo sviluppo e efficacia degli aiuti internazionali.

Anche se risulterebbe interessante valutare ogni singola misura che è stata

prevista dal Governo afghano con questo programma, ho scelto di riportare solamente i

risultati che lo stesso vorrebbe raggiungere entro il 2016. Ritengo infatti che il processo

richiederà molto tempo per potersi dire concluso e risulta essere forse più fruttuoso

andare a vedere quale Afghanistan potremmo conoscere dal prossimo anno, a patto che

vengano attuate le riforme in modo corretto, efficace e nei tempi stabiliti.

Ecco, area per area, gli obiettivi più importanti, di breve periodo che si vorrebbero

raggiungere entro il 2016.

! di !34 47

(i) “La Commissione Speciale per la Riforma del Sistema Elettorale (SERC)

presenta le proprie raccomandazioni e il Governo comincia il processo di riforme per la

prima metà del 2016”. Come ho già avuto modo di dire in precedenza, su questo punto

c’è stato uno scontro con le Camere che ha portato, per il momento, ad una situazione di

stallo. Risulta quindi difficile pensare che si possa raggiungere, entro la metà del 2016,

questo obiettivo.

(ii) I cinque Ministeri con portafoglio dovrebbero implementare i programmi

specifici contro la corruzione interna “entro la prima metà del 2016”. I rimanenti

Ministeri dovranno presentare le loro misure entro “la fine del 2016”. Dovrebbe essere

inoltre approvata la Riforma per il Sistema Giudiziario lanciata a Dicembre 2015;

prodotta una bozza definitiva del Codice Penale rivisto già a Dicembre 2016 per

l’attuazione di una riforma specifica; introdotte altre misure per la tutela dei diritti delle

donne e dei bambini con il National Action Plan for Women Peace and Security ed il

Child Act.

(iii) Con il supporto del Fondo Monetario Internazionale (IMF), si dovrebbe

ottenere un accordo per la stabilizzazione del settore finanziario “entro il primo

quadrimestre del 2016”.

(iv) Approvazione di quattro programmi per lo sviluppo urbano e rurale, i diritti

delle donne e dei cittadini da parte del Governo “entro la prima metà del 2016”, così

come un Memorandum of Understanding fra il Governo afghano e la società civile

approvato già alla fine del 2015.

(v) Approvazione della legge di regolamentazione sulle partnership fra settore

pubblico e settore privato presentata a Marzo 2016; semplificazione delle norme relative

al commercio ed all’imprenditoria, oltre che alla richiesta di permessi per la costruzione

di nuovi edifici, al pagamento delle tasse, all’accesso alla rete elettrica ed ad altri settori

entro il Dicembre 2016. Il Governo inoltre ha in programma di lanciare un programma

teso ad aiutare con supporto economico oltre 5.000 comunità rurali che vivono in forti

condizioni di povertà. È stato approvato il 31 Dicembre 2015 un programma per

favorire la nascita di market gardening nelle periferie urbane. Sempre sul tema della

povertà, entro il 2015 il Governo ha completato la costruzione di un nuovo impianto

! di !35 47

elettrico per 40.000 case di persone in condizione di povertà. Rispetto ai diritti dei

minori, il Governo afghano ha intenzione di costituire una commissione entro la prima

metà del 2016 per tutelare i bambini che sono costretti a lavorare, soprattutto nel

sistema di produzione tessile.

(vi) Per eliminare in parte la corruzione relativa alle spese degli aiuti

internazionali, il Governo ha approvato la creazione di un Database relativo

all’Assistenza allo Sviluppo che annualmente dovrà registrare tutte le informazioni

relative agli aiuti ricevuti ed alle somme di denaro già spese da parte degli uffici

governativi. Il processo, già partito a Settembre 2015, dovrebbe garantire anche una

valutazione delle prestazioni di efficienza di ogni singolo dipartimento.

Alla luce di quanto abbiamo visto finora, risulta chiaro che il processo di riforma

è ancora molto in divenire e che il Governo afghano deve continuare con i suoi sforzi

verso l’ottenimento di risultati più concreti sia dal punto di vista economico-finanziario,

sia dal punto di vista sociale, strutturale-governativo e della sicurezza interna ed esterna.

Il 4 ed il 5 Ottobre 2016, l’Unione Europea ed il Governo afghano co-ospiteranno

la Conferenza di Bruxelles sull’Afghanistan: “Partnership for Prosperity and Peace”.

La conferenza, che raccoglierà più di 70 paesi e 30 rappresentanti delle organizzazioni

ed agenzie internazionali, rappresenterà una nuova tappa del lungo dialogo che si sta

avendo fra la comunità internazionale ed il paese medio-orientale, soprattutto sui temi di

sviluppo politico ed economico.

Leggendo il comunicato stampa rilasciato dal Consiglio dell’Unione Europea, 32

Affari Esteri e le Relazioni Internazionali, si può trovare l’informazione che la

conferenza verterà principalmente su tre livelli:

(i) maggiori sforzi verso l’incremento dell’efficacia del sostegno internazionale

tramite supporto diretto e donazione di fondi;

(ii) gli sforzi del Governo afghano sul tema delle riforme;

(iii) gli sforzi di tutti gli attori coinvolti nel processo di sviluppo politico e di pace

all’interno del paese.

Consiglio dell’Unione Europea, Affari Esteri e le Relazioni Internazionali, Council Conclusions on Afghanistan (12 32

maggio 2016) http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/05/12-conclusions-on-afghanistan/

! di !36 47

7. CONCLUSIONI

Risulta quindi chiaro che l’Afghanistan, durante il suo transformation decade, ha

raggiunto alcuni buoni risultati, ma c’è ancora molto da fare. Il processo di pace è una

tappa essenziale del percorso che la società afghana deve compiere per poter ottenere

uno Stato democratico ed un livello di autogoverno sufficiente. Gli aiuti provenienti

dalla comunità internazionale ed in particolare dalle Nazioni Unite, dagli USA e

dall’Unione Europea rappresentano una risorsa fondamentale per il paese, senza la quale

non sarebbe possibile vedere così rapidi cambiamenti. Fino al 2020, in questo senso, il

Consiglio dell’UE ha garantito un’assistenza pari a 200 milioni di euro all’anno.

Per chi si occupa di Scienza Politica, l’Afghanistan risulta essere un caso davvero

interessante, perché permette di analizzare come e quali variabili entrano in gioco

durante l’instaurazione di una democrazia in uno Stato di nuova formazione (seppur

tenendo sempre a mente il background specifico del paese in questione). Ritengo di aver

illustrato ampiamente quali sono le variabili in gioco e quali fattori sono ricollegabili

all’instabilità politica e sociale di cui spesso sentiamo parlare dai media nazionali ed

internazionali. Con questa Tesi spero però di aver dato spazio anche ad una riflessione

più profonda circa l’incredibile sforzo che questa comunità sta compiendo verso un

cambiamento radicale, che potrebbe portare, finalmente, alla pace.

! di !37 47

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***

! di !40 47

RINGRAZIAMENTI

Con questo lavoro si conclude per me il primo ciclo di studi universitari e mi

sembra doveroso fare qualche ringraziamento.

I primi ringraziamenti vanno al Prof. Poletti, che fin da subito, ad Ottobre 2015,

ha accettato il mio progetto di Tesi, nonostante il lavoro di scrittura si sia concentrato

soprattutto negli ultimi mesi. Ringrazio inoltre il Prof. Morlino, che ha saputo

consigliarmi durante la fase di ricerca sulle fonti da consultare e sul metodo di lavoro da

seguire, grazie ai suoi tanti studi in materia.

Ringrazio l’Ambasciatore, Dott. Mohammad Arif Salimi, ed il personale

dell’Ambasciata della Repubblica Islamica dell’Afghanistan in Italia per avermi

permesso, a Febbraio 2014, di iniziare il mio lavoro di ricerca e di avere un colloquio

con il Dott. Abdul Razak Ayazi, Capo Sezione per i rapporti con la Food and Agriculture

Organization (FAO), l’International Found for the Agricultural Development (IFAD) ed

il World Food Programme (WFP). Ringrazio inoltre la Dottoressa Marzia Caramazza

per aver organizzato l’incontro e per la cortesia sempre dimostrata nei miei confronti.

Grazie inoltre alla mia collega Federica Tamburini, per avermi sostenuto durante il

lavoro di ricerca e spronato a proseguire la lettura di tanti testi e documenti. Grazie

anche a Katharina Biely, che lavorando con me sull’Afghanistan durante un progetto

extra curricolare ha saputo insegnarmi a fare ricerca ed a selezionare le fonti. Grazie al

mio caro amico Leonardo Pasqui, per avermi aiutato a trovare i punti deboli della mia

Tesi sotto il profilo filosofico, stimolando riflessioni ed approfondimenti.

Ulteriori ringraziamenti vanno a tutta la mia grande famiglia per il sostegno che

mi ha sempre dato, in particolare in questi ultimi mesi. Speciali ringraziamenti vanno ai

miei genitori, Elisabetta e Michele, per avermi dato la possibilità di studiare alla LUISS.

Ce l’abbiamo fatta!

! di !41 47

ABSTRACT (EN)

AFGHANISTAN: A COUNTRY MEETING DEMOCRACY

BY FEDERICO PIERI

Afghanistan has always been considered a strategic part of Asia by all the

neighbouring powers and has been the subject of many studies in geopolitics.

In this Bachelor Thesis I propose an analysis to check if the region can be

considered as on going through a process of transition from a not free country towards a

democratic one, using parameters defined both by the literature and independent

organisations such as Freedom House.

The methodology used for the analysis lies basically on the one given by

Professor Leonardo Morlino, LUISS, in his text “Changes for Democracy. Actors,

Structures, Processes (Oxford: Oxford University Press, 2012)”.

In order to better understand the Afghan sociological and political characteristics,

the Thesis starts with some historical references, recalling many of the difficult

moments which the Afghan people had to live in the last century, since the beginning of

the '900 up to our days. In particular, the attack on the Twin Towers in the United States

of America has led to the Operation Enduring Freedom.

The recent elections which took place in 2004 have led, after many vicissitudes

and investigations even by international actors, to a National Unity Government whose

representatives are the two former leading candidates for the Presidency, Dr. Abdullah

Abdullah, now Chief Executive Officer, and Dr. Ashraf Ghani Ahmadzai, now

President.

The following chapters, after a clarification of the definition of democracy in the

literature, analyse in different dimensions what is happening in Afghanistan and propose

a classification of the country with respect to democratic standards defined by Freedom

House.

My research started from the reading of official documents produced by the US

Central Intelligence Agency, foreign embassies in Kabul and several reports produced

! di !42 47

by international organisations such as the World Bank, Human Rights Watch, UNHCR,

USAID, as well as by the Afghan Government itself.

Chapter 5 proposes a comment on the data I have collected for each dimension,

trying to check what could be the trend for the coming years. I start from the definition

of transition as “the intermediate and ambiguous time when a regime has left some key

features of the previous institutional framework and has not acquired all the features of

the new system that will be established”, provided by Prof. Morlino in his text. It is

possible to identify two basic steps then: the first one, whether and what are the former

regime characteristics that have been preserved in the new one; the second one, which

characteristics are still to be acquired with respect to the new model. I underline the fact

that the previous regime, led by the Taliban, was authoritarian: strongly based on a very

tough extremist and fundamentalist application of the Islamic law. This kind of control

still exists in regions controlled by rebel Taliban forces. On the other hand, even if the

Islamic law has maintained a central role in the new regime, there have been major

changes both institutionally and regarding the people’s role in the actual government

management of the country.

However, it is very difficult to determine whether there is a single model that can

be applied to all cases of transition as possible. Morlino stated in his text that “there are

no [general] transition models or patterns and establishment [of democracy]. It seems

more fruitful to identify the main dimensions of variation in the establishment of

democracy then.” In other words, researchers must study the way in which the country

is going through the transition process. Following this approach, I consider the

following dimensions:

(i) duration of the process;

(ii) level of violence;

(iii) role of civil actors involved;

(iv) role of the armed forces;

(v) formalised pact between institutions and citizens, and political procedures.

! di !43 47

First of all, I point out that the process is quite long, since the democratisation

process started already more than 10 years ago. For this reason, I say that the situation is

not actually stable, but it is in progress, evolving, and therefore it can not be considered

as a final state but in a process of transformation. A transformation of cultural values so

important requires, necessarily, several years to reach a new equilibrium. The clash

between traditional values and the new democratic ones, unknown to the population,

has actually contributed to the high level of violence that is now present in the country.

In this conflict are involved both civilian and international actors. Moreover, inside the

civil conflict there are also two dimensions we should consider: an internal one and an

external one. An internal dimension, because there is a conflict given by religious and

ethnic differences which does not allow the full enjoyment of rights and individual

freedoms. An external one, because of the very strong presence of international armed

forces and international organisations, both engaged in supporting security policies and

the institutionalisation process, as well as in providing humanitarian aid. Just think

about the very high number of UN agencies or the US forces operating in the area and

the strong integration problems that aid workers face, even risking their own lives every

day. Moreover, we have to consider also the involvement of other external actors such

as China or Pakistan, which live the conflict as an opportunity to reaffirm their

importance in international relations. Moreover, Afghanistan is in a strategic position for

both economies: a gateway to the West which must remain under the joint control of

everyone (hence the intervention of France and the United Kingdom to balance).

Moreover, we should consider that there are also internal actors who, by managing

the power, influence the process of democratisation more prominently. In particular, the

National Assembly lives in strong opposition with respect to the Afghan Government

concerning the establishment of a new Independent Electoral Commission and the

introduction of new electoral and structural reforms needed to be able to return to vote

in the general elections.

Other important actors involved in the process are the armed forces and, in

general, security forces. Despite the many attempts of the Afghan Government to reform

these and ensure adequate training to the military units, the inefficiency of civil servants

! di !44 47

often leads to loss of supplies, inadequate sanitation and poor training. In turn, these

problems have caused a general distrust of the population towards the authorities, who

continue to perpetuate violence against the population, as well as against media

professionals or political representatives. Corruption, also very high, made it very

difficult to determine whether the number of police officers is sufficient to guarantee

public order, as many checkpoints are created illegally in the streets of the country to

extort money from the population.

The main obstacle to illegal violence remains the peacekeeping forces and

international military forces carrying out military training and contact between the

population and local authorities. The only Afghan military force which actually

manages to carry out its operations without any side effects is the body of special

operations: elite soldiers who are trained by US forces for high-risk missions.

Unfortunately, being one of the few bodies efficiently trained, it is often used even in

low-profile operations, which hampers their use in major operations at a strategic level.

The position of the military still remains fairly neutral, probably thanks to the

significant presence of foreign forces.

However, compared to the previous Taliban regime, the country experienced

major advances at the institutional level. Just think about the Constitution, which

explicitly formalises procedures and policies which must be adopted in the country.

Even if its full implementation is difficult to achieve in the short term, this is definitely

a step towards democracy.

The Constitution also allowed the formalisation of the citizens’ political

participation in the State life. If in the previous regime it was not even considered an

option to give every Afghan the chance to express a political preference, today, at least

formally, all citizens, both men and women, can vote in the elections (of course, with

many problems).

The level of participation has definitely increased, thanks to the birth of some

media in the country which handle information and make citizens aware. Radio stations

and newspapers, as well as television, play a fundamental role in increasing the citizens’

awareness about their rights and guarantee a plurality of information which can make

! di !45 47

the government more accountable concerning the decisions it makes. Another

fundamental aspect is that, compared to the previous regime, the new political order

tolerates strikes and demonstrations.

The Constitution, together with the international forces and the Afghan

Government political will, has enabled the creation of the first political organisations

such as political parties. Compared with the previous regime, a large number of political

actors has raised, even if the actual government is in the hands of a few leaders.

Concerning the formalised pact between institutions and citizens, there has been a

rift between the institutional and bureaucratic model of the previous regime and the new

one, although the Supreme Court is composed of theologians and not by lawyers or

legal scholars.

Even the creation of Ministries is a strong innovation towards democracy over the

previous situation, where there was, according to an almost tribal logic, a board of

directors composed of the older and more fundamentalist ones in the Taliban.

There are many break points compared to the previous regime or, however, these

are in majority compared to those of continuity. The frame which remains stable

between the two regimes is certainly the cultural and religious background: Islam

remains the state religion and the basis for any public or private activity, an important

yardstick that does not yet allow the full expression of civil and individual freedoms

that we know in the West. In any case, it can certainly be said that we have evident

improvements in the inclusiveness and political competition levels. Afghan people,

though only in some areas of the country (especially in the capital), have the chance to

manifest and are beginning to take part in the electoral process, which needs a complete

overhaul but it is, however, operational.

Next elections will be an important test for the Afghan Government, which will be

evaluated on its ability to ensure at least an improvement on the results obtained in the

previous general election. The biggest risk is the possibility to shift towards an

oligarchy, or worse, towards a more severe authoritarianism (what Dahl would define a

closed hegemony).

! di !46 47

I therefore consider that Afghanistan is a regime in transition, although a move to

the status of hybrid regime is possible. As I pointed out in the democracy definitions

chapter, the hybrid status is reached if the process of establishing democracy is

practically completed: in other words, no more than one variable of the minimum

democracy definition should miss. This will depend in large part, precisely, by the

National Assembly and the Government’s present and future action.

The last chapter, the sixth, analyses the documents published both by the Afghan

Government and other international actors about the reform process which the country

is going through - and will go through - over the years to complete the State

construction process as well the peace process which has been initiated with the

extremist Taliban forces. General background of the considerations which are proposed

in this Thesis are the documents of the Tokyo Conference (2012), the London

Conference (2014), and the program Self-reliance through mutual accountability

framework (2015).

The concluding remarks stress:

(i) the importance which the instability of the region assumes - given the State

system internal critical conditions - in the context of international relations and

terrorism prevention;

(ii) the need of a quick response by the international community which should

guarantee, once and for all, a transition of the region towards a self-government form

which could allow citizens to full enjoy civil rights as well as personal freedoms;

(iii) the need for a lasting peace which should guarantee individuals’ self-

determination and full realisation, following the Universal Declaration of Human Rights

(UDHR) principles.

***

! di !47 47