Crisi e diritti sociali in Grecia - Aravantinou · Secondly it looks at the content of...

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anno V, n. 3, 2015 data di pubblicazione: 22 ottobre 2015

Costituzionalismo e crisi economica. I diritti sociali in Grecia

di Giulia Aravantinou Leonidi *

1.LadisciplinacostituzionaledeidirittisocialiInEuropa,quasituttigliStatisonostatisocialiinquantonelleCo

stituzioni previsto o un esplicito riferimento allo Stato sociale olenumerazionedeidirittisociali1.

NegliordinamentidellEuropameridionale ilparadigmadelloStatosocialehaassuntodelle connotazionidiverse rispettoaglialtriordinamentieuropei,nonostantelanotevoleinfluenzadelRechstaattedesco.Lecondizioninellequali,nelsuddellEuropa,idirittisocialisisonoaffermati sono state quelle di societ segnateda uneconomia prettamenterurale,marcatadallapresenzainterventistadelloStato,societschiaccia*DottorediricercainTeoriadelloStatoeIstituzionipolitichecomparateUniversitdi

RomaSapienza.Contributosottopostoadoppioreferaggio(doubleblindpeerreview).1PerunadisaminasullaffermazionedelloStatosocialeedeidirittisocialiinEuropa

sirinviaperladottrinagrecaaKassimatis(1999).

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tedaesperienzeautoritarie(sipensiallaSpagna,alPortogallo,allItaliaeallaGrecia).

Consideratia lungocomedirittideipoveri,oggi idirittisocialisisonoaffermati indiversiordinamentiqualiprincipi costituzionali fondamentalicuispettalatutelaeilmiglioramentodelbenesseredeimembridellacomunit,nonchlagaranziadicondizionidivitadignitose2.

LaffermazionedeidirittiindividualicomuneatutteleCostituzionidellaGreciasindalperiodorivoluzionario.La tutelacostituzionaledeidiritti stataprevistaginelprogettodiCostituzionediRigaFereou(1797)enelleCostituzionidellarivoluzione:laCostituzionediEpidauro(1822),Astros(1823)eTrizina(1827).

dovutotrascorrereoltreunsecoloprimachefacesseroilproprioingresso,conlaCostituzionedel1925,perlaprimavoltanellastoriacostituzionalegreca,disposizioni istitutivedeidiritti sociali.Lo spirito cheanimavagliestensoridiquelleprevisionisirinvieneinformapressochidenticanelleCostituzionidel1927,del1935edel1952,perpoiessereaccolte definitivamente nel testo della Costituzione repubblicana del1975,cheincorporainviadefinitivaidirittisocialinellordinamentogreco.

Ilcostituentegrecohadimostratoinbenduedistinteoccasionidisaper intercettare e recepire le problematiche sociali del suo tempo: nel1927, quando la tragedia dellAsiaminore rivers in territorio grecomassediprofughideterminandounterremotosulmercatodellavoroepoinel1975,allindomanidellacadutadelregimedeicolonnelli,quando

2CosImbert(1989)eRomain(2010).SivedaancheKatrougalos(1998,578).

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la riconquistadelluguaglianzasocialeedella libertpolitica richieserounnovellatoinquadramentogiuridico3.

LaCostituzionedel1975,entratainvigoreil9giugno,operaunsuperamentodellaCostituzionedel1927laddove,interpretandoleistanzepopolariperunmaggiorcoinvolgimentonellarealizzazionedeipresuppostisocialiedeconomicidellariconquistatalibert,nonsoloriconosceesplicitamenteidirittisocialimaneprevedeanchemisurechenegarantiscanolatutela.Ciononostante,ildibattitodottrinariorelativoallagiustiziabilitdeidirittisocialisicaratterizzaancoraoggiperlasuavivacit.

Ilcatalogodeidirittisocialiaccoltinel testocostituzionalepiuttostoampio,adimostrazionedelcarattereestremamenteprogressistadelnuovotestocostituzionaleancherispettoallecartefondamentalidialtriordinamentidemocratici4.Invirtdellart.21lafamigliariconosciutaquale

3 Per un approfondimento sulla storia costituzionale greca si veda .,

&,;., , 18002010, , 2011. ,,AntonisSakkoulas1996.

4UnesamedelleCostituzionidemocratichedialtripaesieuropeimostrachealparidellaCostituzionegrecadel1975anche laCostituzione italiana contieneuna specificaenunciazionedeisingolidirittisociali.Alcontrario, la legge fondamentalediBonndel1949attribuisceallaRepubblicalaqualitdiStatosocialesenzaprevedereunospecificocatalogodeidirittisociali,laCostituzionespagnoladel1978operaunadistinzionetraidiritti e libertpubbliche, laCostituzione francesedel 1958prevede lenunciazionediprincipidi natura economica e sociale nelPreambolo il cui valore costituzionale, conconseguentericonoscimentodeidirittisociali,statostigmatizzatodalConsiglioCostituzionaleconlarretn.44del1971.LaCostituzionegrecadel1975,invece,riccadidisposizionichetoccano idirittisociali.Sivedanofraglialtri:Pergolesi(1953),Crisafulli(1954),Mazziotti(1964),Rossano(1966),Corso(1981),Caravita(1984),Cheli(1995),Luciani(1995),Lombardi(1999).V.poiicontributiraccoltiinChieffi(cur.)(1999),nonch

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pietramiliareperlapreservazioneeilprogressodellanazione.Pertanto,ilmatrimonio, lamaternite linfanziadevonoesseregarantitidalloStato.Lart.21sancisce,altres,ildirittoallasaluteeallecureper igiovani,glianziani,lepersonedisabilifisicamenteomentalmente.Infine,riconosceildirittoallacasa.Lart.22riconosce ildirittoallavoroeallasicurezzasocialeedisponeal3che lequestioniconcernenti laconclusionedicontrattidilavorocollettivispettanoallesclusivadeterminazionedellalegge.

La libert sindacale e il libero esercizio dei diritti ad essa collegatitrovanoriconoscimentoallart.23,coscomeildirittodisciopero.Lart.24prevede incapoalloStato lobbligoditutelare lambientenaturaleeculturale.

Infine, larevisionecostituzionaledel2001consacraallart.25 ilprincipiodelloStatosociale5disponendoche:

1IdirittidelluomoinquantoindividuoeinquantomembrodellasocietsonopostisottolagaranziadelloStato,icuiorganisonotuttiobbligatiadassicurarneilliberoesercizio.

2IlriconoscimentoelaprotezionedeidirittifondamentalieimprescrittibilidelluomodapartedelloStatomiranoallarealizzazionedelprogressosocialenellalibertenellagiustizia.

3Lesercizioabusivodundirittononpermesso.

Giorgis(1999),Moscarini(2001),Cerri(1994),Caretti(2005),Bifulco(2003),Rimoli(2004),ColapietroeRuotolo(2008),NaniaeRidola(cur.)(2006),Razzano(2013).SiaconsentitorinviarepureaAravantinouLeonidi(2012).

5Nellordinamentogrecoilriconoscimentocostituzionalediuncatalogodidirittisociali strettamente legatoallaccoglimentodelprincipio socialeoprincipiodello statosociale.

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4LoStatohaildirittodiesigeredatuttiicittadiniladempimentodelloroobbligodisolidarietsocialeenazionale.Dal1975,annodientratainvigoredellaCostituzionegreca,lagiuri

sprudenzahabasato lepropriepronuncea tuteladeidiritti sociali suiprincipidieguaglianzasostanziale,sussistenzaedignit.Purnonoperandounpienoriconoscimentodellagiustiziabilitdeidirittisociali, leCortihannocostruitoattornoadessiuna retenormativadiprotezionecheoggilacrisieconomicaminacciadivolerspazzarevia.

LentratainvigoredelTrattatodiLisbona,il1dicembre2009,hadatonuovoimpulsoaldibattitosuidirittisociali,attribuendoallaCartadeidiritti fondamentali ilvaloredeldirittoprimario.Conferendo efficaciagiuridica alla Carta si voluto, sin dal preambolo, sottolineare comelUnioneeuropeasiacaratterizzataoltrecheperlesueconnotazionieconomicheanchedaelementiantropocentrici.

possibile,perci,affermarecheapocoapoco,siassistitoadunaespansionedellaregolamentazione internazionaledeidirittisociali,definitidirittidisolidarietoditerzagenerazionealivellodiUnioneeuropeamaanchealivellodelConsigliodEuropa6.

Ildibattitodottrinarioegiurisprudenzialerelativoaidirittisocialisiarricchitonegliultimiannidinumerosicontributieriferimentiinragione della mancata risoluzione della crisi economica che attanaglia

6 Nellampia bibliografia si vedano: Hberle (1971), Zagrebelsky (2005), Cartabia

(cur.)(2007e2011),Onida(2011),Groppi(2011),BalaguerCallejon(2010),Salazar(2011),Gambino (2009, 2012, 2013 e 2014),Tega (2012),Manitakis (2011),Katrougalos (2011),KatrougaloseAchtsioglou(2012).

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lEuropa, ed in particolare la Grecia, minando le basi del progettodintegrazioneeuropea.Ilterrenodiscontropoliticocostituitooggidaidirittisociali,minacciatidallemisurediausteritintrodottealloscopodicontenereidisavanzidegliStati.2.Idirittiallaprovadellacrisieconomica:lagiurisprudenzagreca

inmateriadidirittisocialiLemisuredicontenimentodellaspesapubblica,attuatedallaGrecia

inottemperanzaagliaccordidiprestito,hanno incisosuidirittiesullelegittimeaspettativesocialidelpopologreco,determinandounaregressionedei livellidi tutelanazionaleprevigenti.Lavalutazionedellevicendechehannocaratterizzato losviluppodelloStatosociale,apartiredellenunciazionecostituzionaledeidirittisocialifinoallasuapirecenteinvoluzioneacausadelsubentraredellacrisi,nonpuscindersidaun esame degli strumenti posti a garanzia della loro effettivit. Talistrumenti assicurano lesigibilitdeidiritti sociali, cuiviene assegnatodallaCartadel1975rangocostituzionaleedunqueprevistalatutelacostituzionaleinsededisindacatodilegittimitcostituzionale7.

7opportuno ricordareche ilmodellodi sindacatodi legittimitaccoltodaicosti

tuentigreci riconducibileaimodellidiffusisebbenevisianodeglielementi tipicidelcontrollodi tipoaccentrato. IlConsigliodiStatoha tradizionalmentesvolto ilruolodiuna corte quasicostituzionale, intendendo con tale espressione sottolineare leserciziovirtualmenteaccentratodelsindacatodicostituzionalit.SulpuntosivedanotraglialtriDagtoglou(1986),Spiliotopoulos(1983),Skouris(1989),Kaidatzis(2014).IlConsigliodiStatoha tradizionalmente svolto il ruolodiuna cortequasicostituzionale, intendendo

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Lesigenzaditutelarelesituazionigiuridichecoinvoltedallemisurediausterit,adottatedalloStatogrecoinseguitoaldiromperedellacrisinel2010,risultatainalcunepronuncedeigiudicinazionalichehannoevidenziato lesigenzadi individuare criteridi raccordo tra le fontieuropeeequelledidiritto internoalfinediassicurare leffettivitdellatutela8.

LagiurisprudenzadelConsigliodiStatoapartiredal1983hasempreinterpretato ledisposizioni costituzionalia favoredellinterventodello

contaleespressionesottolineare leserciziovirtualmenteaccentratodelsindacatodicostituzionalit.LasezioneVdellaParte terzadellaCostituzionedel1975contiene ledisposizionirelativealpoteregiudiziario(artt.8792)edunqueallorganizzazioneecompetenzedeitribunali(artt.93100A).Sullorganizzazionedellagiustizia inGreciasivedano:.,,..,2014(Vedizione);., . Library of AUEB; Veglieris (1967); . , , , ,. ,1979,p.1343 (17). . , :.3242/2004343/2004,in4,2005pp.443ess.., : , in 75 , , , 2004. . ,. IV, 19731999, , 2000 IV/7. https://ejustice.europa.eu/content_ordinary_courts18ELit.do.

8Suglieffettidellacrisieconomicasullagaranziadeidirittisocialiperladottrinagreca sivedano: . . , , in .... (2012) p.481 e ss. . . , ,aprile2015.

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Statoriconoscendoaquestoloneredellapromozionedeiservizipubblici e sociali.LeCortinazionalihanno finora assuntoun atteggiamentoambivalenteneiconfrontideitaglidelwelfareedelleriformestrutturalipiampie,varateneltentativodirealizzareunaggiustamentodeldebitosovrano.

Inoccasionedelledecisionirelativeaiprimicasiaventiadoggettolemisure introdotte in osservanza delle disposizioni contenute negli accordidiprestito,ilConsigliodiStatogrecohaconfermatolacostituzionalitdeiprovvedimentielalorocompatibilitconlaConvenzioneeuropeadeidirittidelluomo(CEDU).Pidirecente,laCortedeicontihamessoindubbiolacompatibilitdeldisegnodileggeapprovatoinrelazionealsecondoaccordodiprestitosottoscrittodallaGreciacon lagaranziadeidirittifondamentali.Lapirilevanteditalisentenzesenzaltrolasentenza668/20129che

rileva,inparticolare,inmateriadiriduzionedeisalaripubblici,dipensioni.La legittimitdellemisure impugnate non stata fondata sullostatodiemergenza,pur rispondendo lintroduzionedi talimisureallanecessitdicontrastareglieffettidellacrisieconomicachehacolpito ilPaese.LapprocciodelConsigliodi Statoha seguitoun ragionamentopicomplessochefadipenderelinterpretazionedeltestocostituzionaledaldisavanzodelleconomianazionaleedallanecessitdiassicurare lagaranziadiunoStato sociale sostenibilenel contestodellordinamento

9Gliestensoridella sentenza sioccupanoanchedella controversanaturagiuridica

degliaccordidiprestito.SullargomentosivedaK.GIANNAKOPOULOS, : ,www.constitutionalism.gr.

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giuridico europeo edelleurozona.Nellestendere la sentenza igiudicidelConsigliodi Stato hanno esaminato, tra laltro, la conformitdellabolizionedelleindennitperipensionatisottoi60annielalororiduzione per i pensionati di et superiore ai 60 anni operata dalla legge3845/2010, con larticolo 1delProtocollon.1dellaCEDU suldirittodipropriete larticolo17dellaCostituzionegreca.BasandosisullagiurisprudenzadellaCorteeuropeadeidirittidelluomo(CEDU),ilConsigliodi Statohadichiarato che, sebbene idirittipecuniari egli interessidipropriet, compresi i diritti alle prestazioni pensionistiche, ricadanonellambitodiapplicazionedeldirittodipropriet10,larticolo1delprotocollo 1 dellaCEDU non garantisce il diritto ad una pensione corrispondenteadundeterminatoammontare.Pertanto,leautoritnazionalipotrebberodecidere limportodelle indennitpensionisticheassegnate,corrispondentiallecondizionieconomiche.

Tuttavia,qualsiasiingerenzaneldirittodituteladellaproprietdeveessere adeguatamentegiustificata, oltre ad essereprevistadalla legge.Pispecificamente, lingerenzadeveperseguireunoscopo legittimodiinteressegenerale,che,apareredellaCorte,potrebbecoinvolgereconsiderazionidipoliticaeconomicaosociale (adesempio, inrelazioneagliaggiustamentidibilanciooallasostenibilitdelsistemadisicurezzasociale), edovrebbeanche esserenecessaria eproporzionataallobiettivo

10MiriferiscoinparticolareaicasiECHR,Hasaniv.Croatia(appl.no.20844/09),30

September 2010;Andrejeva v.Latvia (appl.no. 55707/00), 18 February 2009; Stec andOthersv.theUnitedKingdom(appl.no.65731/01and65900/01),12April2006;Jankovicv.Croatia (appl.no.43440/98),12October2000;KjartanAsmundssonv. Iceland (appl.no.60669/00),12October2004;Domalewskiv.Poland(appl.no.34610/97),15June1999.

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perseguito.Fondamentalmente,ilConsigliodiStatohaosservato,chelaCortehapermessoalleautoritnazionaliunampiomarginediapprezzamento;eche il ruolodellaCEDU limitatoaverificareche lasceltadellegislatorenonsiamanifestamenteinfondata.Nelvalutarecheitagliallepensionioggettodel ricorsoeranoda ricondursinellambitodiunprogramma pi ampio, finalizzato a contrastare laumento del debitopubblicoearafforzarelastabilitfinanziariaalungoterminedelloStato,laCortehadichiaratochelemisuresonostategiustificatedaunafinalitlegittimadiinteressegenerale,qualelostatodinecessitdifrontealqualesitrovaleconomiagrecaelanecessitdimigliorarelasituazioneeconomicaefinanziariafuturadelloStato.Inoltre,lemisureriflettonolinteressecomunedegliStatimembridellazonaeuroalfinedigarantire,inlineaconirequisitiUE,unapirigorosadisciplinadibilancioelastabilitdellazonaeuro.

Ilgiudiceharespinto largomentazioneaddottadairicorrentisecondolaqualeillegislatoreavrebbedovutoprendereinconsiderazionemisuremeno onerose per far fronte alle sfide fiscali ed economiche delpaese.Allostessomodo, ilConsigliodiStatononhaaccolto la tesipercuilemisurediausteriteranosproporzionateperchnonaventinaturapuramenteprovvisoria.Igiudicisupremihannoritenutochelobiettivoperseguitononeraesclusivamentequellodiovviarealledifficoltdibilancio, immediatamente rilevabili nel paese,ma anche di operare unconsolidamento dellassetto finanziario dello Stato nel lungo periodo.Inoltre,unopportunobilanciamentoerastatooperatotraleesigenzediinteressegeneralee lobbligodi tutelare idiritti fondamentalideipensionati, poich secondo il Consiglio di Stato i tagli alle pensioni nonhannocomportatounaprivazionetotaledeidirittideipensionati,n la

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conseguentecompromissionedellessenzadeilorodiritti,echetalitaglisono stati concepiti tenendo dovutamente conto delle esigenze deigruppisocialipideboli.

Inquestocontesto,ilConsigliodiStatohaconclusochenessunaviolazionedellart.1delprotocollo1dellaCEDU,ntantomenodellarticolo17dellaCostituzionegrecasiverificato.Nellosservareche itaglialleindennitpensionistichenonavevanocompromessoglistandardminimidivitadeipensionati,ilConsigliodiStatononhariscontratoalcunaviolazionedellarticolo2dellaCostituzione,relativoallatuteladelladignitumana.

Inunaltraseriedicasichetrattanolostessotipoditagliprevidenziali,ilConsigliodiStatohaconfermatolacompatibilitdellemisureadottateanchecongliarticoli41,45,e225dellaCostituzionerelativialleguaglianza, allobbligo per tutti i cittadini greci di contribuzionesenza distinzione alle spese pubbliche in proporzione ai loromezzi eallobbligodelloStatodifornireunsistemadiprevidenzasociale.

Unesameapprofonditodellagiurisprudenza rivela ladissociazioneoperatadaigiudicigrecitraidueconcettidiinteressedibilancioeinteressefinanziariodelloStato11.DallinteressefinanziariodelloStatoderivanonsolo linteressedelPaesediaumentare lesuerisorse,maanchealtriobiettivi, comeadesempio ladisciplinadibilancio, lequilibriodibilancioelastabilitdellefinanzepubbliche.

Inseguitoallagravecrisieconomicacheapartiredal2009hainteressato lEuropa, colpendo soprattutto i Paesidellarcomeridionale e tra

11Kalara(2014);Pavlopoulos(2013).

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questiconparticolaredurezzalaGrecia,illegislatoregrecodovutoricorrereadunrichiamoalladottrinadellinteressefinanziariodelloStatoeindirettamentedellinteressedicassaperpoterimplementarelepolitichedi austerit richiestedalle istituzioni europee edai creditoridelloStatogreco12.Difatti,nellaormaicelebresentenza668/2012concernentelalegittimitcostituzionaledelprimoaccordodiprestito,ilConsigliodiStato,coscomeaccaduto inoccasionedialtredecisioni simili,comenelcasodellasentenza1285/2012,cercadidisgiungerelanozionediinteressefinanziariodelloStatodalsempliceinteressedicassa.

Tuttavia, ladottrinaharinvenuto inquestoatteggiamentogli indizidiunmutamentogiurisprudenziale.Inproposito,siosservatochelinteresse finanziarioevocatodal legislatoreesanzionatodalConsigliodiStatodenotaun orientamentopuramente economico, chemira al raggiungimentodellobiettivodiridurrelaspesapubblica.Unorientamentoche sidiscostanettamentedalla consolidatagiurisprudenzadelConsigliodiStatoinmateriadiinteressepubblico.Sulpunto,ladottrinainsistecheleragionipercuilinteressefinanziariovenivaconsideratointeresseeconomicoeranoessenzialmentedue: lemisureadottatedal legislatore,comportandoespressamenteunadirettariduzionedeglistipendiedellepensioni,miravanoadunariduzionedellaspesapubblica.Tuttavia,questariduzionedellaspesapubblicarifletteva lavolontdel legislatoreedelgovernodiraggiungereobiettivieconomicispecificiqualilariduzionedeldeficitedeldebitopubblico.

12Politichefortementelimitativedeidirittisociali.

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MaquestiobiettivisonostatiimpropriamenteclassificaticomeobiettividiinteressefinanziariodelloStato.Lemisureadottatenonsonostateaccompagnate, n da uno studio completo sulle finanze pubbliche ntantomenodaunprogrammacoerenteformulatoperlaripresadelleconomianel contestodella crisi economica globale, anche se lamaggiorpartedeigiudicinelcason.668/2012hasostenutounatesiopposta.Ladottrinahaosservato che lemisureadottate sullabasedellaccordodiprestito rispondevano allenecessitdei creditori enon erano inscrittenelcontestopiampiodiunapoliticageneraledirisanamentodeicontipubblici.Ilsoloscopodellapoliticadiausteritstatoquellodiintervenirepercorreggere landamentoeconomicoattualeepassato,senzaalcunaprogettualitrelativaadunapoliticafinanziariaorientataalfuturo.

Inoltre, linteresse finanziario dello Stato, pur rappresentando dalpuntodivistadeldirittocostituzionaleun interesse legittimo, tuttavia,non pu essere considerato come un obiettivo supremo di interessepubblicoenonsipuinragionediquestolegittimareitagliincondizionatiallostatosociale,nlaviolazionedelprincipiodiproporzionalit13.LaCortenonhamaiavutolapretesadicelarelalimitatezzadelpro

priosindacatosullazionedellegislatore,orientamentochehaconservato nonostante la pesante crisi economica abbia diverse volte richiestolintervento dei giudici nel ruolo di custodi dellordine costituzionale.Comesigiavutomododisottolineare,nellasentenzadel2012ilConsigliodi Statoprecisa che la considerazionedapartedelParlamento

13Apropositodelricorsoalprincipiodiproporzionalitdapartedelgiudiceeuropeo

v.Gerapetrites(1995),nonchlostudiocomparatisticodiContiadeseFotiadu(2013).

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dellemisureadottateperaffrontarelacrisifinanziariapuessereoggetto di un sindacato di legittimit costituzionale limitato .Allo stessotempo,ilimitifissatiinprecedenzavengonorimessiindiscussioneelaCorterivedediversevolte lapropriagiurisprudenzaperconfermare lacostituzionalitdellemisureanticrisi,opernonassumersilaresponsabilitdidichiararleillegittime.

Ai fini della presente trattazione, rileva da ultimo la decisione delConsigliodiStaton.2307/2014.

IlConsigliodiStatostatochiamatoapronunciarsisullaconformitallenormecostituzionalieinternazionalidellemisurediausteritimpostedal secondoMemorandumper idipendentinel settoreprivato14. IlConsigliodiStatogrecoinsessioneplenariahadichiaratotuttelemisureinerentialdirittodellavoroperlattuazionedelsecondoprotocollodintesa conformi alla Costituzione greca, al TFUE (artt. 125 e 136), allaCEDU(art.11eart.1del1Protocolloaggiuntivo),allaCartasocialeeuropeaealleconvenzioniOILn.87,98e154,adeccezionedellemisureaventiadoggettomodificheallemodalitdiricorsoallarbitratodel lavoro,chesonostategiudicatedallaCorteincontrastoconilprincipiodiautonomia collettiva, sancitodallaCostituzione (art222).Rispettoaquestultimopunto, laCorteha sottolineato che laCostituzioneesigecheillegislatoreadottiilsistemadiarbitratoincasodifallimentodellacontrattazionecollettiva,eanchecheilprocessodiattivazionenonri

14 S. YANNAKOUROU, & :

2307/2014,()2/2014,pp.414.V.pureYannakourouM.(2014)eTsiboukis(2014).

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chiedeilconsensodientrambelepartidellacontroversiacollettiva,masufficientelavolontanchediunasoladelleparti15.

Ladecisionegiuntainrispostaairicorsidepositatitramarzoeaprile2012danovesindacati,tracuilaConfederazionegeneraledeilavoratoridiGrecia(GSEE).Leassociazionidicategoriacontestavano,inparticolare,lavaliditdellattodelConsigliodeiministri6/201216adottato conformemente alla legge 4046/2012 in attuazionedellemisurediausteritprevistedalsecondoMemorandum.

LaprincipalequestionegiuridicasottopostaallattenzionedellaCorteriguardavalacompatibilitdellaccordoesclusivodellecondizionidilavorodapartedellegislatore,comesancitodagliartt.25del6/2012,conilprincipiodiautonomiacollettiva,previstodallarticolo222dellaCostituzione17.

Leargomentazionipropostedaigiudicinelladecisione2307/2014sono state le seguenti: Il Consiglio ha ammesso che le disposizioni del

15

.

16 . 6 28.2.2012( 38/28022012) . 6 1 .4046/2012.http://www.phed.uoa.gr/fileadmin/law.uoa.gr/uploads/b_idiwtikoy/proptyxiako/syllogico_pys_6.pdf(ultimoaccesso23ottobre2015).

17 In particolare, per il testo completo della sentenza (in lingua greca) si rinvia ahttp://eclass.uoa.gr/modules/document/file.php/LAW237/APOFASI%2023072014%20STE.pdf(ultimoaccesso13ottobre2015).

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provvedimentocontestatoconferivanoal legislatore lapotestdi intervenire inviaesclusiva,di fattorimuovendodalcampodiapplicazionedellacontrattazionecollettivaedeicontratticollettiviunaseriediquestionirelativealriallineamentodellivellodelsalariominimo,precedentementedeterminatedalcontrattocollettivonazionale intersettoriale,e,pi inparticolare, lariduzionedeisalaridel22% ingeneraleedel32%perigiovaniinetinferioreai25anni.PoichalmomentoincuiilConsiglio di Stato esaminava la questione stata approvata la legge4093/2012 chehaprovveduto a stabilire il salariominimo, laCortehastralciatolaparterelativaaquestaspecificaquestionedaltestodelladecisione.

Ilprovvedimento impugnato introduceva, inoltre, ilterminemassimodiduratadeicontratticollettivielascadenzaexlegediquelligiinvigoreper24mesiopialmomento incui ilprovvedimentostatoadottato,nonch leliminazionedelricorsounilateraleallarbitratodel lavoroe lalimitazionedel suoambitodiapplicazioneal salariodibasealnettodiqualsiasitipodiindennit.IlConsigliodiStato,asorpresa,hadichiaratoincostituzionaliledisposizioniinoggettopoichincontrastoconlaCostituzionegrecaladdoveescludevanoperisindacatilapossibilitdiricorrereunilateralmenteallarbitratoaseguitodelfallimentodinegoziatiperlaconclusionediuncontrattocollettivodilavoro.Lattoministeriale6/2012prevedeva,inoltre,lasospensionedituttigliautomatisminegliincrementisalarialibasatisuclausolediscadenzastabilitidacontratticollettivielodiarbitralielarimozionedelletenureclauses,ossiadelleclausolechevietanoillicenziamentofinoaquandoundipendentenonraggiungaunacertaet,lacuipresenzasiregistravaneiregolamentidelpersonaleimpostimediantecontratticollettiviaziendali.

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IlConsigliodiStatoha riconosciuto che ledisposizionidellattodelConsigliodeiMinistri6/2012limitavanoilpoteredellepartisocialidiregolamentarelecondizionidilavoro,determinandoundowngradingdeidirittidei lavoratori che si traduceva inunadefondamentalizzazionedeidirittisociali18.Tuttavia,secondoilragionamentodelConsigliodiStato,ledisposizioniinoggettocostituivanopartediuninterventonormativopiampio volto a servire linteresse pubblico generale e caratterizzatodalleccezionalitdellecondizionisottostantilasuaadozione.IlConsigliodi Stato ha sottolineato che il provvedimento contestato perseguiva unobiettivo legittimo e rispondeva ai criteridiproporzionalitpoich appropriatoperilconseguimentodelloscopoprefissoedaritenersidunquenecessario.Inoltre,laCortehasottolineatocheledisposizioniimpugnatenonhanno influenzato ilnucleodelprincipiodellautonomia collettiva,valeadireildirittoallalibertdiassociazioneeildirittodiscioperoconsacratiagliartt.22e23dellaCostituzionegreca,dalmomentocheaidipendentiriconosciutoildirittoaperseguireilmiglioramentodellapropriaposizione lavorativae lamitigazionedeglieffettinegatividellacrisisullelorocondizionidilavoro,siaattraversolostrumentodellacontrattazionecollettivachepermezzodelleserciziodeldirittodisciopero.

interessantenotarecomeilConsigliodiStatogreco,inlineaconladecisione668adottatanel2012,abbiafattoricorsoancoraunavoltaallateoriadelle circostanzeeccezionaliodello statodiemergenza.Nellasuadecisione2307/2014ilConsigliohaabbandonatolatesidellinteresse

18Perunapprofondimentosulladefondamentalizzazionedeidirittideilavoratoriin

EuropasirinviaaLoFaro(2011).

Note

142


pubblico finanziario, invocato per la prima volta nella decisione668/2012, innomedella cuiprotezione erapossibilegiustificareampieviolazionideidirittifondamentali.LaCorteha,infatti,invocatomotividisuperioreinteressesociale,perancorarelapropriadecisionedicostituzionalitdellemisurediausterit introdotte.Linteressesocialeequivaleallinteressepubblicoegiustificarestrizionialdirittodiautonomiacollettiva solo laddove sussistanodeterminatiprerequisiti. IlConsigliodi Stato in occasione della decisione 2307/2014 ha esaminato la sussistenzaditaliprerequisiti,giungendo,infine,adichiararechelinterventodelloStatonelsettoredellaautonomiacollettivaeraeccezionaleechelemisurerestrittiveeranodaritenersiproporzionali.Nelcompierequestaoperazione igiudicihannofattosalva lautonomiacollettivaconsacratanel testocostituzionale.Tuttavia, laCortesiastenutadallinterveniresullanaturaprovvisoriaomenodellemisurediausteritintrodottedalprovvedimentodelConsigliodeiministri6/2012.

La sentenza 2307/2014 conferma lorientamento inaugurato in occasionedelladecisione668/2012chevedeilConsigliodiStatogrecoimpegnatoneldelicato tentativodi ricercareegarantireunequilibrio tra lalegittimazione delle scelte operate dalla politica e la tutela dei dirittifondamentali,orientamentoche,comesidirinseguito,rivelaunatendenzariscontrabilenellamaggiorpartedellecortieuropee.3.AlcunirilievidicomparazioneLesamedellagiurisprudenza recente rivela la tendenzadellamag

giorpartedellecortieuropee,chiamateavalutarelalegittimitcostitu

Note

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zionaledelledisposizionianticrisi,almantenimentodiunatteggiamentogeneraledicautela,voltoallanoningerenzainquestionichevengonoadessereclassificatecomepolitiche19.

DallanalisicomparatadellagiurisprudenzadelleCorticostituzionalideiPaesidel sudEuropa20,maggiormentecolpitidallacrisi,emerge latendenzaaquellochestatoaragionedefinitofinancialcrisisbricolage21.Talefenomenoenfatizzaitratticomuninellagiurisprudenzadelle

19Perunostudiocomparatisticoinrelazioneaidirittisocialiedallalorotutelagiuri

dizionale,cfr.Katrougalos(2009).20IlriferimentoallagiurisprudenzadelTribunalecostituzionaleportoghese.Inoc

casionedellasentenzan.187/2013 ilTribunalesipronunciatonelmeritodiquattroricorsirelativiallaleggedibilancio2013(LeidoOramentodoEstadon66B/2012,dorainpoiLOE),sollevatirispettivamentedalPresidentedellaRepubblica,AnibalCavacoSilva(ricorson.2/2013),daalcunideputatidellopposizione(ricorsinn.5e8/2013)edalProvedordeJustia(ricorson.11/2013).IlTribunalehaprovvedutocontalepronunziaadeclararelillegittimitcostituzionaledellanormativainternarelativaalladecurtazionedeitrattamentieconomiciretributiviepensionisticipercontrastoconvariedisposizionicostituzionali ed, inparticolare, ricorrendo al canonedella ragionevolezza. In occasionedellaprecedentepronuncia, il5 luglio2012,nellAcrdon.353/2012, ilTribunalesieraespressosullalegittimitdellasospensionedelletredicesimeedellequattordicesimeperidipendentipubblicie ipensionati,giudicandole incontrastocon ilprincipiodiuguaglianzasancitodallart.13dellaCostituzione.Inparticolare,igiudicihannoritenutochetalesospensionecreavaunaingiustificatadisparittrailavoratoridelsettorepubblicoequellidel settoreprivato.Perunapprofondimento sullagiurisprudenzadelTribunalecostituzionaleportoghese inrelazionealrapporto tradirittisocialiecontingentamentodella spesapubblica, si rinvia al seguenteQuadernodellaCorte costituzionale:Dirittisocialievincolidibilancio.Profilicomparatistici,nonchindottrinaaicommentidiAbbiate(2013aeb)eMonteiroFernandes(2013).

21Tushnet(1999).Questi,unodeipiinsigniteoricicontemporaneidelcostituzionalismo, sostiene un terzo approccio chiamato bricolage che consiste fondamentalmente nelprendere in prestito partidi dottrina giurisprudenziale alloccorrenza.Rosenfeld e Saj

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cortieuropeechiamateapronunciarsisuunacasisticapressochidentica,checoinvolgequestionidicaratterecostituzionale,accordidirilievointernazionale e laprotezionedeidiritti fondamentali.Si trattadiunacontaminazione giurisprudenziale dalla quale possibile evincere lacondizionedigrandedifficolt in cui le corti si trovanoadadottare lepropriedecisioniallinternodiunquadropoliticoedeconomicoincontinuaevoluzione.

Ilmessaggio che si sta inviando chiaro.Tuttavia,non sipunonconsiderarechelagravitdiunacrisieconomicanondovrebbecomportarelabolizionedellatuteladeidirittisocialielarinunciadeidirittitutelatidevepertantoesserecircoscritta.Idirittisocialinondovrebberoessereconcessiintempinonsospettierepressiintempidicrisi.

Lesamedellagiurisprudenzagreca inmateriadidiritti socialiapreaduna riflessionepiampia che riguarda lavalutazionedelgradodicambiamento indottodallacrisieconomicaalla tuteladeidiritti socialidapartedellecortidegliStatimembridellUnionee lasuccessiva individuazione dei fattori che stanno consentendo lo scardinamento dellatuteladeidirittisociali.Lacrisieconomicaelintroduzionedellemisurediausterithannoevidenziatolesigenzadiunrafforzamentodeilivellidi tuteladeidirittisocialichesi trovanooggiadesseresacrificatinegliordinamentimaggiormentesottopostiallepressioniperilrispettodegliobblighicontratti.

(2012).Negli ultimi anni il dibattito dottrinario concernente luso della giurisprudenzastranieranellinterpretazionecostituzionalesiarricchitodidiversicontributi.Traglialtricfr.Groppi ePonthoreau (cur.) (2013).V.pureChoudhry (1999 e 2006),Hberle (1992);Jackson(2009);MarkesiniseFedtke(2005e2006);Ponthoreau(2005);Slaughter(2004).

Note

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Il ruolodelle corti nazionali assume in questo contesto una fondamentaleimportanzaessendoquestechiamateadoperareundelicatobilanciamento tra la garanzia delle tutele dei diritti costituzionalmenteprotettie lesigenzadimantenere ilsistemacoerente. Ilcamminodellagiurisprudenzadellacrisiancora incertoeadoggirisultaancora impossibileprevedereseecomelecortiintendonoricorrereameccanismiadeguatiatuteladeidirittisocialichetrovanoriconoscimentonelleCostituzioni nazionali.Almomento, anche la giurisprudenza greca, confermalatendenzaadindentificarequalecardineditalidirittiilprincipiodieguaglianza.4.ConclusioniLepocanellaqualecitroviamoavivereparticolarmenteinfeliceper

lo Stato sociale, sottoposto a sollecitazioni tali da renderne incertolavveniree lasopravvivenza .Ilcontestoattuale impone,dunque,unaattentariflessionesullapossibilitdicontinuareatutelareefficacementei diritti socialiminacciati dallavanzare di uneconomia globale in cuiconquistanoterrenoStaticaratterizzatiperlaparziale,einalcunicasitotale,assenzadeilivelliminimidituteladeidirittisociali(eanchecivili).

QuellachesidispiegadinanziallEuropaunasfidaduplice:daunlato quella posta dallaggressivit del capitalismo globale, dallaltroquellainternagiocatasuitavolidinegoziazionedegliaccordidiprestitoa livello intergovernativo.Vipoiunulteriore livello su cui si svolgenegliultimianniquellachepuesseredefinitaunaguerradiposizio

Note

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ne22allacrisi,miriferiscoallazionedellecortieuropee,dicuisicercatodirenderecontonellapresentetrattazione.

Laconvinzionechenoncifossespazioperpoliticheeconomichedifferenti,attentealpluralismodemocraticoeallostatosociale,allindomanidellerivelazionidelPrimoministrogrecoIorgosPapandreousullostatodeicontipubblici,haprogressivamentecondottoaquellachestataefficacemente definita dal premio Nobel per leconomia, Paul Krugman,lellenizzazionedella crisieuropea23:una spiraleperversa fra crisideldebito,provvedimentidiausterite recessione economicadallaquale divenutosemprepidifficileprospettarepossibilitdiuscitaindolori.Lamiopiadelleistituzionieuropeenellaffrontareildrammaconosciutodalla Grecia in questi anni e lassenza di alternative per il risanamentodelleconomiagrecaincrisi,chefosseroanchesoloformalmentedemocratiche,hannoportatoadunasistematicaforzaturadeimeccanismigiuridicie costituzionali, sfociata inunagrave crisidi legittimazionedelle istituzioni greche e della rappresentanza24, risoltasi nellaffermazione di unaegemoniadelpopulismo25.

22Prendoinprestitolaterminologiadellastoriacontemporanea,riferitaalletattiche

bellichedellaprimaguerramondiale,perindicareillentoavanzamentodellagiurisprudenzadellecortieuropeeancoraevidentementeallaricercadiunadefinizionedimeccanismiefficacementedifensivideidirittisociali.

23 http://krugman.blogs.nytimes.com/2013/06/14/thehellenizationofeconomicpolicy/?_r=0(Ultimaconsultazione:17ottobre2015).

24PerunanalisideglieffettidellacrisisulsistemapoliticogrecosiaconsentitoilrinvioadAravantinouLeonidi(2015a)nonch,peruncommentoallerecentielezionilegislativeinGrecia,aId.(2015b).

25LespressionedelpolitologoPappas(2015).

Note

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IlfuturodellaGreciainEuropaoltrelacrisinonesclusivamentesubordinatoalrispettodeipianidirientrodeldebitonegoziaticonBruxelles,essodipendeinlargapartedallasceltadicampochegliStatimembri dovranno operare inmateria di tutela dei diritti sociali26. Emerge,dunque, sempre pi chiaramente lesigenzadidefinire il rapporto tragestioneecontrollodellafinanzapubblica/superamentodellemergenzaeconomicaegaranziadellatuteladeidiritti.

Laripresadelcamminodellintegrazioneeuropeanonsarpossibilefinoaquando lUnionecontinueradesseregovernata, scollegando lapropriaazionedalcircuitodemocratico27.Lanecessitdiunaregolamentazione a livello politico europeo dei diritti sociali diviene, dunque,semprepiurgentepoichnonpossibiledelegaresimilisceltediindirizzoagliorganigiurisdizionali.

26Sulpuntocfr.perladottrinaitaliana:Pitruzzella(2012,224);Bilancia(2014,11),il

qualesuggerisce levoluzionedellUnioneEuropeaversounmodello federale,affinchpossanoessereperseguitigliobiettivicaratterizzantiunacomunitpolitica,tracuilatuteladeidiritti.NellotticadellAutore,idirittiassurgerebberocosalrangodistrumentodi riequilibriomacroeconomico.V.ancheMorrone (2014)eFontana (2013),comepureCostanzo(2008),secondocuiognipassoversounamaggioreintegrazionedellEuropanonpuormaicheessereaccompagnatodaunprogressosullastradadelletuteledeidirittisociali.Perladottrinastraniera,scetticoriguardoallapossibilitdiunaregolamentazioneeuropeadeidirittisocialisidichiaraHayward(2014,101).

27CosKatrougalos(2013).

Note

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Note

156


Abstract

ConstitutionalismandEconomicCrisis:SocialRightsinGreeceAn increasingly central dimension of the Greek crisis relates to

changes affecting social rights. The aim of this paper is accordinglythreefold. Itprovides, firstly,anoverviewof theconstitutional frameworkofsocialrights inGreece,drawingon thecomparativeapproach.Secondly it looksat thecontentofcrisisimposedchanges toworkandwelfarerights,explaininghowthesehaveevolvedsincethefirstbailoutthroughcaselawanalysis.Finally,itdiscussestheurgencyoffindingaconstitutionalwayoutofthecrisiswhichtakesintoaccounttheprotectionofsocialrights.Keywords:Greece,Economic crisis,Bailout, Social rights,Council of

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