CORTE DEI CONTI Sezione centrale di controllo sulla ... · Le informazioni sulle devastazioni...

CORTE DEI CONTI

Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato

* * * * *

Ufficio di controllo sui Ministeri delle infrastrutture e assetto del territorio

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MAGISTRATO ISTRUTTORE

Cons. Vincenzo Gambardella

INDICE

1. Premessa................................................................................................ 2

1.1 Rilevanza, conseguenze e cause degli incendi boschivi .................................. 2

1.2 Finalità ed ambito dell’indagine.................................................................. 5

2. Funzioni statali e regionali in materia di incendi boschivi....................... 7

3. Quadro normativo................................................................................... 9

3.1 Disciplina antecedente alla legge quadro ..................................................... 9

3.1.1 Normativa nazionale.................................................................................... 9 3.1.2 Normativa comunitaria .............................................................................. 11

3.2 Legge quadro n. 353 del 21 novembre 2000...............................................13

4.Competenze dei centri di responsabilità e loro articolazione ................. 17

5. Dati finanziari ....................................................................................... 21

5.1 Assegnazione di risorse finanziarie alle regioni ............................................22

5.2 Spese per interventi del CFS nella prevenzione e lotta agli incendi boschivi ....25

5.3 Mezzi finanziari per l’acquisto e la gestione della flotta aerea statale..............31

5.3.1 Dipartimento per la protezione civile............................................................ 31 5.3.2 Corpo forestale dello Stato ......................................................................... 32

5.4 Spese per la realizzazione dell’inventario e della carta forestale ....................33

6. L’attuazione della legge quadro............................................................ 34

6.1 Adeguamento delle legislazioni regionali ai principi della legge quadro ...........34

6.2 Attività di previsione e di prevenzione........................................................36

6.2.1 Piani regionali ........................................................................................... 36 6.2.2 Pianificazione degli interventi antincendio nelle aree protette statali ................ 38

6.3 Catasto dei soprassuoli già percorsi dal fuoco .............................................39

6.4 Attività di educazione ambientale e di informazione.....................................40

6.5 Lotta attiva contro gli incendi boschivi .......................................................43

6.6 Utilizzazione e revoca di mezzi finanziari assegnati alle regioni .....................47

6.7 Monitoraggio degli adempimenti previsti dalla legge ....................................49

7. Acquisto della flotta aerea antincendio dello Stato ............................... 49

7.1 Dipartimento della protezione civile ...........................................................49

7.2 Corpo Forestale dello Stato ......................................................................53

8. Considerazioni conclusive..................................................................... 57

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1. Premessa

1.1 Rilevanza, conseguenze e cause degli incendi boschivi

Le informazioni sulle devastazioni causate dal passaggio del fuoco nei boschi,

che i mezzi di comunicazione forniscono, soprattutto nel periodo estivo seppure

allarmanti ed emotivamente sconcertanti, non possono comunque rappresentare in

termini globali l’evoluzione nel tempo del fenomeno, la consistenza dello stesso e la

sua reale gravità.

Dai dati contenuti nelle pubblicazioni annuali redatte dal Corpo forestale dello

Stato emerge invece, in chiara proporzione, l’andamento crescente del numero degli

incendi boschivi registrato negli ultimi decenni nonostante il rafforzato impegno

economico ed organizzativo delle diverse istituzioni titolari delle funzioni in

argomento.

Una prima analisi complessiva - che non prende in considerazione nè i fattori

climatici (oltre il 60% degli incendi si verifica nei mesi di luglio ed agosto) nè le cause

di innesco delle combustioni - pone in evidenza il fatto obiettivo che dal 1970 al 2004

in Italia si sono sviluppati 328.103 incendi boschivi che hanno percorso 3.911.159

ettari di terreno di cui 1.772.432 ettari di foreste: complessivamente, in ogni anno

sono andati perduti in media poco meno di 55.000 ettari di bosco a causa di circa

10.000 incendi.

Nel quadriennio che copre gli anni 2001/2004 il maggiore numero di incendi si

è verificato in Calabria (5.080), in Campania (3.594) ed in Sardegna (3.275); un’alta

frequenza è stata riscontrata saltuariamente anche in Liguria (851 nel 2003), in

Piemonte (490 nel 2002), in Toscana (1.035 nel 2003) ed in Sicilia (1.163 nel 2004).

Nello stesso periodo la Valle d’Aosta (93) ed il Molise (281) sono state le regioni meno

colpite sia per numero di incendi che per superficie interessata.

Per quanto riguarda gli ettari percorsi dal fuoco ingenti danni, spesso

irreversibili, hanno subito la Sardegna (53.651), la Sicilia (53.229), la Calabria

(36.252), il Lazio (19.313) e la Liguria (16.579). Nel 2004 nella sola Sicilia è stato

perduto un patrimonio boschivo di 20.638 ettari.

Se si rapporta poi su base regionale il numero degli incendi verificatisi

nell’anno con la superficie di territorio percorsa dal fuoco emerge che nel quadriennio

considerato la Sardegna e la Sicilia hanno perduti per ogni incendio ettari di bosco in

misura maggiore: in quest’ultima Regione, nell’anno 2003, in media sono andati

distrutti 30 ettari di bosco (gli incendi registrati nell’anno sono stati complessivamente

618). Dal raffronto risulta anche che generalmente – ma con particolare rilievo in

alcune regioni (Veneto, Lombardia Friuli-Venezia Giulia) – dal 2001 al 2004 la

3

superficie percorsa dal fuoco in ogni singolo evento è diminuita, facendo presumere

che gli interventi di contrasto posti in essere, con passare del tempo, sono stati più

tempestivi e funzionali.

I dati complessivi del fenomeno relativi al numero degli incendi ed

all’estensione del territorio interessato sono riportati nella tabella seguente con

riferimento alle singole regioni (tabella 1).

Tabella n. 1

2001

2002

2003

2004

Regioni ha (*) n. inc. ha (*) n. inc. ha (*) n. inc. ha (*) n. inc.

Totale incendi

2001-2004

Totale superficie

percorsa dal fuoco

2001-2004 Piemonte 1.191 231 3.545 490 4.847 431 1.057 167 1.319 10.640 Valle d’Aosta 186 33 116 16 368 33 38 13 93 708 Lombardia 2.067 205 4.919 368 1.459 385 749 184 1.142 9.194 Trentino-Alto Adige 132 43 649 100 159 111 32 52 306 972 Veneto 207 24 1.006 65 367 97 7 12 198 1.587 Friuli-Venezia Giulia 398 61 732 122 2.041 272 30 35 490 3.201 Liguria 4.500 502 3.067 411 7.744 851 1.268 345 2.109 16.579 Emilia-Romagna 268 85 252 98 569 179 70 48 410 1.159 Toscana 1.913 464 1.277 308 6.768 1.035 1.229 327 2.134 11.187 Umbria 1.044 136 181 41 631 145 128 65 387 1.984 Marche 710 80 101 40 296 101 94 37 258 1.201 Lazio 5.627 543 1.239 178 9.063 677 3.384 331 1.729 19.313 Abruzzo 2.812 122 284 31 615 91 608 58 302 4.319 Molise 605 57 101 29 270 111 150 84 281 1.126 Campania 5.350 870 1.301 341 6.476 1.489 3.477 894 3.594 16.604 Puglia 7.551 440 1.819 189 1.649 268 1.766 214 1.111 12.785 Basilicata 6.245 319 1.112 138 3.808 388 1.151 218 1.063 12.316 Calabria 9.402 1.442 7.985 893 9.049 1.456 9.816 1.289 5.080 36.252 Sicilia 11.666 618 2.326 178 18.599 618 20.638 1.163 2.577 53.229 Sardegna 13.337 859 8.782 565 17.048 959 14.484 892 3.275 53.651 Totale 75.211 7.134 40.794 4.601 91.826 9.697 60.176 6.428 27.860 268.007

(*) Totale superficie boscata e non boscata percorsa dal fuoco

Le risultanze numeriche sopra riportate non danno comunque conto

compiutamente delle ulteriori conseguenze di difficile quantificazione prodotte dagli

incendi, se si considera che le foreste e le zone boschive rappresentano un elemento

fondamentale del patrimonio naturalistico per la conservazione della biodiversità, per

la difesa idrogeologica, per la stabilità del clima, per il ciclo dell’acqua e dell’aria ed in

generale per la bellezza del paesaggio e lo sviluppo della qualità della vita.

Oltre al forte impatto in termini ambientali sulla stabilità dell’ecosistema, sulla

desertificazione e sull’effetto serra, gli incendi boschivi negli ultimi decenni hanno

anche causato gravi danni economici a beni ed attività, con perdite di rilievo

specialmente nelle zone turistiche del Paese.

Da ultimo, non sono trascurabili i rilevanti rischi per l’incolumità dei cittadini in

generale ed in particolare per gli operatori del settore.

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Indubbiamente l’andamento crescente del fenomeno descritto va ricollegato in

termini generali ad alcuni fattori negativi socio-economici, non compensati

dall’effettiva crescita della sensibilità ecologica della collettività e dal maggiore

impegno del settore pubblico.

In effetti, la diminuzione dell’interesse nei riguardi delle aree rurali e forestali,

l’esodo dalle campagne, la scomparsa della cultura contadina - vicende queste

peculiari della seconda metà del secolo scorso – hanno dapprima prodotto

l’indebolimento delle zone forestali, restate prive di manutenzione selvicolturale in

quanto divenute di scarso valore economico, e successivamente il progressivo

abbandono delle aree stesse, con una ricaduta negativa sulla capacità di vigilanza e di

tempestivo intervento.

Di diversa natura sono le cause di innesco degli incendi che il Corpo forestale

dello Stato, competente alla rilevazione del fenomeno, ha raggruppato, per esigenze

di ordine sistematico, in cinque categorie. Secondo detta classificazione le

combustioni boschive sono riconducibili a fattori naturali, accidentali, colposi, dolosi o

di dubbia identificazione.

E’ intuitivo che l’individuazione e l’attribuzione della causalità risultano di

fondamentale importanza per consentire la messa a punto degli idonei strumenti di

prevenzione e di contenimento del fenomeno.

Gli incendi “naturali”, causati cioè da eventi propri della natura e quindi del

tutto inevitabili, in Italia sono quasi esclusivamente ricollegabili a fenomeni

temporaleschi e circoscritti alle zone montane. Infatti, l’autocombustione, ritenuta in

passato frequente elemento d’innesco, difficilmente può verificarsi nelle condizioni

climatiche che caratterizzano il nostro territorio; peraltro, anche gli incendi dovuti ad

eruzioni vulcaniche sono risultati molto rari.

Sono considerati “accidentali” gli incendi boschivi che non dipendono

direttamente dall’azione umana, anche se riconducibili alla presenza ed all’attività

dell’uomo. Sono compresi in questa categoria gli innneschi provocati dalle scintille

dovute all’attrito degli impianti frenanti dei treni sui binari, dalle variazioni di tensione

sulle linee elettriche, dalla caduta a terra di conduttori di impianti ad alta tensione.

Di natura “colposa” sono invece ritenuti gli incendi causati dai numerosi

comportamenti umani attinenti all’uso produttivo del territorio, come le attività

agricole, di allevamento, turistiche, venatorie, a cui si aggiungono gli automobilisti

che, seppure involontariamente, determinano l’insorgere di fuochi per negligenza,

imprudenza o imperizia.

Vengono infine definiti “dolosi” gli incendi provocati dalla cosciente volontà di

arrecare danno al bosco o più in generale all’ambiente.

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Nella categoria “cause di dubbia attribuzione” sono inclusi gli incendi per i quali

non è stato possibile individuare l’evento che ha dato origine all’innesco.

I dati rilevati dal 1998 al 2004 mostrano che nel periodo considerato le attività

dolose hanno costituito la causa preponderante degli incendi boschivi.

Infatti in ciascun anno oltre la metà delle combustioni nelle zone boscate sono

state causate da comportamenti umani direttamente finalizzati alla produzione del

danno.

Nel solo 2003, con una crescita costante rispetto agli anni precedenti, le

attività dolose hanno dato origine al 61,5% di tutti gli incendi boschivi verificatisi

sull’intero territorio nazionale. Il dato risulta ancora più preoccupante se si considera

che nello stesso anno le cause non accertate, e quindi classificate dai rilevatori come

“dubbie”, sono state pari al 20,9%.

In Calabria, dei 1.456 incendi accertati nell’anno, 1.060 sono stati riferiti a

cause di natura dolosa e 134 a cause di dubbia attribuzione. Una identica situazione si

riscontra nella Regione Campania dove l’attività dolosa ha determinato 1.047 incendi,

dei 1.489 verificatisi nell’ambito territoriale.

Le motivazioni dei comportamenti dolosi coprono un ampio ambito che va dalla

ricerca del profitto (maggiore remunerazione dell’attività agricola, maggiore

occupazione degli addetti all’attività antincendio, interessi della criminalità

organizzata) alla manifestazione di protesta (contro la pubblica amministrazione o

contro i vincoli imposti nelle aree protette), al risentimento (conflitti tra proprietari,

contrapposizioni politiche), o a fattori di insoddisfazione (dissenso sociale, disturbi

comportamentali).

1.2 Finalità ed ambito dell’indagine

Nel riferire al Parlamento sulla “gestione delle risorse da parte del Corpo

forestale dello Stato per la prevenzione e la lotta contro gli incendi boschivi in Liguria,

Toscana, Basilicata e Calabria” (approvata con deliberazione n. 36/20001/G), questa

Sezione aveva rilevato come le problematiche relative alla materia per la delicatezza e

la complessità che presentavano, non potessero essere oggetto di uno sporadico

interessamento da parte della Corte dei Conti, ma richiedevano un incisivo e costante

intervento dell’Istituto, posto anche il processo di decentramento e di riforma di altri

settori della Pubblica Amministrazione.

L’esigenza di una particolare attenzione sulla gestione dei fondi destinati alla

lotta contro gli incendi boschivi è confermata dalla circostanza che la Comunità

Europea, in sede di definizione delle misure necessarie per accrescere la protezione

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delle foreste situate nel territorio comunitario ha classificato come “zone ad alto

rischio di incendio” numerosi ambiti territoriali situati nelle regioni italiane.

D’altra parte, gli incendi boschivi sono portatori di un’enorme capacità di

devastazione, a causa del totale coinvolgimento del territorio percorso e della

potenzialità di propagazione illimitata agli arbusti, ai pascoli, ai terreni coltivati,

determinando così la distruzione degli ecosistemi naturali.

Nel citato referto della Corte si osservava anche che le attività di prevenzione e

di lotta contro gli incendi boschivi presentano una notevole complessità di attuazione,

non soltanto sotto l’aspetto amministrativo - per il consistente numero di soggetti

intestatari delle funzioni e per la conseguente ripartizione delle risorse umane ed

economiche in più centri di responsabilità e di spesa - ma anche sotto quello

strettamente tecnico-operativo.

In effetti, l’andamento del fenomeno, molto variabile nel tempo e nello spazio,

risulta spesso difficilmente prevedibile, essendo condizionato da numerosi fattori

costituiti dal tipo di bosco, dall’accumulo di biomassa morta, dall’umidità atmosferica,

dalla ventosità, dell’orografia, dalla temperatura, dalla accessibilità della zona agli

operatori, ecc.. Quando poi sono presenti contemporaneamente più fattori sfavorevoli,

si creano situazioni poco controllabili che, pur essendo numericamente limitate,

determinano - secondo le rilevazioni effettuate – la maggior percentuale di danno

complessivo registrato nell’anno.

L’utilità e l’attualità del presente referto trovano puntuale motivazione

nell’entrata in vigore della legge quadro n. 353 del 21 novembre 2000 in tema di

incendi boschivi che, nel dettare i principi a cui le legislazioni regionali devono

attenersi, ha definito la ripartizione delle competenze tra Stato e regioni, riservando

alcune delle medesime agli organi statali. L’indagine è stata definita con delibera n.

1/2004/G dalla Sezione Centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello

Stato in sede di programmazione delle attività di controllo per l’anno 2004.

Infatti, a distanza di quattro anni dall’entrata in vigore della legge quadro, è

sembrato opportuno verificare lo stato di attuazione delle numerose norme che

dispongono specifiche incombenze a carico degli organi statali oltre all’obbligo imposto

agli stessi di coordinare e monitorare le attività degli altri soggetti titolari di

competenze in materia. Inoltre, si è inteso analizzare sotto il profilo dell’efficienza,

dell’efficacia e della economicità, la gestione dei mezzi finanziari stanziati negli

esercizi successivi al 2000 nel bilancio dello Stato e destinati alla specifica funzione.

In tale ambito la Sezione ha ritenuto che fossero esaminate in particolare:

a) le iniziative adottate ed i pertinenti risultati conseguiti in materia di educazione

ambientale, nei diversi aspetti previsti dalla legislazione;

7

b) le modalità di acquisto dei mezzi aerei per la lotta attiva contro gli incendi

boschivi, tenuto conto dell’iniziativa intrapresa dalla Commissione Europea nei

confronti dell’Amministrazione per l’acquisto di elicotteri;

c) l’attività di ricognizione e di riutilizzo delle somme del bilancio dello Stato

eventualmente non utilizzate da parte dei soggetti assegnatari (è prevista,

infatti, la revoca totale o parziale delle assegnazioni laddove si riscontri il

mancato utilizzo delle relative somme);

d) l’attività di monitoraggio della Protezione civile sugli adempimenti previsti dalla

legge.

2. Funzioni statali e regionali in materia di incendi boschivi

L’articolo 117 della Costituzione, nel testo originario del 1947, nell’attribuire

alle regioni a statuto ordinario la potestà legislativa concorrente, da esercitarsi - come

è noto - nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, ha

incluso tra le materie di loro spettanza quella relativa all’agricoltura e alle foreste, alla

quale venivano ricondotte tutte le attività attinenti agli incendi boschivi.

Detto potere legislativo, per quanto riguarda le attività oggetto di indagine, è

stato in sostanza confermato dalla legge n. 3 del 18 ottobre 2001, pur avendo

quest’ultima attribuito alle regioni a statuto ordinario la competenza legislativa

esclusiva in tema di “agricoltura e foreste”. Infatti, ciò nonostante, permangono

ancora i limiti propri della competenza concorrente nell’adozione della legislazione

regionale in ordine alla specifica materia, atteso che, prima dell’entrata in vigore della

nuova normativa costituzionale, l’art. 107 del d.lgs. n. 112 del 31 marzo 1998

(adottato in attuazione della legge n. 59 del 15 marzo 1997) aveva incluso tra le

funzioni di “protezione civile” - tuttora di competenza legislativa concorrente ai sensi

della stessa legge n. 3 – il compito di “determinare gli indirizzi per la predisposizione e

l’attuazione dei programmi di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi di

rischio” tra le quali rientra appunto quello degli incendi boschivi.

Una più articolata vicenda ha subito il riparto tra Stato e regioni delle

competenze amministrative in argomento.

Essendosi progressivamente accresciuti negli anni i danni provocati dal

passaggio del fuoco nelle zone boscate e resasi più manifesta la gravità del fenomeno,

con l’approvazione della legge statale n. 47 del 1° marzo 1975, che per la prima volta

dettava in materia norme legislative organiche, veniva attribuito al Corpo forestale

dello Stato ed alle regioni, senza definire nel dettaglio le competenze, “il compito di

organizzare strategie e strutture finalizzate al contrasto degli incendi”.

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Subito dopo, il D.P.R. 616/1977 ha trasferito alle regioni a statuto ordinario il

complesso delle funzioni amministrative disciplinate dalla citata legge, imponendo a

carico degli enti regionali l’obbligo di predisporre i piani antincendio boschivi e di

costituire i necessari servizi, con la facoltà di avvalersi dell’opera del Corpo forestale

dello Stato.

Nello stabilire quanto sopra, il terzo comma dell’art. 69 della medesima legge

ha contestualmente attribuito agli organi statali la competenza in ordine

all’organizzazione ed alla gestione, d’intesa con le regioni, del servizio aereo di

spegnimento degli incendi ed ha previsto altresì la possibilità di utilizzare per detti

interventi anche il Corpo dei vigili del fuoco, in quanto istituzionalmente preposto alla

“tutela della vita umana indipendentemente dalla natura dell’evento pregiudizievole e

dall’ambiente in cui quest’ultimo si verifica”.

Nel presupposto quindi che lo spegnimento degli incendi boschivi non sempre

potesse rientrare tra i compiti di istituto del CNVVF, l’art. 3 del D.L. 10 luglio 1995 n.

275, convertito dalla legge 8 agosto 1995 n. 339, ha consentito alle regioni, previa

stipula di apposite convenzioni con il Ministero dell’Interno, di avvalersi del Corpo dei

vigili del fuoco compatibilmente con la disponibilità di personale e mezzi, assumendo a

proprio carico le relative spese.

Il processo di riorganizzazione delle strutture pubbliche centrali e regionali,

avviato nel decennio 1980/1990, a causa della progressiva erosione delle competenze

statali, ha posto la necessità di procedere in una prima fase ad una sorta di

“aggiustamento” del sistema che non intaccasse l’assetto complessivo delle

competenze amministrative, estrinsecatosi con la creazione di nuovi organismi

(Ministero dell’ambiente, Protezione civile) e con il depotenziamento di altri da tempo

esistenti (Ministero dell’agricoltura e foreste).

In presenza di una normativa frammentata e non del tutto chiara, la Corte

costituzionale con la sentenza n. 157 dell’8 maggio 1995 ha affermato che “il

problema della lotta agli incendi boschivi, per la molteplicità di riferimenti normativi,

per la pluralità e convergenza di competenze e, soprattutto, per la gravità

dell’interesse sotteso, esigeva un’opera legislativa che riconducesse a sistema le

svariate attribuzioni esistenti secondo un sistema organico e coordinato”.

L’esigenza manifestata dalla Corte è stata soddisfatta dalla legge quadro n.

353 del 21 novembre 2000 che ha definito organicamente e compiutamente gli ambiti

delle competenze amministrative statali e regionali, riservando allo Stato, oltre alle

funzione di indirizzo, coordinamento e sostituzione, alcuni compiti tecnico-operativi,

peraltro integrativi di quelli attribuiti agli enti regionali.

9

Per quanto concerne la lotta attiva agli incendi boschivi, attualmente lo Stato

opera quindi solo su richiesta delle regioni, utilizzando la propria flotta aerea

antincendio (Protezione civile, CFS, CNVVF) che viene coordinata con i mezzi aerei di

proprietà degli enti locali o di altri soggetti privati in rapporto contrattuale.

Inoltre, sulla base di accordi di programma il CNVVF ed il CFS, ordinariamente,

le Forze armate e quelle di Polizia, in caso di riconosciuta ed urgente necessità,

intervengono con attività operative a titolo di concorso nello spegnimento a terra dei

fuochi.

3. Quadro normativo

3.1 Disciplina antecedente alla legge quadro

3.1.1 Normativa nazionale

Le prime norme sulla prevenzione e repressione degli incendi boschivi sono

rinvenibili nel R.D.L. n. 3267 del 30 dicembre 1923 (legge forestale), che disponeva

l’applicazione di sanzioni penali a carico di coloro che, “in occasione di incendio nei

boschi, avessero rifiutato senza giustificato motivo il proprio aiuto o servizio al

funzionario dirigente l’opera di spegnimento”. Nel relativo regolamento di attuazione,

predisposto con il R.D. n. 1126 del 16 maggio 1926 si prevedeva che le prescrizioni di

polizia forestale, da definire successivamente, dovessero indicare “i provvedimenti da

adottare per prevenire ed estinguere gli incendi nei boschi e per ricostruire i boschi

danneggiati o distrutti dagli incendi stessi”.

Con il R.D. n. 773 del 18 giugno 1931, testo unico delle leggi di pubblica

sicurezza, si vietava di dare fuoco alle stoppie nei campi e nei boschi fuori dei periodi

previsti e si precisava che, quando l’accensione era consentita, diveniva obbligatoria

l’adozione delle cautele necessarie a difesa della proprietà altrui, compresa

l’assistenza con un numero di persone adeguato fino allo spegnimento del fuoco.

Le citate disposizioni, frammentarie e di ridotta portata, hanno trovato un

ampio sviluppo nella già citata legge n. 47 del 1° marzo 1975, “norme per la difesa

dei boschi dagli incendi”, che ha individuato nella programmazione degli interventi e

nell’attività di prevenzione lo strumento più idoneo per la preservazione del

patrimonio boschivo dagli incendi.

La normativa, solo recentemente abrogata dalla legge quadro n. 353/2000

stabiliva l’approvazione entro termini ristretti da parte del Ministro competente

(Agricoltura e foreste, di concerto con Interno e Beni culturali) di piani regionali ed

interregionali elaborati dalle stesse regioni, articolati per province o per aree

omogenee. Questi ultimi dovevano contenere “elementi sugli indici di pericolosità

10

degli incendi nelle diverse zone del territorio, indicare la consistenza e la

localizzazione dei mezzi per la prevenzione e l’estinzione degli incendi, stabilire tempi,

modi e luoghi per la costituzione di nuovi e completi dispositivi di prevenzione e di

intervento, dettare norme per la rilevazione dei sinistri, prevedere un piano organico

di ricostituzione forestale”.

Era anche prevista, in collaborazione con le regioni, la redazione di una carta

forestale d’Italia e l’elaborazione di un piano nazionale per l’educazione civica e la

propaganda per la prevenzione dagli incendi boschivi e per la tutela del patrimonio

forestale.

Al CFS, che diveniva la struttura di riferimento per la difesa dei boschi dal

fuoco, era assegnato il compito di costituire il “servizio antincendio boschivo,

articolato in uno o più centri operativi mediante gruppi meccanizzati ad alta

specializzazione o di pronto impiego”. Negli interventi di lotta attiva era consentito

anche “l’uso di attrezzature speciali e di aeromobili con ricorso al noleggio, all’affitto o

a particolari convenzioni con imprese pubbliche o private”.

Venivano inoltre individuate le “competenze operative” contro gli incendi,

attribuite congiuntamente nella prima fase di intervento alle stazioni forestali, alle

stazioni dei carabinieri ed ai comuni, tenuti ad effettuare immediatamente la

comunicazione dell’evento al Prefetto ed al Corpo forestale ed a mobilitare le apposite

squadre di volontari previamente organizzate.

Nel fissare ulteriori divieti e sanzioni la normativa infine introduceva per la

prima volta nell’ordinamento il principio secondo cui sui soprassuoli boschivi distrutti o

danneggiati dal fuoco è vietato l’insediamento di costruzioni di qualsiasi tipo e le

relative zone non possono avere una destinazione diversa da quella in atto prima

dell’incendio.

Alla legge n. 47 sono seguite disposizioni di settore inserite in testi legislativi di

ampio e differenziato contenuto. Ad esempio, con la legge n. 431 dell’8 agosto 1984

per la “tutela delle zone di particolare interesse ambientale” è stato imposto il vincolo

paesaggistico indistintamente su tutti i territori coperti da foreste e boschi anche se

percorsi o danneggiati dal fuoco, mentre con la legge n. 49 del 28 febbraio 1990, che

ha dettato le “norme urgenti in materia di finanza locale” sono stati concessi

contributi ad alcune regioni (Liguria, Sicilia, Sardegna) per la realizzazione di sistemi

organici di monitoraggio elettronico permanente a terra, finalizzati alla prevenzione

degli incendi boschivi.

Nel 1993 il problema degli incendi boschivi è stato affrontato con una

produzione legislativa più specifica mediante l’adozione di due decreti legge convertiti

rispettivamente dalle leggi n. 428 del 29 ottobre e n. 456 del 10 novembre. Il primo

11

ha dettato norme urgenti per fronteggiare il rischio di incendi nelle aree protette con

destinazione specifica di fondi per gli incendi boschivi attribuiti al Corpo forestale ed ai

Vigili del fuoco. Il secondo ha stanziato mezzi finanziari per l’acquisto di velivoli

antincendio da parte del Servizio nazionale della protezione civile, che era stato

istituito dalla legge n. 225 del 24 febbraio 1992 a fini di tutela dai danni derivanti da

calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi. Già da allora al Servizio era

attribuito il compito di gestire la competenza statale relativa ai servizi aerei di

spegnimento degli incendi boschivi attraverso il Centro operativo aereo unificato.

Un terzo decreto legge convertito dalla legge n. 497 dell’8 agosto 1994,

adottato con urgenza per fronteggiare più efficacemente gli incendi boschivi sul

territorio nazionale, ha disciplinato la gestione operativa e logistica degli aerei

antincendio Canadair, dei centri operativi, delle stazioni forestali antincendio e del

reclutamento di operatori antincendio volontari. Ha inoltre previsto il potenziamento

della flotta elicotteristica in dotazione del C.F.S., delle strutture, delle attrezzature e

dei mezzi terrestri dello stesso Corpo, con contestuale avvio del piano di rilevamento

degli incendi.

Nell’anno seguente, in virtù della legge n. 339 dell’8 agosto 1995, è stato

consentito l’impiego di lavoratori socialmente utili in attività di supporto all’opera di

conservazione e manutenzione del patrimonio boschivo di competenza del C.F.S.

Successivamente, nell’ambito delle campagne antincendio boschivo ed allo

scopo di fronteggiare tempestivamente l’emergenza derivante dagli incendi, le leggi n.

496 del 25 settembre 1996 e n. 228 del 16 luglio 1997, con l’intento di assicurare la

necessaria continuità degli interventi effettuati con mezzi aerei, hanno destinato

ulteriori risorse finanziarie per il potenziamento della flotta aerea statale e per

consentire una migliore organizzazione del servizio di coordinamento effettuato dalla

Protezione civile.

La copiosa, ma a volte frammentaria, normazione descritta in precedenza è

stata recepita ed organicamente sistemata nella già citata legge quadro – sulla quale

si riferirà più avanti – che in buona parte ha abrogato la legislazione precedente.

3.1.2 Normativa comunitaria

Il fenomeno degli incendi boschivi non interessa solo il territorio italiano ma

riguarda quasi tutti i Paesi del sud dell’Europa, provocando in alcuni di essi, come in

Portogallo, Spagna e Francia, gravi conseguenze a causa della violenza e dell’intensità

delle manifestazioni. Solo nei menzionati Paesi nel 2003 è stata percorsa dal fuoco

una superficie totale superiore ai 600.000 ettari di bosco, con numerose vittime tra la

popolazione e gli operatori antincendio.

12

L’attualità dell’interesse comunitario al problema è provata dalla circostanza

che durante il semestre di presidenza italiana, in occasione della riunione dei direttori

delle Organizzazioni della protezione civile, una intera giornata è stata dedicata alla

discussione sulle tematiche in argomento.

Già dal 1992 l’impegno della Comunità in materia si era manifestato con

l’adozione del regolamento n. 2158/1992, relativo alla protezione delle foreste contro

gli incendi – in seguito parzialmente modificato dal regolamento n. 1485/2001 – che,

in quanto immediatamente efficace, è risultato applicabile senza necessità di ulteriori

atti legislativi di recepimento in tutti gli Stati membri.

Con detto regolamento è stata avviata un’azione comune dei Paesi membri per

la protezione delle foreste dagli incendi che ha per obiettivi primari il contenimento del

numero di cause di incendio delle foreste e la riduzione delle superfici colpite. A tal

fine sono stati elaborati i criteri per l’individuazione delle cause di incendio e previsti

sia la creazione ed il miglioramento dei sistemi di prevenzione e di sorveglianza che la

formazione di personale altamente specializzato.

Gli Stati membri hanno inoltre dovuto classificare a livello provinciale il

territorio secondo il grado di rischio di incendio (alto medio, basso), sulla base dei dati

statistici rilevati dal Corpo forestale. Sono definite zone ad alto rischio quelle dove il

fenomeno si presenta con ciclicità, provocando danni gravi all’ambiente; a medio

rischio quelle nelle quali il fenomeno, pur non essendo ciclico, provoca ugualmente

danni rilevanti; le altre zone sono ritenute a basso rischio.

Per quanto concerne il territorio italiano la classificazione, approvata dalla

Commissione europea il 24 giugno 1993, qualifica ad alto rischio tutte le regioni della

fascia tirrenica, del sud e delle isole nel periodo estivo e quelle dell’arco alpino nel

periodo invernale-primaverile.

Alla scadenza del citato regolamento 2158, avvenuta il 31 dicembre 2002, la

Commissione, al fine di evitare un vuoto normativo, pur elaborando nuove strategie di

intervento, ha assunto ulteriori iniziative che si potessero riallacciare alle politiche già

intraprese.

La continuità dell’azione è stata infatti realizzato con l’adozione del

regolamento n. 2152/2003 del 17 novembre 2003, che ha anche assicurato la

copertura delle spese effettuate successivamente al 1° gennaio 2003, a condizione

che gli interventi da finanziarsi non fossero già ultimati al momento dell’entrata in

vigore delle disposizioni comunitarie.

Con quest’ultima normativa si è voluto istituire un sistema armonizzato e

completo per il monitoraggio su tutto il territorio comunitario a lungo termine e su

13

largo ambito, diretto a sviluppare ulteriormente, a fini preventivi, le rilevazioni dei

singoli Stati relative agli incendi boschivi, alle cause di essi ed agli effetti provocati.

Per la realizzazione degli interventi da attuare ai sensi del regolamento

2158/1992, il CIPE, sulla base dei progetti presentati dalle Regioni fino al 1999, ha

approvato programmi annui per la protezione delle foreste dagli incendi a valere sulle

risorse del fondo di rotazione di cui alla legge n. 183 del 16 aprile 1987.

Da quella data, ai sensi della legge n. 144 del 17 maggio 1999, i compiti di

gestione tecnica e finanziaria, prima esercitati dal CIPE, sono stati attribuiti alle

Amministrazioni competenti all’approvazione dei programmi, cofinanziati ai sensi del

predetto fondo di rotazione. Pertanto dall’esercizio 2000 le relative funzioni sono

gestite dall’Ispettorato Generale per i rapporti finanziari con l’Unione Europea

(IGRUE).

3.2 Legge quadro n. 353 del 21 novembre 2000

L’adozione della legge n. 353 del 21 novembre 2000, sollecitata dalla stessa

Corte costituzionale, ha posto fine ad una situazione di frammentazione normativa

che creava difficoltà interpretative ed applicative agli operatori del settore con

negative ripercussioni a livello organizzativo-operativo.

Le nuove disposizioni - finalizzate in modo particolare alla conservazione ed

alla difesa dagli incendi del patrimonio boschivo - che costituiscono principi

fondamentali dell’ordinamento a cui la legislazione regionale concorrente avrebbe

dovuto adeguarsi entro breve termine (un anno dall’entrata in vigore della legge

quadro), individuano nella regione il soggetto centrale del sistema, così come stabilito

dal d.lgs. n. 112 del 31 marzo 1998.

Innanzi tutto, per definire l’ambito di applicazione della normativa, viene

chiarito che per “incendio boschivo” si intende “un fuoco con suscettività ad

espandersi su aree boscate, cespugliate o arboree, comprese eventuali strutture ed

infrastrutture poste all’interno delle predette aree oppure su terreni coltivati o incolti e

pascoli limitrofi a dette aree” (art. 2).

Pertanto, a partire dal 2001 si rilevano come incendi boschivi anche quelli che

non percorrono bosco ma possono potenzialmente interessarlo, sviluppandosi su aree

ad esso contigue.

Le azioni di contrasto agli incendi consistono in “attività di previsione,

prevenzione e lotta attiva con mezzi da terra e aerei nonché in attività di formazione,

informazione ed educazione ambientale” (art. 1).

14

Tutti gli interventi devono eseguirsi in conformità del piano regionale di

programmazione, che deve essere predisposto sulla base di linee guida e direttive

deliberate del Consiglio dei Ministri.

Nello strumento programmatorio sono individuate (art.3):

- le cause determinanti ed i fattori che facilitano l’incendio;

- le aree percorse dal fuoco nell’anno precedente rappresentate in cartografia;

- le aree a rischio di incendio boschivo rappresentate in cartografie tematiche;

- i periodi a rischio di incendio boschivo e gli indici di pericolosità fissati;

- le azioni determinanti anche solo potenzialmente l’innesco di incendi nelle aree e

nei periodi a rischio;

- gli interventi per la previsione e prevenzione degli incendi boschivi anche

attraverso sistemi di monitoraggio satellitare;

- la consistenza e la localizzazione dei mezzi, degli strumenti e delle risorse umane

nonché le procedure per la lotta attiva contro gli incendi boschivi;

- la consistenza e la localizzazione delle vie di accesso e dei tracciati spartifuoco

nonché di adeguate fonti di approvvigionamento idrico;

- le operazioni silvicolturali di pulizia e manutenzione del bosco, con facoltà di

previsione di interventi sostitutivi del proprietario inadempiente in particolare

nelle aree a più elevato rischio;

- le esigenze formative e la relativa programmazione;

- le attività informative;

- le previsioni economico-finanziarie delle attività previste nel piano stesso.

Nei piani regionali è inclusa una peculiare sezione, predisposta d’intesa con gli

enti e sentito il C.F.S., per la tutela delle aree protette regionali, nell’ambito delle

quali le attività di previsione e prevenzione sono demandate agli stessi soggetti

gestori. Per i parchi naturali e le riserve naturali dello Stato il Ministero dell’ambiente,

d’intesa con le regioni, su proposta degli enti e sentito il C.F.S., redige un apposito

piano che deve essere recepito nello strumento regionale per costituirne una sezione

speciale (art. 8).

Nelle more dell’approvazione dei documenti di programmazione hanno

mantenuto la loro efficacia i piani antincendio boschivi già approvati dalle regioni in

attuazione del regolamento C.E.E. n. 2158/1992 in precedenza citato.

Per tale motivo, è rimasta di fatto inapplicata la disposizione che attribuiva al

Dipartimento per la protezione civile, in caso di inadempienza delle regioni

sull’adozione dei piani, il compito di predisporre ”anche a livello interprovinciale, le

attività di emergenza per lo spegnimento degli incendi boschivi, tenendo conto delle

strutture operative delle province, dei comuni e delle comunità montane” (art. 3).

15

La legge quadro indica poi le necessarie finalità da perseguire con l’attività di

previsione e di prevenzione del rischio di incendi boschivi (art.4).

Con la prima attività si individuano le aree, i periodi di rischio e gli indici di

pericolosità e si approntano i dispositivi funzionali per realizzare la lotta attiva”. La

prevenzione consiste invece “nel porre in essere azioni mirate a ridurre le cause ed il

potenziale innesco di incendi nonché interventi finalizzati alla mitigazione dei danni

conseguenti. A tale fine devono essere utilizzati tutti i sistemi ed i mezzi di controllo e

vigilanza delle aree a rischio ed in generale le tecnologie per il monitoraggio del

territorio, nonché interventi culturali idonei a migliorare l’assetto vegetazionale degli

ambienti”.

Quanto sopra presuppone la predisposizione da parte delle regioni di apposite

planimetrie relative alle aree a rischio delle quali deve tenersi conto nell’esercizio delle

competenze regionali in materia di urbanistica e pianificazione territoriale. Le

province, le comunità montane ed i comuni attuano le attività di previsione e di

prevenzione nel rispetto delle attribuzioni conferite dalle regioni.

Nell’ambito dell’attività formativa, la legge quadro conferma la competenza

regionale per l’organizzazione di corsi di carattere tecnico-pratico ed individua

nell’integrazione dei programmi didattici delle scuole, da effettuarsi d’intesa tra Stato

e regioni, uno strumento idoneo per perseguire un’effettiva educazione ambientale

(art. 5).

Dispone inoltre che le amministrazioni statali, regionali e gli enti locali,

ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, debbano promuovere “l’informazione

alla popolazione in merito alle cause determinanti l’innesco di incendi ed alle norme

comportamentali da rispettare in situazioni di pericolo (art. 6).

Per quanto riguarda gli interventi di lotta attiva viene precisato che i medesimi

comprendono “le attività di ricognizione, sorveglianza, avvistamento, allarme e

spegnimento con mezzi da terra ed aerei” (art. 7).

Avvalendosi del Centro operativo aereo unificato (COAU), il Dipartimento della

protezione civile garantisce e coordina sul territorio nazionale le attività aeree di

spegnimento assicurando l’operatività della flotta di proprietà statale e provvedendo

al potenziamento ed all’ammodernamento di questa.

Per maggiore efficacia degli interventi dei mezzi aerei le operazioni a terra di

spegnimento degli incendi boschivi sono invece coordinate dalle regioni stesse che,

nell’esercizio di questa competenza, possono avvalersi dei centri operativi antincendio

(COA) del CFS.

Al fine di consentire il funzionale coordinamento delle strutture antincendio

regionali e statali è prevista l’istituzione, in ogni regione, di sale operative unificate

16

permanenti (SOUP) con operatività di tipo continuativo nei periodi a rischio di incendio

boschivo.

Nella lotta attiva le regioni, oltre alle proprie strutture ed i mezzi aerei di

supporto all’attività delle squadre a terra, possono utilizzare: risorse, mezzi e

personale del CNVVF e del CFS in base ad accordi di programma; personale

appartenente ad organizzazioni di volontariato, dotato di adeguata preparazione

professionale e di certificata idoneità fisica; mezzi aerei di altre regioni in base ad

accordi di programma; infine, in caso di riconosciuta ed urgente necessità risorse,

mezzi e personale delle Forze armate e delle Forze di polizia dello Stato, richiedendole

all’autorità competente.

La parte della legge concernente “divieti, prescrizioni e sanzioni”, contiene

alcune disposizioni di estremo rilievo relativamente alle zone boschive già percorse dal

fuoco (art.10).

Oltre all’ampliamento dei divieti ed all’aggravio di sanzioni già previste, la

normativa dispone innanzi tutto che le medesime zone “non possono avere una

destinazione diversa da quella preesistente all’incendio per almeno quindici anni”. Per

l’efficacia della previsione è prescritto che negli atti di compravendita di aree e

immobili situati nelle predette zone stipulati nello stesso periodo di tempo debba

essere espressamente richiamato il vincolo a pena di nullità dell’atto.

E’ inoltre vietata per dieci anni la realizzazione di edifici, strutture ed

infrastrutture per insediamenti civili o attività produttive e per cinque anni non sono

consentite nei predetti soprassuoli attività di rimboschimento e di ingegneria

ambientale sostenute con risorse finanziarie pubbliche, escluse particolari situazioni

nelle quali siano necessari interventi urgenti a causa di dissesto idrogeologico o per

tutela di valori ambientali o paesaggistici.

Nelle stesse zone non sono infine consentiti il pascolo e la caccia.

Presupposto per l’applicazione della specifica normativa è la realizzazione di un

apposito catasto delle aree percorse dal fuoco da realizzarsi a cura dei comuni, ai

quali incombeva l’obbligo, rimasto per i più inadempiuto, di provvedere nel termine di

novanta giorni dalla data di approvazione del piano regionale di previsione,

prevenzione e lotta attiva, avvalendosi anche dei rilievi effettuati dal CFS. Divenuti

definitivi gli elenchi delle zone e le relative perimetrazioni, la cancellazione dei vincoli

imposti è ammessa solo dopo che siano trascorsi i periodi indicati per ciascun divieto.

In presenza di trasgressione al divieto di realizzare opere edilizie, il giudice

nella sentenza di condanna dispone la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi

a spese del responsabile. Se quest’ultimo esercita attività turistiche è anche disposta

la revoca della licenza, dell’autorizzazione o del provvedimento amministrativo che

17

consente l’esercizio dell’attività stessa. Le sanzioni amministrative pecuniarie sono

raddoppiate se il contravventore appartiene alle categoria di persone impiegate nella

prevenzione o lotta attiva agli incendi boschivi.

In ogni caso, può essere fatto valere il diritto al risarcimento del danno

ambientale, alla cui determinazione concorrono l’ammontare delle spese sostenute

per la lotta attiva e la stima dei danni al soprassuolo e al suolo.

La responsabilità di innesco d’incendio viene anche pesantemente sanzionata a

livello penale, con l’introduzione nel codice di un nuovo articolo (art. 423 bis) che

configura un caso specifico di reato per gli incendi boschivi (art. 11).

Si prevede infatti che “chiunque cagioni un incendio su boschi, selve o foreste

ovvero su vivai forestali è punito con la reclusione da quattro a dieci anni. Se

l’incendio è causato per colpa, la pena è della reclusione da uno a cinque anni. Le

pene previste sono aumentate se dall’incendio deriva pericolo per edifici o danno su

aree protette. Le pene sono aumentate della metà se dall’incendio deriva un danno

grave, esteso e persistente all’ambiente”.

Nell’ultima parte la legge definisce i rapporti finanziari tra Stato e regioni

susseguenti alle nuove attribuzioni di competenze e, in merito alla quantificazione del

finanziamento per le attività statali, fa rinvio alle leggi finanziarie a decorrere

dall’esercizio 2003, precisando che per gli oneri derivanti dalle attività di informazione

e di lotta attiva dovrà provvedersi nei limiti degli ordinari stanziamenti già assegnati

alle amministrazioni competenti (art. 12).

Si demanda infine al Dipartimento della protezione civile il compito di

effettuare la ricognizione delle somme del bilancio dello Stato assegnate alle regioni e

dalle stesse, in tutto o in parte, non utilizzate entro diciotto mesi dall’assegnazione e

la relativa competenza di provvedere alla revoca laddove si riscontri il mancato

utilizzo da parte degli assegnatari. Le somme recuperate possono essere impiegate

per esigenze connesse e volte, in particolare, ad eliminare situazioni di pericolo non

fronteggiabili in sede locale.

4.Competenze dei centri di responsabilità e loro articolazione

Nelle pagine che precedono sono stati già indicati i centri di responsabilità a

livello statale coinvolti nelle attività di programmazione, prevenzione e lotta attiva agli

incendi boschivi e nel contempo delineati sommariamente gli ambiti delle loro

rispettive competenze.

Si è posto anche in evidenza che, comunque, le regioni, secondo il legislatore,

debbono fornire l’impulso primario per avviare l’intero sistema e predisporre poi i

18

necessari interventi utilizzando mezzi (terrestri ed aerei) e personale di loro

appartenenza.

A livello statale la funzione determinante di coordinamento e monitoraggio è

stata attribuita al Dipartimento per la protezione civile della Presidenza del Consiglio

dei Ministri, che gestisce direttamente anche gli interventi aerei effettuati con i mezzi

di proprietà.

Va ricordato che in Italia l’organizzazione del sistema di protezione civile è

disciplinata dalle disposizioni della legge 24 febbraio 1992, n. 225, tuttora in vigore,

integrate dagli articoli 107 e 108 del decreto legislativo n. 112 del 31 marzo 1998,

che, in sostanza, hanno attribuito le competenze statali in materia alle regioni, alle

province ed ai comuni. Tale processo di decentramento è stato poi consolidato dalla

legge costituzionale approvata l’8 marzo 2001 recante “modifiche al titolo V della

parte seconda della Costituzione”.

Come accennato, per quanto concerne la materia degli incendi boschivi, la

ripartizione fra i diversi livelli di governo ha trovato un punto di equilibrio, concertato

e condiviso, nella legge quadro 21 novembre 2000, n. 353.

Per quanto attiene all’esercizio del potere di coordinamento di cui all’art. 5 della

legge n. 410 del 23 novembre 2001, si segnala che recentemente, in data 26 maggio

2004, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha emanato gli indirizzi operativi per

fronteggiare il grave fenomeno degli incendi boschivi a cui le regioni devono attenersi

nell’approntare gli interventi di lotta attiva.

Il compito di disporre l’utilizzazione della flotta aerea antincendio dello Stato è

affidato al Centro operativo aereo Unificato (C.O.A.U.) che costituisce la componente

attiva di riferimento per tutti gli interventi aerei nelle molteplici esigenze della

protezione civile.

Il COAU, articolato in ufficio di coordinamento, sala operativa e servizio di

veglia meteorologica, impiega funzionari del CFS, ufficiali superiori dell’Aeronautica

militare e rappresentanti del CNVVF.

D’intesa con le regioni e con il CFS, questa struttura pianifica il rischieramento

degli aeromobili nelle aree a rischio di incendio.

Nell’attività operativa il COAU è coadiuvato sia dal Centro funzionale che

dall’Ufficio pianificazione, valutazione e prevenzione dei rischi. Al primo è attribuito il

compito di effettuare il monitoraggio continuo degli elementi meteorologici e

vegetazionali capaci di determinare le condizioni favorevoli all’innesco ed alla

propagazione del fuoco, mentre il secondo effettua studi, ricerche ed analisi

statistiche.

19

L’altro centro di responsabilità maggiormente coinvolto nella lotta agli incendi

boschivi è il Corpo Forestale dello Stato del Ministero delle politiche agricole e

forestali, istituzionalmente specializzato nella difesa del patrimonio agroforestale,

nella tutela dell’ambiente, nel controllo del territorio, con particolare riferimento alle

aree rurali e montane.

I compiti che la legge n. 353/2000 gli ha attribuito sono numerosi e di varia

natura, sia a livello generale che regionale.

Infatti, esso collabora con le regioni nelle operazioni di spegnimento a terra;

esegue interventi a livello nazionale per il contrasto degli incendi con mezzi aerei;

provvede alla formazione di personale specializzato; effettua attività d’informazione

sul fenomeno.

Nelle operazioni di prevenzione e spegnimento aereo si avvale del Centro

operativo aeromobili (COA), che dispone di una propria flotta elicotteristica e di

personale addetto. Il Centro coordina la propria attività con quella del COAU, attivo 24

ore al giorno per tutto l’anno ed è collegato con le Sale operative unificate permanenti

(SOUP), previste in ciascuna regione dalla legge per la gestione di tutte le emergenze.

Le altre competenze affidate al CFS – finalizzate in particolare alla definizione

di modalità di intervento sempre più efficaci - consistono nello studio del fenomeno

(statistiche, censimento, identificazione delle aree percorse dal fuoco, ecc.), nella

rilevazione topografica delle aree allo scopo di fornire ai comuni indicazioni

nell’identificazione dei luoghi da vincolare, nella redazione dell’inventario forestale

dello Stato.

Un apposito Nucleo investigativo antincendio boschivo (NIAB), che utilizza a

livello periferico i Nuclei investigativi di polizia ambientale e forestale (NIPAF), effettua

le operazioni di polizia giudiziaria nell’opera di prevenzione e repressione degli illeciti e

dei reati connessi al fenomeno.

La legge quadro prevede inoltre che il CFS venga sentito nella predisposizione

dell’apposito piano redatto dal Ministero dell’ambiente d’intesa con le regioni per la

salvaguardia delle aree statali protette.

Per gli interventi antincendio da effettuarsi a terra, ed in particolare per quelli

di pronto intervento attivati su segnalazioni di emergenze ambientali, il CFS utilizza la

Centrale operativa nazionale che è collegata con le strutture periferiche, articolate in

tre livelli.

Il Centro Operativo Regionale (COR) coordina l’intervento terrestre di tutte le

forze preposte e attiva il concorso aereo nazionale e regionale; le strutture intermedie

agiscono con funzioni di organizzazione, di coordinamento e di intervento diretto; sul

territorio operano i Comandi di stazione che organizzano le prime squadre di

20

intervento con operai e volontari e forniscono le notizie degli incendi ai Centri

operativi di livello superiore (Coordinamenti provinciali, distrettuali e territoriali per

l’ambiente).

Con minore definizione la legge quadro ha delimitato l’apporto nell’attività in

esame del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, previsto dalla normativa come

intervento di collaborazione alle regioni regolato da accordi di programma, non

rientrando – come in precedenza accennato - lo spegnimento degli incendi boschivi

tra i compiti di istituto in senso stretto. Tuttavia, nella realtà, la presenza dei vigili del

fuoco, istituzionalmente preposti alla tutela della vita umana, viene spesso richiesta,

atteso che nel territorio italiano, caratterizzato da una alta densità di popolazione, di

solito sulle superfici boschive insistono anche costruzioni edilizie, con esposizione a

rischio di persone ed animali.

In linea di principio pertanto la partecipazione del CNVVF alle campagne

antincendio boschivo dovrebbe avvenire solo con l’utilizzo di “squadre operative

aggiuntive”, dotate di mezzi con caratteristiche particolari (fuoristrada) e differenziati

rispetto a quelli di soccorso impiegati nei centri urbani o nelle campagne

(autopompe).

Negli ultimi anni le modalità degli interventi del Corpo sono state

regolamentate da convenzioni stipulate con le regioni, che solo in pochi casi hanno

fatto ricorso a tale strumento di accordo.

Disposizioni contenute in leggi od ordinanze hanno però previsto interventi

straordinari del CNVVF, che ha effettuato un potenziamento organizzativo

concretizzatosi con l’attivazione di alcune particolari misure. Innanzi tutto è stata

disposta l’apertura di distaccamenti stagionali sul territorio, al fine di soddisfare le

esigenze di soccorso connesse all’aumento delle presenze turistiche in zone ad elevato

rischio di incendi boschivi. Inoltre si è proceduto alla formazione di squadre operative

aggiuntive, con unità preposte prevalentemente al soccorso per incendi boschivi,

attrezzate con autobotti fuoristrada e dislocate su basi stagionali messe a disposizione

dagli enti locali ovvero aggregate a presidi di vigili già esistenti.

Per completezza di esposizione va ora segnalato che alla lotta antincendio

terrestre, oltre al personale del CFS e del CNVVF - che costituiscono le due strutture

portanti dell’attività e rappresentano forze qualificate e specializzate nei rispettivi

ambiti professionali - partecipano anche altri operatori.

Nell’Italia centro-meridionale intervengono le amministrazioni provinciali, le

comunità montane e le amministrazioni comunali mediante proprio personale, con

una articolazione del servizio strutturata in funzione delle diverse realtà periferiche.

21

Detti enti mettono a disposizione un contingente di operai, assunti a tempo

determinato o indeterminato, proveniente dal comparto agricolo-forestale, che viene

impiegato in attività di manutenzione dei complessi boscati, di avvistamento e di

spegnimento degli incendi, in ottemperanza ai piani di forestazione ed ai piani

antincendio adottati da ciascuna regione.

Le squadre di operai, attivate e coordinate dai comandi stazioni forestali,

costituiscono le unità periferiche operative che durante l’intervento attivo sul fuoco

agiscono sinergicamente con gli stessi comandi.

Recentemente sono stati impiegati nell’attività antincendio anche “lavoratori

socialmente utili” in fase di stabilizzazione, mediante appositi progetti finanziati dallo

Stato, dalle regioni e dai comuni.

Al contrario, nelle regioni settentrionali un posto di rilievo è occupato dal

“volontariato”, organizzato in associazioni iscritte in appositi elenchi istituiti in

applicazione della specifica normativa, o in corpi di volontariato specializzati. Ad essi

sono attribuiti compiti di avvistamento e di spegnimento, esercitati in funzione

dell’organizzazione interna, delle specializzazioni, dei requisiti e delle dotazioni

strumentali possedute.

5. Dati finanziari

L’analisi dei dati finanziari non può offrire validi elementi di giudizio di ordine

generale per la valutazione della gestione sotto il profilo della efficienza, efficacia ed

economicità.

L’articolazione delle numerose competenze statali e regionali in materia di

incendi boschivi, che si integrano nell’ambito dello stesso procedimento (di

programmazione, prevenzione e lotta attiva), spesso non consente di individuare “la

quota di responsabilità” da attribuire ai diversi soggetti coinvolti nella gestione,

rendendo in tal modo improprio qualsiasi giudizio sul funzionamento delle strutture e

sull’utilizzo dei mezzi impegnati.

D’altra parte, va considerato che le stime sull’economicità dell’azione

presuppongono necessariamente la conoscenza dei costi sopportati per l’esercizio

della funzione che, nella fattispecie, non sono invece quantificabili in termini globali.

Infatti, il personale ed i mezzi impegnati non sono esclusivamente utilizzati nella lotta

agli incendi boschivi, cosicché le maggiore consistenza dei relativi oneri viene spesso

imputata a capitoli sui quali i soggetti coinvolti nel procedimento fanno gravare le

spese per l’ordinaria amministrazione. Peraltro, anche alcuni capitoli con specifica

denominazione hanno natura promiscua, circostanza questa che talora non consente

22

di individuare agevolmente la vera destinazione in sede di assunzione degli impegni,

rendendo in tale modo problematica la quantificazione dei mezzi finanziari

effettivamente impiegati per l’esercizio delle diverse competenze.

Per quanto sopra considerato, l’uso di indicatori finanziari per la verifica

dell’economicità della gestione sovente non offre utili riscontri.

I dati riportati nelle tabelle che seguono forniscono, comunque, elementi

conoscitivi in ordine alla consistenza degli stanziamenti dei fondi ed ai tempi di

utilizzazione degli stessi.

5.1 Assegnazione di risorse finanziarie alle regioni

In conformità a quanto disposto dall’art. 12 della legge quadro, il Ministro del

tesoro ha trasferito, nella apposita unità previsionali di base del centro di

responsabilità n. 20 “Protezione civile” nello stato di previsione del Ministero stesso

relativo all’esercizio 2000, le risorse finanziarie da assegnare alle regioni per lo

svolgimento delle funzioni conferite ai fini della conservazione e della difesa dagli

incendi del patrimonio boschivo nazionale.

Per le medesime finalità le regioni utilizzano anche fondi regionali, devoluti in

buona parte alla copertura delle spese per l’acquisizione delle strutture e per

l’effettuazione degli interventi da assumere nelle fasi di emergenza. I mezzi finanziari

che i regolamenti comunitari in precedenza citati assegnano agli enti regionali, sono

invece destinati alla ricostruzione dei boschi danneggiati, alla predisposizione di

banche-dati, all’acquisto di attrezzature e strumenti, agli interventi di prevenzione.

In sede di prima applicazione della legge n. 353 è stata disposta, per il triennio

2000/2002, l’assegnazione alle regioni della somma di £. 20 miliardi annui, di cui £.

10 miliardi ripartiti proporzionalmente al patrimonio boschivo e £. 10 miliardi suddivisi

in quote inversamente proporzionali al rapporto tra superficie percorsa dal fuoco e

superficie regionale boscata.

23

A decorrere dall’anno finanziario 2003 le leggi finanziarie hanno recato uno

stanziamento di €. 10.329.138, pari quindi all’importo concesso negli esercizi

precedenti, che però risulta leggermente variato in diminuzione nell’esercizio 2004 per

effetto della legge n. 191/2004 (tabella 2).

Bilancio del Ministero dell’Economia e delle Finanze Tabella n. 2

Capitolo di spesa: 3744 (es. fin. 2000 - istituzione del capitolo – e 2001) – 2820 (es. fin. 2002, 2003 e 2004)

Denominazione: Somma da assegnare alle Regioni per lo svolgimento delle funzioni conferite ai fini della conservazione e della difesa dagli incendi del patrimonio boschivo nazionale

Esercizio finanziario 2000 2001 2002 2003 2004

Stanziamenti definitivi di competenza

10.329.137 10.329.137

(a) 10.329.137 10.329.000

9.919.000 (d)

Residui passivi iniziali 0 10.329.137 10.329.137 5.300.457 5.300.457

Massa

spendib

ile Totale 10.329.137 20.658.275 20.658.274 15.629.457 15.219.457

Autorizzazione di cassa definitiva

0 10.329.137 10.329.138 10.329.000 9.919.000

Impegni 10.329.137 10.329.137 10.329.000 9.919.000

Mandato diretto 0 10.329.137

(b) 10.329.137

(b) 10.329.000

(c) 9.919.000

(e)

Pagam

enti

Ordine di accreditamento 0 0 0 0 0

Economie 0 0

5.028.679 (f)

0 0

Residui passivi finali 10.329.137 10.329.137 5.300.457 5.300.457 5.300.457

a): con variazione di bilancio b): in conto residui c): di cui € 5.028.542,81 in c/competenza e € 5.300.457,19 in c/residui d): sullo stanziamento iniziale di € 10.329.000,00 è stata apportata una variazione in diminuzione di

€ 410.000,00 per effetto di quanto previsto dall’art. 1, comma 6, della legge 191/2004 e): di cui € 4.618.542,81 in c/competenza e € 5.300,457,19 in c/residui f): le quote del finanziamento, individuate con il riparto previsto dalla legge quadro, sono state attribuite

alle Regioni in misura inferiore (circa il 50%) per effetto delle disposizioni limitative di cui al decreto legge 194/2002

Si evince dalla tabella precedente che le disponibilità - prima iscritte nel

capitolo 3744 negli esercizi 2000/2001 e poi successivamente per rinumerazione nel

capitolo 2820 – sono state effettivamente attribuite alle regioni solo dall’anno 2001 e

che nell’anno successivo, a causa dei provvedimenti taglia-spese (decreto-legge n.

194/2002), il 50% delle stesse è andato in economia.

Nel corso dei singoli esercizi la massa spendibile è stata interamente utilizzata

nel limiti delle autorizzazioni di cassa con contestuale impegno e pagamento.

La ripartizione dei fondi tra le regioni è avvenuta con decreti del Ministro

dell’economia e delle finanze nel rispetto dei già menzionati parametri indicati dalla

legge.

24

Nella tabella che segue è analiticamente indicata la distribuzione delle risorse

fra le diverse regioni (tabella 3).

Tabella n. 3

Decreto MEF 1 agosto 2001 Decreto MEF

6 giugno 2003 (*) Decreto MEF

9 settembre 2003 Decreto MEF

9 settembre 2004 REGIONI E.F. 2000 % E.F. 2001 % E.F. 2002 % E.F. 2003 % E.F. 2004 %

Totale %

Piemonte 550.862 5 569.652 6 292.807 6 571.530 6 543.650 5 2.528.500 5

Valle d’Aosta 399,402 4 456.152 4 201.742 4 778.870 8 331.760 3 2.167.926 5

Lombardia 465.496 5 467.831 5 239.632 5 484.460 5 515.540 5 2.172.958 5

Trentino-Alto Adige 1.412.095 14 1.913.327 19 1.118.969 21 1.754.880 17 1.705.250 17 7.904.520 17

Veneto 523.061 5 581.017 6 310.972 6 570.410 6 557.490 6 2.542.950 6

Friuli-Venezia Giulia 338.733 3 366.402 4 195.263 4 571.810 6 360.100 4 1.832.308 4

Liguria 264.214 3 264.459 3 133.942 3 261.760 3 246.680 2 1.171.056 3

Emilia-Romagna 750.989 7 826.611 8 425.490 8 840.060 8 1.280.830 13 4.123.981 9

Toscana 807.789 8 792.171 8 408.141 8 802.770 8 746.170 8 3.557.041 8

Umbria 851.816 8 711.881 7 308.737 6 528.000 5 522.270 5 2.922.704 6

Marche 634.069 6 469.126 5 206,646 4 349.050 3 377.070 4 2.035.962 4

Lazio 362.996 4 337.729 3 170.082 3 333.780 3 308.820 3 1.513.407 3

Abruzzo 419.684 4 335.774 3 159,482 3 303.640 3 315.820 3 1.534.400 3

Molise 668.118 6 438.247 4 208.085 4 406.080 4 389.950 4 2.110480 5

Campania 291.853 3 271.663 3 140.098 3 275.310 3 256.400 3 1.235.324 3

Puglia 118.280 1 108.484 1 56.291 1 107.970 1 103.750 1 494.775 1

Basilicata 269.432 3 239.119 2 120.171 2 231.250 2 223.300 2 1.083.271 2

Calabria 378.814 4 369.468 4 188.255 4 364.410 4 357.070 4 1.658.018 4

Sicilia 175.196 2 172.701 2 87.739 2 170.500 2 167.610 2 773.746 2

Sardegna 646.238 6 637.277 6 327.913 6 622.460 6 609.470 6 2.843.358 6

Totali 10.329.138 100 10.329.089 100 5.300.457 100 10.329.000 100 9.919.000 100 46.206.684 100

(*) Le quote del finanziamento, individuate con il riparto previsto dalla legge quadro, sono state attribuite alle Regioni in misura inferiore (circa il 50%) per effetto delle disposizioni limitative di cui al decreto legge 194/2002

Per gli esercizi 2000/2001 si è provveduto all’assegnazione con decreto del 1°

agosto 2001 che ha destinato alla Regione Trentino-Alto Adige la quota maggiore

delle disponibilità, nel primo e nel secondo anno pari rispettivamente a circa il 14% ed

al 19% del totale.

Per i due esercizi successivi, 2002/2003, la ripartizione è stata effettuata con

decreti del 6 giugno 2003 e del 9 settembre 2003, con i quali è stata confermata la

prevalenza delle assegnazioni a favore della stessa regione che, in termini percentuali,

hanno raggiunto rispettivamente nei due anni oltre il 21% e quasi il 17% dell’intera

disponibilità.

Da ultimo il decreto 8 settembre 2004, che ha provveduto per l’anno 2004,

oltre a confermare il livello di assegnazione per il Trentino-Alto Adige con una

percentuale del 17%, ha incrementato di circa 1/3, rispetto all’anno precedente, il

contributo attribuito alla Regione Emilia-Romagna.

Dall’analisi degli stessi dati rappresentati in termini percentuali emerge un

primo elemento che sembra contraddittorio.

25

Nel quadriennio considerato, infatti, le Regioni che meno hanno beneficiato dei

fondi statali sono state nell’ordine, la Puglia (1,0%), la Sicilia (1,7%), la Basilicata

(2,3%), la Liguria (2,5%), la Campania (2,7%), la Calabria (3,6%), con

un’attribuzione inferiore a quella disposta a favore della Valle d’Aosta (4,7%): si tratta

delle Regioni che - secondo le rilevazioni del CFS in precedenza commentate - hanno

subito negli anni considerati maggiori danni a causa degli incendi boschivi per numero

di combustioni e di ettari percorsi dal fuoco. Al contrario, la Regione Trentino-Alto

Adige che, nello stesso periodo insieme alla Regione Valle d’Aosta, è stata

limitatamente interessata dal fenomeno, ha potuto usufruire della maggiore

consistenza delle assegnazioni effettuate.

Alla luce delle esperienze maturate e degli accadimenti verificatisi nei primi

anni di applicazione della legge quadro, sembrerebbe quindi opportuna una revisione

della normativa sui criteri di ripartizione dei fondi che, attualmente, attribuisce di fatto

maggiore valenza al complesso degli ettari boschivi esistente nel territorio regionale

piuttosto che ai danni effettivamente provocati dagli incendi.

Comunque, va segnalato che in sede di Conferenza Stato-Regioni, in data 12

giugno 2003, è stata approvata una modifica – proposta all’unanimità delle regioni

stesse - al meccanismo attuale (art. 12 c. 3 L. 353/2000) che tiene in considerazione

anche l’efficacia dell’organizzazione nell’affrontare il problema degli incendi boschivi

con i fondi regionali.

5.2 Spese per interventi del CFS nella prevenzione e lotta agli incendi boschivi

Nel quadriennio preso in esame dall’indagine il Corpo Forestale dello Stato ha

provveduto “in parte” all’esercizio delle competenze assegnate (si rammenta che gli

oneri in termini globali non sono definibili), utilizzando le disponibilità iscritte nel

capitolo di natura promiscua n. 8212 dei bilanci 2001/2002 con la denominazione

“spese per gli interventi nella prevenzione e lotta contro gli incendi boschivi, per le

attività di protezione civile connesse con gli effetti del sisma nelle aree delle Marche e

dell’Umbria, per l’addestramento del personale, per l’acquisto, noleggio,

manutenzione ed esercizio di mezzi aerei e terrestri in appoggio, di impianti e di

attrezzature”. Il capitolo ha poi assunto la numerazione 7923 negli esercizi finanziari

2003/2004.

26

Le variazioni degli stanziamenti complessivi iscritti sono state determinate da

alcune leggi, entrate in vigore dal 1998 al 2002, che hanno progressivamente

accresciuto i finanziamenti disponibili (tabella 4).

Stanziamento assegnato dalla legge per attività AIB Tabella n. 4

Assegnazione stanziamento

Esercizio finanziario

Legge 61/1998

Legge 226/1998

Legge 122/2001

Legge 118/2002

(*)

Totale stanziamento

2001 18.075.991 10.329.138 7.746.853 36.151.983

2002 18.075.991 20.658.276 25.822.844 64.557.111

2003 18.075.991 20.658.276 25.822.844 64.557.111

2004 18.075.991 25.822.844 43.898.835

Totali quadriennio 72.303.966 10.329.138 49.063.405 77.468.532 209.165.041

(*) La spesa prevista dalla legge 118/2002 per gli esercizi finanziari 2003 e 2004 è confluita nel “FUI in agricoltura, foreste e pesca” in applicazione dell’art. 46 della L. 448/2002. Successivamente il Ministro delle politiche agricole e forestali ha provveduto a chiedere alle Commissioni parlamentari competenti il preventivo assenso al riparto delle disponibilità sul FUI. Pertanto, il MEF ha apportato variazioni di bilancio recanti ripartizione in capitoli delle UPB del Ministero con l’assegnazione di risorse anche sul capitolo 7923 (spese per interventi del Corpo Forestale dello Stato nella lotta AIB…) e 7929 (Fondo da ripartire per la lotta AIB)

Stanziamento effettivo assegnato in bilancio sul capitolo 8212/7923

Assegnazione stanziamento


Legge 61/1998

Legge 226/1998

Legge 122/2001

Legge 118/2002

(*)

Variazioni

(**) Totale

stanziamento

2001 18.075.991 10.329.138 5.727.507 1.044.507 35.177.144

2002 18.075.991 14.977.250 19.355.870 2.656.528 55.065.639

2003 18.075.991 14.977.250 8.082.844 -702.915 40.433.170

2004 18.075.991 5.154.633 1.358.542

8.550.000

33.139.166

Totali quadriennio

72.303.966 10.329.138 35.682.007 32.593.347 12.906.661 163.815.119

(*)Le risorse attribuite dalla Legge 118/2002 sono state imputate sul capitolo 7929 “Fondo da ripartire per la lotta agli incendi boschivi”, il MEF ha provveduto al riparto su proposta del Ministro delle politiche agricole e forestali assegnando con variazioni di bilancio risorse su varie UPB connesse all’attività AIB, tra cui il capitolo 7923, da utilizzare sia per investimenti che per spese di funzionamento come modificato dall’art. 4 c. 17 della legge 350/2003. (**)Tra le variazioni apportate nel 2002 risulta anche la reiscrizione in bilancio per somma perente relativa al pagamento del “monitoraggio Duna Feniglia” impegnata nel 1994 (DM 1069/1994). La variazione in diminuzione del 2003 è relativa ai fondi trasferiti sul capitolo 7950 (informatica) di € 1.500.000. La variazione in aumento dell’esercizio finanziario 2004 – pari a € 8.550.000 – è stata assegnata dalla ripartizione del FUI in agricoltura, foreste e pesca.

Nel periodo considerato, gli stanziamenti definitivi di competenza attribuiti al

capitolo sono stati pari a € 163.815.119 (su una previsione legislativa per attività AIB

pari a € 209.165.040), con una ripartizione annuale piuttosto regolare che è andata

sensibilmente crescendo solo nel 2002 fino a € 55.065.639 (tabella 5).

La massa spendibile, determinata nella sua totalità in € 333.027.143, è

rimasta anch’essa nel tempo piuttosto costante, passando nel quadriennio da €

82.788.297 a € 81.966.108, andamento questo da ricondursi sostanzialmente al

livello costantemente alto dei residui passivi iniziali, accertati in € 47.611.153 nel

2001 e in € 48.826.942 nel 2004.

Pur in presenza di tale situazione si è verificato nello stesso periodo –

contrariamente a quanto normalmente accade - un aumento della disponibilità di

27

cassa, nel complesso quantificata in € 280.699.283, con autorizzazioni crescenti da €

59.900.129 a € 70.894.322.

Questa circostanza positiva non ha tuttavia incentivato lo smaltimento dei

residui passivi finali, accertati in € 30.091.668 nell’esercizio finanziario 2001 ed in €

29.419.182 in quello 2004.

I pagamenti complessivi relativi al quadriennio, effettuati sia con mandato

diretto che con ordine di accreditamento, hanno raggiunto € 186.179.642, con

un’erogazione massima nell’esercizio 2004 per un importo di € 52.534.245.

Tabella n. 5

Bilancio del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali – Corpo Forestale dello Stato Capitolo di spesa: 8212 (es. fin. 2000 e 2001) – 7923 (es. fin. 2002, 2003 e 2004)

Denominazione: Spese per interventi del Corpo Forestale dello Stato nella prevenzione e lotta contro gli incendi boschivi; per le attività di protezione civile connesse con gli effetti del sisma nelle aree delle Marche e dell’Umbria; per l’addestramento del personale; per l’acquisto, noleggio, manutenzione ed esercizio di mezzi aerei e terrestri in appoggio, di impianti e di attrezzature

Esercizio finanziario 2001 2002 2003 2004 Totale

Stanziamenti definitivi di competenza

35.177.144 55.065.639 40.433.170 33.139.166

(a) 163.815.119

Residui passivi iniziali 47.611.153 30.091.668 42.682.261 48.826.942 169.212.024

Massa

spendib

ile Totale 82.788.297 85.157.307 83.115.431 81.966.108 333.027.143


59.900.129 84.484.302 65.420.830 70.894.322 280.699.283

Mandato diretto 36.876.402 24.764.746 28.213.790 42.227.421 132.082.359

Pagam

enti

Ordine di accreditamento

13.666.074 17.707.369 12.417.016 10.306.824 54.097.283

Economie 2.154.153 2.931 457.683 12.681

Residui passivi finali 30.091.668 42.682.261 42.026.942 29.419.182

a): di cui € 18.075.991 spese vincolate L. 61/1998 (P.G.02). Il piano gestionale vincolato è stato adottato soltanto a partire dal 2004.

La natura promiscua del capitolo ha reso necessaria l’attribuzione dei fondi alle

diverse attività indicate nella denominazione del capitolo stesso, che è stata effettuata

dall’ufficio istruttore sulla base degli impegni assunti nel corso degli esercizi (tabella

6). Per l’esercizio 2004 il dato è stato trasmesso dall’amministrazione senza l’invio dei

decreti di impegno.

Impegni di spesa assunti sul capitolo 8212/7923 Tabella n. 6

Acquisto, noleggio e manutenzione Esercizio

finanziario Impegni

Prevenzione e lotta Incendi

boschivi

Addestramento personale

Mezzi aerei

Mezzi terrestri

Impianti e attrezzature

Varie

2001 31.481.618 3% 90% 6% 1%

2002 36.220.987 14% 1% 60% 14% 9% 2%

2003 38.553.057 15% 69% 10% 5% 1%

2004 30.494.934 14% 8% 70% 1% 4% 3%

28

Dall’analisi dei dati sopra riportati si nota che per le attività di protezione civile

connesse all’evento sismico verificatosi nelle Marche e nell’Umbria non sono stati

impegnati fondi. Inoltre, del tutto trascurabili (1%) e limitate ad un solo esercizio

risultano le destinazioni alle attività di addestramento professionale. Quindi, i mezzi

finanziari annualmente disponibili sono stati prevalentemente destinati al pagamento

delle rate di mutuo per acquisto dei mezzi aerei effettuati sul capitolo 7928.

Va anche considerato che nella lotta attiva contro gli incendi boschivi il CFS

esercita competenze proprie solo per gli interventi da effettuarsi con mezzi aerei,

mentre tutte le altre attività, realizzate a terra sulla base di accordi, dovrebbero

interamente gravare sui bilanci degli enti convenzionati.

Per tale motivo nel 2001 gli impegni assunti, pari a € 31.481.618 sono stati

finalizzati per il 3% alle attività di protezione e lotta agli incendi, per il 90%

all’acquisto di mezzi aerei, per il 6% per l’acquisto di mezzi terrestri. La voce residuale

“varie” include impegni di modestissimo rilievo.

Parzialmente difforme è stato l’andamento degli impegni nell’esercizio

successivo, con un totale di € 36.220.887 rispettivamente ripartito fra le attività sopra

indicate in misura del 14%, del 60%, del 14% e del 9%. Nello stesso anno l’1% degli

impegni è stato assunto per effettuare corsi di addestramento professionale.

Nel 2003 i fondi impegnati, pari a € 38.553.057 hanno ancora una volta

trovato prioritaria destinazione nell’acquisto di aerei, in misura percentuale del 69%.

Sempre in termini percentuali, la ripartizione delle risorse finanziarie destinate alle

altre finalità ha riservato il 15% per la prevenzione, il 10% per l’acquisto di mezzi

terrestri, il 5% per impiantistica ed attrezzature.

Nel 2004 l’andamento percentuale si è mantenuto quasi costante all’infuori

dell’addestramento del personale che ha assorbito 8% degli impegni.

29

Relativamente agli impegni assunti sul citato capitolo 8212/7923, destinate

all’acquisto ed alla manutenzione dei mezzi aerei, viene di seguito indicata le specifica

destinazione dei fondi individuata sulla base dei decreti di impegno trasmessi dal CFS

(tabella 7).

Tabella n. 7

Descrizione Esercizio finanziario

2001


2002


2003


2004 Rata di mutuo con la Banca OPI SpA per acquisto velivoli ad ala rotante (Legge n. 61/98 – art. 23 quinquies, c. 1)

18.075.991 18.075.991 18.075.991 18.075.991

Spesa per mantenimento 2 velivoli Canadair CL215 da dimettere ai sensi della Legge 61/1998 (polizza assicurativa, lavori manutenzione, olio, pulizia hangar, ecc.)

397.614 817.377 196.897

Aumento di 1/5 contratto 108/1999 relativo a riparazione, revisione e trasformazione di elicotteri AB412

1.549.371

Pubblicazione bandi di gara per acquisto di 16 elicotteri bimotore

15.918

Manutenzione programmata ordinaria e straordinaria per n. 9 elicotteri AB412

8.232.633

Manutenzione di n. 9 elicotteri Breda Nardi NH500D e di n. 2 elicotteri Hughes 369 HS

2.582.284

Fornitura n. 9 motori con permuta per elicotteri AB412 e altro

6.189.704

Ispezione e riparazione turbomotori elicottero AB412

2.191.918

Dai dati riportati risulta che nel periodo preso in esame l’Amministrazione ha

utilizzato circa 2/3 dello stanziamento per il pagamento delle rate del mutuo contratto

per il potenziamento della flotta elicotteristica che, però, è stata acquistata con le

risorse stanziate sul capitolo 7928 di cui alla tab. 9; la rimanente disponibilità è stata

destinata a spese di riparazione, revisione e manutenzione dei mezzi aerei in

dotazione.

Per quanto concerne l’attività di intervento antincendio da effettuarsi nei parchi

nazionali statali, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio – Direzione per

la protezione della natura – ha provveduto a dotare i Coordinamenti territoriali

ambientali del Corpo Forestale dello Stato di forniture e mezzi necessari per affrontare

in modo incisivo l’attività di vigilanza e per attuare un’idonea azione di prevenzione,

previsione e lotta attiva.

Le tabelle che seguono, trasmesse dalla citata Direzione, indicano nel dettaglio

gli acquisti dei mezzi e delle attrezzature assegnate ad ogni Parco Nazionale ed i

30

relativi oneri di acquisizione che hanno gravato sul bilancio del Ministero

dell’ambiente.

Acquisti automezzi dal 2000 al 2003

Parco Autobotti pompa 2000

Land Rover Defen 2000

L.R. Pickup modulo 2000

Fotocell car

2001

Land Rover Defen 2003

L.R. Pickup modulo 2003

Fiat Panda 4x4 2003

Autobotti 1.200 litri 2003

Autobotti 2.400 litri 2003

Abruzzo 3 1 1 5 Arc. Toscano 2 1 1 2 1 Asinara 1 Aspromonte 1 1 1 1 3 1

Calabria Cilento 1 2 1 3 8 Cinque Terre 1 1 1 1 1 Circeo Dolomiti 1 1 1

F. Casentinesi 2 1 2 3 Gargano 1 1 1 2 1 2 Gennarge Gran Paradiso Gran Sasso 1 2 1 4 4 1 1

M. Sibillini 2 1 3 4 1 Maddalena 1 2 Maiella 1 1 2 10 1 Pollino 2 1 3 3 3 1 Stelvio 1 1 1 1 T. Emiliano

Valgrande 1 1 Vesuvio 1 1 2 3 2 Sila 2 2 Tot. Unità 6 4 24 15 18 21 43 7 2

Tot. Euro 837.766 67.503 527.081 210.364 369.100 510.098 435.407 546.000 276.000

Modalità d’acquisto

Gara europea

Gara europea

Gara europea

Gara a 4 Gara

europea Gara

europea Gara

europea Gara

europea Gara

europea

Acquisti attrezzature dal 2001 al 2003

Parco DFI 2001

Radio FM port. 2001

Radio FM veic. 2001

Radio TBT 2001

Visori nott. 2001

Binoc. 2001

GPS 2001

GPS 2002

DPI 2002 Radio TBT 2002

Visori nott. 2002

Binoc. 2002

Radio FM port. 2002

Radio FM veic. 2003

Abruzzo 10 2 4 5 1 1 1 5 5 3 5

Maddalena 6 2 1 2 1

Arc.Toscano 10 1 1 5 1 2 1 2 4

Asinara 2

Aspromonte 15 2 2 5 2 2 1 6 6 12 4

Cilento 26 6 3 16 2 1 1 18 3 3 10 4

Cinque T. 5 1 3 2 1 1 1 1 5 12 1

Circeo 1

Dolomiti B. 13 1 1 3 1 2 1 4 17 8 10

F.Casentinesi 16 3 2 9 1 2 1 9 10 8 2

Gargano 15 2 2 8 2 1 1 6 4 1

G.Sasso 33 6 3 16 1 2 1 16 16 4 4 Maiella 20 5 1 13 1 2 1 13 3

M.Sibillini 17 4 2 9 1 1 9 4

Pollino 32 6 2 16 2 2 1 20 3 6

Stelvio 14 2 1 5 1 2 1 5 1 6 1

Valgrande 10 1 1 3 1 2 1 3 15 1 1

Vesuvio 10 1 1 4 2 2 1 4 6 3 10 3

Sila 3

Tot. Unità 246 51 29 121 21 27 15 123 48 6 36 32 60 45

Tot. Euro 133.704 55.902 30.551 128.562 55.285 7.473 7.612 104.420 28.082 6.375 94.775 8.858 65.743 47.432

Modalità d’acquisto

Gara del CFS

Esclusività Esclusività Esclusività Gara a 5 Gara a 5 Gara a 5 Gara a 5 Ass. da gara

precedente. Esclusività Gara a 5 Gara a 5 Esclusività Esclusività

31

5.3 Mezzi finanziari per l’acquisto e la gestione della flotta aerea statale

L’andamento dei dati finanziari, desumibile dalle tabelle di seguito riportate, è

essenzialmente influenzato dalle lunghe procedure adottate per la scelta del

contraente nell’acquisto della flotta antincendio e dalle vicende giudiziarie non ancora

concluse (saranno successivamente riferite nel dettaglio) che in parte hanno reso

problematica l’acquisizione da parte del CFS di alcuni aerei.

Pertanto, sembra più funzionale limitare l’analisi ai dati globali riferiti al

quadriennio 2001/2004, capaci di tratteggiare con efficacia l’attività dei centri di

responsabilità statali competenti nella materia.

5.3.1 Dipartimento per la protezione civile

All’acquisto degli aeromobili il Dipartimento per la protezione civile provvede

con i fondi iscritti nell’apposito capitolo 756 del bilancio autonomo della Presidenza del

Consiglio con denominazione “spese per acquisto, manutenzione, riparazione, leasing,

noleggio ed esercizio di mezzi aerei” (tabella 8). Precedentemente all’entrata in vigore

della legge n. 401 del 9 novembre 2001, istitutiva dello stesso Dipartimento, il

capitolo di spesa era situato nello stato di previsione del Ministero dell’economia e

delle finanze con il n. 5930 (n. 4575 nell’esercizio finanziario 2002).

Tabella n. 8 Dipartimento Protezione civile Capitolo di spesa: 5930 (es. fin. 2000 e 2001) – 4575 (es. fin. 2002) Bilancio di previsione MEF

756 (es. fin. 2002, 2003 e 2004) Bilancio di previsione PCM

Denominazione: Spese per acquisto, manutenzione, riparazione, leasing, noleggio ed esercizio di mezzi aerei

Esercizio finanziario 2001 2002 2003 2004 Totale Stanziamenti definitivi di competenza

74.953.390 94.469.708 130.375.565 96.529.815 396.328.478

Residui passivi iniziali 20.809.022 27.325.308 37.244.047 19.345.908 104.724.285

Massa

spendib

ile Totale 95.762.411 121.795.016 167.619.612 115.875.723 501.052.763


70.873.380 119.695.016 163.826.838 115.875.723 470.270.957

Impegni 74.953.390 90.447.512 130.273.629 91.699.259 387.373.790

Pagamenti 66.960.555 78.155.382 110.927.721 75.823.491 331.867.148

Economie 1.476.549 6.395.587 101.936 4.830.556

Residui passivi finali 27.325.308 37.244.047 23.138.683 15.875.768

Nel periodo considerato, gli stanziamenti definitivi di competenza sono stati

pari a € 396.328.478, con una ripartizione annuale che ha raggiunto nel 2003 la

consistenza massima di € 130.375.565.

Gli impegni, la massa spendibile e le autorizzazioni di cassa di norma, hanno

seguito l’andamento degli stanziamenti.

32

Complessivamente nel quadriennio i pagamenti, eseguiti esclusivamente con

mandato diretto, hanno raggiunto l’importo di €331.867.148 e sono stati effettuati in

maggiore misura nell’esercizio finanziario 2003 per un ammontare pari a €

110.927.721.

5.3.2 Corpo forestale dello Stato

Per l’acquisizione dei mezzi aerei il CFS ha invece utilizzato - oltre alla quota

parte dei finanziamenti iscritti sul capitolo promiscuo 7923 relativamente ai quali è

stato già ampiamente riferito – le disponibilità del capitolo 7928 del bilancio del

Ministero delle politiche agricole (n. 8228 negli esercizi 2001/2002) che reca la

denominazione “spese per l’acquisto da parte del CFS di veicoli ad ala rotante”

(tabella 9).

Tabella n. 9

Bilancio del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali – Corpo Forestale dello Stato Capitolo di spesa: 8228 (es. fin. 2001 e 2002) – 7928 (es. fin. 2003 e 2004)

Denominazione: Spese per l’acquisizione da parte del Corpo Forestale dello Stato di velivoli ad ala rotante


188.143.055 0 0 0 188.143.055

Residui passivi iniziali 0 188.143.055 188.143.055 167.252.200 543.538.310

Massa

spendib

ile Totale 188.143.055 188.143.055 188.143.055 167.252.200 731.681.365


0 51.645.690 35.193.795 35.900.000 122.739.485

Impegni 0 17.932.446 170.190.721

Mandato diretto 0 0 20.890.856 35.701.612 56.592.468 Pagam

enti


0 0 0 0 0

Economie 0 0 0 0

Residui passivi finali 188.143.055 188.143.055 167.252.199

Istituito nell’esercizio finanziario 2001, detto capitolo era stato dotato di uno

stanziamento complessivo di € 188.143.055 resosi disponibile a seguito della

contrazione da parte del Ministero delle politiche agricole di un mutuo bancario

concesso dalla Banca OPI SpA di Roma ai sensi dell’art. 23-quinquies della L.

61/1998. Il pagamento delle rate grava sul capitolo 7923 (ex 8212).

I dati della tabella dimostrano le modalità di utilizzazione delle risorse

finanziarie – impegnate in maggior misura solo a fine esercizio 2003 – il cui sollecito

impiego aveva, invece, la finalità di conseguire in tempi brevi l’acquisizione della

flotta.

33

5.4 Spese per la realizzazione dell’inventario e della carta forestale

Dispone l’articolo 10 della legge n. 353/2000 che i comuni nel censire - tramite

apposito catasto da aggiornare annualmente - i soprassuoli percorsi dal fuoco,

possono avvalersi anche dei rilievi effettuati dal Corpo forestale dello Stato. E’ stato

gia evidenziato come ed in quale misura detto organismo rilevi e diffonda dal 1970 i

dati annuali sugli incendi boschivi, i quali vengono poi utilizzati per la predisposizione

di indagini conoscitive necessarie alle attività di programmazione, di lotta attiva e di

polizia giudiziaria.

In precedenza, l’individuazione su base catastale delle aree percorse dal fuoco

era effettuata con metodi tradizionali, utilizzando la cartografia allora disponibile

(tavolette IGM, carte tecniche, fogli e mappe catastali) e ricercando le informazioni

ipocatastali (intestatari, etc.) presso gli Uffici tecnici erariali.

Da alcuni anni, con l’attivazione del “Sistema informativo della montagna”

(legge n. 97/1994) e con l’impiego crescente di tecnologie e strumentazioni atte ad

agevolare e a rendere più precisi i rilievi territoriali, l’Amministrazione forestale ha

sperimentato e messo a punto procedure tecniche ed organizzative per la

perimetrazione delle aree percorse dal fuoco e per la condivisione con altri enti delle

informazioni di comune interesse.

Nel prossimo futuro si intende mettere a regime le procedure di cooperazione

fra il CFS, le regioni e gli enti locali sia con interventi tecnologici sia con accordi

istituzionali e allo stesso tempo pubblicizzare ulteriormente, incrementando l’uso di

internet, i vincoli che insistono sul territorio rurale e montano.

Presupposto delle attività e dei programmi sopra citati è “l’inventario forestale

nazionale”, da sempre costituito presso il CFS e che, tra l’altro, è utilizzato nella

ripartizione dei contributi da assegnare alle regioni. (art. 12, c. 2 legge n. 353/2000).

Per la realizzazione e l’aggiornamento dell’inventario è stato istituito nel

bilancio di previsione l’apposito capitolo n. 7927 (fino al 2002 il capitolo era

contrassegnato con il n. 8226) che ha previsto dal 2001 al 2004 stanziamenti per €

1.974.937 e pagamenti pari a € 1.117.824 con una massa spendibile che nel 2004 è

34

risultata di € 2.147.759, utilizzata per meno del 50/% nonostante la notevole

disponibilità di cassa (tabella 10).

Tabella n. 10 Bilancio del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali – Corpo Forestale dello Stato Capitolo di spesa: 8226 (es. fin. 2001 e 2002) – 7927 (es. fin. 2003 e 2004)

Denominazione: Spese per la realizzazione e l’aggiornamento dell’inventario forestale nazionale e della carta forestale d’Italia


154.937 155.000 1.305.000 360.000 1.974.937

Residui passivi iniziali 154.937 294.380 251.048

1.475.494 312.266

2.488.125

Massa

spendib

ile Totale 309.874 449.380 1.556.048 2.147.759 4.463.061


206.583 330.596 1.456.291 1.835.494 3.828.964

Impegni 154.937 317.879 1.217.266 356.341

Mandato diretto 0 139.443 0 978.381 1.117.824

Pagam

enti


0 0 0 0

Economie 15.494 58.889 80.554 Residui passivi finali 294.380 251.048 1.475.494

Lo stanziamento attribuito al capitolo nell’esercizio 2003, di maggiore

consistenza rispetto agli anni precedenti, ha consentito al CFS di concludere con le

Regioni apposite convenzioni, finalizzate alla realizzazione dell’Inventario nazionale

forestale e la carta forestale d’Italia (I.N.F.C.), progetto questo da condurre a termine

in tre fasi temporalmente distinte. Per quanto concerne il pagamento dei conseguenti

oneri economici le singole convenzioni prevedono la liquidazione di una quota pari al

50% alla stipula delle stesse e la successiva erogazione dei fondi per stati di

avanzamento.

6. L’attuazione della legge quadro

6.1 Adeguamento delle legislazioni regionali ai principi della legge quadro

Come osservato nella precedente esposizione relativa al “quadro normativo”, la

legge n. 353 del 21 novembre 2000 pone i principi fondamentali ai quali il legislatore

regionale deve attenersi nell’esercizio della potestà concorrente in tema di protezione

dei boschi dagli incendi. La normativa, che costituisce quindi la legge quadro di

settore, indica anche, al di fuori del rapporto Stato-Regioni, le linee essenziali della

disciplina dell’intera materia che dovrà successivamente essere completata con le

fonti secondarie.

Secondo detta legge, le regioni a statuto ordinario avrebbero dovuto

conformare i rispettivi ordinamenti alle nuove disposizioni di principio entro un anno

35

dalla sua entrata in vigore, mentre per quelle a statuto speciale e per le Province di

Trento e Bolzano il processo di adeguamento è stato subordinato al rispetto delle

previsioni contenute nei rispettivi statuti speciali e nelle relative norme di attuazione.

Considerate le peculiari caratteristiche degli incendi boschivi il rapido

recepimento della normativa di principio risponde alla indifferibile esigenza di

uniformare i criteri operativi e, nello stesso tempo, consente il rispetto della sfera di

autonomia riconosciuta al legislatore regionale il quale deve sviluppare e specificare

gli indirizzi statali per renderli aderenti alle esigenze delle comunità locali.

Fino ad oggi hanno provveduto all’approvazione delle norme di adeguamento

le sole Regioni Toscana, Umbria, Marche, Lazio e Basilicata. Va tuttavia considerato

che le leggi regionali sui “piani di protezione delle foreste”, adottate da quasi tutte le

regioni in attuazione del regolamento CEE n. 2158 del1992, già contenevano

discipline piuttosto dettagliate in ordine alla lotta contro la distruzione dei boschi

causata da combustioni.

Nel prospetto che segue sono indicati il numero e la data degli atti legislativi

regionali, pubblicati fino ad oggi, che dispongono interventi per il contrasto degli

incendi boschivi (tabella 11).

Tabella n. 11

Piano di protezione delle foreste Reg. CEE n. 2158/1992

Legge 353/2000 (DPCM 20/12/2002) Regioni

Legge Regionale in materia forestale di difesa patrimonio boschivo

Legge Regionale di recepimento

Valle D’Aosta n. 85 del 3/12/1982 Piemonte n. 16 del 9/6/1994 Lombardia n. 27 del 28/10/2004 Liguria n. 6 del 28/1/1997 – n. 4 del 22/1/1999 P.A. di Trento LP n. 30 del 31/10/1977

P.A. di Bolzano LP n. 21 del 21/10/1996 Veneto n. 6 del 24/1/1992 Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 18/2/1977 Emilia-Romagna n. 30 del 4/9/1981 Toscana n. 39 del 21/3/2000 n.1 del 2/1/2003 Umbria* n. 28 del 19/11/2001 n. 28 del 19/11/2001

Marche* n. 6 del 23/2/2005 n. 6 del 23/2/2005 Lazio* n. 39 del 28/10/2002 n. 39 del 28/10/2002 Abruzzo n. 28 del 12/4/1994 – n. 106 del 31/12/1994 Molise n. 6 del 18/1/2000 – n. 10 del 17/2/2000 Campania n. 11 del 7/5/1996

Puglia n. 18 del 30/11/2000 Basilicata n. 42 del 10/11/1998 n. 13 del 22/2/2005 Calabria n. 20 del 19/10/1992 Sicilia n. 16 del 6/4/1996 Sardegna *Con un’unica legge hanno recepito la normativa comunitaria e nazionale

In merito alla problematica sull’obbligatorietà del recepimento nella

legislazione regionale concorrente dei principi fondamentali fissati dal legislatore

statale o desumibili dalla legislazione (statale) della materia, si deve ricordare che è

36

tuttora vigente l’art. 10 della legge n. 62/1953, che prevede l’abrogazione delle leggi

regionali in contrasto con i medesimi principi qualora non siano state apportate le

necessarie modificazioni.

Poiché tale disposizione, fin dall’origine, aveva creato notevoli difficoltà di

natura interpretativa e di ordine pratico in caso di inerzia dei Consigli regionali, la

Corte Costituzionale con la sentenza n. 214 del 1985 ha prospettato una soluzione di

ordine pratico che non intacca l’autonomia regionale.

Ha sostenuto il giudice costituzionale che “la legge statale, introducendo nuovi

principi, provoca l’immediata cessazione di efficacia delle leggi regionali di dettaglio

divenute incompatibili. Per evitare che i principi medesimi restino inoperanti lo Stato

può provvedere a porre anche le norme di specie, necessarie a renderli applicabili fino

all’intervento delle apposite leggi regionali. La normativa statale, destinata a venire

meno con il sopraggiungere della nuova legislazione locale trova quindi il suo

fondamento nel generale canone di continuità dell’ordinamento”.

Alla luce delle riferite affermazioni può ritenersi che, di fronte all’inattività degli

organi regionali, la legge quadro n. 353, in quanto dotata di minuziose norme di

specie, trovi ugualmente immediata applicazione quando non si sia affatto proceduto

alla modifica della normativa in materia ovvero se si sia provveduto inadeguatamente.

6.2 Attività di previsione e di prevenzione

6.2.1 Piani regionali

Conformemente alle previsioni della legge quadro, il Presidente del Consiglio

dei Ministri con decreto del 20 dicembre 2001 ha fissato le “linee guida” che hanno

consentito alle regioni di adottare i piani finalizzati alla previsione e prevenzione dagli

incendi boschivi.

Le suddette indicazioni generali sui contenuti essenziali del documento di

programmazione - il cui obiettivo fondamentale è individuato nella riduzione delle

superfici di bosco percorse dal fuoco – prevedono uno schema articolato in sette punti

(I. Parte generale; II. Previsione; III. Prevenzione; IV. Lotta attiva; V. Sezione aree

naturali protette; VI. Sezione parchi naturali e riserve naturali dello Stato; VII.

Previsione economico-finanziaria delle attività previste nel piano) che le singole

regioni, nella predisposizione dei piani, hanno in effetti adeguato alle peculiarità del

loro territorio e delle specifiche caratteristiche ambientali.

Le stesse linee guida, nel fornire indirizzi e suggerimenti per la redazione e

l’attuazione dei piani, affidano alle regioni il compito di organizzare, nel modo che

ritengono più confacente alle proprie esigenze, i singoli punti dell’articolazione, purché

37

rimangano invariati i contenuti delle indicazioni fornite che, comunque, possono

essere ampliate e maggiormente precisate nel dettaglio.

Necessariamente il documento governativo si è ispirato alla normativa dell’U.E.

di interesse ambientale, con particolare riguardo alla direttiva Habitat del 1992, alla

convenzione di Rio sulla biodiversità, alla convenzione europea sul paesaggio e, più in

generale, ai regolamenti europei già segnalati relativi alla protezione delle foreste

europee dagli incendi.

Insieme ai piani regionali – che dovevano essere approvati entro 150 giorni

dalla deliberazione delle linee guida e aggiornati ogni tre anni su base provinciale - le

regioni approntano la “Carta del rischio” nella quale sono indicati i boschi da difendere

dagli incendi e segnalati eventuali acquedotti, bacini e serbatoi d’acqua, piazzole per

elicotteri, piste forestali percorribili da fuoristrada ed ogni altro mezzo utile per la lotta

agli incendi.

Le amministrazioni regionali che hanno rispettato il termine per l’adozione dei

piani previsto dalla legge statale sono poche, infatti, in alcuni casi, i ritardi sono stati

di notevole entità. Va messo in evidenza – per quanto concerne l’aspetto concreto -

che nelle more dell’approvazione dei piani sono rimasti in vigore quelli antincendio

boschivi già adottati e che in quel periodo di tempo l’attività di emergenza per lo

spegnimento degli incendi doveva in ogni caso essere posta in essere dalle strutture

statali di intervento (tabella 12).

Tabella n. 12

REGIONI Piano Regionale di lotta attiva contro gli incendi boschivi Delibera Regionale

Valle D’Aosta Piemonte n. 19-8196 del 13/01/2003 Lombardia n. 7-15534 del 12/12/2003

Liguria n. 1402 del 22/11/2002 P.A. di Trento P.A. di Bolzano Veneto Friuli-Venezia Giulia

Emilia-Romagna n. 639 del 18/01/20051

Toscana n. 1351 del 22/12/20032

Umbria n. 808 del 19/06/20023

Marche n. 1462 del 02/08/2002 Lazio n. 602 del 04/07/2003 - n. 629 del /07/2004

Abruzzo Molise n. 728 del 31/05/2004 Campania n. 2246 del 07/06/2002 - n. 748 del 26/06/20054

Puglia Basilicata n. 630 del 29/04/2003 Calabria n. 259 del 02/04/20025

Sicilia DPGR n. 5 del 12/01/20056

Sardegna n. 15/72 del 28/05/2003 - n. 25/13 del 01/06/2005 1Piano stralcio (la parte di prevenzione ancora da fare) 2Modificato con DGR n. 495 del 05/04/2005 3Annuali modifiche operative con relative DGR 4Piano per l’anno 2005 5Prorogato fino al 2006 6Piano regionale per la difesa della vegetazione dagli incendi ex LR 16/96

38

6.2.2 Pianificazione degli interventi antincendio nelle aree protette statali

Nella descrizione del quadro normativo è stato segnalato che la legge quadro

per l’attuazione dell’art. 8 - riguardante la predisposizione di un apposito piano

antincendio per le aree protette statali - ha investito di competenze anche il Ministero

dell’ambiente e della tutela del territorio.

In conformità a detta previsione legislativa, il Ministro ha inviato nel marzo

2002 ai parchi nazionali (n. 22) e alle riserve naturali statali con superficie superiore

ai 50 ettari (n. 119) lo schema di tale strumento di programmazione, al quale gli enti

gestori devono fare riferimento nell’elaborazione dei relativi piani per la previsione,

prevenzione e lotta attiva contro gli incendi nei territori di loro pertinenza.

Questi ultimi, quando adottati dai citati enti, sono trasmessi al Ministero – in

particolare alla Direzione per la protezione della natura - che li esamina acquisendo il

parere del CFS. Qualora poi sia riscontrata la rispondenza alle previsioni poste

dall’Amministrazione statale, gli stessi vengono restituiti alle regioni per “l’intesa”

prevista dalla legge n. 353 e per l’inserimento dello strumento programmatorio nelle

specifica sezione del piano antincendio regionale.

Dalle notizie fornite dalla citata Direzione generale è risultato che al momento

relativamente ai parchi nazionali i piani sono operanti solo in dieci casi, mentre per gli

altri è tuttora in corso il procedimento di approvazione (per tre di essi è stata

raggiunta l’intesa con le regioni ed altri otto hanno ottenuto il parere favorevole del

CFS). Il Ministero ha inoltre informato che sono stati redatti dagli enti gestori delle

riserve naturali cinquantaquattro piani, che riguardano però il 43% del numero delle

riserve ed il 23% della intera superficie protetta.

La disapplicazione della legge statale deriverebbe – secondo quanto affermato

dalla stessa Amministrazione – dai tempi, abitualmente considerevoli, che necessitano

per raggiungere l’intesa con le regioni, a causa della mancata sollecitudine delle

stesse nell’esprimere il parere di competenza.

Risulta, comunque, che, per agevolare la redazione tecnica dei piani per le

aree protette, sono stati organizzati incontri tra esperti statali e dipendenti degli enti,

a cui hanno partecipato anche i tecnici della Protezione civile, del CFS e della Società

botanica italiana.

A quest’ultima Società è stato affidato l’incarico di effettuare un monitoraggio

sullo stato di attuazione della legge quadro in merito alla specifica fattispecie, di

verificare la conformità allo schema predisposto dal Ministero dei piani relativi alle

zone statali protette e di suggerire proposte operative per accelerare i tempi di

approvazione degli stessi.

39

6.3 Catasto dei soprassuoli già percorsi dal fuoco

L’istituzione del “catasto delle zone boscate, cespugliate o erborate percorse

dal fuoco”, che ogni comune ha l’obbligo di predisporre, costituisce senza dubbio un

elemento cardine su cui poggia l’intero sistema di protezione dagli incendi costruito

dalla legge quadro. In realtà numerose e rilevanti previsioni sanzionatorie in essa

contenute sono applicabili esclusivamente con il supporto della certificazione

desumibile dagli elenchi catastali e la mancata adozione del catasto comporta di fatto

una sostanziale riduzione del potenziale di dissuasione all’innesco degli incendi che la

normativa si prefigge.

In una nota a firma del Ministro pro-tempore delegato per il coordinamento

della protezione civile in data 6 marzo 2002 è stata richiamata l’attenzione delle

amministrazioni comunali sulla necessità di un’immediata operatività di questo

strumento. I successivi indirizzi operativi emanati dal Presidente del Consiglio, datati

23 maggio 2003 e 26 maggio 2004, hanno ulteriormente richiamato l’attenzione delle

regioni e dei comuni sulla questione. Tra l’altro in quest’ultima nota si invitava il CFS a

fornire un contributo tecnico aggiuntivo nella predisposizione del catasto, nonostante

l’onere di realizzazione sia di esclusiva competenza dei comuni.

Sull’adozione del catasto da parte dei comuni non sono reperibili dati

complessivi o parziali provenienti da fonti pubbliche.

Una rivelazione sullo stato di attuazione della legge n. 353 effettuata di

recente da Legambiente ha fornito numerose notizie che in forma sintetica ed in

termini percentuali sono riportate nella tabella che segue (tabella 13).

L’indagine è stata effettuata con l’invio a tutte le amministrazioni comunali

(oltre 8.000) di un questionario, compilato e restituito da 902 di esse (poco più del

10%); dei 2.014 comuni che nel 2004 avevano subito incendi boschivi sul proprio

territorio solo 383 (circa il 20%) hanno risposto ai quesiti prospettati dai rilevatori.

Il risultato dell’indagine può quindi dare solo indicazioni tendenziali che

relativamente allo specifico argomento sembrano di segno positivo, atteso che

40

nell’ultimo periodo (2004/2005) il 15% dei comuni intervistati avrebbe provveduto

alla istituzione del catasto dei suoli percorsi dal fuoco.

Applicazione della legge 353/2000 e attività di mitigazione del rischio Incendi boschivi realizzate dai Comuni italiani Tabella n. 13

Attività Percentuale Comuni 2005

Percentuale Comuni 2004

Differenza 2005/2004

Piena applicazione della legge 353/2000

12% 5% +7%

Catasto delle aree percorse dal fuoco

35% 20% +15%

Campagne di informazione alla popolazione

17% 10% +7%

Attività di prevenzione e avvistamento incendi

51% 39% +12%

Pianificazione comunale incendi boschivi

51% 38% +13%

Supporto al volontariato specializzato nell’antincendio

41% 34% +7%

Va in ogni caso considerato che il CFS è in possesso dei dati, costantemente

aggiornati, sull’estensione e localizzazione delle aree percorse dal fuoco,

immediatamente utilizzabili dai comuni per portare ad esecuzione il compito attribuito.

Come accennato, da alcuni anni, con l’attivazione del “sistema informativo

della montagna” e l’impiego crescente di tecnologie e strumentazioni atte ad

agevolare e a rendere più precisi i rilievi territoriali, l’Amministrazione forestale ha

messo a punto procedure tecniche ed organizzative per la perimetrazione delle aree

percorse dal fuoco e per la condivisione delle informazioni con gli altri enti interessati.

In prospettiva il CFS intende, da una parte, mettere maggiormente a punto

dette procedure di cooperazione con interventi tecnologici e con accordi istituzionali e,

dall’altra, attuare le dovute forme di pubblicità per informare cittadini ed aziende sui

vincoli apposti sui territori rurali e montani ai sensi della legge n. 353.

L’Amministrazione ha segnalato positivamente l’iniziativa assunta in

collaborazione con la Regione Puglia che ha consentito di mettere a disposizione di

tutti i comuni i dati informatizzati territoriali e catastali degli incendi verificatisi nel

territorio regionale.

6.4 Attività di educazione ambientale e di informazione

Uno degli obiettivi specifici della presente indagine è quello di verificare, per

quanto possibile, la funzionalità delle iniziative assunte ed i risultati perseguiti dalle

Amministrazioni statali in materia di educazione ambientale finalizzata alla lotta

contro gli incendi boschivi.

41

In argomento la legge quadro non appare del tutto esauriente ed idonea allo

scopo.

In sostanza questa nel confermare la competenza delle regioni in ordine alla

organizzazione dei corsi per la preparazione del personale da adibire alle diverse

attività (previsione, prevenzione, lotta attiva) - da esercitarsi con l’eventuale

collaborazione del CFS e del CNVVF – prevede, relativamente all’attività formativa, la

possibilità che “lo Stato e le regioni promuovano l’integrazione dei programmi didattici

delle scuole e degli istituti di ogni ordine e grado”. La previsione di una generica

attività unicamente di tipo “promozionale”, da assumersi d’intesa tra lo Stato e le

regioni, fino ad ora non ha infatti determinato alcun risultato e, presumibilmente, non

darà vita in futuro ad iniziative efficaci sotto il profilo propositivo.

In merito poi all’attività di informazione sulle cause di incendio e sulle norme

comportamentali da rispettare nelle susseguenti situazioni di pericolo - che costituisce

l’altro strumento di educazione ambientale indicato dalla normativa di principio – è

prevista un’indistinta attribuzione di competenze alle amministrazioni statali, a quelle

regionali ed agli enti locali, chiamate in tale modo ad operare singolarmente senza

alcun obbligo di reciproca relazione e di coordinamento.

Non sono stati acquisiti elementi conoscitivi sull’attività regionale in

argomento, comunque assoggettata al controllo delle Sezioni regionali di controllo di

questa Corte.

Per le amministrazioni centrali il CFS ha assolto al maggiore carico di impegno.

Il Dipartimento per la protezione civile ha succintamente comunicato di avere

effettuato nel 2002/2003, insieme al Ministero delle politiche agricole, campagne

informative con spot televisivi, locandine e manifestazioni itineranti; di avere anche

distribuito opuscoli informativi sulle norme comportamentali da rispettare e

predisposto in collaborazione con Legambiente la campagna informativa “Non

scherzare col fuoco”. Nel corso del 2004 lo stesso Dipartimento ha inoltre promosso

circa 20 incontri informativi/formativi con gli operatori antincendio regionali e

realizzato, nel periodo estivo di massima pericolosità, una campagna di

sensibilizzazione attraverso le reti televisive per la prevenzione dagli incendi in

collaborazione con il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del

Consiglio.

Il Corpo forestale dello Stato ha invece inviato un’ampia relazione nella quale

innanzi tutto viene precisato che prima dell’approvazione della legge 353/2000 in

applicazione della legge 47/1975 erano state già avviate azioni mirate alla promozione

ambientale con particolare riguardo ai giovani e agli studenti.

42

Essendo aumentata - a partire dagli anni 70 - l’attenzione per la protezione

della natura, l’Amministrazione forestale aveva all’epoca realizzato poster, mostre e

filmati come supporto a dibattiti e conferenze sulla difesa dei boschi dagli incendi.

Nello stesso periodo, particolare attenzione è stata rivolta allo sviluppo del rapporto

con le scuole mediante l’organizzazione di visite delle scolaresche, con la guida di

personale specializzato del CFS, a parchi e riserve, seguite da incontri con proiezioni

di filmati a carattere naturalistico.

Nel quadriennio che qui interessa una delle attività più significative in tema di

educazione ambientale e di prevenzione e sensibilizzazione alla difesa dei boschi dagli

incendi, destinata soprattutto ai giovani, è stata la campagna denominata “Bosco

Italia”.

L’iniziativa - attuata con la collaborazione dell’Accademia Kronos e presentata

nel 1999 al Presidente della Repubblica durante una manifestazione sull’importanza

del bosco organizzata nella tenuta di Castelporziano – prevedeva la realizzazione di

una serie di attività sia di carattere formativo che promozionale nei comuni che ne

avessero fatto richiesta.

In questo ambito, di particolare rilievo è stato il corso di formazione della

durata di tre giorni, aperto a quaranta giovani volontari proposti dalle amministrazioni

locali (le future “sentinelle del bosco”), finalizzato all’apprendimento degli elementi

fondamentali per la partecipazione alle attività di avvistamento e di primo intervento

sugli incendi boschivi.

Erano inoltre previsti incontri con la cittadinanza e gli amministratori locali, in

occasione dei quali si è provveduto alla distribuzione di materiale divulgativo per

effettuare un’azione di sensibilizzazione sul fenomeno degli incendi boschivi.

Anche i progetti di informazione sulle cause ed i comportamenti da adottare in

caso di incendio realizzati dal CFS risalgono ad epoca precedente la legge n. 353,

essendo ultra trentennale la più volte citata pubblicazione, curata dal medesimo

Corpo, sull’andamento annuale degli incendi. I volumi, oltre la statistica ufficiale del

fenomeno ripartita per regione, recano anche informazioni sull’organizzazione del

servizio e sulle norme comportamentali.

Va inoltre ricordato che, all’inizio degli anni ’90, per la segnalazione degli

incendi da parte dei cittadini è stato attivato un numero verde. Dal 1997 poi il numero

1515, gratuito ed operativo ventiquattro ore su ventiquattro, mette in contatto il

cittadino con i tecnici della centrale operativa dell’Ispettorato generale. Sulla base

delle segnalazioni pervenute gli operatori attivano gli uffici competenti sul territorio

che danno avvio alle procedure per l’accertamento dell’evento e per lo spegnimento

dell’incendio.

43

Documentano la consistenza delle segnalazioni pervenute, i dati forniti dal

CFS, secondo cui nell’anno 2003 il numero 1515 ha ricevuto circa 400.000 telefonate

da parte dei cittadini, a testimonianza anche di una cresciuta e consapevole

partecipazione della società civile al grave problema degli incendi.

A giudizio dello stesso CFS, il successo del numero verde sarebbe anche

dovuto alle campagne informative stagionali che nei mesi estivi vengono promosse

con spot televisivi sulle reti nazionali e sui principali network privati, spesso con la

partecipazione di testimonial di grande impatto sul pubblico, accompagnati da

diffusione di manifesti, depliant, calendari, mirati proprio a richiamare l’attenzione

della pubblica opinione sul problema degli incendi.

6.5 Lotta attiva contro gli incendi boschivi

La legge quadro ha precisato anche che la lotta attiva contro gli incendi

boschivi comprende l’intero ambito di interventi che si realizzano con le attività di

ricognizione, sorveglianza, avvistamento, allarme e spegnimento con mezzi terresti ed

aerei.

L’intreccio delle competenze all’esercizio delle menzionate attività, in

precedenza descritto, rende necessaria una breve descrizione delle procedure di

attivazione e di utilizzazione del sistema antincendio che si articola nelle diverse

regioni secondo un modello analogo negli aspetti organizzativi fondamentali.

A seguito della segnalazione di incendio, pervenuta ai centralini telefonici

appositamente predisposti o effettuata dal personale addetto al controllo preventivo

delle zone boscate, i comandi stazioni del CFS organizzano le prime squadre di

intervento composte da operai forestali o volontari e danno notizia dell’accaduto ai

centri operativi di livello superiore.

Alle strutture intermedie compete - in relazione alla proporzione del fenomeno

– l’organizzazione dell’intervento diretto a terra, mediante l’utilizzazione del diverso

personale disponibile anche sulla base delle convenzioni stipulate tra Stato e regione.

In questo ambito il Centro operativo regionale coordina tutte le forze impegnate a

terra ed attiva, in caso di necessità, il concorso aereo nazionale e regionale, mediante

la Sala operativa unificata permanente che, a sua volta, allerta il COAU della

Protezione civile per l’eventuale utilizzazione dei mezzi aerei disponibili.

Nel periodo estivo, durante il quale nelle regioni centro-meridionali e nelle isole

il pericolo di incendi boschivi assume particolare intensità, oltre alla base principale di

Roma ed alle basi periferiche, vengono attivate, secondo le esigenze operative, basi

regionali al fine di consentire una più diffusa ed incisiva dislocazione degli aeromobili

statali sul territorio nazionale.

44

Gli interventi di lotta attiva devono attenersi agli indirizzi operativi fissati dal

Presidente del Consiglio dei Ministri, recentemente predisposti con note n. 220 e 221

del 26 maggio 2004.

In merito al rispetto da parte delle regioni di queste linee guida il Dipartimento

per la protezione civile ha fornito le seguenti informazioni.

Già dall’estate 2004 è assicurato il rapporto operativo tra le SOUP (non istituite

solo nella Provincia di Bolzano e nella regione Sicilia), i centri funzionali regionali

(Piemonte, Liguria, Lombardia, Friuli, Emilia Romagna, Toscana, Calabria) e la

Protezione civile. Per consentire il coordinamento delle diverse strutture è stata creata

un’area intranet riservata al “rischio incendi boschivi”, nella quale giornalmente

vengono memorizzate notizie che, oltre a costituire il necessario supporto alle

decisioni delle sale operative regionali, consentono contemporaneamente

l’elaborazione di efficaci strumenti conoscitivi.

Utilizzando i dati disponibili vengono predisposte “informative” sulle condizioni

favorevoli all’innesco ed alla propagazione del fuoco, redatte entro le ore 16,00 del

giorno precedente a quello di riferimento e “mappe” riferite alle ore 9,00 e 15,00 del

giorno successivo, suddivise per aree territoriali, relative all’intensità lineare del fronte

di fiamma ed alla velocità potenziale di propagazione del fuoco. Sono inoltre

approntate “mappe dei focolai di incendio” realizzate sulla base delle notizie inviate

dal satellite MODIS durante il passaggio sull’Italia, che forniscono un quadro d’insieme

degli inneschi verificatisi e le valutazioni sul livello di funzionalità dei modelli di

previsione adottati.

Risulta infine dalle informazioni acquisite che, successivamente all’entrata in

vigore della legge n. 36 del 6 febbraio 2004 relativa al nuovo ordinamento del Corpo

forestale dello Stato, tutte le regioni hanno stipulato convenzioni per regolamentare le

attività sul territorio, mentre solo alcune di esse hanno definito accordi con il CNVVF,

periodicamente rinnovati secondo un tariffario annualmente aggiornato.

Nelle tabelle seguenti sono indicate le convenzioni per il concorso alle

campagne antincendi boschivi, stipulate nel periodo 2001/2004 dal Corpo forestale

dello Stato e dal Corpo dei vigili del fuoco ed i relativi importi finanziari che quasi

sempre risultano di consistenza esigua ed insufficienti allo scopo (tabelle 14 e 15).

45

Tabella n. 14

ANNO Numero convenzioni e accordi di programma

Regioni ed Enti Locali che hanno stipulato convenzioni e accordi con il Dipartimento dei Vigili del Fuoco

Oneri complessivi (milioni di euro)

2001 17 Regioni: Basilicata, Calabria, Lazio, Liguria, Sardegna, Umbria, Marche, Emilia Romagna, Abruzzo. Province: Piacenza, Bologna, Catania, Siracusa. Comuni e Enti Parco: S. Maria a Monte (PI), Vecchiano (PI), San Rossore (PI), Pomarance (PI)

2,1

2002 14 Regioni: Basilicata, Calabria, Lazio, Liguria, Umbria, Marche, Emilia Romagna, Abruzzo Campania. Province: Piacenza, Siracusa. Comuni e Enti Parco: Vecchiano (PI), Marina di Vecchiano (PI), Pomarance (PI)

2,5

2003 24 Regioni: Basilicata, Calabria, Lazio, Liguria, Umbria, Marche, Emilia Romagna, Abruzzo, Campania, Toscana, Sardegna, Lombardia. Province: Siracusa, Trapani, Messina, Ragusa, Enna. Comuni e Enti Parco: Vecchiano (PI), Marina di Vecchiano (PI), Pomarance (PI), Pisa, Castelnuovo Val di Cecina (PI), Ragusa, Roccalumera (ME)

4,5

Tabella n. 15

ANNO Numero convenzioni e accordi di programma

Regioni ed Enti Locali che hanno stipulato convenzioni e accordi con il Dipartimento del Corpo Forestale

dello Stato

Oneri complessivi (milioni di euro)

2001 3 Regioni: Campania, Puglia, Lombardia 0,75

2002 5 Regioni: Puglia, Emilia-Romagna (2),

Campania, Calabria 1,4

2003 2 Regioni: Campania e Basilicata 0,42

2004 5 Regioni: Calabria, Lazio, Abruzzo (2),

Emilia-Romagna 1,32

In merito infine all’onere di aggiornamento delle indicazioni sulle fonti di

approvvigionamento idrico, previsto nei citati documenti del Presidente del Consiglio,

sembra che alcune regioni abbiano provveduto in tale senso solo nei primi mesi del

2004.

Il considerevole numero degli incendi, la segmentazione delle procedure

operative e l’intreccio delle competenze non consentono la quantificazione dell’attività

complessiva terrestre ed aerea effettuata nel quadriennio o nei singoli anni.

Sono stati però acquisiti dati riferiti al quadriennio 2001-2004, relativi agli

interventi effettuati dalla flotta aerea statale.

Le tabelle che seguono danno notizia dell’attività degli aeromobili con riguardo

al numero ed alle ore di volo effettuate (tabelle 16 e 17).

46

Attività del Centro operativo aereo unificato (COAU) Tabella n. 16

2001 2002 2003 2004 Mezzi aeri Nr. Missioni Mezzi aeri Nr. Missioni Mezzi aerei Nr Missioni Mezzi aerei Nr Missioni

Canadair CL415 (D.P.C.)

13 1.479 Canaider CL415 (D.P.C.)

13 765 Canaider CL415 (D.P.C.)

14 2.163 Canaider CL415 (D.P.C.)

16 1.454

Erickson S64 – (D.P.C.)

3 495 Erickson S64 – (D.P.C.)

6 305 Erickson S64 – (D.P.C.)

6 1.110

Erickson S64 – (D.P.C.)

4 451

CH 47 (E.I.) 2 116 CH 47 (E.I.) 2 42 CH 47 (E.I.) 2 168 CH47 (E. I.) 1 36 AB 412 (CNVF) 3 12 AB 412 (CNVF) 2 4 AB 412 (CNVF) 2 22 AB 412 (CNVF) 2 14 AB 412 (C.F.S.) 3 239 AB 412 (C.F.S.) 2 43 AB 412 (C.F.S.) 1 41 AB412 (C.F.S) 3 145 AB 212 (M.M.) 3 147 AB 212 (M.M.) 3 25 AB 212 (M.M.) 2 137 AB 212 (M.M.) 2 71 NH 500 (C.F.S.) 3 276 NH 500 (C.F.S.) 3 71 NH 500 (C.F.S.) 4 401 NH 500 (C.F.S.) 3 81 AT 802 E (D.P.C.) 3 805 AB212 (A.M.) 1 10 CH 54A (D.P.C) 1 36 AB212 (E.I) 1 40 AB 205 (E.I.) 1 29 Totale 34 3.605 Totale 31 1.255 Totale 31 4.042 Totale 34 2.331

Attività mezzi aerei COAU per Regione Tabella n. 17

2001 2002 2003 2004

Regione Richiesta di concorso

aereo Missioni

Richiesta di concorso

aereo Missioni


aereo Missioni


aereo Missioni

Piemonte 5 9 19 61 83 266 10 38 Valle D’Aosta 0 0 1 0 3 14 0 0 Liguria 85 197 61 102 208 532 85 206 Lombardia 4 11 41 112 26 41 17 41 Trentino-Alto Adige Prov. Aut. di Trento Prov. Aut. di Bolzano

0 0 6 20 2 10 0 0

Friuli-Venezia Giulia 1 0 0 0 22 74 1 2 Veneto 9 15 30 84 43 79 1 0 Emilia-Romagna 8 20 5 5 17 21 1 0 Toscana 27 44 13 23 104 281 22 54 Marche 16 34 5 6 12 13 3 6 Umbria 31 57 9 21 28 44 10 18 Lazio 330 443 55 85 441 712 214 373 Abruzzo 126 232 8 10 39 87 16 44 Molise 18 48 4 6 7 12 6 10 Campania 150 358 27 35 181 339 95 162 Puglia 111 484 19 37 63 130 41 62 Basilicata 112 504 13 16 54 65 42 58 Calabria 329 414 162 233 328 433 268 436 Sicilia 240 330 63 135 266 356 222 351 Sardegna 300 405 153 264 286 533 249 470

Totali 1902 3605 694 1255 2213 4042 1303 2331

Da ultimo, per quanto concerne l’attività strettamente operativa si segnala che

il Centro aereo unificato della Protezione civile, in quanto soggetto di riferimento di

tutti gli interventi aerei, pianifica d’intesa con le Regioni e con il CFS, il rischieramento

degli aeromobili disponibili nelle aree a rischio d’incendio, privilegiando per gli aerei di

proprietà, in inverno le sedi aeroportuali di Treviso, Orio al Serio e Genova per la

tutela dei territori del nord Italia ed, in estate, il versante tirrenico e ionico (da

Genova a Reggio Calabria), la Sicilia (Catania e Trapani o Palermo) e la Sardegna

(Elmas e Olbia), nella previsione di potere così soddisfare più sollecitamente le

maggiori esigenze di tutela dell’Italia meridionale ed insulare.

Gli aeromobili del CFS di norma fanno base a Roma, Belluno, Bergamo e

Pescara ed in estate anche a Cecina, Pontecagnano, Rieti e Vieste.

47

6.6 Utilizzazione e revoca di mezzi finanziari assegnati alle regioni

Le norme della legge n. 353 che regolano i rapporti finanziari dispongono un

trasferimento annuale di fondi dallo Stato alle regioni, da utilizzarsi entro diciotto mesi

dalla data di assegnazione, a titolo di concorso economico per l’esecuzione delle

numerose funzioni in essa considerate.

In tale ambito il Dipartimento per la protezione civile deve verificare il rispetto

del termine prescritto e l’esatta utilizzazione dei fondi, per procedere poi alla revoca

totale o parziale dell’assegnazione laddove sia riscontrato il mancato o improprio uso

delle relative somme da parte degli enti beneficiari.

Alla ripartizione dei fondi ha provveduto il Ministro dell’economia e delle

finanze con i decreti 1° agosto 2001 (G.U. n. 197 del 25/8/2001) per gli anni

2000/2001 e 6 giugno 2003 (G.U. n.151 del 2/7/2003) per l’esercizio finanziario

2002. L’entità delle singole dotazioni e gli esiti della rendicontazione sono di seguito

segnalati nella tabella 18.

48

Tabella n. 18

Rendicontazione finanziamenti (in euro) L. 353/2000 – Art. 12, c. 2 -

Regione Totale fondi

E.F. 2000/2001

DMEF 1/8/01

Risposta della Regione

(*)

Totale fondi E.F. 2002

DMEF 6/9603 (**)

Risposta della Regione


DMEF 9/9/03

Risposta della Regione (***)


DMEF 9/9/04

Risposta della Regione (***)

Piemonte 1.120.514 da recuperare di concerto con

MEF € 4,14 nota del 12/5/2003

292.807 importo compl. speso nota dell’08/7/2004

571.530 543.650

Valle D’Aosta 855.554 da recuperare di concerto con

MEF € 132,24 nota del 16/8/2004

201.742 importo compl. speso nota del 17/8/2004

778.870 331.760

Liguria 528.673 importo compl. speso nota del 13/5/2003


261.760 246.680

Lombardia 933.326 importo compl. speso nota del 01/7/2003


484.460 515.540

Trentino-Alto Adige Prov. Aut. di Trento



935.940 309.450

Trentino-Alto Adige Prov. Aut. di Bolzano

2.652.360 importo compl. speso nota dell’11/6/2003


818.940 1.395.930

Friuli Venezia Giulia 705.135 importo compl. speso nota del 30/4/2003


571.810 360.100

Veneto 1.104.077 importo compl. speso nota del 9/9/2004


570.410 557.490

Emilia-Romagna 1.577.601 importo compl. speso nota del 3/12/2003


840.060 1.280.830

Toscana 1.599.960 importo compl. speso nota del 14/5/2003


802.770 746.170

Marche 1.103.195 importo compl. speso nota del 16/7/2004


349.050 377.070

Umbria 1.563.697 importo compl. speso nota dell’08/7/2004


528.000 522.270

Lazio 700.725 risposta non ancora pervenuta

30 aprile 2005

170.082 risposta non ancora pervenuta

30 aprile 2005

333.780 308.820

Abruzzo 755.459 importo compl. speso nota dell’08/7/2003


303.640 315.820

Molise 1.106.365 importo compl. speso nota del 15/5/2003


406.080 389.950

Campania 563.516 importo compl. speso nota del 18/8/2004


275.310 256.400

Puglia 226.764 importo compl. speso nota del 17/11/2004

56.291 Si è in attesa di riscontro al secondo sollecito

107.970 103.750

Basilicata 508.550 importo compl. speso nota del 27/6/2003


231.250 223.300

Calabria 748.283 importo compl. speso nota del 29/7/2003

188.255 Si è in attesa di riscontro al secondo sollecito

364.410 357.070

Sicilia 347.897 importo compl. speso nota del 27/1/2005


170.500 167.610

Sardegna 1.283.515 importo compl. speso nota del 28/7/2003


622.460 609.470

(*) Le risorse assegnate per il 2000/2001 sono state erogate nel 2001/2002, pertanto l’attività di ricognizione delle stesse è stata svolta dal Dipartimento della Protezione civile in data 18 aprile 2003 con nota prot. n. DPC/AFI/0017939. (**) Le risorse assegnate per il 2002 sono state erogate nel 2003, pertanto, l’attività di ricognizione delle risorse è stata svolta dal Dipartimento della Protezione civile in data 22 giugno 2004 con nota prot. n. DPC/AFI/0030578. Inoltre, le quote di finanziamento individuate con il decreto di riparto sono state attribuite alle Regioni in misura inferiore (circa il 50%) per effetto delle disposizioni limitative di cui al decreto legge 194/2002.. (***) Il termine entro il quale le Regioni devono fornire notizie in merito all’utilizzo delle risorse finanziarie non è ancora scaduto (L. 353/2000 – art. 12, c. 7 – “…18 mesi dal provvedimento di assegnazione).

Il decreto relativo alle assegnazioni 2003 è stato adottato in data 9 settembre

2004 e, pertanto, non essendo ancora scaduto il termine di utilizzazione dei fondi, non

possono essere acquisite notizie in merito.

Per quanto concerne gli anni precedenti, per i quali invece il medesimo termine

si è rispettivamente maturato nel febbraio 2004 e nel gennaio 2005, il Dipartimento

ha inizialmente informato di avere effettuato la ricognizione con esito positivo, sulla

base della comunicazione pervenuta dalle regioni che le somme attribuite erano state

49

completamente spese (per l’esercizio 2002 mancano le risposte delle Regioni Calabria

e Puglia).

Poiché dal contenuto dei documenti acquisiti risultava che alcune Regioni non

avevano corrisposto alle richieste di informazioni del Dipartimento e che altre si erano

limitate a trasmettere un elenco di spese non documentate è stata nuovamente

interpellata l’Amministrazione al fine di conoscere le modalità con le quali aveva

riscontrato la rispondenza di quanto dichiarato dalle Regioni.

In risposta, la stessa Amministrazione, avendo acquisito la documentazione

oltre i termini previsti dalla legge n. 353 (art. 12, c. 7), con note del 23 settembre e

10 ottobre 2005 ha inviato la rendicontazione delle spese relative agli esercizi

2001/2003 effettuate da 14 Regioni e dalla Provincia di Trento (rendicontazione non

pervenute: Provincia di Bolzano, Lazio, Puglia, Calabria, Basilicata, Sicilia).

6.7 Monitoraggio degli adempimenti previsti dalla legge

Al Dipartimento della protezione civile è stato anche affidato il compito di

procedere al monitoraggio degli adempimenti previsti dalla legge quadro, per riferire

al Parlamento sullo stato di attuazione della legge stessa dopo un anno dalla sua

entrata in vigore.

L’attività di referto effettuata dal menzionato centro di responsabilità è

costituita da una relazione sintetica, redatta nell’anno 2002, nella quale non vengono

evidenziate le numerose inadempienze degli enti chiamati a dare attuazione alla

normativa di principio.

Va segnalato che anche relativamente alla accennata attività non sono stati

forniti ulteriori chiarimenti o notizie.

7. Acquisto della flotta aerea antincendio dello Stato

7.1 Dipartimento della protezione civile

Attualmente, per la lotta agli incendi boschivi, il Dipartimento della protezione

civile utilizza n. 16 aeromobili anfibi CL-415 (nuova denominazione commerciale del

precedente Canadair modello CL215-6BI) acquistati con contratti di fornitura a

trattativa privata, riservandosi il diritto di opzione per eventuali acquisti addizionali da

eseguirsi presso la Soc. Bombardier Inc. Aerospace nell’arco temporale 1997/2004.

Con la suddetta società il Dipartimento ha stipulato nel 1997 anche un

contratto denominato “Maintenance plus”, per l’approvvigionamento dei componenti e

la fornitura di assistenza tecnica alla flotta aerea dei Canadair. Il rapporto contrattuale

è stato tacitamente rinnovato, fino al 21 gennaio 2006 come documenta la tabella

seguente (tabella 18). In precedenza l’Amministrazione aveva prorogato il servizio per

50

8 mesi con atti di rinnovo mensile non inviati al controllo preventivo della Corte dei

Conti.

Per il contrasto del fuoco dall’alto, il Dipartimento si è anche avvalso di n. 4

elicotteri Erickson S-64. La fornitura del servizio di spegnimento effettuata con questi

mezzi è stata affidata dal 2001, con contratto a trattativa privata, alla Soc. “Elilario

Italia Spa”. Inizialmente i velivoli venivano impiegati per implementare la flotta aerea

dei Canadair soltanto durante la campagna antincendi estiva. Dall’anno successivo il

contratto ha previsto l’utilizzazione degli stessi per un triennio a tempo pieno,

ulteriormente rafforzata nel periodo di maggiore impegno con un servizio di elicotteri

supplementari.

L’Amministrazione ha anticipato che alla scadenza dei menzionati contratti (31

dicembre 2005) il servizio sarà affidato con proroga mensile alla “SEI Spa”, con

l’intesa che il medesimo verrà direttamente commissionato alla società costruttrice

degli elicotteri quando saranno rilasciate dall’ENAV le necessarie autorizzazioni.

Il coordinamento operativo e logistico delle flotte aeree – indispensabile

durante le operazioni di emergenza – attribuito dalla legge quadro al Dipartimento

della protezione civile, è stato affidato in gestione dal 1998 alla Soc. Ricerche

Esperienze Metereologiche srl (SO.R.E.M.), con un contratto a trattativa privata

rinnovabile tacitamente ogni tre anni (cfr. tab. 19 pag. 51). Nel corso del 2005 si è

però proceduto al bando di una gara d’appalto.

51

Tabella n. 19

Bombardier Inc. – Bombardier Aerospace Anphibious Aircraft Division

Oggetto Importo Tipologia contratto

Decreto 2182/2000 Fornitura servizio di manutenzione e assistenza tecnica “Maintenance plus”

€ 13.169.650,92 Rinnovo triennale dal 1/8/2000

al 31/7/2003 (contratto n. 57/1997*)

Decreto 1542/2001 Programma “Maintenance plus” Annualità 2001

€ 4.389.883,64

Decreto 237/2001 Fornitura parti di ricambio pronto impiego per i velivoli CL-415 e assistenza tecnica per definizione programmi

€ 8.049.709,59 Atto Aggiuntivo del 19.1.2001 al

c/ 57/1997

Decreto 635/2002 Programma “Maintenance plus” Annualità 2002

€ 4.389.883,64

Decreto Programma “Maintenance plus” fino al 31.7.2003

Decreto 752/2004 Note di estensione contratto fino al 31.3.2004 (**)

€ 2.200.000,00

Decreto 1626/2004 Fornitura servizio di manutenzione e assistenza tecnica “Maintenance plus

€ 11.450.149,22 (***)

Rinnovo dall’1/4/2004 al 21/1/2006 (contratto n.

57/1997) Decreto 3490/2004 Integrazione al contratto Maintenance plus di n. 3 velivoli CL-415 di nuova acquisizione

€ 9.709,99

Decreto 1642/2001 Acquisto di n. 1 velivolo CL-415 e Fornitura di un servizio aereo AIB

€ 21.514.924,03 +

€ 1.735.998,05

Contratto trattativa privata n. 95/2001

Decreto 3812/2003 Acquisto n. 2 aerom. Anfibi CL 415 Canadair Mod. CL2156B11Variant N. serie 2060 e 2062

€ 38.605.258,56 N. 2 contratti a trattativa privata

n. 281/2003 e n. 282/2003

Decreto 3813/2003 Acquisto n. 1 aerom. AnfibioCL415Canadair CL2156B11Variant serie 2059 con permuta n. 1 serie 2003

€ 19.302.629,28 -

€ 5.868.927,29 =

€ 13.433.701,99

N. 2 contratti a trattativa privata n. 283/2003 e n. 284/2003

Decreto 131/2004 Si rende nullo e invalidato il c/ 283 /2003 (sopra) e si approva l’acquisto di n. 1 Canadair senza permuta

€ 4.921.016,91 (differenza)

Contratto trattativa privata n. 479/2004

(*) Contratto principale n. 57/1997 rinnovabile per tre anni – (programma “MAINTENANCE PLUS”di rifornimento componenti e fornitura assistenza tecnica) - Importo massimo contrattuale € 12.911.422,47 (**) Note della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 23.7.2003, 19.9.2003, 20.10.2003, 27.1.2004 (***)L’importo presunto di € 11.450.149,22 è così distinto:

- per l’anno 2004- € 4.684.151,96 - per l’anno 2005- € 6.245.535,96 - per l’anno 2006- € 520.461,30

52

So.R.E.M. – Soc. Ricerche Esperienze Metereologiche Affidamento in gestione operativa e logistica dei velivoli Canadair CL-415 della Presidenza del Consiglio dei Ministri (n. 16)


Decreto 3201/2000 Rinnovo triennale dal 22.1.2001 al 21.1.2004

€ 77.417.097,23 (**)

Rinnovo tacito al contratto n. 271/1997 e all’

A.A. n 312 /1999 (*)

Decreto 4623/2000 Costo per il trasferimento in Italia di n. 3 velivoli CL 415 dal Canada

€ 209.904,41 (IVA incl. 20%)

Lettera commessa

Decreto 4714/2000 Ulteriore spesa ad incremento c/ 271 e AA/312 per l’esercizio 2000

€ 7.746.853,48

Decreto 1517/2001 Impegno di spesa anno 2001

€ 25.969.620,87

Decreto 634/2002 Impegno di spesa anno 2002 e 2003

€ 51.447.476,36

Decreto 2558/2002 Incremento della capacità operativa degli equipaggi per il periodo 1/7-30/9/2002

€ 4.867.000,00 (IVA 20% incl.)

A.A. 398 del 10/8/2002 (al c/ 271/1997)


€ 4.866.979,47 (IVA 20% incl.)

A.A. 439 del 24/9/2003 (al c/ 271/1997)

Decreto 261/2004 Integrazione c/ 271 e relativo A.A per liquidazione fatture varie emesse per la gestione operativa e logistica (verificate della CUAV)

€ 14.004.073,13 Atto di cessione di credito alla

IFITALIA spA

Decreto 640/2004 Proroga di 24 m3si (1.2.2004/21.1.2006)

€54.000.000,00 (IVA 20% incl.)

(****)

Rinnovo tacito al contratto n. 271/1997 e

all’A.A. n 312/1999

Decreto 2231/2004 Ulteriore spesa ad incremento c/ 271 e AA/312 per affidamento gestione n. 1 velivolo CL-415 acquisito nel 2004

€ 11.498.600,00 (IVA 20% incl.)

(*****) A.A. n 498/2004

Decreto 3829/2004 Immatricolazione n. 2 velivoli CL 415

€ 108.388,00

Decreto 4412/2004 Immatricolazione ulteriore velivolo

€ 83.473,17

Decreto 4583/2004 Lavori adeguamento di livrea di n. 16 velivoli Canadair CL-415

€ 187.898,88 Lettera commessa


€ 5.580.000,00 (IVA 20% incl.)

Atto Aggiuntivo n. 537 del 31/5/2005 (al c/ 271/1997)

53

(*) Con contratto n. 271 del 5 dicembre 1997 stipulato con la So.R.E.M. srl il Dipartimento della Protezione Civile ha affidato la gestione operativa e logistica della flotta aerea n. 6 Canadair CL 415 (di loro proprietà) dedicata alle operazioni di concorso aereo alla lotta agli incendi boschivi. Il passaggio di consegna dei sei aerei è datato 22 gennaio 1998, in data 25 giugno 1998 altri due. Il contratto è triennale e prevede la possibilità di rinnovare il contratto per ulteriori due periodi di tre anni. (**) L’importo presunto di € 77.417.097,23 è così distinto:

- per l’anno 2001- € 16.287.086,93 per corrispettivi e € 9.682.533,94 per rimborsi - per l’anno 2002- € 16.924.603,76 per corrispettivi e € 8.799.134,41 per rimborsi

(***) L’impegno è stato inizialmente ridotto di € 4.643.598,21 con decreto 1230/2004, successivamente essendo esaurita la disponibilità finanziaria è stato integrato di € 20.590,11 con decreto 1649/2004, di € 424.674,10 con decreto 1848/2004, di € 680.866,84 con decreto n. 2119/2004 (****) L’importo presunto di € 54.000.000,00 è così distinto:

- per l’anno 2004- € 27.000.000,00 - per l’anno 2005- € 28.565.217,00 - per l’anno 2006- € 1.565.217,00

(*****) L’importo presunto di € 11.498.600,00 è così distinto: - per l’anno 2004- € 7.750.826,00 - per l’anno 2005- € 3.543.876,00 - per l’anno 2006- € 203.898,00

Soc. Elilario Italia Spa Fornitura servizio di spegnimento di incendi boschivi “Wet lease in” mediante utilizzo elicotteri Erickson S-64 -


Decreto 1827/2001 Servizio di spegnimento “wet lease in” mediante utilizzo di n. 3 elicotteri Erickson S-64 durante campagna estiva 2001

€ 11.532.600,00 (IVA 20% incl.)

Convenzione T.P. n. 380 del 24 maggio 2001

Decreto 2613/2001 Ulteriore fornitura servizio di spegnimento “wet lease in” mediante utilizzo di n. 1 elicottero Erickson S-64 durante campagna estiva 2001

€ 2.436.600,00 (IVA 20% incl.)

Contratto T.P. n. 386 del

27 luglio 2001

Decreto 440/2002 Servizio di spegnimento “wet lease in” mediante utilizzo di n. 4 elicotteri Erickson S-64 per un periodo di tre anni

€ 68.990.600,00 (IVA 20% incl.)


8 marzo 2002 Decreto 2362/2002 Fornitura di servizio di spegnimento “wet lease in” mediante utilizzo di n. 2 elicotteri supplementari Erickson S-64 per un periodo di 150 giorni campagna estiva 2002

€ 12.419.000,00 (IVA 20% incl)


26 luglio 2002

Decreto 2366/2003 Fornitura di servizio di spegnimento “wet lease in” mediante utilizzo di n. 2 elicotteri supplementari Erickson S-64 per un periodo di 150 giorni campagna estiva 2003

€ 12.408.000,00 (IVA 20% incl)


25 giugno 2003

7.2 Corpo Forestale dello Stato

Situazioni complesse e non ancora concluse hanno invece condizionato

l’acquisto dei mezzi aerei da parte del CFS, il quale ha rappresentato l’articolata

vicenda nei termini seguenti.

Al fine di prevenire e fronteggiare le gravi situazioni di pericolo e danno a

persone e cose connesse con gli incendi boschivi sul territorio nazionale, la legge n.

61 del 30 marzo 1998, recante “ulteriori interventi urgenti in favore delle zone

terremotate delle Regioni Marche e Umbria”, ha previsto il potenziamento della flotta

elicotteristica del CFS, che a dicembre 2000 era costituita esclusivamente da 13

elicotteri “leggeri” monomotore Breda Nardi NH500 (di cui solo 10 operativi) e da 9

elicotteri bimotore “medi” Augusta AB412.

54

L’art. 23-quinquies della medesima legge autorizzava l’acquisizione di velivoli

ad ala rotante per un importo complessivo di spesa derivante dai limiti d’impegno

quindicennali di lire 15 miliardi nel 1998, 1999 e 2000.

Sulla base di tali disposizioni legislative ed in ossequio alla normativa

comunitaria e nazionale in materia di evidenza pubblica, il CFS ha avviato l’iter per

l’acquisto dei velivoli ai sensi del D.Lgs. 358/1992 indicendo, con la procedura

dell’appalto-concorso, due gare per la fornitura – rispettivamente - di 33 elicotteri

monomotore e di 16 elicotteri bimotore (compresa assistenza e manutenzione

programmata per un periodo di dieci anni, nonché formazione per piloti e specialisti

meccanici del CFS).

I bandi di gara, pubblicati nel dicembre 2000, sono stati impugnati, di fronte al

TAR Lazio e poi al Consiglio di Stato dall’Agusta S.p.a. La società ricorrente

contestava l’operato dell’Amministrazione per avere disatteso le indicazioni

dell’apposita Commissione interministeriale che aveva indicato la procedura della

trattativa privata nella scelta del contraente.

Pubblicata la sentenza d’appello favorevole al CFS, è stata riattivata la

procedura di gara con l’acquisizione delle offerte e la nomina della Commissione di

aggiudicazione, avvenute rispettivamente a giugno ed a settembre 2001.

A seguito dei noti eventi terroristici, nell’ottobre dello stesso anno il Ministero

della difesa ha richiamato l’attenzione di alcune amministrazioni, tra le quali il

Ministero delle politiche agricole e forestali, sull’acquisto di beni o strumenti che

potessero essere impiegati, seppure eventualmente, come sistemi d’arma (aerei,

elicotteri, cingolati, ecc.) ed ha invitato le amministrazioni stesse a sospendere, ove

possibile, le procedure di aggiudicazione già avviate, al fine di rendere uniformi le

caratteristiche tecniche minime dei beni da acquistare.

Nella descritta situazione il Ministero delle politiche agricole e forestali ha

ritenuto opportuno sospendere, in via cautelativa, le procedure già avviate per

l’acquisto degli elicotteri di cui sopra, per le quali non si era ancora proceduto

all’apertura delle buste. I provvedimenti di sospensione sono stati impugnati di fronte

al Tar Lazio da alcune ditte partecipanti alla gara: il giudice amministrativo

relativamente alla gara per l’acquisto dei 33 elicotteri monomotore, ha dichiarato i

ricorsi improcedibili per mancanza di interesse.

Avendo poi il Ministero della difesa indicato le caratteristiche minime di cui gli

elicotteri avrebbero dovuto essere dotati per svolgere una pluralità di funzioni, nel

febbraio 2002 l’Amministrazione ha disposto con decreto la revoca dei bandi “con

cessazione di ogni effetto di legge della procedura di gara per la sopravvenienza di

situazioni impreviste”.

55

Successivamente, il provvedimento di revoca del bando per l’acquisto dei 16

elicotteri bimotore è stato oggetto di impugnativa da parte di una società partecipante

alla procedura di aggiudicazione, con ricorsi proposti prima di fronte al TAR Lazio e poi

al Consiglio di Stato.

In particolare, veniva contestata la revoca operata dall’Amministrazione,

perché avvenuta dopo l’ultimazione delle fasi propedeutiche alla valutazione delle

offerte presentate dalle ditte partecipanti alle gare e ritenuta sproporzionata rispetto

alle indicazioni fornite dal Ministero della difesa che aveva richiesto solo soluzioni di

standardizzazione degli elicotteri, attuabili anche senza la necessità di un’integrale

riprogettazione dei velivoli. A giudizio della società ricorrente, adeguate modifiche

concordate con l’aggiudicatario, da effettuare mediante l’installazione di sistemi idonei

(eseguibile con una spesa di modesta entità rispetto all’importo dell’appalto)

avrebbero assicurato la sussistenza delle caratteristiche minime, indicate dal Ministro

della difesa, per consentire il previsto duplice impiego.

Nel maggio 2002 il TAR Lazio, con sentenza confermata dal Consiglio di Stato

nell’aprile 2003, ritenendo fondata la tesi sopra prospettata relativa alla illegittimità

della revoca del bando di gara per la fornitura dei 16 elicotteri bimotore, ha accolto il

ricorso determinando così il ripristino dell’efficacia all’atto revocato.

Per una completa informazione sull’intera vicenda va ora segnalato che, a

causa della ridotta operatività della flotta (dovuta a fermi di macchina sempre più

frequenti per l’invecchiamento degli elicotteri), che si era verificata nelle more della

definizione del citato contenzioso e considerato anche che erano ormai trascorsi due

anni dall’indizione delle gare d’appalto, con ordinanza del luglio 2002 il Presidente del

Consiglio dei Ministri, aveva autorizzato il CFS a procedere all’individuazione, con

somma urgenza, dei mezzi aerei ritenuti più idonei per l’assolvimento dei compiti

d’istituto, prevedendo anche l’acquisizione degli stessi con trattativa privata, in deroga

alla normativa vigente in materia.

Sulla base di tale autorizzazione il CFS ha proceduto al potenziamento della

flotta elicotteristica con l’acquisto, mediante contratto a trattativa privata dell’ottobre

2002, di 2 elicotteri AB412EP dalla Soc. AGUSTA, completi di installazioni ausiliarie a

corredo, assistenza tecnica e parti di ricambio. Detto contratto è stato anch’esso

oggetto di ricorso al TAR Lazio, che lo ha respinto con sentenza del gennaio 2004

(non è ancora noto l’esito dell’appello).

Tuttavia, a causa del ricorso alla procedura negoziata senza la preventiva

pubblicità prescritta dalle norme comunitarie, la Commissione UE ha attivato una

prima procedura di infrazione contro lo Stato italiano davanti alla Corte di Giustizia

per inadempimento e non corretta applicazione delle norme comunitarie in materia di

56

appalti in relazione all’acquisto di elicotteri destinati alla lotta contro gli incendi

boschivi.

Subito dopo la stipula del menzionato contratto, il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con direttiva emanata il 31 ottobre 2002, ribadendo gli indirizzi del Dicastero

della difesa sul duplice uso dei mezzi aerei, stabiliva che le proposte di acquisto di

quest’ultimi, con i relativi capitolati tecnici, dovevano essere preventivamente

approvate dall’apposita Commissione interministeriale istituita presso il Ministero

dell’interno. Per le eventuali procedure di acquisizione in corso, disponeva inoltre che i

responsabili delle amministrazioni procedenti valutassero, “sentita la commissione

istituita presso il Ministero dell’interno, l’applicabilità della direttiva stessa con

riferimento allo stato dei relativi procedimenti”.

In esecuzione alle disposizioni impartite, il capitolato della gara per l’acquisto

dei 16 elicotteri bimotore nel maggio 2003 è stato sottoposto all’esame della

Commissione che lo ha ritenuto non rispondente ai nuovi requisiti tecnici minimi,

fissati in precedenza dallo stesso organo consultivo.

Nel luglio successivo, in conseguenza di quanto accaduto, si è proceduto alla

seconda revoca del bando di gara, subito impugnata di fronte al TAR Lazio, che ha

accolto il ricorso nel giugno 2004. Il Tribunale amministrativo, nel ribadire le

motivazioni espresse in occasione dell’annullamento della prima revoca del bando, ha

precisato che gli elicotteri, poiché acquistati con mezzi finanziari espressamente

destinati dalla legge al potenziamento della flotta antincendi boschivi, non possono

essere utilizzati per scopi diversi. Pertanto, il loro acquisto non è assoggettabile a

procedure speciali ma, al contrario, deve essere effettuato con modalità conformi alla

normativa comunitaria in tema di appalti (per l’appello proposto non è stata ancora

fissata l’udienza).

Contemporaneamente, nello stesso mese di luglio, considerata la natura

particolare delle forniture, il Ministro dell’interno ha adottato, nell’intento di garantire

la massima riservatezza, un provvedimento di “segretazione” degli atti della citata

Commissione, impugnati davanti al TAR Lazio.

I successivi atti di acquisto dei mezzi aerei a trattativa privata, resi possibili

dalla procedura di segretazione, nel corso del 2003 sono stati nuovamente censurati

dalla Commissione UE con l’avvio di un secondo procedimento di infrazione motivato

dalla considerazione che l’Italia ha “posto in essere una prassi esistente da lungo

tempo di affidamento diretto degli appalti per l’acquisto di elicotteri, senza rispettare

le procedure indicate nelle direttive comunitarie”.

Va infine segnalato che, in attesa della risoluzione del contenzioso in atto

relativo all’acquisto dei 16 elicotteri ed approssimandosi il termine per utilizzare gli

57

stanziamenti della legge n. 61/1998, nel dicembre del 2003 il CFS ha acquistato a

trattativa privata dalla Soc. Agusta 7 elicotteri biturbina medi AB412 e 3 elicotteri

biturbina leggeri, con contratti (registrati alla Corte dei Conti) il cui contenuto è in

parte pubblico ed in parte segretato presso l’Ufficio NATO del Ministero delle politiche

agricole.

Il ricorso proposto avverso l’acquisto a trattativa privata dei 3 elicotteri leggeri

è stato accolto dal TAR Lazio con sentenza pubblicata il 14/10/2004, nella sostanziale

motivazione che la segretazione era applicabile alle forniture degli equipaggiamenti

militari e di difesa e non agli elicotteri nella loro interezza.

La menzionata sentenza di primo grado è stata riformata in appello, con atto

depositato il 10/6/2005 dal Consiglio di Stato, secondo il quale il così detto “dual use”

– militare e di protezione civile – degli elicotteri giustifica la segregazione della

fornitura e legittima il ricorso alla procedura della trattativa privata nell’acquisto dei

mezzi aerei.

8. Considerazioni conclusive

Le notizie, i dati e gli elementi valutativi acquisiti nel corso dell’istruttoria

hanno posto in rilievo aspetti di criticità della gestione ed inadempienze da parte di

alcuni centri di responsabilità chiamati dalla legge quadro n. 353 del 21 novembre

2000 a partecipare alla difesa dalle fiamme delle zone boscate.

Nel valutare le osservazioni che seguono si deve considerare la peculiarità

della gestione in esame, fortemente condizionata dalla obiettiva difficoltà di fare

fronte ad un fenomeno, come quello degli incendi boschivi, determinato da fattori in

parte imprevedibili e spesso non controllabili nel tempo breve.

L’ampio spazio in precedenza riservato alla descrizione delle devastanti

conseguenze dovute all’innesco degli incendi consente ora di ricordare un solo dato

particolarmente significativo: in Italia nel 2004 sono stati percorsi dal fuoco circa 21

mila ettari di superficie boscata, di cui 15 mila circa localizzati nelle zone meridionali

ed insulari della penisola (Calabria, Campania, Sicilia, Sardegna).

Inoltre, la formulazione di giudizi sull’efficienza e sull’efficacia delle iniziative di

lotta attiva attuate dai centri di responsabilità risulta spesso problematica, a causa

della pluralità e della convergenza di competenze statali e regionali che si verifica in

concreto nell’ambito dei procedimenti operativi, sebbene la legge quadro abbia

attribuito agli enti territoriali locali il complesso delle funzioni amministrative in

materia, riservando agli organi centrali alcuni compiti ben individuati e definiti.

58

A) Va evidenziato che quasi tutte le regioni, a distanza di un quinquennio dall’entrata

in vigore della normativa statale di principio, non hanno proceduto all’adeguamento

della legislazione regionale di settore e non si sono dotate di idonee strutture, facendo

tuttora ricadere sul Corpo forestale dello Stato e sul Corpo dei vigili del fuoco, in base

ad accordi spesso economicamente inadeguati, buona parte dell’onere finanziario ed

organizzativo derivante dall’utilizzazione di un ingente numero di personale e di mezzi

di soccorso.

Considerata la delicatezza della materia e le drammatiche conseguenze degli

incendio boschivi la Sezione, nel rispetto della sfera di autonomia degli enti regionali,

auspica una maggiore e più fattiva collaborazione da parte delle regioni, la cui

mancanza è stata lamentata dai rappresentanti delle Amministrazioni statali e rilevata

in sede di istruttoria della presente relazione.

D’altra parte, il processo di decentramento amministrativo, che il legislatore

negli ultimi anni ha notevolmente potenziato, non può prescindere da rapporti

continui e leale tra le amministrazioni centrali e le strutture degli enti territoriali ai

quali è affidato il compito di realizzare gli obiettivi concreti.

B) In disparte la precedente considerazione, si deve comunque rilevare che la legge

n. 353/2000 resta ancora parzialmente inattuata anche a causa del carente esercizio

di alcune competenze statali di rilievo che condiziona negativamente la messa a

regime dell’intero sistema costruito dal legislatore.

Il Dipartimento della protezione civile, in quanto titolare della funzione di

coordinamento degli interventi per la lotta attiva, avrebbe dovuto effettuare,

specialmente nel primo periodo di vigenza della legge quadro, una permanente

attività di monitoraggio degli adempimenti previsti nella stessa, per consentire

l’adozione da parte del Parlamento dei necessari aggiustamenti normativi e per

rendere note, nel contempo, le responsabilità dei soggetti inadempienti.

In quale misura la relativa competenza sia stata esercitata è emerso in corso

d’istruttoria ed è stato riferito nella parte che precede.

Sembra, nel merito, che la prescrizione legislativa di un referto dopo un anno

dall’entrata in vigore della legge sia solo finalizzata a consentire, tempestivamente,

eventuali modificazioni della normativa da effettuarsi però sulla base di una

rilevazione di dati protratta nel tempo ma tuttavia non faccia cessare l’obbligo di

monitoraggio, derivante dal generalizzato sistema dei controlli previsto

dall’ordinamento.

59

Peraltro, l’esito di un solo monitoraggio, effettuato a breve termine,

sull’attuazione delle numerose previsioni legislative sarebbe stato di facile

anticipazione per l’impossibilità di porre subito in essere le attività di programmazione

ai diversi livelli, che costituiscono il necessario presupposto per avviare il sistema

degli interventi operativi (il Presidente del Consiglio dei Ministri ha emanato le linee

guida nel novembre 2001).

Comunque, va ricordato che questa Corte, in sede di controllo sulla gestione,

ha ripetutamente raccomandato il potenziamento delle attività di monitoraggio che

costituiscono il necessario presupposto di una sana azione amministrativa sotto i

diversi profili di efficienza, efficacia ed economicità.

Appare infatti evidente che nella specie la mancata conoscenza degli elementi

di fatto da parte degli organi statali titolari della funzione di coordinamento – che

invece un puntuale monitoraggio avrebbe fornito - si è ripercossa negativamente

sull’attuazione della legge 353, i cui effetti, a distanza di anni dall’entrata in vigore,

non sono ancora sufficientemente percepibili.

Il monitoraggio sugli adempimenti avrebbe evitato innanzi tutto i notevoli

ritardi registratisi nell’adozione dei piani regionali per la previsione e la prevenzione

degli incendi boschivi che, nella nuova prospettazione legislativa, costituiscono la

strumento primario di programmazione di tutti gli interventi (alla scadenza dell’anno

2002 - termine questo fissato dalla legge - solo sei regioni avevano provveduto;

attualmente due regioni devono ancora deliberare).

La tardività nell’adozione dei menzionati piani assume ulteriore peso se si

considera che, in base all’esperienza acquisita negli anni, non è più sufficiente

predisporre soccorsi tempestivi di emergenza, ma occorre dedicare risorse importanti

alla previsione ed alla prevenzione degli incendi boschivi.

D’altra parte, la circostanza in precedenza segnalata che le cause accertate

degli inneschi sono attribuibili a comportamenti colposi o, nella maggioranza dei casi,

ad azioni di natura dolosa convince sempre di più che, per essere efficace e risolutiva,

la lotta agli incendi boschivi deve essere affrontata con il massimo impegno nel

momento in cui il fenomeno ha origine e non solo quando gli effetti dello stesso si

sono verificati.

C) In tale ottica produce conseguenze negative di maggiore incidenza la parziale

disapplicazione della disposizione contenuta nella legge quadro relativa all’istituzione

dei catasti comunali delle zone boscate, cespugliate ed erborate percorse dal fuoco.

60

In effetti, il censimento da parte dei comuni delle zone già interessate da

incendi, al fine di sottoporle a vincoli di diversa natura (tra gli altri è prescritto il

divieto di edificabilità), è considerato dal legislatore come strumento determinante per

scoraggiare i comportamenti dolosi messi in atto con l’obiettivo di ottenere utilità di

varia natura.

In assenza dei monitoraggi che il Dipartimento della protezione civile avrebbe

dovuto effettuare, non è dato conoscere i dati ufficiali complessivi sulla istituzione dei

catasti comunali, anche se i richiami del Ministro delegato alla protezione civile nel

2002, ripetuti dal Presidente del Consiglio nel 2003 e 2004, diretti alle

amministrazioni competenti per stimolare una immediata operatività, fanno ritenere

che il numero dei comuni adempienti sia tuttora limitato.

Considerate le finalità attribuite dal legislatore statale alle norme in

argomento, le quali d’altra parte non prevedono poteri sostitutivi o fattispecie

sanzionatorie, è auspicabile che venga posta in essere un’azione più incisiva sui

comuni, in luogo del semplice richiamo dell’attenzione sulla questione.

In sede di Conferenza Stato-Regioni, ad esempio, potrebbero essere individuati

idonei strumenti che favoriscano l’istituzione del catasto e prevedano anche limiti

temporali nell’adozione dello stesso per evidenti ragioni di omogeneità su tutto il

territorio nazionale.

D) Per quanto concerne infine l’attività ricognitiva sull’utilizzazione da parte delle

regioni delle assegnazioni provenienti dal bilancio dello Stato, il Dipartimento per la

protezione civile - competente in merito ai sensi della normativa di principio - non ha

fornito notizie esaurienti, avendo soltanto comunicato, come prima risposta alle

ripetute richieste dell’ufficio istruttore, che le somme attribuite erano state

completamente spese.

La documentazione trasmessa successivamente in data 23 settembre e 12

ottobre 2005, peraltro relativa a 14 Regioni ed ad 1 Provincia, attesta che il

Dipartimento ha dato inizio agli accertamenti sull’utilizzazione dei fondi a seguito delle

richieste istruttorie formulate per la predisposizione del presente referto, senza avere

in precedenza esercitato con ragionevole sollecitudine e nei termini previsti dalla

legge quadro quelle ricognizioni che la specifica attribuzione necessitava.

La natura erariale dei mezzi finanziari assegnati e la loro destinazione -

esplicitamente indicata dalla stessa legge n. 353 – richiede, nel rispetto delle norme di

contabilità e dei principi di corretta gestione, l’acquisizione da parte del Dipartimento

di una tempestiva ed affidabile rendicontazione delle spese per accertare, cosi come

61

voluto dal legislatore, l’utilizzazione dei fondi nei termini prescritti e la corretta

destinazione degli stessi. Tale adempimento, peraltro, risulta indispensabile per

procedere, in presenza di esito negativo, prima alla revoca delle assegnazioni e poi

alla riattribuzione delle somme per soddisfare altre esigenze connesse.

A riguardo va precisato che detta ricognizione, in quanto finalizzata

all’attuazione di una norma legislativa statale introdotta in virtù di una competenza

ripartita di natura concorrente, appare, a giudizio della Sezione, del tutto legittima e

conforme ai principi dell’ordinamento, non incidendo in nessun modo sull’autonomia

finanziaria delle regioni.

E) Passando alle attività di formazione e di informazione dirette alla prevenzione ed

alla lotta attiva degli incendi boschivi, si ricorda che nella parte descrittiva della

relazione è stata rilevata un’eccessiva genericità della normativa relativa

all’integrazione dei programmi didattici sull’educazione ambientale ed all’attribuzione

delle competenze per la comunicazione sulle cause d’incendio e sulle norme

comportamentali da rispettare nelle situazioni di pericolo, indistintamente assegnate

allo Stato, alle regioni ed ai comuni.

E’ indubitabile che la possibilità attribuita ai citati enti di operare

individualmente nel campo dell’informazione, senza obbligo di collegamento, può

determinare scelte inadeguate ed una duplicazione degli oneri finanziari.

I risultati delle campagne d’informazione sono strettamente determinati dalla

puntuale individuazione di obiettivi numericamente limitati, dall’efficacia del

messaggio, dall’ampiezza del campo di ricezione e dall’uso congiunto e simultaneo dei

diversi mezzi di comunicazione di massa. E’ di tutta evidenza che queste condizioni

possono verificarsi solo qualora gli interventi da effettuare siano stati preceduti da

una coerente ed organica attività di programmazione a livello generale, che non può

non essere affidata agli esperti del settore.

Nonostante ciò, devono essere positivamente considerate le iniziative fino ad

ora realizzate dai competenti centri di responsabilità statali ed, in particolare, dal CFS,

anche se, per le esposte motivazioni, la loro reale efficacia appare di difficile

valutazione per la mancanza di parametri di riferimento e per la difficoltà di effettuare

un adeguato riscontro dei risultati.

Tenendo poi presente che la legge quadro considera le attività di ricognizione,

sorveglianza, avvistamento dei fuochi ed allarme come strumenti determinanti per

porre in essere repentinamente ed efficacemente la lotta attiva contro gli incendi,

l’informazione dovrebbe essere finalizzata con maggiore decisione al recupero da

62

parte della collettività di quei valori che erano propri della cultura contadina, come

l’attenta osservazione degli accadimenti naturali e la rispettosa considerazione della

natura e della proprietà altrui.

F) Risulta difficile formulare giudizi in merito al livello di efficienza, efficacia ed

economicità raggiunto nella lotta attiva contro il fenomeno in esame, atteso che, per i

motivi già evidenziati nella relazione, l’analisi potrebbe risultare non esauriente o

inadeguata.

Va innanzi tutto considerato che l’attribuzione alle regioni dei prevalenti

compiti in argomento non consente, in questa sede, di procedere ad ulteriori verifiche.

In ogni caso, l’esame valutativo dell’efficienza e dell’efficacia circoscritto a soli

interventi effettuati dalle strutture statali non risulterebbe significativo, a causa della

più volte segnalata complementarità dei diversi apporti nell’opera di spegnimento

degli incendi. D’altra parte, la funzionalità degli interventi operativi che di volta in

volta vengono posti in essere in ragione delle differenziate caratteristiche del

fenomeno, per evidenti motivi non possono essere sottoposti a verifiche effettuate “a

posteriori”.

Considerata la complessità degli interventi, sembra essenziale, al fine di

conseguire una maggiore funzionalità delle procedure operative e delle strutture

(dettagliatamente ed organicamente disciplinate dalla legge n. 353) che gli ulteriori

apporti di ordine finanziario – senza dubbio occorrenti al settore, in considerazione del

crescente andamento delle devastazioni del patrimonio boschivo causate dagli incendi

– abbiano una più mirata destinazione e maggiore consistenza in sede di ripartizione

delle risorse del bilancio statale, operazione questa che può soddisfare puntuali

esigenze se preceduta da una adeguata attività di monitoraggio.

G) A parte le considerazioni sull’economicità dell’azione complessiva effettuata dagli

operatori del settore – non consentite dall’impossibilità di quantificare le spese

effettive di gestione – i dati finanziari riportati nella parte specifica della relazione

attestano che gli stanziamenti destinati alle attività di contrasto del fuoco, ed in

particolare quelli da impiegare negli interventi da effettuarsi a terra, appaiono del

tutto inadeguati a soddisfare le necessarie esigenze.

L’esperienza maturata negli ultimi anni ha infatti convinto che - a parte

situazioni particolari nelle quali le caratteristiche del territorio percorso dal fuoco

impongono l’uso del mezzo aereo, considerato in ogni caso dalla legge quadro come

“strumento aggiuntivo” – il contrasto agli incendi boschivi si deve realizzare

63

soprattutto con le operazioni terrestri che, come è evidente, necessitano di strutture e

mezzi idonei alla specifica funzione.

Gli elementi acquisiti in istruttoria fanno ritenere che una maggiore dotazione

di mezzi terrestri appositamente progettati per la lotta contro gli incendi boschivi ed

esclusivamente destinati a questa finalità consentirebbe al Corpo forestale dello Stato

ed al Corpo dei vigili del fuoco, che maggiormente sono impegnati nell’attività di

spegnimento a terra, di prestare un’attività d’intervento più efficace e redditizia a

costi inferiori, a tutto vantaggio della conservazione del patrimonio boschivo.

H) Le notizie ed i dati relativi all’acquisizione ed alla gestione della flotta aerea statale

non permettono una comparazione tra costi e benefici che consenta coerenti

valutazioni in termini di economicità.

Per quanto concerne, poi, i profili di legittimità e di regolarità delle azioni

concretamente intraprese si deve considerare che il ricorso alla trattativa privata nella

scelta del contraente per l’acquisto dei mezzi aerei e per le forniture dei servizi e delle

attrezzature, fino ad ora generalizzato, è di fatto imposto dalle recenti disposizioni

sull’impiego dei velivoli nella lotta al terrorismo. L’eventuale utilizzazione dei mezzi

aerei statali antincendio, da queste ultime prevista, consente in concreto la

disapplicazione delle norme di contabilità e la segretazione delle procedure di

aggiudicazione.

La difficoltà di una puntuale interpretazione delle stesse disposizioni è

documentata dalle complesse vicende giudiziarie non ancora concluse, sorte in sede

applicativa – anch’esse puntualmente riferite in precedenza - la cui definizione ha dato

origine a difformi giudizi del TAR e del Consiglio di Stato.

La mancanza di un chiaro progetto di potenziamento della flotta statale

antincendio, certamente non imputabile ai centri di responsabilità competenti

all’acquisto dei mezzi aerei, trova riscontro anche nelle ripetute procedure di

infrazione avviate dalla Commissione UE nei confronti dell’Italia per “non corretta

applicazione delle norme comunitarie in materia di appalti”.

Per completezza di esposizione va ricordato che in sede contenziosa il Consiglio

di Stato – riformando in appello una decisione del Tar Lazio - si è favorevolmente

pronunciato sul ricorso alla segretazione e sull’utilizzazione della trattativa privata per

l’acquisto di elicotteri da parte del CFS.

Nell’occasione il giudice amministrativo ha ricordato che l’art. 296 del trattato

della C.E. “ha introdotto un significativo spazio di deroga della disciplina vigente con

l’assegnazione agli Stati membri della potestà di sottrarre alcuni atti e provvedimenti

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al regime di pubblicità, quando la relativa esigenza di riservatezza risulti giustificata

dalla necessità di tutelare adeguatamente la sicurezza dello stato e (quindi) la

pienezza della sovranità nazionale in un ambito estraneo al novero di quelli ceduti alla

comunità sopranazionale”.

Il Magistrato istruttore

(Cons. Vincenzo Gambardella)

CORTE DEI CONTI Sezione centrale di controllo sulla ... · Le informazioni sulle devastazioni...

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