Storia dell’urbanistica in Italia

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Cheti Pira

Dipartimento Ingegneria di Ingegneria

civile, ambientale e architettura

Università degli Studi di Cagliari

Corso di Tecnica Urbanistica, anno accademico 2013-2014

Sommario

Le principali fonti normative. Dai primi regolamenti comunali fino alla modifica del Titolo V della Costituzione

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Evoluzione della disciplina urbanistica

L’urbanistica prima del 1942

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Fenomeno dell’urbanizzazione

Tasso di crescita della popolazione nelle città

Nuova organizzazione del lavoro

Uso di nuove tecnologie produttive

Disequilibrio tra città e campagna

Gravissime tensioni nel tessuto sociale

Nascita dell’urbanistica moderna nel XVIII secolo

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Teorie che vogliono affrontare i problemi dell’urbanizzazione

Rifiuto della città esistente (utopisti)

Razionalizzazione della città con il tentativo di porre rimedio ai singoli inconvenienti

Gli utopisti non considerano sufficientemente gli interessi in gioco

I sostenitori del secondo filone non considerano le connessioni tra i vari problemi

Limiti

Nascita dell’urbanistica moderna nel XIX secolo

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Rendita urbanistica

Temi dell’urbanistica degli ultimi 50 anni

Necessità di legare maggiormente le scelte territoriali a quelle economiche

Esaltazione della partecipazione

Ecologia e salvaguardia ambientale

Paradossalmente i fenomeni economici e sociali hanno fatto svalutare all’occhio degli urbanisti quel patrimonio di conoscenze tecniche e prassi normative (allineamenti, sporgenze, proporzioni tra edifici pubblici e privati) che per secoli aveva garantito la qualità del prodotto urbano (Salvia e Teresi, 2002).

Le principali fonti normative. Dai primi regolamenti comunali fino alla

modifica del Titolo V della Costituzione

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Sino agli inizi del XX secolo le norma urbanistiche erano scarse e frammentarie, ma i Comuni esercitavano il proprio potere regolamentare, dettando normative che hanno anticipato per molti versi la moderna legislazione urbanistica.

Regolamenti comunali

Principali riferimenti normativi prima della 1150/1942

Urbanistica materia di competenza statale

Le prime norme di carattere legislativo

Legge n. 2359/1865 Per quasi un secolo rappresenta il primo testo legislativo a carattere generale in materia di urbanistica. Ha per oggetto le espropriazioni per pubblica utilità con qualche scarna disposizione sui piani regolatori comunali, che sono strumenti straordinari e facoltativi

Legge di Napoli del 1885 È una delle leggi che in quel periodo sono state promulgate per risolvere situazioni specifiche di singole città. In seguito a una epidemia di colera , con questa legge si prevedeva un piano di risanamento con delle espropriazioni a tappeto.

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Dopo la fine della prima guerra mondiale vengono varate alcune disposizioni che portano ad intensificare la diffusione dello strumento del piano regolatore, anticipando i contenuti della legge 1150/1942.

Decisive per la tutela dei beni culturali e ambientali sono le due leggi del 1939

Le prime norme di carattere legislativo

Legge n. 1089 La legge per la tutela delle cose di interesse artistico e storico

Legge n.1487 La legge sulla protezione delle bellezze naturali

Quest’ultima legge istituisce i piani territoriali paesistici. Alla protezione con mezzi esclusivamente vincolistici viene sostituita una pianificazione che preveda la gestione delle trasformazioni paesisticamente compatibili.

Per molto tempo ancora la tutela delle bellezze naturali sarà distinta dall’urbanistica.

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Rappresenta ad oggi il testo fondamentale di disciplina urbanistica.

La legge innanzi tutto riordinò la materia relativa agli strumenti di piano, affidandone la principale responsabilità ai Comuni, anche se fu previsto un sistema gerarchico che avrebbe dovuto garantire un completo e capillare controllo del territorio.

La legge fondamentale dell’urbanistica_La legge 1150/42

Principi normativi

L’attività edilizia finora regolamentata a livello comunale è ora regolamentata a livello statale

È introdotto l’obbligo della licenza edilizia per le nuove costruzioni all’interno dei centri abitati

È attribuita al Sindaco il compito di “vigilare sull’attività edilizia”

Sono introdotte sanzioni per chi infrange la legge

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Livello TERRITORIALE

La legge fondamentale dell’urbanistica_La legge 1150/42

Piani regolatori generali intercomunali.

Piani regolatori generali comunali o Programmi di fabbricazione

Piani particolareggiati.

Regolamento Edilizio

La Legge estende a tutti i Comuni la facoltà di dotarsi di PRG (obbliga quelli con almeno 10.000 ab).

Organizzazione della pianificazione

Livello LOCALE

Piani territoriali di coordinamento Previsionali

Attuativi

Regolamentare

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- 1962. Legge n. 167 del 18 aprile. Disposizione per l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economico popolare. Prevede i P.E.E.P.

L’urbanistica dal 1942 fino all’attuazione dell’ordinamento regionale

del 1972

- 1967. Legge n. 765 del 6 agosto. Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica . Nota come legge Ponte tra le innovazioni più importanti:

Limitazione dell’attività edilizia nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici.

Inasprimento delle sanzioni contro gli abusi edilizi e urbanistici.

Riconoscimento delle lottizzazioni e soprattutto introduzione degli standards urbanistici e delle zone territoriali omogenee.

Estende l’obbligo della licenza edilizia alle costruzioni su tutto il territorio comunale (la 1150/42 lasciava la libertà di edificazione nelle zone esterne dai centri abitati).

- 1968. Legge n. 1444 del 2 aprile. Decreto ministeriale che quantifica numericamente gli standards.

- 1971. Legge n. 865 del 22 ottobre. Nota come “Legge sulla casa” introduce alcune importanti modifiche ai criteri di espropriazione rendendo di fatto possibile i P.E.E.P. tramite l’acquisizione , a basso costo, da parte dei Comuni delle aree necessarie. Vengono anche introdotti i Piani per gli insediamenti produttivi.

Oggi gran parte delle norme di questa legge è decaduta in quanto su di essa è intervenuta una sentenza di incostituzionalità della Corte Costituzionale che ha costretto il legislatore a rivedere integralmente la disciplina espropriativa con recenti provvedimenti legislativi (DPR327/01 e 302/02)

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- 1977. Legge n. 10 del 28 gennaio. Tale legge detta “Legge Bucalossi” è di grande rilevanza perché ha introdotto l’onerosità della concessione edilizia (costo di costruzione più oneri di urbanizzazione) in sostituzione della vecchia licenza.

La pianificazione territoriale dopo il 1972

- 1977. DPR n. 616 del 24 luglio. Si attua il trasferimento alle Regioni ordinarie il trasferimento delle attribuzioni statali in materia di urbanistica.

- 1978. Legge n. 457. Norme per l’edilizia residenziale . Per la prima volta il bisogno dell’edilizia residenziale viene affrontato con il recupero del patrimonio del patrimonio edilizio esistente (norme per i piani di recupero).

- 1985. Legge n. 431. Nota come “Legge Galasso”, introduce come cose da tutelarsi con vincolo paesaggistico, gruppi di beni che costituiscono parti del territorio nazionale dotate di eccezionali caratteristiche geomorfologiche.

- 1989. Legge n. 122. Nota come Legge Tognoli, sono disposizioni in materia di parcheggi. Favoriscono la creazione di parcheggi da parte di privati in aree condominiali e vincolano alcuni Comuni a dotarsi di un programma urbano di parcheggi

- 1990. Legge n. 142. Ordinamento delle autonomie locali. Definisce il ruolo le competenze urbanistiche di alcuni enti: Provincia , Città metropolitana, Comuni.

- 1985. Legge n. 47. Nota come “Legge sul condono edilizio”, ha profondamente innovato il regime delle sanzioni sui fabbricati abusivi (recentemente modificata dalla legge sul condono ter 326/2003).

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La pianificazione territoriale dopo il 1972

- 1991. Legge n. 394 Legge quadro sulle aree protette. Ha per oggetto la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del paese (che costituiscono le aree protette).

- 1997. Legge n. 59 del 15 marzo, (c.d. Legge Bassanini). Riforma della Pubblica Amministrazione, semplificazione amministrativa mediante il conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle Regioni e agli Enti locali. La legge individua le materie e le funzioni che devono rimanere in capo allo Stato e quei compiti di rilievo nazionale, delimitati con riferimento a specifiche materie (protezione civile, difesa del suolo, tutela dell’ambiente e della salute, etc., come definiti dall’art. 1, co. 4, lett. c), che devono essere individuati previa intesa tra Governo e Conferenza Stato-Regioni. Mentre i restanti compiti e funzioni devono essere conferiti alle regioni e agli enti locali.

- 1992. Legge n. 179. Tale legge introduce la “concertazione” nella pianificazione urbanistica tramite i programmi integrati di intervento. Essi vengono definiti all’art. 16 della legge come metodi eccezionali della pianificazione urbanistica derivanti dall’accordo tra istituzioni pubbliche e privati sull’attuazione degli interventi programmati.

- 1996. Legge n. 669. La legge, collegata alla finanziaria del 1997, introduce ulteriori metodologie di concertazione pubblico-privato per interventi complessi di vaste aree territoriali (programmazione negoziata, intesa istituzionale di programma, accordo di programma quadro, patto territoriale, contratto d’area).

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Con la modifica del Titolo V della Costituzione, tramite la L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3 è attribuita alle Regioni ciascuna materia che, non rientra nella potestà esclusiva dello Stato.

La riforma del Titolo V della Costituzione. Il Governo del territorio

oltre in confini dell’urbanistica

L’attuale art. 117, co. 3, Cost. annovera tra le materie di competenza legislativa concorrente il

governo del territorio. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni legiferare, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali che spettano invece allo Stato.

La Corte Costituzionale (sent. 1 ottobre 2003, n. 303) ha affermato che nella materia «governo del territorio» è

inclusa quella urbanistica, ma non ha condiviso l’idea di una loro sostanziale coincidenza (Corte Cost. sent. 19 dicembre 2003, n. 362).

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La riforma del Titolo V della Costituzione. Il Governo del territorio

oltre in confini dell’urbanistica

La prima fondamentale modifica concerne la posizione di parità che viene attribuita agli enti territoriali minori e allo Stato come elementi costitutivi della Repubblica. Rinnovando l’art. 114 Cost., l’art. 1 della legge 1/2003 omologa infatti lo Stato ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni come elementi costitutivi e parificati della Repubblica. In virtù del nuovo disposto costituzionale di cui all'articolo 114, gli enti locali acquistano una legittimità originaria.

«La Repubblica - recita infatti l'articolo in esame - è costituita (e non più solo «si ripartisce») dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato» (l°comma); lo

stesso articolo prosegue attribuendo a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni natura di enti autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni (2° comma) »

In questo modo si è voluta abbracciare un’ottica di «multi-level governance» di stampo tipicamente europeo, per cui diversi livelli di governo possono intervenire nella formulazione e nella gestione di politiche di impatto generale.

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Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118 delle Cost).

La riforma del Titolo V della Costituzione. Il Governo del territorio

oltre in confini dell’urbanistica

I Comuni sono confermati soggetti primari del governo del territorio, ad eccezione delle

competenze attribuite in via espressa alle Regioni e alle Province, mentre allo Stato sono riservate la programmazione e la pianificazione delle reti infrastrutturali di interesse nazionale, la definizione della normativa tecnica, nonché l’individuazione dei livelli minimi degli standard urbanistici.

Il 2 marzo 2007 è stata presentata la proposta di legge n. 2319 contenente i “principi

fondamentali per il governo del territorio”. In essa vengono enunciati diversi articoli contenenti i principi che informano la pianificazione urbanistica e territoriale: sostenibilità, tutela, sicurezza, sussidiarietà, adeguatezza, trasparenza, democrazia, equità e legalità del territorio.

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Relativamente ai rapporti fra gli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, questi sono ora improntati al principio di coerenza, concetto più ampio che sostituisce quello tradizionale di conformità e implica il rispetto degli obiettivi e degli indirizzi fissati dal piano sovraordinato.

La riforma del Titolo V della Costituzione. Il Governo del territorio

oltre in confini dell’urbanistica

Attualmente non è ancora stata varata una disciplina armonica e coerente dei principi fondamentali

dell’urbanistica, né del governo del territorio.

Finché non vi sarà una legge-quadro dello Stato in tema di governo del territorio che modifichi i principi fondamentali della materia, tutte le leggi regionali in tema di pianificazione territoriale dovranno

continuare a rispettare i principi fondamentali ricavabili dal complesso di disposizioni legislative statali al momento vigenti (Sollini, 2008).

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Attualmente non esiste un’organica disciplina inerente alla pianificazione del territorio proveniente dall’Unione Europea che sia direttamente applicabile e vincolante nei confronti degli Stati membri.

Il ruolo dell’Unione Europea nel governo del territorio

A partire dalla seconda metà degli anni Ottanta, in particolare con l’Atto unico europeo del

1986, le istituzioni comunitarie hanno dato vita ad un’intensa attività di riflessione sulle dinamiche di assetto e di governo del territorio presenti nei singoli Stati membri, al fine di fornire una serie di indicazioni programmatiche per la formazione e la realizzazione di una politica territoriale comunitaria.

Il risultato di questa attività è stato l’approvazione, nel corso del Consiglio informale dei

ministri responsabili per il territorio, dello “Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo (SSSE)” del 1999. Si tratta di un documento di natura intergovernativa a carattere indicativo e non vincolante. un quadro di orientamento politico finalizzato a migliorare la cooperazione tra le politiche comunitarie settoriali che hanno un impatto significativo sul territorio.

I soggetti attuatori dell’urbanistica

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Stato

I soggetti attuatori dell’urbanistica

I soggetti attuatori secondo la 1150/1942

Comuni

Piani territoriali di coordinamento

Piano regolatore intercomunale

Piano regolatore

comunale

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I soggetti attuatori dell’urbanistica

Decentramento operato negli anni 70

Stato

Regione

Comune Compiti pianificatori

Compiti programmatori

Comunità Montane

Comprensori

Il decentramento operato con il DPR 616 del 1977 non diede i risultati sperati perché era ancora troppo grande la distanza tra gli ambiti di intervento della Regione (Compiti programmatori) e dei Comuni (Compiti pianificatori). Molte Regioni promossero allora l’istituzione dei Comprensori mentre a livello nazionale vennero istituite le Comunità Montane. Si tratta in entrambi i casi di enti territoriali intermedi dotati di poteri pianificatori. L’esperienza non dimostra positiva ne per gli uni ne per le altre, soprattutto perché non hanno un’autorità radicata nel territorio e mancano di chiari contenuti politici.

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I soggetti attuatori dell’urbanistica

Oggi

Stato

Regione

Comune

Comunità Montane Unioni di Comuni

Centri di potere pubblici e privati

Provincia Città Metropolitane

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Le leggi urbanistiche regionali

Criticità

Sono incentrate sulle definizioni di carattere generale senza riferimenti particolari ai territori (tutto trattati allo stesso modo)

Leggi urbanistiche di prima generazione

(adeguate alla 1150/42

anni 70-80) Il piano è uno strumento di controllo e di garanzia del primato dell’intervento pubblico

Il fine ultimo era quello di trovare una soluzione alla domanda di crescita spaziale degli agglomerati urbani

Queste criticità hanno portato a una crisi del piano come strumento di zonizzazione poco flessibile e incapace di cogliere le dinamiche dei processi di trasformazione in atto e le relazioni che sono alla base della vitalità di un territorio.

L’aspetto più evidente di queste criticità sta nella difficile attuazione delle previsioni di piano.

Configura un piano di tipo razionalista

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Le leggi urbanistiche regionali

Leggi urbanistiche di seconda

generazione

Riforma delle autonomie Locali (Legge 142/1990)

Introdotte a seguito di

“Pacchetto ambientale” Legge Galasso (1985), Istituzione del Ministero dell’ambiente (1986)

Legge urbanistica della Regione Sardegna

Legge urbanistica della Regione Toscana (n. 5 del 1995)

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Le leggi urbanistiche regionali

Caratteristiche generali

Le leggi impongono leggi diverse in ragione delle diversità dei territori.

Leggi urbanistiche di terza generazione

Sono improntate sul principio della sussidiarietà, partecipazione e tutela dell’ambiente

Legge urbanistica della Regione Emilia Romagna

Legge urbanistica della Regione Lombardia

Modifica del Titolo V della Costituzione (Legge 142/1990)

Introdotte a seguito di

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Le leggi urbanistiche regionali

Tutte le Regioni individuano tre livelli di pianificazione corrispondente ai tre livelli di governo. Tutte attribuiscono il massimo valore precettivo al livello comunale, mentre attribuiscono valori diversi ai livelli regionali e provinciali. Per la gran parte dei nuovi quadri normativi il livello comunale proprio per la sua valenza percettiva deve “riassumere” tutte le indicazioni dei piani settoriali.

La più esplicita in merito è la Legge della Regione Emilia Romagna:

1 La pianificazione territoriale e urbanistica recepisce e coordina le prescrizioni relative alla regolamentazione dell’uso del suolo e delle sue risorse ed i vincoli territoriali, paesaggistici e ambientali che derivano dai piani sovra ordinati, dai singoli provvedimenti amministrativi ovvero dalle previsioni legislative.

2 Quando la pianificazione urbanistica comunale abbia recepito e coordinato integralmente le prescrizioni e i vincoli di cui al comma 1, essa costituisce la carta unica del territorio ed è l’unico riferimento per la pianificazione attuativa e per la verifica della conformità urbanistica ed edilizia (l.r. n. 2072000, art.19)

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Le leggi urbanistiche regionali

Molte delle nuove leggi urbanistiche regionali (Per esempio la Regione Emilia Romagna) per garantire la flessibilità e la coerenza all’interno di un processo di piano, hanno optato per una distinzione tra le scelte per le quali è necessario attribuire una durata maggiore (“invarianti”) da quelle per le quali possibile, o necessario, attribuire una durata minore (scelte operative).

L’archetipo del piano flessibile configurato dalle Regioni, in questa logica, è costituito dal piano strutturale di natura strategica, accompagnato da un piano operativo, in genere a termine, con scadenze spesso legate alla durata delle amministrazioni che li promuovono, e infine, in alcune Regioni, da strumenti regolativi dell’esistente, destinati alla gestione coerente del metabolismo urbano.

L’idea è quella di “non ingessare” troppo il territorio.

Rientrano tra i piani strutturali: i piani territoriali di coordinamento regionali i piani paesaggistici, i diversi piani settoriali a scala regionale e sovracomunale. Rientrano tra i piani strutturali anche i piani urbanistici comunali strutturali che hanno ad oggetto la definizione delle diverse vocazioni delle sue parti. In quest’ultimo caso la pianificazione operativa da attuazione alle scelte discendenti dalla pianificazione strutturale.

Riferimenti bibliografici consigliati

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Minucci F. (2005), L’evoluzione del governo del territorio e dell’ambiente . Dalla logica dei comandi alle logiche condivise , Torino, UTET , pp. 6-9, pp. 24-103.(Biblioteca di Urbanistica).

Colombo G., Pagano F., Rossetti M. (2003), Manuale di Urbanistica. Strumenti urbanistici, tecnica, legislazione, procedure e giurisprudenza, Il Sole 24 ore (Biblioteca di Urbanistica).

Salvia F., Teresi F. (2002), Diritto urbanistico, Padova, Cedam. (Biblioteca di Urbanistica).

Link

Leggi urbanistiche nazionali. http://eddyburg.it/article/archive/231/

La proposta Sullo . http://eddyburg.it/article/archive/273/

Leggi urbanistiche regionali vigenti. http://eddyburg.it/article/archive/273/

http://www.urba.unifi.it/docprog/deluca/didattica/glossario/termini/G/Generazioni%20leggi%20regionali.html