Corso di Programmazione economica

Lezione di mercoledì 13 aprile

Introduzione alle politiche pubbliche

1

Che cosa fa problema?Di chi è questo problema?Chi governa? Perché le politiche del centro si fermano in

periferia?Perché dopo una nuova legge non succede nulla?Perché l’associazione… ha chiesto di aprire un

tavolo? E’ stato aperto un tavolo!Il problema è un altro? Serve una nuova legge, anzi una riforma organica!

2

Che cosa fa problema?• “Questo problema non è mio oppure questo

caso non è di mia competenza. […] Da un lato accade che si creino casi che non sono di pertinenza di nessuna istituzione, o lo sono per un frammento o un aspetto così parziale da non dar luogo a pratiche istituzionali d’intervento con qualche effetto evolutivo.”(De Leonardis 2001)

3

Che cos’è una politica pubblica

Nel corso degli anni ottanta si parlava ancora di politiche governative (del governo centrale) per indicare le politiche pubbliche.

Ora distinguiamo tra:- Politics: la politica, i partiti, l’agire politico, la

dinamica politica…- Policy: il contenuto delle decisioni politiche,

dell’azione pubblica4

Che cos’è una politica pubblica

5

Che cos’è una politica pubblica

6

Che cos’è una politica pubblica

7

Che cos’è una politica pubblica

8

Che cos’è una politica pubblica

Ambito/argomento trattato dalle PP:

Politiche del lavoro, dell’immigrazione, urbanistiche del traffico, economiche, della salute, dei beni culturali, dei trasporti, dell’ambiente, del turismo.

Livello di governo: politiche comunali, sovracomunali, provinciali,

regionali, nazionali, europee9

Che cos’è una politica pubblica

Altre distinzioniPortata delle PP: a chi si rivolgono? Quante

persone toccano, Che effetti hanno? Di che tipo?

Natura delle PP: sono conflittuali? Sono cooperative?Sono coercitive? Sono simboliche?Sono a somma 0, +, -?

10

Definizioni di P.P.- Majone 2000: “spazio attorno ad un problema

pubblico….definito dall’ammontare delle risorse politiche e finanziarie ad esso destinate”

• -“[…] un programma di azione proiettato verso il futuro che si basa sull’individuazione di obiettivi di valore e prevede procedure e atti finalizzati al raggiungimento di questi.” Lasswell, Kaplan

• -“[…] tutto ciò che i governi scelgono di fare, o di non fare” Dye (1987),

11

Definizioni di P.P.

“Una politica pubblica è… una norma formulata da una qualche autorità governativa che esprime una intenzione di influenzare il comportamento dei cittadini, individualmente o collettivamente, attraverso l’uso di sanzioni positive o negative.” (Lowi, 1999, p. 230).

12

Definizioni di P.P.

“Una politica pubblica è una serie di supposizioni correnti, costruite nel tempo dagli amministratori politici, supposizioni lasciate funzionare finchè possible, riparate se necessario, e capovolte quando irrecuperabili” (Heclo, Wildawsky, 1974)

13

Definizioni di P.P.

Dye: tutto quello che i governi decidono di fare o di non fare.

Sharkanski: sono delle azioni intraprese dal governo.

Simeon: sono quello che i governi fanno e perché lo fanno.

• Meny e Thoenig: lo studio delle politiche pubbliche non è altra cosa che l’azione delle autorità pubbliche all’interno della società

14

Definizioni di P.P.

“Una politica pubblica è l’insieme delle azioni compiute da un insieme di soggetti (gli attori), che siano in qualche modo correlate alla soluzione di un problema collettivo, e cioè un bisogno, un’opportunità o una domanda insoddisfatta, che sia generalmente di interesse pubblico.” (Dente, 1990).

15

Definizioni di P.P.Le politiche pubbliche:- sono costituite da eventi eterogenei- si svolgono in luoghi e contesti differenti- hanno molteplici protagonisti- hanno durata variabile,ma hanno un tratto comune:Sono tentativi messi in atto per fronteggiare un

problema collettivo, mobilitando risorse pubbliche per la loro soluzione, oppure, all’opposto, adoperandosi per negarne la rilevanza e accantonare ogni provvedimento (Regonini, 2001).

16

Le politiche pubbliche come risposta

Ad uno specifico problema di pubblica rilevanza, ossia a una qualche sfasatura tra ciò che un gruppo di cittadini desidera e ciò che percepisce come un dato di fatto: le strade sporche, le morti del sabato sera, l’immigrazione clandestina….la localizzazione di una centrale nucleare….. (Regonini, 2001)

17

Che cos’è una politica pubblica

L’accento sulle attività• Dal punto di vista dei dirigenti pubblici una

P.P. si riferisce a delle attività specifiche, in relazione alle proprie competenze.

• In pratica, poiché i confini delle competenze sono incerti, riguardano un campo molto vasto composto da numerose attività.

18

Che cos’è una politica pubblica

L’accento sugli attori:• tutto quello che i governi decidono di fare o di

non fare• le P.P. sono delle azioni intraprese dal

governo.• sono quello che i governi fanno e perché lo

fanno• lo studio delle politiche pubbliche non è altra

cosa che l’azione delle autorità pubbliche all’interno della società 19

Che cos’è una politica pubblica• Per la scuola delle scelte pubbliche, gli attori sono

degli individui o delle coalizioni di individui, con obiettivi economici generalmente egoistici.

• In pratica, gli attori sono delle organizzazioni più o meno collegate tra loro, che si attivano in sistemi o reticoli in occasione di una particolare politica pubblica

• Burocrati di governo, gruppi di interessi, non di governo

20

Che cos’è una politica pubblica

L’accento sulle soluzioni:

le P.P. si riferiscono a un insieme di decisioni, prese da uno o più attori politici, ma soprattutto alla selezione dei problemi, dei mezzi e delle soluzioni.

21

Che cos’è una politica pubblicaL’accento sui problemi

Quando l’oggetto delle P.P. è più definito tutti gli autori fanno riferimento a problemi, esigenze e attivano:

• azioni o inazioni in risposta a esigenze, domande• azioni volte a modificare o regolamentare un problema

o più problemi interconnessi

Tuttavia, non tutti i problemi pubblici, collettivi, sociali,entrano però nell’agenda di un governo

Il governo è solo uno degli attori del processo di policy 22

Che cos’è una politica pubblicaI problemi sono alla ricerca di una autorità competente.

Il chi fa che cosa ci pone, in pratica, di fronte ad un gioco, un dilemma, istituzionale che tende a definire i problemi, riconoscendoli, oppure a ignorarli, a caricare e scaricare i problemi pubblici tra gli attori e le istituzioni. Come osserva de Leonardis (2001, p. 117):

“Questo problema non è mio oppure questo caso non è di mia competenza. […] Da un lato accade che si creino casi che non sono di pertinenza di nessuna istituzione, o lo sono per un frammento o un aspetto così parziale da non dar luogo a pratiche istituzionali d’intervento con qualche effetto evolutivo.”

23

Che cos’è una politica pubblica

Come osservano Crozier e Friedberg, (1978, p.14) “Definire un problema significa sempre determinare anche le incertezze pertinenti, e quindi anche circoscrivere indirettamente con esse la struttura di potere che dovrà trattarlo.”

Vedremo in seguito come il nostro problema sarà riconducibile alla cooperazione e interdipendenza fra attori, risorse e interessi pubblici.

24

I problemi e l’agenda pubblicaDove e quando nascono i problemi?Una condizione sociale sgradevole può essere non

percepita come problema.Diventa un problema, meritevole di trattamento,

quando un gruppo di individui pensa che si possa fare qualcosa per risolverlo.

Domande: il problema è sollevato dalla società civile;Bisogni: il problema è individuato dai decisori e

inserito nell’agenda pubblicaOpportunità: una situazione favorevole consente la

realizzazione delle soluzioni. Es. i grandi eventi25

Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche

L’APP si occupa di tutto ciò che fanno i governi, perché lo fanno, e con quali conseguenze.

Studia il modo in cui si formano e vengono attuate le decisioni pubbliche in due prospettive:

• quella strettamente conoscitiva, con la finalità di descrivere i processi e spiegarli

• quella applicativa, con la finalità di migliorare la qualità delle singole politiche pubbliche e in genere le capacità di intervento delle istituzioni che ne sono responsabili.

26

Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche

L’ APP applicata (studi di caso) analizza il percorso attraverso il quale vengono adottate le decisioni pubbliche, rendendole per un verso più consapevoli e più efficaci, e per l’altro verso più trasparenti (dov’è il problema, che cosa non ha funzionato?).

Essa richiede ai decisori pubblici, nel trattare un problema di cui essi avvertono l’urgenza, di compiere una serie di passaggi: 27

Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche- conoscere la realtà, nel senso di rilevare in modo attendibile e completo le esigenze sociali ed economiche cui si intende dare risposta (ivi quelle non rappresentate da corrispondenti gruppi di interesse);- considerare una gamma differenziata di opzioni di intervento;- consultare ampiamente i soggetti interessati a vario titolo alla politica pubblica, ai benefici che essa dovrebbe generare, ad eventuali costi diretti ed indiretti o collaterali che sa essa deriverebbero (includendo i gruppi più deboli e meno organizzati, i punti di vista di coloro che potrebbero essere toccati dall’intervento, ma non possono aver voce, come le generazioni future);

28

Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche

- esaminare le singole alternative di intervento dal punto di vista della loro concreta fattibilità;- eliminare, sulla base di una previsione dei loro effetti alternative che siano irragionevolmente costose, dati i fini che la politica si prefigge; - suggerire l’alternativa o le alternative che appaiono più vantaggiose;- tenere sotto osservazione la fase di attuazione;- valutare sistematicamente ex post i risultati e in generale l’impatto delle politiche adottate;

29

Che cosa studia l’analisi delle politiche pubblicheTale analisi può migliorare le politiche e l’azione delle

P.A:

• ridefinendo i problemi, in vista dell’intervento, in modo corretto, il meno possibile ambiguo, tale da includere aspetti rilevanti spesso tralasciati, al contempo minimizzando le conseguenze della disinformazione, dei fraintendimenti o di definizioni dettate da ragioni opportunistiche, ideologiche;

• escludendo alternative non necessarie, eccessivamente costose, ovvero tali da generare probabili effetti collaterali indesiderabili in quantità eccessiva;

30

Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche

• utilizzando tecniche di valutazione controllabili e rigorose, sia nella rilevazione delle informazioni e delle opinioni attraverso la consultazione, sia nell’a valutazione dei costi e dei benefici delle singole alternative;

• utilizzando sistematicamente dati attendibili, pertinenti al problema oggetto di intervento;

• elevando la rispondenza delle politiche pubbliche ai differenti bisogni sociali ed economici.

31

Che cosa studia l’analisi delle politiche pubbliche

Per un verso, una corretta e stabile applicazione dell’APP rende i processi decisionali pubblici più tecnici e orientati ai problemi specifici.

Ciò non implica necessariamente una deriva verso la tecnocrazia.

Al contrario, se ben congegnata, l’APP può fornire una opportunità di trovare udienza per le esigenze dei molteplici gruppi sociali interessati, assai più significativa di quanto spesso non avvenga.

32

Qual è il problema? • Abbiamo un problema tutte le volte che si riscontra

una insoddisfazione circa la situazione esistente. Occore costruire il problema, definire la situazione di partenza.

• Gruppi sociali diversi avranno spesso percezioni diverse, o addirittura contrapposte, circa il problema, indipendentemente dalla soluzione.

Ad esempio, la necessità o l’opportunità di realizzare una certa opera pubblica, o una privatizzazione (es. discarica, l’inquinamento….)

33

Qual è il problema? E le soluzioni…• Una volta individuate le esigenze e compiuta la

scelta di quelle da privilegiare, indicando così gli obiettivi dell’intervento, occorrerà valutare le diverse alternative sul campo e scegliere la tipologia di politiche tra due categorie principali:

- distributive: erogano un beneficio tangibile (denaro, beni, servizi) a determinate categorie: gli albergatori……

- regolative: consistenti nella previsione di modelli di condotta, eventualmente sanzionati, cui i destinatari dovrebbero adeguarsi.

34

Perché studiare le Politiche pubbliche?

A parte gli esperti, a tutti dovrebbe interessare che cosa fa il “pubblico” per loro o nei loro confronti, o della loro categoria professionale.

A differenza della politcs, studiare le politiche pubbliche significa rivolgere una particolare attenzione agli effetti dell’azione pubblica sulla vita della gente. (Heclo, 1983).

35

Perché studiare le Politiche pubbliche?

36

Attenzione ai falsi sinonimi

Una politica pubblica non è una leggeLe leggi sono/possono essere un importante ingrediente, ma non sono tutto!

Infatti:- Per la legge: vale la correttezza formale, la

leggittimità delle procedure, - Per una P.P. la sua effettiva capacità di mitigare il

problema di partenza, che viene trattato, ridefinito ma non risolto una volta per tutte.

37

Attenzione ai falsi sinonimi

Una politica pubblica non è una decisione.

Di essa fanno parte integrante i processi decisionali, che contengono flussi di

azioni e di decisioni.

38

Definizioni preliminare per l’APP

Potere: influenza (obbedienza) di A su B

5 tipi di potere:

- Potere tradizionale: si è sempre fatto così- Potere carismatico: carisma del leader- Potere legale razionale: osservanza delle regole- Potere clientelare: scambio tra consenso e

prestazioni- Potere funzionale: capacità di soddisfare bisogni

insoddisfatti dei cittadini in generale39

Definizioni preliminare per l’APP

Una risorsa è qualsiasi bene che abbia un valore per chi lo riceve

Risorse politiche: (capacità di mobilitare il consenso);Risorse legali: potestà attribuito dalle norme ad un

attore;Risorse economiche: capacità di mobilitare denaroRisorse informative: disponibilità di conoscenza,

informazioni datiRisorse strategiche: conoscenza del processo

decisionale40

Definizioni preliminare per l’APP

Gli attori sono i soggetti che compiono azioni

Un attore può aver obiettivi:Di contenuto, relativi al problema e7o alla soluzioneDi processo; relativi al rapporto con gli altri attori

Nell’APP gli attori interagiscono in vista del conseguimento di una posta: il risultato che vogliono ottenere

41

Definizioni preliminare per l’APPClassificazione generale degli attori:- Politici- Burocrati- Esperti- Gruppi di interessi

Ruoli degli attori Promotore: attiva il processo formulazione iniziale della

politicaRegista: facilita il ragiungimento di un esitoOppositore: è contrario alla soluzione o al problemaAlleato: condivide con il promotore e il regista la soluzione

42

Definizioni preliminare per l’APPModalità di interazioni

Sono le regole, non totalmente nella disponibilità degli attori, che presiedono allo scambio delle risorse.

- conflitto: posizioni contrastanti, vince chi ha più risorse;

- contrattazione: scambio di risorse;- collaborazione: gli attori uniscono le loro risorse

per risolvere il problema.43

Definizioni preliminare per l’APP

Tipi di giochi tra attori

Gioco a somma positiva: tutti i partecipanti guadagnano qualcosa;

Gioco a somma zero: alla vincita di un partecipante corrispondono le perdite degli altri partecipanti.

Gioco a somma negativa: tutti i partecipanti perdono qualcosa.

44

Definizioni preliminare per l’APP

Gli esiti

Sono le modifiche del problema determinate dalle azioni che compongono la politica

Non solo produzione di piani, programmi, erogazione di risorse e servizi.

Ma soprattutto le trasformazioni dei comportamenti degli attori o dei destinatari della politica.

Che cosa è cambiato? Per chi?

45

I modelli decisionali

46

Le tipologie di politiche di LowiDistributive: (dette anche a pioggia)Danno qualcosa a tutti i destinatari (individuabili)Non comportano un confronto con quelli che

vengono danneggiati (contribuenti).- Logica prevalente: scambio - Relazioni non conflittualiSono attuate da commissioni politiche

parlamentari o agenzie pubbliche.Es. Finanziamenti all’agricoltura

47

Le tipologie di politiche di Lowi

Politiche redistributive

Configurano giochi a somma zero perché tolgono a un gruppo per dare ad altri (classi sociali contrapposte.

Comportano un confronto diretto e sono conflittuali.

Logica di concertazione, con negoziazione al verticeEs. Tassazione dei beni di lusso

48

Le tipologie di politiche di LowiPolitiche regolative

Comportano una limitazione dei comportamenti o prescrivono adempimenti specifici a categorie di soggetti.

Logica: negoziato politico

Sono disposte dal potere legislativo: stato, regioni (regolamenti comunali).

Es. divieto di guida in stato di ebrezza, di costruire.49

Le tipologie di politiche di Lowi

Politiche costitutive o costituenti

Creano nuove regole del gioco, nuovi organismi e nuove istituzioni

Esempi:- creazioni di authority- leggi costituzionali (federalismo)

50

Le tipologie di politiche di Lowi

51

Il contributo di Lowi Tradizionalmente:

la politica (variabile indipendente) determina le politiche (variabile dipendente).

Secondo Lowi: le politiche determinano la politica.

In altre parole:

I diversi tipi problemi e di politiche condizionano i diversi modi di fare le politiche e le soluzioni adottate.

52

La tipologia di Wilson (1980)

Le politiche sono classificate in relazioni ai costi e ai benefici e alla loro distribuzione, concentrata o distribuita.

E’ significativa per le scelte localizzative di infrastrutture intrusive per l’ambiente, ma sostanzialmente necessarie (conflitti ambientali).

Esempio: strade, ferrovie,aeroporti, discariche.

53

La tipologia di Wilson (1980)

54

Le politiche simbolicheSono politiche enunciate senza la volontà o la

possibilità reale (es. mancanza di risorse finanziarie) di di attuarle (effetto annuncio, politiche elettorali).

Servono a rafforzare i legami tra governanti e governati, e a creare simboli: es. la tour Eiffel.

Politiche reali incrementali: es. le politiche territoriali, le politiche turistiche.

55

Il ciclo di vita delle PP

1. Il problema, l’inserimento e la definizione nell’agenda;

2. La formulazione3. La decisione (adozione)4. Messa in opera: attuazione, implementazione5. Valutazione (monitoraggio)6. Continuazione, riformulazione o fine della

politica

56

Il ciclo di vita delle PP

57