CONTROLLO STRATEGICO, CONTROLLO STRATEGICO, CONTROLLO DI GESTIONE E CONTROLLO DI GESTIONE E

NUOVI STRUMENTI DI NUOVI STRUMENTI DI RENDI CONTAZIONERENDI CONTAZIONE

Convegno FORUM P.A.

12/05/2005

I sistemi di programmazione e controllo nelle aziende pubbliche

in Italia: Tendenze evolutive

• I processi di riforma• Gli effetti dell’introduzione dei sistemi di P&C

manageriale• Il sistema dei controlli negli EELL italiani: il

d.lgs. 286/99• Le nuove tendenze: l’orientamento alla

strategia• L’accountability e la rendicontazione sociale

I processi di riforma

• Anni 80: inizio processi di riforma del settore pubblico

• Focus: concetti di efficienza, efficacia ed economicità

• Strumenti e tecniche di accountability, soprattutto di tipo contabile (budget, analisi dei costi, indicatori di performance, ecc…)

I processi di riforma in Italia

• Anni 90: diffusione di logiche di gestione direzionale per obiettivi (management by objectives).

• Focus: principio di responsabilizzazione delle unità organizzative verso il raggiungimento degli obiettivi (quantitativo-operativi, più o meno legati da relazioni gerarchiche…).

• Definizione di obiettivi:– prevalentemente di tipo interno/di processo, – coerenti con le finalità aziendali, – controllabili dai CdR preposti.

Effetti positivi dell’introduzione dei sistemi di P&C nelle AAPP

• Effetto razionalizzazione (strutture organizzative e processi allocazione delle risorse).

• Effetto coordinamento della gestione (il Peg esplicita le relazioni formali e contabili tra unità organizzative).

• Effetto programmazione (superamento della logica di programmazione finanziaria).

• Effetto misurazione (piano dei centri di costo, procedure di rilevazione contabile decentrata, inserimento di misure ed indicatori rappresentativi degli obiettivi …).

• Effetto responsabilizzazione (focus dell'attività amministrativa dagli atti ai risultati, dalle procedure e dalle regole ai comportamenti organizzativi, dallo stile di direzione gerarchico alla condivisione e negoziazione).

• Effetto cultura.

• Enfasi sulle regole formali;• Prevalenza di logiche contabili autorizzative;• Scarso impiego d’indicatori di risultato e assenza di procedure

sistematiche di raccolta dati;• Scarsa efficacia del sistema di reporting (complesso, poco

selettivo e intempestivo);• Limitata personalizzazione delle logiche e degli strumenti di

controllo; • Debolezza dei legami tra P&C e strategia;• Carenza dei sistemi informatici di supporto;• Difficoltà relazionale della funzione di controllo;• Scarsa fiducia nell’efficacia e utilità del sistema di controllo

stasi nella manutenzione e nell’innovazione del sistemaisolamento del controller rifiuto del sistema

reintroduzione di forme di controllo burocraticonuove mode manageriali

Effetti negativi dell’introduzione dei sistemi di P&C nelle AAPP

Fenomeni distorsivi dei sistemi di controllo

• Asservimento dei sistemi di programmazione e controllo ad altre finalità: la fiducia nei processi di riforma e negli strumenti manageriali ha contribuito ad affidare ai sistemi di controllo finalità dirette ed effetti automatici, perdendo di vista la loro funzione strumentale.

• Resistenza del modello burocratico: la frammentazione con cui le tecniche manageriali sono state introdotte ha reso meno incisivo il messaggio manageriale.

• Trappola della gestione per obiettivi: l’obiettivo richiesto dai nuovi sistemi è assimilato all’atto formale

la conformità dell’azione alla norma è sostituita dalla conformità dell’azione al risultato atteso

Il nuovo orientamento dei sistemi manageriali

Occorre ripensare le logiche manageriali in termini di:

• obiettivi strategici prevalenti;• presidio delle variabili esterne;• risorse umane come principale fonte di

vantaggio competitivo;• processo di gestione aziendale “organico”;• condivisione degli stessi obiettivi all’interno

dell’organizzazione e tensione verso il miglioramento continuo.

Il nuovo orientamento dei sistemi manageriali

Rendicontazione

Programmazione

Attività

Strategia

L’ambiente dinamico ed imprevedibile riduce l’orizzonte temporale (strategia vs. programmazione)

I tempi di implementazione delle decisioni si allungano

Rivedere strumenti contabili Effetti organizzativi

•Elasticità•Coordinamento•InnovazioneMonitoraggio

esterno

Monitoraggio interno

Influenza organizzativa

Il nuovo orientamento dei sistemi manageriali

L’orientamento strategico e la cultura organizzativa trovano ostacolo nelle contraddizioni tra:

• Norme di legge

E

• Vincoli delle finanziarie

Il sistema dei controlli negli EELL italiani: il d.lgs. 286/99

Tipo di controllo Finalità Soggetti utilizzatori

Controllo di regolarità amministrativo-contabile

Verifica di legittimità, regolarità e correttezza dell’azione

amministrativa e cintabile

Servizio economico-finanziario

Controllo di gestione Verifica dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dell’azione

amministrativa

Dirigenti di vertice

Valutazione della dirigenza Verifica delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale

Dirigenti di vertice, anche per valutare le posizioni dirigenziali subordinate

Controllo strategico Verifica dell’adeguatezza delle scelte compiute in attuazione dei piani di

indirizzo politico

Organi di indirizzo politico-amministrativo

PUNTI DI FORZA PUNTI DI DEBOLEZZA

Quadro organico dei sistemi di controllo delle aziende pubbliche.

La netta separazione tra i diversi sistemi contraddice il principio di unitarietà della gestione aziendale.

Il sistema dei controlli negli EELL italiani: il d.lgs. 286/99

Le nuove frontiere dei sistemi di controllo:

• La strategia, • La multidimensionalità delle

performance,• L’accountability verso gli stakeholder.

Le nuove tendenze: Il Controllo Strategico

Orientamento proattivo: facilitare la lettura dei fabbisogni conoscitivi interni ed esterni da parte dei vertici aziendali.

Approcci:– economico-politico (CS come sistema di valutazione

delle politiche pubbliche);– processi concatenati alla gestione (il CdG aggrega i dati

delle politiche nel breve periodo; i risultati di gestione sommandosi determinano i risultati delle politiche);

– aziendale (CS come monitoraggio strategico in risposta alla difficoltà di definire a priori obiettivi strategici di lungo periodo).

La gestione procede per cambiamenti incrementali combinando fattori deliberati ed emergenti (Mintzberg).

Il controllo strategico aziendale

Le funzioni del controllo strategico:• Individuare i problemi collettivi con modalità

attraverso cui recepire e tradurre in politiche i bisogni e le domande.

• Definire le priorità d’azione. • Promuovere meccanismi di interazione tra vertice

politico ed amministrativo per il monitoraggio delle politiche e delle esigenze di innovazione in rapporto alle trasformazioni dei bisogni collettivi.

• Assicurare il controllo democratico sugli apparati amministrativi.

• Istituzionalizzare le innovazioni virtuose.• Segnalare i problemi di amministrazione.

Il controllo strategico aziendale

Distanza tra momento di avvio del processo di pianificazione strategica (programma di

mandato) e definizione delle caratteristiche dell’assetto strategico.

Controllo Strategico come strumento di guida dell’Amministrazione

Generale mancanza di cultura organizzativa e manageriale

Il sistema di controllo strategico

Un sistema di controllo strategico deve permettere di presidiare:

• il disegno dei meccanismi di coordinamento e di interfaccia tra organismi politici e gestionali;

• l’imputazione delle responsabilità amministrative, attraverso strumenti e meccanismi in grado di trasmettere gli indirizzi politici;

• il livello di attenzione di politici e burocrati alle politiche amministrative.

Il sistema di controllo strategico

Principali finalità conoscitive:• di reporting annuale, finalizzato alla misurazione dei

risultati strategici nello specifico periodo di riferimento,• di reporting cumulativo, finalizzato all’analisi

dell’evoluzione amministrativa nel mandato.

Presupposti per un’azione efficace:• riproposizione critica della distribuzione delle

responsabilità decisionali ed organizzative,• sviluppo di efficaci sistemi di controllo e valutazione,• progettazione di adeguati sistemi informativi,• identificazione dei soggetti preposti al presidio delle

informazioni.

Le nuove tendenze: L’orientamento strategico-sociale al controllo

Abbandono dei criteri di programmazione razionale in favore di sistemi informativo-comportamentali aperti.

Sistema unitario multidimensionale per l’individuazione di obiettivi motivanti di tipo strategico.

Valutazione della coerenza performance/risultato (non conformità).

Accountability interna ed esterna Integrazione dei nuovi strumenti con quelli esistenti

L’orientamento strategico-sociale al controllo: La Balanced ScorecardSistema bilanciato e completo di misurazione e comunicazione per il monitoraggio della gestione della strategia aziendale.

Dimensioni monitorate: stakeholder e utenti, processi interni e di

innovazione, sviluppo organizzativo e

soddisfazione del personale, equilibrio economico-

patrimoniale e finanziario.

L’orientamento strategico-sociale al controllo: Il Bilancio Sociale

Integrazione delle informazioni non fornite dai documenti di reporting esistenti per essere più accountable verso i cittadini.

Rendicontazione delle risorse impiegate e dei risultati raggiunti per ogni categoria di stakeholder.

Finalità: marketing verso l’esterno, monitoraggio del contesto di riferimento, gestione dei rapporti con i soggetti esterni, motivazione del personale, supporto alla partecipazione democratica all’interno dei

processi decisionali dell’ente.

Il contesto di riferimentoLa necessità di Accountability è originata da:1. Delega del potere ad una singola azienda

Necessità di trasparenza su processi e risultati (disclosure economico-finanziaria ed extracontabile).

2. Relazioni interaziendali: – di tipo funzionale (per la gestione di servizi),– di tipo istituzionale (per il governo del sistema).

Fabbisogno di accountability in una logica di gruppo pubblico e di filiera istituzionale, a livello:

• Interno (allocazione delle risorse e valutazione dei risultati),• Esterno (rendicontazione ai cittadini ed esercizio delle funzioni di

governance).

3. Cessione dei risultati dell’azione pubblica ai destinatari finali.

Gli strumenti di Accountability

Gli strumenti di Accountability permettono di giudicare il comportamento delle aziende pubbliche relativamente:

• alla generazione del valore per la comunità di riferimento,

• alla loro capacità di conoscenza e misurazione del valore prodotto,

• alla tipologia e qualità della rendicontazione delle proprie azioni e dei risultati raggiunti davanti alla collettività.

Gli strumenti di Accountability: posizionamento nel “ciclo

virtuoso”Bilancio Sociale Programma di Mandato,

Mission, Priorità Strategiche

RPP, Bilancio Pluriennale

Bilancio Preventivo, Peg (budget)Verifiche infrannuali sullo stato di realizzazione programmi/obiettivi

Rendiconto