Compendio di Diritto degli enti locali · Lilla Laperuta - Stefano Minieri Antonio Verrilli....

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Lilla Laperuta - Stefano MinieriAntonio Verrilli

Compendio di

Diritto deglienti localiL’ordinamento di Comuni e Province (Consigli, Giunte, Sindaco e Presi-dente) • Altri enti locali (Comunità montane, Unioni di Comuni, Consor-zi, Città metropolitane) • Le funzioni, il procedimento e il rapporto di impiego • L’ordinamento contabile e l’attività contrattuale

Aggiornato • alla L. 14 settembre 2011, n. 148 (di conversione del D.L. 113/2011) (Manovra economica bis 2011)• alla L. 15 luglio 2011, n. 111 (di conversione del D.L. 98/2011 (Manovra economica 2011)• al D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 (Armonizzazione sistemi contabili delle Regioni e degli enti locali)

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Le parti del volume sono state così curate: Antonio Verrilli (parti 1, 2 e 3), Lilla Laperuta (parti 4, 5, 6 e 7), Stefano Minieri (parti 8 e 9).

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Finito di stampare nel mese di ottobre 2011dalla Litografia Titanlito s.p.a.

Dogana (Repubblica di San Marino)

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li.itIndice generale

Parte Prima Gli enti locali nell’assetto istituzionale italiano

Capitolo 1Gli enti locali: natura giuridica, autonomia ed elementi costitutivi

1.1 Nozione di ente locale ............................................................. pag. 171.2 L’autonomia degli enti locali .................................................... » 181.3 Gli elementi costitutivi degli enti locali ................................... » 19

Capitolo 2Evoluzione storica della normativa in materia di enti locali

2.1 La disciplina normativa antecedente all’approvazione della Costituzione ............................................................................. » 212.1.1 La legislazione post unitaria ..................................................... » 212.1.2 La legislazione del periodo fascista .......................................... » 222.1.3 La caduta del fascismo e il ripristino degli organi elettivi ......... » 232.2 La disciplina degli enti locali nel periodo repubblicano ........... » 232.2.1 Le disposizioni sugli enti locali nell’originario testo costituzionale ........................................................................................... » 232.2.2 La riforma dell’ordinamento locale degli anni ‘90: la L. 142/1990 .................................................................................. » 252.2.3 La riforma del sistema elettorale: la L. 81/1993 ....................... » 262.2.4 L’approvazione del testo unico degli enti locali (D.Lgs. 267/2000) ................................................................................. » 262.2.5 La revisione del titolo V della Costituzione: come cambia la disciplina degli enti locali ............................................................. » 282.2.6 La legge La Loggia (L. 131/2003) .............................................. » 302.2.7 La legge sul federalismo fiscale (L. 42/2009) ............................ » 312.2.8 La Carta delle autonomie locali ................................................ » 31

Capitolo 3Il rapporto tra gli enti locali e gli altri livelli di governo

3.1 Nozioni introduttive ................................................................. » 333.2 I rapporti tra i diversi livelli di governo nel testo costituzionale » 343.2.1 Inquadramento generale .......................................................... » 343.2.2 Il principio della leale collaborazione ....................................... » 34

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4 Indicegenerale

3.2.3 L’allocazione delle funzioni amministrative e i principi di sussi- diarietà, differenziazione e adeguatezza .................................. pag. 353.2.4 Il potere sostitutivo straordinario previsto dall’art. 120 Cost. e il potere sostitutivo ordinario ................................................... » 363.3 Le strutture di raccordo tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali: il sistema delle Conferenze ...................................................... » 383.3.1 Nozioni introduttive .................................................................. » 383.3.2 La Conferenza Stato-Regioni ..................................................... » 393.3.3 La Conferenza Stato-città e autonomie locali ........................... » 393.3.4 La Conferenza unificata ............................................................ » 403.4 Il Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie ............................................................................... » 413.5 Le forme di raccordo fra le Regioni e gli enti locali: il Consiglio delle autonomie locali (CAL) .................................................... » 42

Parte SecondaL’ordinamento istituzionale

Capitolo 1Forma di governo degli enti locali e sistema elettorale

1.1 La forma di governo degli enti locali ....................................... » 471.2 Il sistema elettorale comunale e provinciale ........................... » 491.3 Il sistema elettorale dei Comuni con meno di 15.000 abitanti » 491.4 Il sistema elettorale delle Province e dei Comuni con più di 15.000 abitanti ........................................................................ » 501.4.1 L’elezione del Sindaco e del Presidente della Provincia ............. » 501.4.2 L’elezione dei Consigli comunali e provinciali ........................... » 52

Capitolo 2Il Consiglio comunale e provinciale

2.1 Funzioni del Consiglio .............................................................. » 552.2 Composizione e organizzazione interna .................................. » 572.2.1 Il regolamento interno e le regole di funzionamento ............... » 572.2.2 Numero dei consiglieri .............................................................. » 582.2.3 Presidenza del Consiglio ........................................................... » 602.2.4 Le commissioni ......................................................................... » 602.3 Lo status dei consiglieri ........................................................... » 602.3.1 Competenze .............................................................................. » 602.3.2 Vicende della carica .................................................................. » 612.4 Scioglimento e sospensione del Consiglio ............................... » 622.4.1 Lo scioglimento ordinario e casi di scioglimento straordinario » 622.4.2 Lo scioglimento per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso (art. 143 TUEL) ............................................................ » 652.4.3 La sospensione del Consiglio .................................................... » 672.5 Rimozione e sospensione degli amministratori ....................... » 68

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Capitolo 3Il Sindaco e il Presidente della Provincia

3.1 Le competenze del Sindaco e del Presidente della Provincia .. pag. 693.1.1 Competenze comuni ................................................................. » 693.1.2 Le ulteriori competenze del Sindaco come rappresentante della comunità locale .................................................................... » 703.2 Le competenze del Sindaco in qualità di ufficiale del Governo » 703.2.1 I poteri del Sindaco e il ruolo del Prefetto ................................. » 703.2.2 Natura giuridica delle ordinanze contingibili e urgenti e critici- tà giurisprudenziali ................................................................... » 733.2.3 La delega delle funzioni di ufficiale di governo ......................... » 753.3 Vicende delle cariche .............................................................. » 763.3.1 Elezione, insediamento e durata del mandato ......................... » 763.3.2 Cessazione dalla carica ............................................................. » 76

Capitolo 4La Giunta comunale e provinciale

4.1 Competenze della Giunta ........................................................ » 794.2 Nomina e composizione .......................................................... » 804.3 Status degli assessori ............................................................... » 834.3.1 Compiti e deleghe ..................................................................... » 834.3.2 Cessazione dalla carica ............................................................. » 84

Capitolo 5Gli amministratori locali

5.1 Nozione di amministratore locale ........................................... » 855.2 Ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità ....................... » 855.2.1 Nozioni introduttive .................................................................. » 855.2.2 Le cause di ineleggibilità ........................................................... » 865.2.3 Le cause di incompatibilità ....................................................... » 875.2.4 Esimente e rimozione delle cause di ineleggibilità e incompati- bilità ......................................................................................... » 895.2.5 Decadenza dalle cariche ........................................................... » 905.2.6 Le cause di non candidabilità ................................................... » 905.2.7 Effetti dell’incandidabilità ......................................................... » 925.3 Doveri e condizione giuridica .................................................. » 925.4 Altri aspetti concernenti lo status di amministratore .............. » 93

Parte TerzaGli strumenti di razionalizzazione dell’assetto territoriale

Capitolo 1Il territorio comunale e provinciale

1.1 L’istituzione di nuovi Comuni .................................................. » 971.2 Fusione di Comuni esistenti..................................................... » 99

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1.2.1 La fusione di Comuni ................................................................ pag. 991.2.2 I Municipi .................................................................................. » 991.3 Il decentramento comunale .................................................... » 1001.3.1 Le circoscrizioni di decentramento comunale ........................... » 1001.3.2 Il decentramento nei Comuni di maggiori dimensioni .............. » 1011.4 L’istituzione di nuove Province e il mutamento delle circoscrizioni provinciali ........................................................................ » 1021.5 I circondari provinciali ............................................................. » 1031.6 Il distacco di Province e Comuni da una Regione .................... » 103

Capitolo 2Le aggregazioni e l’esercizio associato di funzioni

2.1 Le forme associative tra gli enti locali ...................................... » 1052.1.1 La disciplina del testo unico ...................................................... » 1052.1.2 La spinta all’esercizio associato delle funzioni nei piccoli Co- muni ......................................................................................... » 1062.2 Le Comunità montane e isolane o di arcipelago ..................... » 1072.2.1 Caratteristiche generali ............................................................ » 1072.2.2 Istituzione e disciplina .............................................................. » 1082.2.3 Organi di governo ..................................................................... » 1092.2.4 Funzioni .................................................................................... » 1092.2.5 Fusione e scissione .................................................................... » 1102.2.6 La finanziaria 2008, l’intervento della Corte costituzionale e la finanziaria 2010 ........................................................................ » 1102.3 Le convenzioni ......................................................................... » 1112.4 I consorzi ................................................................................. » 1122.4.1 Natura giuridica, enti partecipanti e atti istitutivi .................... » 1122.4.2 Finalità e organi ........................................................................ » 1132.5 Le Unioni tra Comuni ............................................................... » 1152.6 Le Unioni di Comuni obbligatoriamente previste dal D.L. 138/2011 ................................................................................. » 1162.6.1 Le Unioni per i Comuni con meno di 1.000 abitanti .................. » 1162.6.2 I compiti ................................................................................... » 1172.6.3 Gli organi dell’Unione ............................................................... » 117

Capitolo 3Le Città metropolitane

3.1 Aree metropolitane e Città metropolitane: evoluzione normativa ........................................................................................... » 1193.1.1 Dalla L. 142/1990 al Testo unico ............................................... » 1193.1.2 La costituzionalizzazione delle Città metropolitane e le succes- sive disposizioni normative ....................................................... » 1203.2 La delimitazione delle Aree metropolitane ............................. » 1213.3 L’istituzione delle Città metropolitane ..................................... » 1223.3.1 La disciplina del testo unico ...................................................... » 1223.3.2 La disciplina transitoria della L. 42/2009 .................................. » 1233.4 L’ordinamento di Roma capitale .............................................. » 125

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Parte QuartaLe funzioni di normazione e amministrative e il sistema dei controlli

Capitolo 1Le funzioni di normazione: statuti e regolamenti

1.1 Lo statuto ................................................................................ pag. 1311.1.1 Nozione ..................................................................................... » 1311.1.2 Fonti e natura giuridica dello statuto ....................................... » 1321.1.3 Il rapporto con la legge statale e i vincoli alla potestà statutaria » 1321.1.4 Contenuti dello statuto ............................................................. » 1331.1.5 Procedimento di approvazione dello statuto ............................ » 1351.2 I regolamenti ........................................................................... » 1351.2.1 Fonti e ambito della potestà regolamentare ............................ » 1351.2.2 La violazione delle disposizioni regolamentari: profili sanzio- natori ........................................................................................ » 1361.2.3 La posizione dei regolamenti nelle fonti del diritto ................... » 1371.2.4 Approvazione e impugnazione dei regolamenti ....................... » 138

Capitolo 2Le funzioni amministrative

2.1 Dal principio del parallelismo al principio di sussidiarietà....... » 1392.1.1 Il sistema previgente alle riforme costituzionali ....................... » 1392.1.2 L’ingresso del principio di sussidiarietà ..................................... » 1402.2 I principi della sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza » 1412.3 Le funzioni degli enti locali nella Costituzione ......................... » 1432.3.1 Le funzioni fondamentali e i rapporti con lo Stato .................... » 1432.3.2 Le funzioni proprie .................................................................... » 1442.4 Le funzioni del Comune nel D.Lgs. 267/2000 .......................... » 1442.5 Le funzioni della Provincia ....................................................... » 145

Capitolo 3Il sistema dei controlli

3.1 Nozione e funzione di controllo .............................................. » 1473.2 I controlli sugli atti ................................................................... » 1483.2.1 Il controllo eventuale ................................................................ » 1483.2.2 L’annullamento straordinario ................................................... » 1483.2.3 Il controllo sostitutivo ............................................................... » 1483.3 L’evoluzione normativa dei controlli interni ............................ » 1493.4 L’articolazione dei controlli interni nel D.Lgs. 286/1999 .......... » 1513.5 Il controllo di regolarità amministrativa e contabile ................ » 1533.6 Il controllo di gestione ............................................................. » 1533.7 La valutazione della dirigenza .................................................. » 1553.8 L’attività di valutazione e di controllo strategico ..................... » 1563.9 Il controllo sui servizi: le novità ex lege 69/2009 ..................... » 156

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3.10 I controlli esterni: la Corte dei conti ........................................ pag. 1573.10.1 La sezione autonomie .............................................................. » 1573.10.2 Il controllo successivo sulla gestione ........................................ » 1583.11 Il controllo concomitante nella legge Brunetta ....................... » 159

Parte QuintaLe funzioni svolte dagli enti locali

Capitolo 1Le funzioni di interesse statale

1.1 I servizi demografici ................................................................. » 1631.2 Il servizio anagrafico ................................................................ » 1641.2.1 L’anagrafe della popolazione residente (APR) .......................... » 1641.2.2 Il Sindaco quale ufficiale di anagrafe. Delega delle funzioni .... » 1641.2.3 I compiti dell’ufficiale di anagrafe ............................................ » 1651.2.4 L’iscrizione all’anagrafe della popolazione residente................ » 1671.2.5 L’anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE) ................... » 1681.3 Il rilascio della carta d’identità ................................................ » 1711.4 Le funzioni di carattere notarile: le autenticazioni .................. » 1721.5 Autocertificazioni e dichiarazioni sostitutive ........................... » 1731.6 Il servizio di stato civile ............................................................ » 1761.6.1 Nozione ..................................................................................... » 1761.6.2 Il Sindaco quale ufficiale di stato civile. Delega delle funzioni .. » 1761.6.3 Formazione degli atti di stato civile .......................................... » 1771.6.4 I compiti dell’ufficiale dello stato civile ..................................... » 1791.7 Rettificazione e correzione degli atti di stato civile.................. » 1801.8 Il servizio elettorale ................................................................. » 1811.8.1 Principi generali ........................................................................ » 1811.8.2 Le fonti ...................................................................................... » 1821.8.3 La funzionalità .......................................................................... » 1821.9 La commissione elettorale comunale (CEC) ............................ » 1831.10 Le liste elettorali ...................................................................... » 1831.11 I compiti del responsabile dell’ufficio elettorale ..................... » 1851.12 La commissione elettorale circondariale ................................. » 1861.13 Scrutatori e presidenti di seggio .............................................. » 1861.14 Il servizio della leva militare .................................................... » 1871.14.1 La sospensione della leva ......................................................... » 1871.14.2 Formazione delle liste di leva .................................................... » 1881.15 I servizi statistici....................................................................... » 1891.16 La gestione dei servizi cimiteriali ............................................. » 190

Capitolo 2Le funzioni conferite agli enti locali

2.1 Il D.Lgs. 112/1998 e i settori organici ...................................... » 1912.2 Il settore sviluppo economico e attività produttive ................. » 192

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2.2.1 Artigianato ............................................................................... pag. 1922.2.2 Industria ................................................................................... » 1932.2.3 Energia ..................................................................................... » 1942.2.4 Miniere e risorse geotermiche .................................................. » 1942.2.5 Fiere, mercati e commercio ...................................................... » 1952.2.6 Turismo ..................................................................................... » 1962.2.7 Agricoltura e foreste ................................................................. » 1972.3 Territorio, ambiente ed infrastrutture ..................................... » 1972.3.1 La tutela dall’inquinamento ..................................................... » 1972.3.2 In particolare la gestione dei rifiuti .......................................... » 1992.3.3 Il catasto ................................................................................... » 1992.3.4 La pianificazione urbanistica .................................................... » 2002.3.5 L’espropriazione per pubblica utilità ......................................... » 2022.4 Servizi alla persona ed alla comunità ...................................... » 2032.4.1 Tutela della salute .................................................................... » 2032.4.2 Servizi sociali ............................................................................ » 2042.4.3 Istruzione scolastica.................................................................. » 2042.4.4 Formazione professionale ......................................................... » 2052.5 Polizia amministrativa locale ................................................... » 2062.5.1 Definizioni ................................................................................. » 2062.5.2 Le funzioni trasferite in materia di polizia amministrativa ....... » 2062.5.3 Incolumità pubblica e sicurezza urbana: i poteri di intervento del Sindaco ............................................................................... » 2072.5.4 Le ronde .................................................................................... » 2072.5.5 Il servizio di polizia municipale ................................................. » 208

Parte SestaIl procedimento amministrativo

Capitolo 1Principi generali e istituti di semplificazione

1.1 Nozione di procedimento ........................................................ » 2131.2 Le fonti interessate .................................................................. » 2141.3 Criteri e principi del procedimento amministrativo ................ » 2141.4 L’obbligo di motivazione .......................................................... » 2171.5 I soggetti che intervengono nel procedimento ....................... » 2171.6 Il ruolo del responsabile del procedimento ............................. » 2181.7 La comunicazione di avvio del procedimento ......................... » 2191.8 Il preavviso di diniego .............................................................. » 2201.9 I pareri e le valutazioni tecniche .............................................. » 2211.10 Gli accordi ................................................................................ » 2211.11 La conferenza di servizi ............................................................ » 2221.12 Il nuovo regime dei termini procedimentali ............................ » 2251.13 Il silenzio assenso .................................................................... » 2261.14 La Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) .................. » 227

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Capitolo 2Diritto di accesso e tutela della privacy

2.1 Le fonti interessate .................................................................. pag. 2312.2 La legittimazione attiva al diritto di accesso ............................ » 2322.2.1 La disciplina generale .............................................................. » 2322.2.2 La specificità del diritto di accesso del consigliere comunale e provinciale ................................................................................ » 2332.3 La legittimazione passiva al diritto d’accesso .......................... » 2342.4 ll documento amministrativo quale oggetto del diritto di accesso ....................................................................................... » 2352.5 Le ipotesi di esclusione ........................................................... » 2352.6 La richiesta di accesso ............................................................. » 2362.7 Il ricorso ................................................................................... » 2372.8 Il contrasto con la tutela della riservatezza ............................. » 238

Capitolo 3Gli istituti di partecipazione nell’ordinamento locale

3.1 Gli organismi consultivi e di partecipazione ............................ » 2413.2 Istanze, petizioni e proposte.................................................... » 2423.3 La consultazione della popolazione e l’istituto del referen- dum ......................................................................................... » 2433.4 L’azione popolare ..................................................................... » 2443.5 Il difensore civico ..................................................................... » 2443.5.1 La disciplina del Testo unico ...................................................... » 2443.5.2 Le disposizioni della legge finanziaria per il 2010 ..................... » 245

Parte SettimaIl rapporto di impiego pubblico negli enti locali

Capitolo 1Il sistema delle fonti del pubblico impiego

1.1 Nozione ed evoluzione del rapporto di pubblico impiego ....... » 2491.1.1 Le riforme degli anni ‘90 ........................................................... » 2491.1.2 La riforma Brunetta: verso la rilegificazione ............................. » 2501.2 La contrattazione collettiva ..................................................... » 2511.3 La contrattazione integrativa ................................................... » 2531.4 Le fonti locali di disciplina: il regolamento degli uffici e dei servizi ........................................................................................... » 2541.5 Il nuovo status del dipendente pubblico ................................ » 254

Capitolo 2La dirigenza negli enti locali

2.1 Il rapporto politica-amministrazione e le funzioni dirigenziali » 2592.2 Valutazione e responsabilità del dirigente negli enti locali ..... » 261

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2.3 Il direttore generale (city manager) ......................................... pag. 2622.4 Il segretario ............................................................................. » 263

Capitolo 3Profili di responsabilità

3.1 La responsabilità del pubblico dipendente nella Costituzione » 2653.2 I vari profili della responsabilità. L’intervento della riforma Brunetta ................................................................................... » 2663.3 Criteri generali di gradazione delle sanzioni ............................ » 2683.4 Le novità introdotte dal D.Lgs. 150/2009 ................................ » 2693.5 Le nuove fattispecie di illecito in materia penale .................... » 271

Parte OttavaOrdinamento finanziario e contabile

Capitolo 1L’autonomia finanziaria degli enti locali

1.1 Evoluzione normativa dell’autonomia finanziaria. La riforma «a Costituzione invariata» ....................................................... » 2751.2 La riforma costituzionale del 2001 .......................................... » 2771.3 La L. 42/2009 di attuazione dell’art. 119 Costituzione ............ » 2791.3.1 Il finanziamento delle funzioni: costi e fabbisogni standard ..... » 2811.3.2 I principi del sistema tributario locale ...................................... » 2841.3.3 Il decreto sul federalismo fiscale municipale ............................ » 2851.3.4 L’autonomia tributaria delle Province ....................................... » 2891.4 La potestà regolamentare ....................................................... » 290

Capitolo 2Le entrate degli enti locali

2.1 L’imposta comunale sugli immobili (ICI) .................................. » 2932.1.1 Il soggetto passivo .................................................................... » 2932.1.2 Il presupposto imponibile ......................................................... » 2942.1.3 La base imponibile .................................................................... » 2952.1.4 L’aliquota massima ................................................................... » 2962.1.5 Il sistema sanzionatorio e il contenzioso .................................. » 2972.1.6 Il versamento dell’imposta ....................................................... » 2982.1.7 Accertamento e riscossione coattiva ........................................ » 2992.2 La tassa per la rimozione dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e la tariffa integrata ambientale (TIA) ............................................ » 3002.2.1 La disciplina della TARSU .......................................................... » 3022.2.2 La disciplina della TIA ............................................................... » 3032.3 La TOSAP - Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche » 3042.4 I canoni di depurazione e fognatura ........................................ » 3052.5 L’imposta sulle pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni .... » 3052.6 L’imposta di scopo ................................................................... » 306

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2.7 L’imposta di soggiorno............................................................. pag. 3062.8 Le addizionali ai tributi erariali ................................................ » 3072.8.1 L’addizionale comunale all’IRPEF .............................................. » 3072.8.2 L’addizionale sul consumo dell’energia elettrica ....................... » 3072.8.3 L’addizionale comunale sui diritti di imbarco ............................ » 3082.9 Le entrate tributarie delle Province ......................................... » 3092.10 Le entrate non tributarie ......................................................... » 3112.10.1 I finanziamenti statali ............................................................... » 3112.10.2 Le entrate da erogazione di servizi ........................................... » 3122.10.3 Le entrate patrimoniali ............................................................. » 3132.10.4 Le entrate di natura finanziaria ................................................ » 314

Capitolo 3L’ordinamento contabile

3.1 Fonti normative e ordinamento contabile degli enti locali ...... » 3153.1.1 Cronologia delle fonti ............................................................... » 3153.1.2 L’armonizzazione dei bilanci ..................................................... » 3163.1.3 Il regolamento di contabilità dell’ente ...................................... » 3183.1.4 I principi contabili per gli enti locali emanati dall’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali ............................ » 3203.2 La programmazione e gli strumenti contabili .......................... » 3203.2.1 Il sistema di bilancio: la programmazione di mandato ............ » 3203.2.2 La relazione previsionale e programmatica ............................. » 3213.2.3 Il bilancio annuale di previsione ............................................... » 3223.2.4 Il bilancio pluriennale ............................................................... » 3243.2.5 Gli allegati al bilancio di previsione .......................................... » 3243.2.6 Il piano esecutivo di gestione ................................................... » 3253.3 La gestione del bilancio ........................................................... » 3253.3.1 Fasi dell’entrata: accertamento, riscossione e versamento ...... » 3253.3.2 Fasi della spesa ......................................................................... » 3263.3.3 Provvedimenti di riequilibrio del bilancio ................................. » 3273.4 Il rendiconto di gestione .......................................................... » 3283.4.1 Il rendiconto della gestione ...................................................... » 3283.4.2 Il conto del bilancio ................................................................... » 3293.4.3 Il conto economico .................................................................... » 3293.4.4 Il conto del patrimonio ............................................................. » 331

Parte NonaLa gestione patrimoniale e i contratti

Capitolo 1I beni pubblici

1.1 Nozione di bene pubblico ........................................................ » 3351.2 I beni demaniali ....................................................................... » 3361.2.1 Nozione ..................................................................................... » 336

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13Indicegenerale

1.2.2 Il demanio necessario ............................................................... pag. 3361.2.3 Il demanio accidentale .............................................................. » 3371.3 Il demanio di Regioni ed enti locali .......................................... » 3381.3.1 Generalità ................................................................................. » 3381.3.2 Demanio e patrimonio degli enti locali nel Codice Civile .......... » 3381.3.3 Il decreto sul «federalismo demaniale» (D.Lgs. 85/2010) ........ » 3391.4 La disciplina giuridica............................................................... » 3411.4.1 Nozioni introduttive .................................................................. » 3411.4.2 Acquisto e perdita della demanialità ........................................ » 3411.5 I beni patrimoniali disponibili ................................................. » 3421.6 I beni patrimoniali indisponibili: tipologia e regime giuridico . » 3431.7 La tutela dei beni pubblici ....................................................... » 344

Capitolo 2I contratti della P.A.

2.1 L’attività di diritto privato della P.A. Limiti all’attività negoziale » 3452.2 L’evidenza pubblica ................................................................. » 3482.2.1 Il referente normativo ............................................................... » 3482.2.2 La ratio dell’evidenza pubblica ................................................. » 3482.2.3 Le fasi dell’evidenza pubblica ................................................... » 3492.3 L’influenza del diritto europeo ................................................ » 3522.4 Fonti normative ....................................................................... » 3542.5 La nozione europea di appalto pubblico ................................ » 3552.6 L’affidamento in house ............................................................ » 3562.7 I contratti di partenariato pubblico-privato ............................. » 3582.7.1 Inquadramento generale .......................................................... » 3582.7.2 La concessione di servizi ........................................................... » 3592.7.3 Le concessioni di lavori ............................................................ » 3602.7.4 Il project financing .................................................................... » 3612.8 I contratti atipici ...................................................................... » 3632.8.1 Inquadramento generale .......................................................... » 3632.8.2 Il contratto di sponsorizzazione ................................................ » 3642.8.3 Il contratto di tesoreria ............................................................. » 365

Capitolo 3Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di beni, di servizi, di lavori

3.1 Il Codice dei Contratti pubblici ................................................ » 3673.2 L’ambito di applicazione .......................................................... » 3683.2.1 L’ambito soggettivo .................................................................. » 3683.2.2 L’ambito oggettivo .................................................................... » 3693.3 Le fasi delle procedure di affidamento .................................... » 3693.4 L’attività di programmazione ................................................... » 3703.5 La determinazione a contrarre ................................................ » 3703.6 Soggetti ammessi alle gare ...................................................... » 3723.7 I requisiti di partecipazione ..................................................... » 3733.7.1 Introduzione ............................................................................. » 373

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14 Indicegenerale

3.7.2 Le cause di esclusione dalle gare .............................................. pag. 3733.7.3 La capacità economica, finanziaria e tecnica ........................... » 3743.8 La pubblicità delle procedure: bandi, avvisi, inviti ................... » 3753.9 Le procedure di scelta del contraente ..................................... » 3763.9.1 Procedure aperte, ristrette, negoziate ...................................... » 3763.9.2 Le nuove procedure ................................................................. » 3783.10 La gara ..................................................................................... » 3793.10.1 Criteri di aggiudicazione .......................................................... » 3793.10.2 Le offerte anomale ................................................................... » 3803.10.3 L’aggiudicazione provvisoria e l’aggiudicazione definitiva ....... » 3813.11 La stipula del contratto ............................................................ » 3823.12 L’esecuzione del contratto ....................................................... » 3833.12.1 Il direttore dei lavori ................................................................. » 3833.12.2 Le varianti in corso d’esecuzione .............................................. » 3833.12.3 Le modifiche temporali ............................................................. » 3843.13 Il collaudo: la verifica di conformità per forniture e servizi .... » 3863.14 Il contenzioso .......................................................................... » 3873.14.1 Introduzione ............................................................................. » 3873.14.2 La transazione ......................................................................... » 3873.14.3 L’accordo bonario ..................................................................... » 3883.14.4 L’arbitrato ................................................................................. » 3893.15 Rimedi giurisdizionali .............................................................. » 3903.16 Gli appalti di lavori pubblici ..................................................... » 392

Capitolo 4I servizi pubblici locali

4.1 Definizione di servizi pubblici .................................................. » 3954.2 L’ordinamento europeo ........................................................... » 3974.3 I servizi pubblici locali nel TUEL ............................................... » 3994.3.1 I successivi interventi del legislatore ......................................... » 4004.3.2 I servizi a rilevanza economica ................................................. » 4024.3.3 I servizi privi di rilevanza economica ........................................ » 404

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Capitolo 2Il Consiglio comunale e provinciale

Percorso di letturaIl capitolo prende in esame l’organo assembleare di Comuni e Province, vale a dire i rispettivi Consigli, nonché lo status attribuito ai suoi componenti.Nello specifico vengono richiamati gli atti di competenza di tali organi, la loro organizzazione interna e le modalità di funzionamento le relative cau-se di scioglimento e di sospensione.

2.1 Funzioni del ConsiglioIl Consiglio comunale e quello provinciale si presentano come organi di

indirizzo e di controllo politicoamministrativo. È utile distinguere tra:– funzione di indirizzo. Al Consiglio è attribuita la competenza ad emana-

re una serie di atti tassativamente indicati dall’art. 42 TUEL. Si tratta, in generale, di atti di normazione, di programmazione, di pianificazione, di definizione di criteri e di indirizzi, di scelte strategiche di carattere istitu-zionale, finanziario, fiscale;

– funzione di controllo. I poteri di controllo spettano ai singoli consiglie-ri, che possono presentare interrogazioni e mozioni e hanno diritto di ottenere dagli uffici, nonché dalle aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. Il Consiglio può, inoltre, costituire commissioni di indagine sull’attività dell’amministrazione.

Le competenze del Consiglio sono inderogabili ed esclusive. Non possono, quindi, essere svolte da altri organi tranne quelle attinenti alle variazioni di bilancio, che possono essere adottate dalla Giunta a condizione che siano ratificate successivamente dal Consiglio entro 60 giorni, a pena di decadenza.

Nello specifico l’art. 42 cita i seguenti atti fondamentali che sono di competenza del Consiglio:– statuti dell’ente e delle aziende speciali e regolamenti (ad eccezione di

quello sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, di competenza della

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56 Parte SecondaL’ordinamento istituzionale

Giunta ex art. 48, co. 3, TUEL, anche se spetta comunque al Consiglio individuare i criteri generali in questa materia);

– programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali ed elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci an-nuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie;

– convenzioni tra Comuni e quelle tra Comuni e Provincia, costituzione e modificazione di forme associative (vedi parte 3, cap. 2);

– istituzione, compiti e norme sul funzionamento degli organismi di de-centramento e di partecipazione;

– organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante conven-zione;

– istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazio-ne delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi;

– indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti di-pendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza;

– contrazione di mutui e aperture di credito non previste espressamente in atti fondamentali del Consiglio ed emissioni di prestiti obbligazionari;

– spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo;

– acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessio-ni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consi-glio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di compe-tenza della Giunta, del Segretario o di altri funzionari;

– definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresen-tanti del Comune presso enti, aziende ed istituzioni, nonché nomina dei rappresentanti del Consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge.L’organo assembleare, inoltre, partecipa alla definizione, all’adeguamen-

to e alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del Sindaco o del Presidente della Provincia e dei singoli assessori.

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57Capitolo 2Il Consiglio comunale e provinciale

2.2 Composizione e organizzazione interna

2.2.1 Il regolamento interno e le regole di funzionamento

Le disposizioni di base per l’organizzazione e il funzionamento dei Con-sigli sono dettate dall’art. 38 TUEL, che rimanda al regolamento interno dell’organo per una più compiuta disciplina (da approvarsi a maggioranza assoluta). Il citato atto di autorganizzazione deve contemplare i seguenti temi:– le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione

delle proposte;– il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, preve-

dendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il Sindaco e il Presidente della Provincia;

– le modalità di gestione di tutte le risorse attribuite per il proprio funzio-namento e per quello dei gruppi consiliari regolarmente costituiti;

– i poteri delle commissioni e la disciplina dell’organizzazione e delle for-me di pubblicità dei lavori. È da sottolineare che la facoltà di avvalersi di commissioni deve essere prevista dallo statuto dell’ente e che le stes-se devono essere costituite con criterio proporzionale (art. 38, co. 6, TUEL).Altre disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento del Con-

siglio sono previste direttamente dal testo unico. In particolare:– la durata in carica, fissata in 5 anni (art. 51 TUEL). Tale termine cessa con

l’elezione dei nuovi Consigli; dopo la pubblicazione del decreto di indi-zione dei comizi elettorali, devono limitarsi ad adottare gli atti urgenti e improrogabili (art. 38, co. 5, TUEL);

– l’obbligo di tenere sedute pubbliche, salvi i casi previsti dal regolamen-to, e quello di esporre all’esterno la bandiera italiana ed europea (art. 38, co. 7 e 9, TUEL).

A seguito delle modifiche apportate dall’art. 16, co. 19, D.L. 138/2011, nei Comuni con popolazioni fino a 15.000 abitanti le sedute si tengono preferibilmente in un arco tempo-rale non coincidente con l’orario di lavoro dei partecipanti;

– l’obbligo di convocare la prima seduta entro il termine perentorio di 10 giorni dalla proclamazione, da tenersi entro il termine di 10 giorni dalla convocazione (art. 40 TUEL).

Nei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, la prima seduta è convocata dal Sindaco ed è presieduta dal consigliere anziano fino alla elezione del Presidente del Consiglio. La seduta prosegue poi sotto la presidenza di quest’ultimo per la comunica-

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zione dei componenti della Giunta e per gli ulteriori adempimenti. È consigliere anziano colui che ha ottenuto la maggior cifra individuale, con esclusione del Sindaco neoeletto e dei candidati alla carica di Sindaco proclamati consiglieri. Se il consigliere anziano è as-sente o rifiuti di presiedere l’assemblea, la presidenza è assunta dal consigliere che, nella graduatoria di anzianità, occupa il posto immediatamente successivo.

La prima seduta del Consiglio provinciale è presieduta e convocata dal Presidente della Provincia sino alla elezione del Presidente del Consiglio.

Nei Comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, la prima seduta è convocata e presieduta dal Sindaco sino all’elezione del Presidente del Consiglio, laddove fosse previ-sto statutariamente.

Le regole relative alla Presidenza della prima seduta possono essere derogate dal regola-mento interno, ma sempre nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto dell’ente.

2.2.2 Numero dei consiglieri

L’indicazione del numero dei consiglieri comunali e provinciali è riporta-ta nell’art. 37 TUEL. Si tratta, tuttavia, di una disposizione non più applicabi-le in quanto si deve tener conto di successivi provvedimenti legislativi che, pur non avendo formalmente modificato il citato articolo del Testo unico, di fatto hanno previsto un diverso numero di consiglieri per Comuni e Provin-ce. Le leggi alle quali si fa riferimento sono:– l’art. 2, co. 184, L. 23 dicembre 2009, n. 191, la legge finanziaria per il 2010

(nel testo modificato dall’art. 1, co. 2, D.L. 2/2010 conv. in L. 42/2010) che ha previsto una riduzione del 20%, rispetto alle cifre indicate nel TUEL, dei componenti il Consiglio provinciale e quello comunale; il taglio è stato applicato a partire dalle elezioni che si sono tenute nel 2011 e sarà valido anche per quelle che si svolgeranno negli anni successivi;

– gli articoli 15 e 16 del D.L. 138/2011 conv. in L. 148/2011 (la manovra economica bis del 2011). Con il primo articolo (comma 5) è stato ope-rato un ulteriore taglio dei consiglieri provinciali, ridotti della metà ri-spetto al numero risultante dalle decurtazioni prima segnalate, mentre con il secondo articolo (comma 17) è stato rimodulato il numero dei consiglieri comunali negli enti fino a 10.000 abitanti, lasciando inalte-rati i parametri per i Comuni con popolazione superiore. Queste ultime modifiche si applicheranno agli enti nei quali si terranno le elezioni per il rinnovo dei Consigli successivamente alla data di entrata in vigore del D.L. 138/2011 e della relativa legge di conversione: in pratica dal 2012 e per tutti gli anni successivi.Di seguito si riporta una tabella riepilogativa del numero dei consiglieri

previsti dall’originario testo del TUEL e dalle modifiche legislative prima ci-tate; nella predisposizione si è tenuto conto delle precisazioni fornite con la circolare 18 febbraio 2011 del Ministero dell’Interno.

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Numero dei consiglieri provinciali (escluso il Presidente della Provincia)

TUEL (art. 37 D.Lgs. 267/2000)L. 191/2009

(come mod. dalla L. 42/2010)

D.L. 138/2011conv. in

L. 148/2011(art. 15, co. 5)

Popolazione superiore a 1.400.000 abitanti

45 36 18

Popolazione superiore a 700.000 abitanti

36 28 14


30 24 12

Popolazione altre Province 24 19 10

Numero dei consiglieri comunali (escluso il Sindaco)

TUEL (art. 37 D.Lgs. 267/2000)L. 191/2009

(come mod. dalla L. 42/2010)

D.L. 138/2011conv. in

L. 148/2011(art. 16, co. 17)

Popolazione superiore a 1.000.000 abitanti

60 48 48


50 40 40


46 36 36


40 32 32


30 24 24


20 16 16


- - 10


16 12 7


- - 6

Popolazione altri Comuni 12 9 6

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2.2.3 Presidenza del Consiglio

La figura del Presidente del Consiglio è disciplinata dall’art. 39 TUEL che opera una differenziazione tra:– Comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti. In questo caso

tale funzione è svolta dal Sindaco, salvo che lo statuto non disponga diversamente;

– Comuni con più di 15.000 abitanti e Province. In questo caso è eletto tra i consiglieri nella prima seduta del Consiglio. Se non diversamente stabilito dallo statuto le funzioni di vice-Presidente sono esercitate dal consigliere anziano.Al Presidente del Consiglio sono attribuiti, tra gli altri, i poteri di con-

vocazione e direzione dei lavori e delle attività dell’organo assembleare; è obbligato a riunire il Consiglio, in un termine non superiore a 20 giorni, quando lo richiedano 1/5 dei consiglieri, o il Sindaco o il Presidente della Provincia, inserendo all’ordine del giorno le questioni richieste. In caso di inosservanza degli obblighi di convocazione provvede il Prefetto, previa dif-fida.

Il Presidente deve, inoltre, assicurare un’adeguata e preventiva informa-zione ai gruppi consiliari ed ai singoli consiglieri sulle questioni sottoposte al Consiglio.

2.2.4 Le commissioniCome già sottolineato lo statuto può prevedere lo svolgimento dei lavori del Consiglio at-

traverso commissioni, costituite con criterio proporzionale al fine di rispecchiare gli equilibri consiliari tra maggioranza e opposizione; spetta, invece, al regolamento determinare i poteri di tali organi e disciplinarne l’organizzazione e le forme di pubblicità dei lavori.

Al fine di assicurare forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze lo statuto può attribuire alle opposizioni la presidenza delle commissioni consiliari aventi funzioni di control-lo o di garanzia, ove costituite (art. 44 TUEL).

Accanto alle commissioni ordinarie per lo svolgimento dei suoi lavori, il Consiglio, con votazione a maggioranza assoluta dei propri membri, può istituire commissioni di indagine sull’attività dell’amministrazione. I poteri, la composizione ed il funzionamento di tali com-missioni sono disciplinati dallo statuto e dal regolamento consiliare.

2.3 Lo status dei consiglieri

2.3.1 Competenze

Alle specifiche attribuzioni dei consiglieri è dedicato l’art. 43 TUEL. Essi hanno il diritto:– di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del Consi-

glio;

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– di chiedere la convocazione del Consiglio (la richiesta deve provenire da almeno 1/5 dei consiglieri);

– di presentare interrogazioni e mozioni. Le modalità della presentazione di tali atti e delle relative risposte sono disciplinate dallo statuto e dal regolamento consiliare. Il Sindaco o il Presidente della Provincia o gli assessori da essi delegati sono tenuti a rispondere, entro 30 giorni, alle interrogazioni e ad ogni altra istanza di sindacato ispettivo presentata dai consiglieri;

– di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del Comune e della Provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le infor-mazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato.I consiglieri sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati

dalla legge (art. 43, co. 2, TUEL).

2.3.2 Vicende della carica

Alla carica di consigliere comunale e provinciale è eleggibile l’elettore (di qualsiasi Comune della Repubblica) che abbia compiuto il 18° anno di età nel primo giorno fissato per la votazione (art. 55 TUEL). Sono elettori (e sono eleggibili) anche i cittadini dell’Unione europea residenti in Italia, ai quali si applicano le disposizioni del D.Lgs. 197/1996. I consiglieri entrano in carica all’atto della proclamazione.La cessazione dalla carica può aversi per diversi motivi:– rinnovo del Consiglio o scioglimento dello stesso. Il primo caso riguarda

la mancata rielezione in occasione di una nuova tornata elettorale, men-tre lo scioglimento può aversi per i vari motivi che saranno indicati nei successivi paragrafi;

– dimissioni. Secondo quanto stabilito dall’art. 38, co. 8, TUEL queste de-vono essere indirizzate al rispettivo Consiglio, devono essere presenta-te personalmente ed assunte immediatamente al protocollo dell’ente nell’ordine temporale di presentazione.

Le dimissioni non presentate personalmente devono essere autenticate ed inoltrate al protocollo per il tramite di persona delegata con atto autenticato in data non anteriore a cinque giorni. Esse sono irrevocabili, non necessitano di presa d’atto e sono immediata-mente efficaci;

– decadenza, che può aversi sia per motivi attinenti alla presenza di cause di ineleggibilità e di incompatibilità (vedi cap. 5, parr. 5.2 e seguenti), sia per mancata partecipazione alle sedute. Secondo quanto stabilito dall’art. 43, co. 4, TUEL, è lo statuto che stabilisce i casi di decadenza per

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la mancata partecipazione alle sedute e le relative procedure, garanten-do il diritto del consigliere a far valere le cause giustificative.Ai consiglieri, si applicano gli istituti della rimozione (cessazione definiti-

va dalla carica) e della sospensione (cessazione temporanea dalla carica).Qualora, per una delle cause prima citate, il seggio consiliare sia vacante

si procede alla sostituzione del consigliere. Sono applicabili gli istituti:– della surrogazione, quando è necessario procedere alla definitiva so-

stituzione del consigliere. Le disposizioni di riferimento sono quelle dell’art. 45 TUEL in virtù del quale il seggio che «durante il quinquennio rimanga vacante per qualsiasi causa, anche se sopravvenuta, è attribuito al candidato che nella medesima lista segue immediatamente l’ultimo eletto». Nel caso di dimissioni «il Consiglio, entro e non oltre dieci giorni, deve procedere alla surroga dei consiglieri dimissionari, con separate deliberazioni, seguendo l’ordine di presentazione delle dimissioni quale risulta dal protocollo. Non si fa luogo alla surroga qualora, ricorrendone i presupposti, si debba procedere allo scioglimento del Consiglio a norma dell’articolo 141 TUEL» (art. 38, co. 8, TUEL). Nelle ipotesi di surrogazio-ne i nuovi consiglieri entrano in carica non appena adottata dal Consiglio la relativa deliberazione;

– della supplenza, quando è necessario procedere alla temporanea so-stituzione del consigliere. Si applicano in questo caso le disposizioni del comma 2 dell’art. 45 TUEL in base al quale il Consiglio, «nella prima adu-nanza successiva alla notifica del provvedimento di sospensione, proce-de alla temporanea sostituzione affidando la supplenza per l’esercizio delle funzioni di consigliere al candidato della stessa lista che ha ripor-tato, dopo gli eletti, il maggior numero di voti. La supplenza ha termine con la cessazione della sospensione. Qualora sopravvenga la decadenza si fa luogo alla surrogazione» con la procedura prima indicata.

Nel periodo di sospensione i soggetti sospesi, ove non sia possibile la sostituzione ovvero fino a quando non sia convalidata la supplenza, non sono computati al fine della verifica del numero legale, né per la determinazione di qualsivoglia quorum o maggioranza qualificata (art. 59, co. 2, TUEL).

2.4 Scioglimento e sospensione del Consiglio

2.4.1 Lo scioglimento ordinario e casi di scioglimento straordina-rio

Lo scioglimento naturale del Consiglio si ha alla scadenza del mandato; tale termine coincide con l’elezione dei nuovi Consigli, anche se già con la

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pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali devono limitarsi ad adottare gli atti urgenti e improrogabili (art. 38, co. 5, TUEL).

Diverse sono, invece, le ipotesi straordinarie di scioglimento dei Consi-gli comunali e provinciali. Questi ultimi, infatti, possono essere sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Inter-no nei casi disciplinati dagli articoli 52, 141, 143, 193, 247 e 262 del TUEL:– quando il Consiglio compia atti contrari alla Costituzione o per gravi e

persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico (art. 141 TUEL);

– quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli or-gani e dei servizi (art. 141 TUEL) per:a) dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza, deces-

so del Sindaco o del Presidente della Provincia;b) cessazione dalla carica, per dimissioni contestuali, ovvero rese anche

con atti separati purché contemporaneamente presentati al proto-collo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non com-putando a tal fine il Sindaco o il Presidente della Provincia;

c) riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti il Consiglio;

– approvazione della mozione di sfiducia (vedi cap. 3, par. 3.3.2) nei con-fronti del Sindaco e del Presidente della Provincia (art. 52 TUEL);

– mancata approvazione del bilancio nei termini di legge (art. 141 TUEL), ipotesi cui è equiparata quella della mancata adozione dei provvedimen-ti di riequilibrio (art. 193 TUEL).

Trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla Giunta il relativo schema, l’organo regionale di controllo nomina un commissario affinché lo predisponga d’ufficio per sottoporlo al Consiglio. In tal caso, e comunque quando il Consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla Giunta, l’organo regionale di controllo assegna al Consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all’ammini-strazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al Prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del Consiglio;

– mancata adozione degli strumenti urbanistici generali da parte degli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti (art. 141 TUEL).

Trascorso il termine entro il quale gli strumenti urbanistici devono essere adottati, la Re-gione segnala al Prefetto gli enti inadempienti. Il Prefetto invita gli enti che non abbiano provveduto ad adempiere all’obbligo nel termine di 4 mesi. A tal fine gli enti locali pos-sono attivare gli interventi, anche sostitutivi, previsti dallo statuto secondo criteri di neu-tralità, di sussidiarietà e di adeguatezza. Decorso infruttuosamente il termine di 4 mesi, il Prefetto inizia la procedura per lo scioglimento del Consiglio;

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– omissione della deliberazione di dissesto finanziario con conseguente intervento sostitutivo dell’organo regionale di controllo (art. 247 TUEL).

Secondo la definizione ex art. 244 TUEL si ha stato di dissesto finanziario qualora l’ente non possa garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili o esistono debiti a carico dell’ente liquidi ed esigibili.

Se dalle deliberazioni dell’ente, dai bilanci di previsione, dai rendiconti o da altra fon-te l’organo regionale di controllo venga a conoscenza dell’eventuale condizione di dis-sesto, chiede chiarimenti all’ente e motivata relazione all’organo di revisione contabile assegnando un termine, non prorogabile, di 30 giorni. Qualora sia ritenuta sussistente l’ipotesi di dissesto l’organo regionale di controllo assegna al Consiglio (con lettera notifi-cata ai singoli consiglieri) un termine, non superiore a 20 giorni, per la deliberazione del dissesto. Decorso infruttuosamente tale termine l’organo regionale di controllo nomina un commissario ad acta per la deliberazione dello stato di dissesto e dà comunicazione al Prefetto dell’adozione del provvedimento sostitutivo; a quel punto l’autorità prefettizia inizia la procedura per lo scioglimento del Consiglio.

Ancora in materia di dissesto, si evidenzia la novità procedurale introdotta dall’art. 6 D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 (Premi e sanzioni). Si attribuisce in tale sede alle sezioni di controllo della Corte dei conti la competenza all’accertamento dei presupposti dello stato di dissesto degli enti locali e l’indicazione delle misure correttive necessarie per il conseguimento dell’equilibrio finanziario, correlandole ad un nuovo potere di intervento del Prefetto. In particolare, qualora dalle pronunce delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell’ente locale in grado di provocarne il dissesto economico e lo stesso ente non abbia adottato, entro il termine assegnato dall’organo contabile, le ne-cessarie misure correttive, la competente sezione regionale, accertato l’inadempimento, trasmette gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. In caso di perdurante inadempimento e sussistenza delle condizioni di cui al succitato art. 244, il Prefetto assegna al Consiglio, con lettera notificata ai sin-goli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la deliberazione del dissesto. Decorso anche quest’ultimo infruttuosamente il prefetto nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto e dà corso alla procedura per lo scioglimento del Consiglio dell’ente ai sensi dell’art. 141 citato;

– inosservanza dei termini previsti dall’istruttoria per la formulazione del bilancio riequilibrato (art. 262 TUEL).Al decreto di scioglimento è allegata la relazione del Ministro conte-

nente i motivi del provvedimento; della sua adozione è data immediata comunicazione al Parlamento e lo stesso viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

Con il decreto di scioglimento si provvede anche alla gestione commis-sariale del Comune e della Provincia con la nomina di un commissario, che esercita le attribuzioni conferitegli con il decreto stesso. Ciò avviene in tutte le ipotesi; fanno eccezione i casi di scioglimento dovuto a cessazione anti-cipata dalla carica del Sindaco e del Presidente della Provincia e ad infiltra-

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zioni e condizionamenti di tipo mafioso, per i quali si procede alla nomina di una commissione straordinaria.

2.4.2 Lo scioglimento per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso (art. 143 TUEL)

Una procedura del tutto particolare è prevista dall’art. 143 TUEL (nel testo integralmente riformulato dalla L. 94/2009), che sanziona con lo scio-glimento i Consigli comunali e provinciali per i quali emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su:a) collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo ma-

fioso o similare degli amministratori locali;b) forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazio-

ne del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzio-namento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.La valutazione dell’esistenza di casi di infiltrazione e condizionamento di

tipo mafioso è effettuata attraverso una procedura che prevede i seguenti passaggi:– il Prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accerta-

mento, di norma promuovendo l’accesso presso l’ente interessato. A tal fine nomina una commissione d’indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento. Entro 3 mesi dalla data di accesso (rinnova-bili una volta per un ulteriore periodo massimo di 3 mesi), la commissio-ne termina gli accertamenti e presenta al Prefetto le proprie conclusio-ni.

È da sottolineare che una delle novità introdotte dalla L. 94/2009 è quella di aver esteso tali accertamenti anche a soggetti che non rientrano nella nozione di amministratore locale contemplata dall’art. 77 TUEL: segretari comunali e provinciali, direttori generali, dirigenti e dipendenti dell’ente locale;

– entro 45 giorni dal deposito delle conclusioni della commissione, il Pre-fetto, sentito il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica compe-tente per territorio, relaziona al Ministro dell’interno, indicando anche gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromis-sione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque conno-tati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica.

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L’accesso finalizzato ad acquisire informazioni indispensabili al Prefetto può anche com-portare una deroga alle norme sul segreto investigativo di cui all’art. 329 c.p.p., consen-tendo il rilascio di informazioni da parte della Procura della Repubblica;

– allo scioglimento si provvede con l’adozione, entro 3 mesi dalla trasmis-sione della relazione ministeriale, di un decreto del Presidente della Re-pubblica, su proposta del Ministro dell’interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Il decreto è trasmesso alle Camere.

Lo scioglimento comporta la cessazione dalla carica di tutti gli amministratori locali e di tutti gli incarichi esterni che non siano rinnovati entro 45 giorni dall’insediamento della commissione straordinaria chiamata a gestire l’ente fino alle nuove elezioni.

Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiu-dizievoli per l’interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento. Nel decreto di scio-glimento, da pubblicare in Gazzetta ufficiale, sono allegati sia la proposta del Ministro che la relazione del Prefetto, salvo decisione contraria del Consiglio dei ministri che dispone di mantenere la riservatezza su talune parti di tali atti. La relazione prefettizia è trasmessa anche all’autorità giudiziaria se emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su colle-gamenti tra singoli amministratori e la criminalità organizzata di tipo mafioso, affinché siano adottate le opportune misure di prevenzione previste nei confronti dei soggetti cui si applica la normativa antimafia di cui al D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice antima-fia). Quest’ultimo ha previsto, in capo all’ente locale, l’obbligo di acquisizione, nei cinque anni successivi allo scioglimento, della documentazione antimafia precedentemente alla stipulazione, all’approvazione od all’autorizzazione di qualsiasi contratto o subcontratto indipendentemente dal valore economico degli stessi. L’ente locale i cui organi sono stati sciolti ex art. 143 D.Lgs. 267/2000 può deliberare di avvalersi per un periodo determinato della stazione unica appaltante per lo svolgimento delle procedure di evidenza pubblica;

– il decreto con cui è disposto lo scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo da 12 a 18 mesi, prorogabili fino ad un massimo di 24 mesi in casi eccezionali; nelle intenzioni del legislatore si tratta del termine con-siderato il minimo necessario per risanare la situazione amministrativa e recidere i legami diretti e indiretti tra l’ente e la criminalità organizzata;

– le elezioni del nuovo Consiglio si devono svolgere in occasione del tur-no annuale ordinario (ossia in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno secondo quanto previsto dalla L. 182/1991). Nel caso in cui la scadenza della durata dello scioglimento cada nel secondo semestre dell’anno, le elezioni si svolgono in un turno straordinario da tenersi in una domenica compresa tra il 15 ottobre e il 15 dicembre. Una delle novità introdotte dalla riforma della L. 94/2009 è anche l’incandidabilità tempo-ranea degli amministratori che hanno indotto allo scioglimento dell’ente; essa è limitata al turno di elezione immediatamente successivo allo scio-glimento, in relazione alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circo-scrizionali che si svolgano nella Regione nel cui territorio si trova l’ente.

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A norma dell’art. 143, co. 5, D.Lgs. 267/2000 nei casi in cui non sia disposto lo scioglimen-to, ma dalla relazione prefettizia emergano collegamenti o condizionamenti di tipo mafioso con riferimento al Segretario comunale o provinciale, al Direttore generale, ai dirigenti o ai dipendenti a qualunque titolo dell’ente locale, il Ministro può con proprio decreto, su propo-sta del Prefetto, adottare ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiu-dizio in atto e ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell’ente. Tali misure possono comportare la sospensione dall’impiego del dipendente o la sua destinazione ad altro ufficio o altra mansione con obbligo di avvio del procedimento disciplinare da parte dell’autorità competente.

Se non esistono i presupposti per lo scioglimento o per l’adozione di altri provvedimenti a carico dei soggetti prima citati, il Ministro dell’interno, entro 3 mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia, emana comunque un decreto di conclusione del procedimento in cui dà conto degli esiti dell’attività di accertamento. Le modalità di pubblicazione di tali atti sono state disciplinate con D.M. 4 novembre 2009.

Nella sentenza 30 maggio 2011, n. 3248, il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che la relazione prefettizia di proposta di scioglimento del Consiglio

comunale non è atto riservato bensì accessibile. Nella sentenza si richiama l’art. 143, co. 9, D.Lgs. 267/2000, come novellato dall’art. 1 L. 94/2009, nel punto in cui prevede che:a) il decreto di scioglimento sia pubblicato nella Gazzetta Ufficiale;b) al decreto siano allegate la proposta del Ministro dell’Interno e la relazione del

Prefetto, salvo che il Consiglio dei Ministri disponga di mantenere la riservatezza su parti della proposta o della relazione nei casi in cui lo ritenga strettamente necessario.

Di qui si desume che sia stato posto un principio di ordine generale in ordine all’ac-cessibilità della relazione prefettizia, che non solo non è atto riservato, né oggetto del divieto di divulgazione, ma addirittura deve essere integralmente pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, quale atto endoprocedimentale necessario e facente corpo con il decreto di scioglimento unitamente alla proposta del Ministro.Ai fini della legittimità di un eventuale diniego in ordine alla sua accessibilità, deve essere lo stesso Consiglio dei Ministri, con apposito regolamento, a disporne la ri-servatezza in casi ritenuti strettamente necessari. Conseguentemente, in difetto di esplicita e specifica menzione della natura riservata dell’informativa prefettizia da parte del Governo, i giudici di Palazzo Spada qualificano come illegittimo il diniego espresso in merito ad un’istanza ostensiva di un ex Sindaco, tendente ad ottenere copia della relazione prefettizia in ordine allo scioglimento del Consiglio comunale per la ritenuta sussistenza di forme di ingerenza della criminalità organizzata.

2.4.3 La sospensione del ConsiglioIn attesa del decreto di scioglimento, il Prefetto ha la facoltà di sospen-

dere il Consiglio comunale e provinciale, per non più di 90 o 60 giorni (tale termine più contenuto riguarda i casi di infiltrazione e di condizionamento

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di tipo mafioso: art. 143 TUEL), a condizione che ricorrano i seguenti pre-supposti:– l’avvenuta attivazione della procedura per lo scioglimento;– motivi di grave ed urgente necessità tali da rendere opportuna l’adozio-

ne del provvedimento di sospensione.Con lo stesso decreto di sospensione il Prefetto nomina uno o più com-

missari (a seconda della motivazione che ha portato allo scioglimento) per la provvisoria amministrazione dell’ente.

2.5 Rimozione e sospensione degli amministratoriFinora sono state esaminate le cause e le procedure applicabili allo

scioglimento e alla sospensione dell’intero Consiglio. L’art. 142 del TUEL, tuttavia, prevede anche la rimozione e la sospensione dei singoli ammini-stratori locali. Secondo quanto stabilito dal citato articolo, infatti, il Sinda-co, il Presidente della Provincia, i Presidenti dei consorzi e delle Comunità montane, i componenti dei Consigli e delle Giunte e i Presidenti dei Consigli circoscrizionali possono essere rimossi (art. 142, co. 1, TUEL) con decreto del Ministro dell’Interno:– quando compiano atti contrari alla Costituzione;– per gravi e persistenti violazioni di legge;– per gravi motivi di ordine pubblico.

Una ipotesi del tutto particolare di rimozione si applica per i territori in cui vige lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti (L. 225/1992).

Come dispone l’art. 142, co. 1bis, D.Lgs. 267/2000 (aggiunto dal D.L. 172/2008 conv. in L. 210/2008), su proposta motivata del Sottosegretario di Stato per l’emergenza rifiuti, con de-creto del Ministro dell’interno possono essere rimossi il Sindaco, il Presidente della Provincia o i componenti dei Consigli e delle Giunte nei seguenti casi:a) per le Province: grave inosservanza degli obblighi posti a loro carico e inerenti alla pro-

grammazione ed organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale ed alla individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti;

b) per i Comuni: grave inosservanza di specifici obblighi inerenti alla disciplina delle moda-lità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, della raccolta differenziata, della promozione del recupero delle diverse frazioni di rifiuti, della raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio.

Anche in questo caso, in attesa del decreto di rimozione del Ministro, il Prefetto può sospendere i menzionati amministratori qualora sussistano motivi di grave e urgente necessità (art. 142, co. 2, D.Lgs. 267/2000). Altre cause di sospensione sono previste dall’art. 59 per coloro che siano stati condannati per i reati previsti dallo stesso articolo (vedi cap. 5, par. 5.2.7).

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Compendio di Diritto degli enti locali · Lilla Laperuta - Stefano Minieri Antonio Verrilli....

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