Claudia Tubertini

La Provincia nei sistema dei poteri La Provincia nei sistema dei poteri locali: locali:

Caratteri e rapporti del nuovo ente «di Caratteri e rapporti del nuovo ente «di area vasta»area vasta»

Bologna, 27 aprile 2015

Definizioni a confronto

La nuova definizione delle Province «enti territorialidi area vasta» (art. 1, comma 3) va confrontatacon la definizione dell’art. 3 del TUEL, secondo cui“le comunità locali, ordinate in comuni e province”,erano “autonome” e la Provincia, ente localeintermedio tra comune e Regione, rappresentava“la propria comunità”ricercando, nella precedente legislazione, nellalegge 56/2014 e nella legislazione regionale diattuazione elementi utili alla sua interpretazione

Nozione di «area vasta»: i precedenti

Nella legislazione amministrativa l’espressione “Areavasta” era già stata utilizzata:- in senso oggettivo, come nozione legata all’esercizio

di determinate funzioni di programmazione,regolazione, promozione implicanti un coordinamentotra interessi dei comuni e dei diversi attori locali [areavasta come ambito e come connotato delle funzioni].

- in senso soggettivo, per definire speciali forme dicoordinamento funzionale istituite dalle Regioni inambiti sovracomunali/sovraprovinciali, ad esempio,per l’esercizio coordinato tra le Aziende sanitarieregionali di una serie di attività [area vasta comeambito ma anche come formula organizzativa dicooperazione/coordinamento];

«area vasta» nella legge 56

Entrambi i caratteri della nozione di «area vasta» (insenso soggettivo ed oggettivo) della precedentelegislazione trovano conferma:a) nella scelta, operata dalla legge 56/2014, di superarela natura delle Province quali enti direttamenterappresentativi [politicità attenuata]b) nella volontà della legge 56 di superare la vocazionedella Provincia all’esercizio qualsivoglia funzioneamministrativa, limitando il suo intervento a funzioni che,per loro natura, necessitano di essere svolte in unambito territoriale sovracomunale di dimensione tale danon poter essere soddisfatto dalle tradizionali (sia purrafforzate) forme di coordinamento intermunicipale[funzioni «di area vasta»: art. 1, comma 85]

Il modello di governo «di area vasta» nella 56Elementi di rappresentatività Limiti

presenza di un organo deputato alla rappresentanza di tutti i comuni (Assemblea dei Sindaci)

presenza al suo interno solo dell’esecutivo (sindaci); poteri prevalentemente consultivi e propositivi dell’Assemblea (vedi però sul punto Corte Cost., sent. 50/2015)

decadenza automatica da consigliereprovinciale in caso di perdita dellarispettiva carica comunale (v. CorteCost.); frequente rinnovo del ConsiglioProvinciale (ogni 2 anni); carica gratuita(l’eletto percepisce l’indennità in ragionedella sua appartenenza al comune)

Per il primo mandato, prevista l’eleggibilità anche degli ex amministratori provinciali; la gratuità disincentiva la effettiva partecipazione alle attività del Consiglio, specie degli amministratori provenienti dai comuni più piccoli

il sistema di voto ponderato nella formazione del Consiglio Provinciale, che assicura ai rappresentanti (consiglieri e sindaci) dei comuni aventi maggiore popolazione un maggior peso nella scelta dei componenti

Il Consiglio riflette le forze politiche dotate, nell’ambito provinciale, del maggior numero di eletti, ma non permette di escludere a priori che interi territori restino senza rappresentanza. Manca un sistema di formazione delle liste che garantisca la presenza di candidati da tutto il territorio

L’orientamento della Corte Costituzionale (sent. 50/2015)

• la sovranità popolare non si esprime solo nelle formedella democrazia diretta;

• il riconoscimento dell’autonomia costituzionale dicomuni, province e città metropolitane non comportala loro totale equiparazione quanto a regime giuridico;

• il meccanismo dell’elezione di secondo grado ècompatibile con il principio democratico edautonomistico, purché siano previsti meccanismialternativi all’elezione diretta che comunquepermettano di assicurare una reale partecipazione deisoggetti portatori degli interessi coinvolti [come lasostituzione necessaria di coloro che sono eletti«ratione muneris» in caso di perdita del collegamentocon il comune]

La provincia come snodo e sede di coordinamento/rappresentanza comunale

Il sistema di elezione indiretta come strumento per eliminare la conflittualità politica tra comuni e

provincia per assicurare il coordinamento paritario tra funzioni

comunali e tra queste e le funzioni provinciali Improntato a una visione funzionale «più ad una

razionale e coerente organizzazione dell’attività deicomuni insistenti sul territorio che non a un livello didemocrazia locale» (così la relazione al ddl)

può permettere di superare i dubbi relativi alla scarsarappresentatività della provincia come livello territorialedistinto e autonomo (art. 114), a patto che assicuri laeffettiva rappresentanza dei territori

Le funzioni provinciali pre-riordino

Al progressivo e costante incremento delle funzioniprovinciali (specie dopo il 1998) hanno contribuito:- l’inadeguatezza dimensionale dei comuni e la mancanza di

forme associative stabili e strutturate: in molti casi illegislatore ha puntato sulle province per cercare unadimensione sovracomunale adeguata, piuttosto chepuntare decisamente sul superamento dellaframmentazione comunale.

- motivazioni di carattere economico e sociale:potenziamento delle province nell’intento di dare impulsoallo sviluppo di specifiche porzioni di territorio, o alcontrario come esito al riconoscimento di specificità diterritori infraregionali

- L’elezione diretta del presidente della provincia (1993)

Le tipologie di funzioni

Nell’elenco delle funzioni fondamentali delle Province(e in quelle eventuali) dettato dalla legge 56 convivono:1. funzioni di coordinamento “orizzontale” o“intercomunale”2. funzioni di collaborazione ed assistenza ai comuni3. funzioni normalmente attribuite ad enti titolari di unproprio ed autonomo indirizzo politico-amministrativo(pianificazione o coordinamento verticale, funzioni diamministrazione attiva; potere regolamentare)Problema della disomogeneità delle funzionifondamentali e/o della loro inadeguatezza/disallineamento rispetto al nuovo profilo della Provinciacome ente «di area vasta» (specie di quelle al punto 3)

Opinioni a confronto

Dalla disomogenità/inadeguatezza delle funzioni fondamentali sisono fatte discendere letture e interpretazioni diverse e alternative:- occorre una profonda revisione, nei contenuti e soprattutto

negli scopi, per quasi tutte le funzioni provinciali, che richiedonodistanza/alterità tra comuni e provincia; in alternativa, un ritornoall’elezione diretta degli organi

vs- le funzioni fondamentali la revisione nei contenuti è vietata,

pena la sostanziale elusione di quella garanzia di mantenimentoalle Province di un nucleo consolidato di funzioni insita nellanozione stessa di «funzioni fondamentali»; solo le altre sonomodificabili

vs- È sufficiente un mero adattamento di alcune delle funzioni

provinciali alla nuova natura degli organi provinciali; per lamaggior parte di esse non vi sono problemi di disallineamento

Carattere tassativo o aperto delle funzioni provinciali

Permane una certa ambiguità circa la possibilità che, accanto allefunzioni fondamentali la Provincia possa essere destinataria anchedi altre funzioni amministrative coerenti con il suo nuovo profilo

La risposta positiva discende direttamente dall’art. 118 dellaCostituzione (principi di sussidiarietà, differenziazione eadeguatezza); anche la legge 56 richiede che il processo di riordinodelle funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali sia operatoin attuazione dell’art. 118 (comma 89)

Altra lettura: territorialità della Provincia = vocazione a fini generalianche delle nuove Province, che possono perseguire la generalitàdegli interessi riconducibili alla propria comunità (elenco aperto) [v.però Corte Cost., sent. 50]

L’orientamento della Corte Costituzionale (sent. 50/2015)

Fondando sull’accordo dell’11 settembre in Conferenza Unificata, e la cessazione della materia del contendere relativa ai commi 89-95, la Corte consolida quanto ivi convenuto dallo Stato e dalle Regioni: • lo Stato può e deve provvedere al riordino delle sole funzioni

provinciali rientranti nelle materie di sua competenza esclusiva, mentre è dovere delle Regioni provvedere al riordino di tutte le altre

• anche per le funzioni fondamentali rientranti in materie di competenza regionale si prende atto che sono differenziate nel contenuto e che quindi possano anche essere oggetto di definizione/riordino

All’esito del riordino «la Provincia continuerà ad esistere come ente territoriale «con funzioni di area vasta» che si riducono a quelle fondamentali e a quelle meramente eventuali dei commi 88 e 90»

Le funzioni provinciali nelle leggi regionali/1

Nell’esaminare il contenuto delle prime leggi regionali diriordino occorre tener conto in via prioritaria del contestoin cui sono state approvate, caratterizzato da:- imminente scadenza del termine per l’adempimento,pena intervento sostitutivo;- imminenza della scadenza della legislatura regionale;- difficoltà di ordine finanziario di molte province/

obblighi di concorso al risanamento;- pendenza in Parlamento di importanti processi di

riforma di settori di interesse provinciale- imposizioni della legge di stabilità relative alla

riduzione del costo per il personale provinciale

Le funzioni provinciali nelle leggi regionali/2

Toscana: si prevede espressamente un riordino complessivoe a breve termine di tutta la legislazione di settore (e deirelativi piani e programmi) a completamento dellaredistribuzione operataUmbria: le funzioni provinciali sono redistribuite (ancheconfermando in capo alle province funzioni non fondamentali)senza (apparenti) sostanziali modifiche nel contenutoLiguria: la redistribuzione è accompagnata da un primoadeguamento dei contenuti delle funzioni e da un tentativo didefinizione/verifica di adeguatezza anche delle funzionifondamentaliMarche: le funzioni provinciali non fondamentali sonoredistribuite con adeguamenti che (sembrano) essere per lopiù volti a eliminare il riferimento alle Province contenuto nelleleggi di settore

Il profilo delle Province nelle leggi regionali

In alcuni disegni di legge in corso di discussioneemergono alcuni significativi spunti nella direzione dellavalorizzazione del profilo delle province come:• sede di coordinamento e di rappresentanza degli

interessi comunali• ente di assistenza e supporto ai comuni nell’esercizio

di funzioni complesse o che richiedono ambititerritoriali adeguati (in questa direzione cfr. anche art.1 comma 4 l.r. Umbria), anche mediante forme diconvenzione, delega o avvalimento (esercizio difunzioni comunali in ambito provinciale o addiritturasovraprovinciale)

Alcune prime conclusioni

Il significato e le implicazioni della nuova denominazionedelle Province quali enti di area vasta e con funzioni diarea vasta potranno essere meglio compresi quando illegislatore (soprattutto regionale) avrà completato ilprocesso di riordino. Solo in quel momento, infatti, sipotrà verificare l’alternativa tra: un rilevante ridimensionamento del ruolo provinciale,

in vista (anche) della sua possibile soppressione una sua trasformazione in una funzione di “snodo” e

“rete” del sistema dei comuni la conservazione alla provincia di un certo tasso di

politicità = indirizzo politico-amministrativo autonomorispetto ai comuni in essa ricadenti

Il riflesso del progetto di revisione costituzionale

La scomparsa di qualsiasi riferimento costituzionale alle Province secondo la dottrina non determinerebbe la loro soppressione automatica, che dovrebbe semmai essere compiuta dal legislatore ordinario (una volta venuta meno la loro garanzia costituzionale)La disposizione finale del ddl sembra addirittura consolidare la necessaria presenza della nuova categoria degli «enti di area vasta», la cui disciplina sarebbe ripartita tra Stato e RegioniMA il contesto politico e addirittura la lettura data del progetto dalla Corte Costituzionale nella sentenza 50 sembrano portare ad una loro futura soppressione, ALMENO in quanto enti autonomi

Enti di area vasta POST Riforma costituzionale enti associativi sovracomunali o enti dipendenti dalla Regione???

I rapporti con gli altri livelli di governoSolo il completamento del processo di riordino potràpermettere di definire con chiarezza i rapporti della Provinciacon gli altri livelli di governo (in specie, Regione e comuni),che la legge 56 sembra aver immaginato, con riferimento allaprima, di (almeno proclamata) autonomia, con riferimento aisecondi, in forma aperta a possibili diverse interpretazioni(coordinamento orizzontale, strumentalità, autonomia)Da considerare gli effetti derivanti da: L’accentuata dipendenza finanziaria delle Province dalla

Regione (per effetto dei nuovi obblighi di concorso delleProvince al risanamento del debito pubblico)

Il rafforzamento del profilo della Regione come ente diamministrazione (e anche di gestione di risorse) per effettodel riaccentramento di varie funzioni provinciali

Grazie per l’attenzione!

claudia.tubertini@unibo.it