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Laboratorio per l'Innovazione della Manutenzione e della Gestione dei Patrimoni Urbani e ImmobiliariViale Giulio Cesare 14 00192 Roma tel. +39 063610695 +39 063230130 fax +39 063610756 [email protected] www.terotec.it

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ABSTRACT

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LIBRO

Qualità Global Service Facility Management

Il governo della qualità negli appalti di servizi integrati per i patrimoni immobiliari e urbani: un modello processuale per committenze e imprese

Curcio Silvano, Paganin Giancarlo (a cura di)

2007 Edicom Milano 57

qualità, global service, facility management, patrimoni immobiliari e urbani

MB

Nel momento in cui il mercato dei servizi di Facility Management e di Global Service sta vivendo un complesso e delicato ''passaggio generazionale'', il tema della qualità appare ''strategico'' sia per le committenze che per le imprese delle diverse filiere che operano nel settore: alle prime, per poter soddisfare le sempre più articolate esigenze degli utenti destinatari dei servizi; alle seconde, per poter competere ed affermarsi in un mercato di certo sempre più ''allettante'' per dimensioni e prospettive economiche, ma ancora di fatto assai turbolento e alla ricerca di una completa maturazione e di un definitivo consolidamento. In questo particolare contesto, il Rapporto Terotec ''Qualità Facility Management Global Service'', frutto di un apposito ''laboratorio'' incentrato su uno degli aspetti problematici più caratterizzanti l'attuale mercato settoriale, propone le linee guida di riferimento processuale per indirizzare e supportare tanto le committenze quanto le imprese ai fini di un governo in qualità/della qualità degli appalti di Facility Management e Global Service.

Silvano CurcioGiancarlo Paganin

(a cura di)

QualitàGlobal ServiceFacility ManagementIl governo della qualità negli appalti di servizi integrati per i patrimoni immobiliari e urbani:un modello processuale per committenze e imprese

Presentazione di Claudio Molinari e Paolo Novi

Contributi di: Angelo Ciribini, Paola Conio, Silvano Curcio, Alessia De Virgilio, Luca Leone, Pier Giuseppe Mucci, Giancarlo Paganin, Enzo Scudellari, Marco Storchi

Laboratorio per l’Innovazione della Manutenzione e della Gestione dei Patrimoni Urbani e Immobiliari

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n.1

QualitàGlobal Service

Facility Management

Il presente Rapporto sistematizza e sintetizza i temi ed i contenuti individuati, discussi e sviluppati nell’ambito dei lavori del “La-boratorio per la Qualità dei Servizi” di Terotec a cui hanno preso parte: Vincenzo Acunto (Groma srl), Santa Agosti (Coopservicescppa), Renzo Bellato (Ingest Facility spa), Silvia Benvenuti (Pirelli RE Facility Management spa), Giancarlo Buiatti (Openpl@nsrl), Valter Capone (Grandi Stazioni spa), Gabriella Caterina (Università Federico II di Napoli), Dino Cimoli (Insula spa), AngeloCiribini (co-coordinatore, Università di Brescia), Anthony Clier (Manitalidea spa), Alessandra Coleti (FISE Assioma), Paola Conio(Studio Legale Leone), Silvano Curcio (Terotec, Università Federico II di Napoli), Alessia De Virgilio (STI spa), Erica Ferlito (Ma-nitalidea spa), Antonio Gennari (ANCE), Giuseppe Gherardelli (FISE), Luca Leone (Studio Legale Leone), Palma Leone (Cofa-thec Servizi spa), Giada Maggiani (La Cascina scppa), Maurizio Massanelli (Manutencoop scrl), Carlo Mereghetti (Pirelli RE Fa-cility Management spa), Claudio Molinari (Politecnico di Milano), Giovanni Mongelli (La Cascina scppa), Maurizio Monti (Orionscrl), Pier Giuseppe Mucci (Comune di Modena), Maria Grazia Nurra (ANCE), Giancarlo Paganin (co-coordinatore, Politecnicodi Milano), Laura Papanti Pelletier (ANCE), Loredana Ruggieri (STI spa), Enzo Scudellari (co-coordinatore, Comune di Bologna),Marco Storchi (Terotec), Cinzia Talamo (Politecnico di Milano), Alessandra Tavani (Manutencoop scrl), Claudia Tomasino (Napo-li Servizi spa), Giuseppe Vadalà (Condotte Immobiliare spa).

Rapporti Terotec n.1

Silvano CurcioGiancarlo Paganin(a cura di)

QualitàGlobal ServiceFacility ManagementIl governo della qualità negli appalti di servizi integrati per i patrimoni immobiliari e urbani: un modello processuale per committenze e imprese

Presentazione di Claudio Molinari e Paolo Novi

Contributi di: Angelo Ciribini, Paola Conio, Silvano Curcio, Alessia De Virgilio, Luca Leone, Pier Giuseppe Mucci, Giancarlo Paganin, Enzo Scudellari, Marco Storchi

Laboratorio per l’Innovazione della Manutenzione e della Gestione dei Patrimoni Urbani e Immobiliari

ISBN 978-88-95771-00-7

© 2007 - EDICOM srl

via A. Corti, 28 - 20133 Milano - tel. 0270633694 - fax 0270633429www.gsanews.it [email protected]

Grafica e illustrazioni: Daniele GhiroStampa: Litografia Solari - Peschiera Borromeo (Mi)Finito di stampare nel mese di ottobre 2007

Tutti i diritti sono riservati.È vietata la riproduzione anche parziale e con qualsiasi strumento.

INDICE

PresentazioneClaudio Molinari, Paolo Novi ............................................................................................................................ pag. 7

1. Il processo di gestione del Global ServiceSilvano Curcio, Pier Giuseppe Mucci, Enzo Scudellari .................................................................................... ” 9

2. Il processo di programmazione della qualitàGiancarlo Paganin............................................................................................................................................ ” 15

3. Il processo di progettazione della qualitàMarco Storchi ................................................................................................................................................... ” 23

4. Il processo di monitoraggio e controllo della qualitàAngelo Ciribini .................................................................................................................................................. ” 29

5. Il processo di misurazione della qualitàAlessia De Virgilio ............................................................................................................................................ ” 37

6. Il processo di appaltoPaola Conio, Luca Leone ................................................................................................................................. ” 43

Note ................................................................................................................................................................. ” 49

Riferimenti bibliografici ................................................................................................................................. ” 51

Riferimenti terminologici ............................................................................................................................... ” 53

Gli autori.......................................................................................................................................................... ” 57

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Presentazione

PRESENTAZIONE

In Italia, dopo una prima fase “pionieristica” di introdu-zione e di radicamento durante la seconda metà degli an-ni ‘90, il mercato dei servizi di Facility Management stavivendo oggi un complesso e delicato “passaggio gene-razionale”. E’ un passaggio, questo, contrassegnato dalla concomi-tanza di due fasi evolutive che agiscono in stretta so-vrapposizione: – l’una, di carattere “fisiologico”, caratterizzata da pro-

cessi di diffuso sviluppo e potenziamento dimensiona-le;

– l’altra, di carattere “genetico”, caratterizzata da proces-si di accelerata (spesso convulsa) innovazione e mu-tazione strutturale.

In un quadro che né gli esperti dei mercati tradizionali, néquelli di “new economy” riescono ancora sistematicamentea decifrare ed interpretare a tutto tondo, emergono tutta-via talune peculiari caratteristiche e tendenze utili a deli-neare perlomeno il profilo-base del mercato del FacilityManagement made in Italy.E’ un mercato da oltre 35 miliardi effettivi di euro/anno.Rappresenta, secondo i dati dimensionali stimati dal CRE-SME, uno dei più significativi tra i nuovi mercati nella no-stra economia nazionale e, al contempo, uno dei più rile-vanti tra i mercati dello stesso comparto nell’economiaeuropea, con una potenziale domanda (finora in gran par-te sommersa o inevasa) stimata in oltre 140 miliardi di eu-ro/anno.E’ un mercato a “filiera”.Assume sempre più la configurazione articolata di unavera e propria “filiera di filiere” di servizi strumentali di di-versa origine, natura e complessità (manutenzione e ge-stione di sistemi edilizi, impiantistici e infrastrutturali, pu-lizie e sanificazione, igiene ambientale, energy manage-ment, space management, censimenti anagrafici, secu-rity, logistica, ITT, call center, ecc.), tutti comunemente fi-nalizzati - in una logica di integrazione - alla gestione e alfunzionamento dei beni immobiliari e urbani.E’ un mercato “trasversale”.Si estende ormai, come campo di applicazione, dall’am-bito prettamente immobiliare (patrimoni pubblici e privatiesistenti e di nuova realizzazione) fino all’ambito urbano(patrimoni di reti impiantistiche, reti di comunicazione, re-ti stradali, arredo urbano, aree verdi, infrastrutture di ser-vizio, ecc.), tendendo ad investire anche l’ambito territo-riale (patrimoni di reti stradali ed infrastrutturali extraur-bane).E’ un mercato “in esternalizzazione”.Si sviluppa attraverso la diffusa adozione di politiche di“esternalizzazione” dei servizi strumentali da parte deisoggetti pubblici e privati proprietari di patrimoni immobi-liari e urbani che intendono concentrare la propria attivi-tà sulle rispettive missioni principali (“core business”).E’ un mercato “Global Service oriented”.Il suo sviluppo tende infatti a progredire sinergicamentecon l’accentuata diffusione del “Global Service”, il siste-ma innovativo di appalto di servizi integrati basato sui “ri-sultati”, che negli ultimissimi anni è stato oggetto di unasempre più massiccia (e quasi “fideistica”) adozione daparte di committenze specie pubbliche per i propri patri-moni immobiliari e urbani: alla “novità” del mercato del

Facility Management si associa l’ulteriore “novità” del mer-cato del Global Service. Si assiste pertanto all’ascesa diun mercato di filiera, come quello del Facility Manage-ment, che recentissimamente, ma con repentina ed im-pressionante progressione, sta bruciando le tappe in ter-mini di crescita quantitativa e, contemporaneamente, alsuo fianco/interno, al “boom” del Global Service. A fronte di questa “irresistibile ascesa”, tuttavia, commit-tenza (specie pubblica) ed imprese non hanno ancora dinorma sviluppato e metabolizzato un adeguato e diffusolivello di maturità e consapevolezza nell’approccio ai com-plessi processi di programmazione, governo e controllosottesi agli appalti di esternalizzazione dei servizi di Fa-cility Management.Una delle più incisive cause di tale ritardo è rintracciabi-le nel gap culturale ed operativo che ci separa in questocampo dalle esperienze di atri paesi europei e non in cui,da oltre un trentennio, non solo sono storicamente nate,ma sono andate progressivamente radicandosi e pro-gressivamente evolvendosi la cultura e la prassi del Fa-cility Management nelle sue diverse forme di applicazio-ne.Le considerazioni fin qui esposte, pur rilevando il feno-meno del poderoso sviluppo specie sotto un profilo “quan-titativo” del nuovo mercato del Facility Management, neevidenziano tuttavia anche i limiti in termini di “giganti-smo immaturo” e non sottovalutano quello che oggi e inprospettiva ne rappresenta il limite più fortemente condi-zionante: l’assenza di un parallelo processo di governo edi sviluppo degli appalti in un’ottica “qualitativa”.Oggi più che mai, proprio nel momento in cui è in pienosvolgimento il già richiamato delicato e complesso “pas-saggio generazionale”, il tema della qualità appare inve-ce “strategico” per il mercato dei servizi di Facility Mana-gement.Sia per le committenze che per le imprese delle diversefiliere che operano nel settore: alle prime, per poter sod-disfare le sempre più articolate esigenze implicite ed espli-cite degli utenti destinatari dei servizi; alle seconde, perpoter competere ed affermarsi in un mercato di certo sem-pre più “allettante” per dimensioni e prospettive econo-miche, ma ancora di fatto assai turbolento e alla ricercadi una completa maturazione e di un definitivo consoli-damento.In questo particolare contesto, non è dunque casuale cheTerotec abbia inteso orientare uno specifico “Laboratorio”interno proprio sul tema nodale della “qualità dei servizi”e, quindi, sistematizzare e diffondere i temi ed i contenu-ti individuati, discussi e sviluppati in quella sede attraver-so il presente Rapporto.Il titolo del Rapporto “Qualità Global Service Facility Ma-nagement” indica l’approccio seguito in questa direzione:esplorare il tema della qualità dei servizi di Facility Ma-nagement focalizzando l’attenzione sugli appalti di Glo-bal Service che rappresentano un campo paradigmaticodi osservazione e di studio in cui risultano “estremizzate”le complesse problematiche legate alla qualità (nel Glo-bal Service, infatti, l’aspetto centrale della qualità appa-re/dovrebbe apparire strettamente coincidente con la stes-sa definizione indicata dalla norma UNI 11136:2004: “con-tratto con piena responsabilità da parte dell’assuntore sui

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risultati in termini di raggiungimento e/o mantenimento dilivelli prestazionali prestabiliti”). Dall’analisi di questo campo “privilegiato” di osservazio-ne, quattro sono le indicazioni fondamentali che emer-gono e che possono essere trasferite per esteso al com-parto dei servizi di Facility Management:– è ormai indispensabile inquadrare e conseguentemen-

te orientare gli appalti di servizi di Facility Managemente di Global Service non tanto con logiche di mera in-gegneria tecnico-contrattuale, ma come veri e propri“processi gestionali” da programmare, governare e con-trollare con consapevolezza, competenza e coscienzadei potenziali vantaggi, così come dei potenziali rischisottesi; stabilendo propedeuticamente una puntuale ecorretta definizione degli obiettivi di qualità da perse-guire e, conseguentemente, una razionale progettazio-ne di percorsi procedurali di riferimento, una chiara pre-cisazione ed attribuzione di ruoli e di responsabilità euna sistematica individuazione e adozione di idonei sup-porti tecnici e strumentali;

– sulla base di questa condizione propedeutica, il com-plesso tema della qualità dei servizi può trovare unasua mirata e razionale “declinazione” attraverso un cor-retto processo di definizione e di sviluppo negli appaltidel sistema “esigenze-requisiti-prestazioni” che devevedere protagoniste tanto le committenze (a cui spettala definizione delle esigenze di qualità e la relativa tra-duzione in requisiti tecnici e funzionali), quanto le im-prese (a cui spetta il soddisfacimento dei requisiti in ter-mini di prestazioni di qualità nell’erogazione dei servi-zi);

– nei processi di programmazione e di governo degli ap-palti di servizi di Facility Management e di Global Ser-vice, al concetto “assoluto” (quanto di fatto intangibile)di “qualità” occorre sostituire il concetto innovativo di“qualità sostenibile”, che può essere perseguita attra-verso il bilanciamento credibile tra obiettivi attesi e ri-sorse effettivamente disponibili e messe a disposizio-ne tanto dalle committenze quanto dalle imprese nei ri-spettivi ambiti di azione;

– le condizioni sopra esposte possono essere favorite at-traverso l’instaurazione di un nuovo rapporto di coope-razione tra committenze-clienti e imprese-fornitori fon-data sull’integrazione delle rispettive competenze e ri-sorse per il raggiungimento di specifici obiettivi condi-visi (partnership pubblico-privato).

In questo scenario, attraverso il Rapporto viene delinea-ta e proposta una griglia di riferimento processuale perorientare/supportare tanto le committenze quanto le im-prese ai fini di un governo della qualità negli appalti di Fa-cility Management e Global Service.La griglia processuale è articolata in funzione di cinqueambiti strategici strettamente interrelati: – la programmazione e la progettazione della qualità dei

processi e dei servizi nelle fasi propedeutiche agli ap-palti;

– il monitoraggio, il controllo e la misurazione della qua-lità dei processi e dei servizi durante lo sviluppo degliappalti.

Come premesso, il presente Rapporto è uno degli outputscaturiti dallo sviluppo dell’attività del “Laboratorio per laQualità dei Servizi”, uno dei “think tank” attivati da Tero-tec ed incentrato sugli aspetti problematici caratterizzan-

ti l’attuale mercato dei servizi di Facility Management peri patrimoni immobiliari e urbani.L’obiettivo è quello di favorire l’innesco e lo sviluppo di uninnovativo processo collettivo di interfacciamento e con-fronto, così come di acquisizione, sedimentazione e con-divisione di un “patrimonio comune” di conoscenze e “com-petitive intelligence” nell’ambito della “rete delle compe-tenze specialistiche” settoriali collegata a Terotec; rete,questa, che integra sinergicamente associazioni ed im-prese tra le più qualificate e rappresentative della filieradei servizi di Facility Management immobiliare e urbano(soci promotori) con la componente più innovativa delmondo della committenza pubblica e della ricerca e del-la formazione universitaria nazionale (Comitato Tecnico-Scientifico). Sottesa al “Laboratorio”, così come a tutte le altre inizia-tive messe in campo da Terotec, la convinzione che unmercato di filiera come quello del Facility Management,con così accentuate e complesse connotazioni/contrad-dizioni in termini di innovazione, dinamicità e multidisci-plinarità postuli, prima ancora delle peraltro necessarierisposte in termini di “soluzioni” tecnologiche, gestionalied organizzative (“problem solving”), indispensabili e con-creti supporti e contributi in termini di “infrastrutture” me-todologico-scientifiche, conoscitive, formative, informati-ve e normative (“problem setting”).

Paolo NoviPresidente di Terotec

Claudio MolinariPresidente onorario del Comitato Tecnico-Scientifico di Terotec

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Il processo di gestione del Global Service

Silvano Curcio, Pier Giuseppe Mucci, Enzo Scudellari

Una nuova filiera di mercatoIn Italia, così come da diverso tempo anche negli altri pae-si dell’UE, lo sviluppo del mercato dei servizi di gestionee di manutenzione appare sempre più orientato in un’ot-tica di esternalizzazione da parte dei soggetti pubblici eprivati proprietari o gestori di patrimoni immobiliari e ur-bani. In questo nuovo scenario di riferimento, emerge nel-la sua rilevante dimensione e peculiarità la specifica fi-liera di mercato relazionata al Global Service, vale a direal sistema innovativo di appalto integrato di servizi ma-nutentivi e gestionali affidabili a terzi sulla base di con-tratti di prestazioni, con relativo trasferimento agli stessidi piena e diretta “responsabilità” sui risultati.Questa nuova filiera di mercato, strettamente associataa quella del Facility Management, sta mostrando negli ul-timi anni una decisiva ed imponente progressione, a fron-te di una domanda di servizi che, specie in ambito pub-blico, è risultata finora in gran parte sommersa o ineva-sa1.Sintomatico di questa tendenza di mercato è l’ormai dif-fuso ricorso da parte di sempre più numerosi enti pubbli-ci e privati allo strumento del Global Service nell’ambitodi bandi di gara per l’affidamento di servizi manutentivi etecnico-gestionali per i propri patrimoni immobiliari e ur-bani: le iniziative della Consip spa (la centrale di acqui-sto di beni e servizi per gli enti pubblici del Ministero del-l’Economia) già intraprese a partire dal 2001 (in partico-lare, dalla gara di Global Service a scala nazionale perservizi integrati rivolti agli immobili ad uso uffici delle pub-bliche amministrazioni per un ammontare di oltre 700 mi-lioni di euro) sono emblematiche al riguardo; così comelo sono – forse ancor di più – le numerose iniziative in-traprese negli ultimissimi anni da Enti Regionali, Ammi-nistrazioni Provinciali, Comuni, Aziende Sanitarie e Ospe-daliere ed Enti Universitari2. A consolidare tale propensione ha di certo contribuito laspinta della legge finanziaria dello Stato per il 2000 (art.30, comma 8/e) indicando proprio il Global Service comeformula contrattuale in grado di far conseguire più eleva-ti livelli di efficienza ed economicità gestionale alle am-ministrazioni locali in un’ottica di razionalizzazione e ri-duzione della spesa pubblica.

Le linee guida per il Global ServiceIn presenza di un trend di mercato che già comporta ecomporterà un’adozione sempre più massiccia nel setto-re immobiliare e urbano di contratti di servizi gestionali emanutentivi integrati di Global Service basati sul trasferi-mento a terzi di responsabilità diretta sui “risultati”, si ri-scontrano tuttavia una non ancora adegutamente conso-lidata cultura e prassi di gestione dei processi di ester-nalizzazione da parte della domanda, specie pubblica, e– parallelamente – un non ancora diffusamente svilup-pato e certificato know how da parte delle imprese ope-ranti/che intendono operare nel settore.Di fronte a tali condizioni al contorno del mercato e al fi-ne di sopperire ad una sostanziale inadeguatezza se non

addirittura inesistenza di specifici supporti di natura tec-nica in grado di uniformare i comportamenti del mercatoe di normare attraverso “regole consensuali” i processi,le procedure ed i servizi sottesi al Global Service nell’in-teresse di tutte le parti interessate (enti committenti, azien-de appaltatrici, utenti), è intervenuta nel 2004 la NormaUNI 11136 “Global Service per la manutenzione dei pa-trimoni immobiliari – Linee guida”3.La Norma ha innanzi tutto codificato una definizione ter-minologica univoca per il Global Service, inteso come:– “forma particolare di contratto di esternalizzazione ba-

sato sui risultati, attraverso cui un committente affidauna serie di attività rivolte ad un immobile o un patri-monio immobiliare a un unico assuntore qualificato”.

In funzione delle specifiche esigenze e convenienze delcommittente e delle strategie di gestione del patrimonioimmobiliare da questi adottate, il Global Service può con-templare l’affidamento di un unico servizio della filiera delFacility Management (ad esempio, la manutenzione edi-lizia ed impiantistica) o di una serie di servizi integrati del-la stessa filiera (tra cui, ad esempio, la stessa manuten-zione edilizia ed impiantistica, la manutenzione di attrez-zature e di arredi, la gestione di impianti termici, la ge-stione di impianti tecnologici, la gestione di call center, lagestione del verde, la pulizia e l’igiene ambientale, ecc.).Il Global Service di manutenzione, ambito specifico di nor-mazione della Norma UNI 11136, viene definito come:– “sistema integrato di attività di manutenzione immobi-

liare con piena responsabilità da parte dell’assuntoresui risultati in termini di raggiungimento e/o manteni-mento di livelli prestazionali prestabiliti dal committen-te”.

In quanto tale ha per oggetto di contratto l’affidamento daparte di un committente ad un assuntore, per un periododi tempo definito, del complesso di attività manutentivefinalizzate a garantire la disponibilità a livelli prestazionaliprefissati di un immobile o di un patrimonio immobiliare4.

Il processo di gestione del Global ServiceLa Norma UNI 11136, pur investendo come specifico am-bito di applicazione i servizi di manutenzione per i patri-moni immobiliari, rappresenta un fondamentale strumen-to-guida trasferibile/estendibile (sia pur con gli opportuniadattamenti del caso) anche nelle applicazioni del GlobalService ad altre tipologie di patrimoni (beni urbani e ter-ritoriali) e di servizi gestiti attraverso esternalizzazione (fi-liera dei servizi di Facility Management).Al di là, infatti, delle peraltro significative specifiche codi-ficazioni terminologiche di natura “contrattuale” (di porta-ta fondamentale in un settore di mercato in cui solo di re-cente sono state delineate le basi “lessicali” di riferimen-to5), gli elementi di rilevante innovazione introdotti dallaNorma UNI meritano di essere inquadrati sotto un dupli-ce profilo “universale” di ricadute:– di tipo “strumentale”, attraverso la predisposizione del-

le prime (in Italia e in Europa) specifiche linee-guida tec-nico-normative settoriali che mirano ad uniformare l’ap-proccio al Global Service, su una base comune di rife-rimento terminologico, metodologico ed operativo, tan-to da parte dei committenti quanto da parte delle im-prese;

1. IL PROCESSO DI GESTIONE DEL GLOBAL SERVICE


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– di tipo “concettuale”, attraverso l’inquadramento del Glo-bal Service non più e non solo come avanzato stru-mento contrattuale, ma anche e soprattutto come com-plesso “processo” di gestione, da organizzare in fasi esottofasi propedeuticamente articolate, da governareattraverso figure e competenze chiaramente individua-te, da supportare mediante strutture e strumentazionitecniche opportunamente calibrate.

Ed è proprio sotto quest’ultimo profilo che la Norma 11136fornisce le coordinate “strategiche” per orientare e sup-portare correttamente la gestione del Global Service, de-lineando un “sistema processuale” sotteso allo sviluppodelle fasi che – come emerge diffusamente dalla realtàdelle esperienze sul campo – presentano i più elevatiaspetti di criticità e complessità, innescandosi in esse ele-menti di notevole problematicità in grado anche di infi-ciare o di compromettere, nelle fasi successive, le even-tuali potenziali opportunità derivanti dall’adozione dellostesso Global Service.In questa direzione, il processo del Global Service puòessere articolato in tre fasi-chiave:– la fase di impostazione preliminare (da parte del com-

mittente);– la fase di impostazione della richiesta di offerta (da par-

te del committente);– la fase di impostazione del progetto di offerta (da parte

del potenziale assuntore).

L’impostazione preliminareNella fase di impostazione preliminare del Global Servi-ce, il committente ha il compito di espletare propedeuti-camente un’articolata e puntuale operazione di analisi edi valutazione mirata delle proprie specifiche esigenzetecnico-gestionali in rapporto alla propria realtà patrimo-niale e alle strategie immobiliari che intende adottare.Gli elementi fondamentali da sottoporre a verifica risulta-no in particolare:– l’analisi dello stato di consistenza quali-quantitativa del

patrimonio immobiliare;– la congruenza della scelta del Global Service con le pro-

prie strategie immobiliari;– l’esame delle caratteristiche della struttura organizzati-

va interna;– l’analisi e la valutazione del sistema informativo (se esi-

stente);– l’individuazione delle attività affidabili attraverso il Glo-

bal Service;– la definizione della gradualità di esternalizzazione ed

integrazione delle attività;– la definizione dei criteri per la determinazione e il con-

trollo dei livelli prestazionali da garantire.È opportuno che gli esiti di questa fondamentale fase pro-pedeutica di analisi e di valutazione esigenziale tecnico-gestionale siano sistematicamente raccolti in un apposi-to “Documento di Indirizzo Preliminare” al fine di istruiree supportare la successiva fase di richiesta d’offerta. Nel “Documento di Indirizzo Preliminare” il committenteha il compito di rielaborare in forma sintetica e con finali-tà operative tutti quegli elementi di analisi e di valutazio-ne che lo hanno precedentemente orientato alla scelta diadozione del Global Service. Tra questi in particolare: – l’analisi delle caratteristiche essenziali e della consi-

stenza del patrimonio;– l’analisi dei risultati conseguiti dai precedenti contratti

manutentivi e gestionali e dei relativi costi;– l’analisi dell’assetto organizzativo interno in essere e

delle relative posizioni organizzative;– l’analisi dei fabbisogni gestionali;– il censimento delle risorse necessarie (economiche, fi-

nanziarie, di personale, ecc.);– la stima dei costi indiretti di struttura per attività di su-

pervisione e di controllo;– la stima dei costi organizzativi;– l’analisi delle risorse umane non utilizzate o utilizzate

diversamente a causa del Global Service e la valuta-zione dell’impatto in termini di costi gestionali del con-flitto interno (relazioni sindacali);

– la valutazione dei vantaggi economici e finanziari deri-vanti dal Global Service;

– la valutazione dei vantaggi capitalizzabili (per esempio,acquisizione di nuove conoscenze, di nuove compe-tenze, di nuove strumentazioni e metodiche tecnico-ge-stionali).

La definizione dello stato di conoscenza quali-quantitati-va del patrimonio immobiliare è un aspetto fondamenta-le ai fini di una corretta impostazione preliminare del Glo-bal Service e della successiva elaborazione della richie-sta di offerta: il committente, prima di formulare la richie-sta di offerta, è tenuto a valutare l’idoneità delle informa-zioni in suo possesso relativamente alla definizione del-lo stato fisico, manutentivo e prestazionale di ogni singo-lo edificio al momento della redazione del Documento diIndirizzo Preliminare.Nel Global Service, la manutenzione rappresenta un pro-cesso integrato di fasi tanto esecutive quanto cognitive,programmatorie, organizzative e gestionali finalizzate amantenere o a portare/riportare un immobile o un patri-monio immobiliare in uno stato prestazionale in cui pos-sa espletare le funzioni richieste dal committente.Nell’ambito di un Global Service, pertanto, il committen-te ha la possibilità di includere una serie di attività a tal fi-ne direzionate, coordinate e integrate, tra cui a titolo esem-plificativo:– l’anagrafica, finalizzata al censimento e alla puntuale

conoscenza quali-quantitativa del patrimonio immobi-liare;

– il monitoraggio periodico dello stato fisico, manutentivoe prestazionale degli immobili;

– la pianificazione e la programmazione degli interventimanutentivi;

– la progettazione degli interventi manutentivi;– l’esecuzione degli interventi manutentivi;– il controllo periodico sugli interventi effettuati;– la progettazione e la gestione di una centrale operati-

va (call center) per la ricezione delle richieste di inter-vento manutentivo e per il coordinamento degli stessiinterventi;

– la costruzione e/o l’implementazione di un sistema in-formativo informatizzato a supporto delle attività.

Ai fini della selezione delle specifiche attività che posso-no essere comprese nell’ambito del Global Service, il com-mittente ha il compito di sottoporre a valutazione una se-rie di parametri-base per il controllo di gestione, tra cuiper esempio:– la criticità delle singole attività in rapporto alle strategie

di gestione del patrimonio immobiliare;– la composizione e l’entità dei costi sostenuti ed i livelli

di prestazione raggiunti per ciascuna attività;

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– i livelli di prestazione di ciascuna attività in base a para-metri il più possibile omogenei e confrontabili con i va-lori di mercato (attraverso, per esempio, analisi di bench-marking);

– l’individuazione delle soglie di convenienza economi-co-finanziaria che giustifichino la selezione e/o l’aggre-gazione delle attività.

Lo stesso committente, tuttavia, qualunque sia il sistemadi attività selezionate e comprese nell’ambito del GlobalService, deve in qualsiasi caso mantenerne l’esclusiva,autonoma ed indelegabile attribuzione delle funzioni stra-tegiche di supervisione e controllo.È opportuno che il committente, specie nel caso in cui do-vesse ricorrere per la prima volta all’affidamento delle at-tività di manutenzione attraverso il Global Service, valutipreliminarmente le ricadute derivanti in termini di orga-nizzazione interna; in particolare, l’adozione del GlobalService deve indurre il committente a ridurre le compe-tenze in materia di programmazione e di gestione direttadelle attività di manutenzione e a potenziare invece lecompetenze in materia di supervisione e controllo sullestesse attività.È fondamentale al riguardo, che il committente progetti estrutturi preventivamente una qualificata unità organiz-zativa interna appositamente dedicata all’espletamentodi queste funzioni strategiche.

L’impostazione della richiesta di offertaNella fase di formulazione della richiesta di offerta, il com-mittente deve fondamentalmente essere in grado di pre-figurare un attendibile e puntuale quadro di riferimentoper i risultati da conseguire attraverso il Global Service. Ne consegue che la formulazione della richiesta di offer-ta deve essere impostata non in forma oggettiva e de-scrittiva, ma in forma esigenziale-prestazionale, attraver-so la preventiva determinazione di parametri tecnici at-tendibili e tali da consentire una chiara individuazione deilivelli prestazionali da soddisfare e dei criteri per verifi-carne il soddisfacimento.In questa direzione, la richiesta di offerta da parte del com-mittente deve esplicitarsi attraverso un capitolato tecnicodi tipo “prestazionale” (da associarsi al capitolato d’one-ri del Global Service).In occasione di Global Service di prima generazione, nelcaso in cui il committente non risulti in possesso di tuttele informazioni di dettaglio necessarie a trasmettere aiconcorrenti l’esatta rappresentazione quali-quantitativadel proprio patrimonio immobiliare, è tuttavia condizioneinderogabile che lo stesso committente fornisca perlo-meno un corredo informativo minimo costituito da una se-rie di elementi-base atti ad identificare il patrimonio stes-so sotto il profilo localizzativo, dimensionale, tipologico efunzionale. Se, in fase di formulazione della richiesta diofferta, il committente non è in grado di fornire ai poten-ziali assuntori un puntuale corredo informativo relativo al-lo stato di consistenza quali-quantitativa del patrimonioimmobiliare, è opportuno impostare il primo Global Ser-vice in un’ottica prettamente sperimentale e per un arcodi durata limitato ad un solo anno o biennio.Dopo un primo Global Service di tipo sperimentale e trans-itorio, il committente – al momento dello studio e dell’at-tivazione di successivi Global Service – può disporre infase di richiesta di offerta di un adeguato corredo di in-formazioni desunte dalle fasi di ricognizione ed analisi

dello stato del patrimonio immobiliare, condizione questafondamentale per una consapevole e congruente defini-zione tanto dei risultati da conseguire attraverso il GlobalService (committente), quanto dei progetti da porre a ba-se di offerta (potenziali assuntori).La definizione dei risultati da conseguire attraverso il Glo-bal Service – sotto forma qualitativa e, per quanto possi-bile, quantitativa – rappresenta uno dei passaggi di piùalta criticità nella formulazione della richiesta di offerta daparte del committente: tali risultati possono essere espli-citati attraverso la definizione degli “standard di qualità”e degli “standard di servizio” del Global Service.Gli “standard di qualità” rappresentano i livelli di qualitàprestazionale prefissati dal committente che l’assuntoredel Global Service deve assicurare attraverso gli inter-venti manutentivi.Lo “standard minimo” di qualità che l’assuntore ha sem-pre e comunque l’obbligo di garantire è identificato nelmantenimento degli immobili nello stato prestazionale incui si trovano al momento della relativa consegna (statusquo ante), condizione questa che deve essere docu-mentata (per esempio attraverso appositi e dettagliati ver-bali di consegna degli immobili). Tale “standard minimo” di qualità deve essere assunto co-me “punto di partenza” di riferimento da parte del com-mittente nel capitolato.Gli “standard di servizio” rappresentano le caratteristichee le frequenze degli interventi e le modalità di erogazio-ne/esecuzione del servizio di manutenzione che l’assun-tore del Global Service deve assicurare in funzione degli“standard di qualità” prefissati dal committente.Sono rappresentati come risultante delle diverse presta-zioni di servizio richieste all’assuntore (di natura organiz-zativa, tecnica, gestionale, progettuale, ecc.) e delle mo-dalità di esecuzione e di fornitura delle stesse (in terminidi tempestività, flessibilità, affidabilità, professionalità,ecc.).Il capitolato elaborato dal committente ed il progetto delGlobal Service elaborato in sede di gara dall’assuntorecostituiscono la griglia di riferimento per la definizione, lamisurazione e il controllo degli “standard di servizio”. Al fine di monitorare e verificare il rispetto degli “standarddi qualità” e “di servizio” erogati dall’assuntore del GlobalService, è fondamentale che il committente progetti pre-ventivamente ed organicamente ed espliciti esauriente-mente nel capitolato un efficace ed efficiente sistema dicontrollo fondato su procedure e metodiche di riscontroda attivarsi nel corso del Global Service e alla sua con-clusione.In quest’ottica, devono essere garantite le seguenti prin-cipali condizioni al contorno:– presenza di una struttura tecnica del committente ade-

guatamente preparata ed organizzata a gestire un con-tratto di Global Service e, pertanto, dotata di compe-tenze specificamente orientate alla supervisione e alcontrollo dei servizi integrati gestiti direttamente dal-l’assuntore, alla verifica e alla valutazione delle meto-dologie, delle procedure e delle strumentazioni da que-sti messe in campo, all’analisi mirata dei dati di naturatecnica ed economica implementati e all’elaborazionedegli stessi in una visione dinamica dei processi di pro-grammazione e gestione manutentiva, nonché al con-fronto/interscambio propositivo con la struttura tecnicadell’assuntore;


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– messa a punto, da parte dell’assuntore, di un sistemainformatizzato, condiviso ed approvato dalla strutturatecnica del committente, che consenta il monitoraggiodelle attività svolte, in modo da ottenere tutte le infor-mazioni necessarie per il controllo, da parte del com-mittente, dei parametri di valutazione a tal fine indivi-duati;

– presenza nel capitolato di un sistema di penali correla-te alla gravità delle eventuali inadempienze dell’assun-tore per il mancato rispetto degli “standard di qualità” e“di servizio” prestabiliti.

Nel capitolato, il committente deve progettare ed inserireadeguate e specifiche misure atte a salvaguardare la dis-ponibilità degli immobili inclusi nel Global Service, cosìcome la disponibilità del sistema informativo implemen-tato per il proprio patrimonio immobiliare. La complessae particolare caratterizzazione contrattuale del Global Ser-vice presuppone che il committente curi dettagliatamen-te la fase di analisi e valutazione dell’offerta di mercato,esplicitando attraverso il capitolato i parametri utili ai finidella chiara definizione e dell’effettivo accertamento del-la specifica qualificazione e competenza settoriale dei po-tenziali assuntori.

L’impostazione del progettoSpetta ai potenziali assuntori la predisposizione del pro-getto di Global Service. Tale progetto si articola in un in-sieme di elaborati di natura tecnica ed economica che il-lustrano in dettaglio la proposta di offerta tecnico-econo-mica in funzione della richiesta predisposta dal commit-tente.È opportuno che i potenziali assuntori del Global Servi-ce, anche ai fini di una preventiva verifica di fattibilità, svi-luppino propedeuticamente una fase interna di analisi pre-liminare. Sviluppata la fase propedeutica di analisi preliminare e diverifica preventiva di fattibilità, il progetto di offerta dovràessere articolato in funzione di ciascuna delle specificheattività comprese nel Global Service, in forma separataper la parte tecnica e per la parte economica.Ai fini dell’impostazione del progetto di offerta tecnica, èopportuno porre particolare attenzione all’esplicitazionedei seguenti punti fondamentali:– la metodologia di base adottata;– le modalità di espletamento delle attività;– le attività preliminari alla progettazione del piano di ma-

nutenzione;– il programma di interventi manutentivi sugli immobili;– le modalità di gestione operativa degli interventi manu-

tentivi;– i sistemi informatici a supporto delle attività;– il sistema di controllo interno sulla qualità del servizio;– la struttura organizzativa interna dedicata;– le proposte migliorative/integrative.Nell’impostazione del progetto di offerta economica col-legato al progetto di offerta tecnica occorre attentamen-te rapportarsi alle modalità di contabilizzazione dei corri-spettivi economici stabilite dal committente in funzionedelle singole attività comprese nel Global Service: al ri-guardo i compensi, in base a quanto al riguardo detta-gliatamente specificato nel capitolato da parte del com-mittente, si articolano normalmente in compensi a forfaite in compensi a misura (sulla base di un elenco prezziunitari individuato nello stesso capitolato).

Fattori di criticità Rimandando ad altri studi tematici per una puntuale se-gnalazione ed analisi delle opportunità/problematicità cheaccompagnano il sempre più imponente sviluppo del mer-cato del Global Service6, in questa sede si intende con-centrare l’attenzione sui due fattori di criticità che sem-brano più condizionare l’attuale scenario del Global Ser-vice nel nostro Paese:– l’approccio spesso non “consapevole” al Global Servi-

ce da parte della committenza (specie pubblica);– la definizione ed il controllo dei livelli di qualità dei ser-

vizi erogati in Global Service.In un contesto nazionale – come premesso – fortementecaratterizzato da un ancora rilevante gap tecnico-cultu-rale nell’ambito della gestione dei servizi di Facility Ma-nagement per i patrimoni immobiliari e urbani, spesso lacommittenza – specie nel settore pubblico – intravede nelGlobal Service lo strumento apportatore di un “liberato-rio” trasferimento a terzi di funzioni e responsabilità sem-pre più complesse ed incombenti, nonchè di una “auto-matica” e sensibile riduzione dei costi dei servizi di ge-stione così esternalizzati.Ciò senza tuttavia comprendere come, secondo quantoindicato anche dalla Norma UNI 11136, lo stesso GlobalService vada inquadrato, e conseguentemente approc-ciato, non tanto come mero strumento di ingegneria tec-nico-contrattuale, ma come vero e proprio “processo” ge-stionale da programmare, gestire e controllare con con-sapevolezza, competenza e coscienza dei potenziali van-taggi, così come dei potenziali rischi sottesi (al riguardo,si consideri che, di fatto, il Global Service è la forma piùestrema di esternalizzazione dei servizi di Facility Mana-gement).Dunque, processo gestionale complesso ed articolato ilGlobal Service, che postula propedeuticamente una pun-tuale e corretta definizione degli obiettivi da perseguire e,conseguentemente e coerentemente, una razionale pro-gettazione di percorsi procedurali di riferimento, una chia-ra precisazione ed attribuzione di ruoli e di responsabili-tà e una sistematica individuazione ed adozione di idoneisupporti tecnici e strumentali.È facile intuire come, in situazioni in cui spesso è croni-camente “normale” (sia da parte del committente, che del-l’assuntore) la carenza/assenza di elementi-base di co-noscenza quali-quantitativa dei patrimoni immobiliari e ur-bani da gestire in Global Service, sia oggettivamente dif-ficile impostare, adottare e sviluppare un processo ed uncontratto che, secondo la definizione normativa sopra ri-portata, fa riferimento a un sistema integrato di servizi“con piena responsabilità da parte dell’assuntore sui ri-sultati in termini di raggiungimento e/o mantenimento dilivelli prestazionali prestabiliti dal committente”.Ciò rimanda direttamente all’ulteriore problema della de-finizione e del controllo dei livelli di qualità dei servizi ero-gati in Global Service: problema, questo, di notevole com-plessità e criticità, che può e deve tuttavia trovare solu-zione tanto nella predisposizione a monte da parte delcommittente di puntuali capitolati “prestazionali” e nellaconseguente esplicitazione di standard qualitativi da sod-disfare per ogni servizio, quanto a valle nell’organizza-zione ed attivazione di un’adeguata struttura tecnica in-terna appositamente “dedicata” al controllo in opera dei“risultati qualitativi” conseguiti dall’assuntore del GlobalService in termini di rispondenza dei servizi ai livelli pre-

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stazionali stabiliti dallo stesso committente.Un’eventuale attivazione di operazioni mirate di monito-raggio “qualitativo” delle esperienze di Global Service at-tualmente in corso (specie in ambito pubblico) potrebbefornire, al riguardo, utili indicazioni di natura metodologi-ca ed operativa.In questa direzione e in questa sede, appare superfluorammentare ai committenti (specie pubblici) che, pur at-traverso il ricorso alle più sofisticate ed “estreme” formedi Global Service, le funzioni e le risponsabilità di con-trollo e di verifica sulla qualità dei servizi erogati dall’ap-paltatore permangono (almeno fino ad oggi) ancora deltutto “inesternalizzabili”.

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Il processo di programmazione della qualità

Giancarlo Paganin

PremessaIl tema della qualità – considerata nei suoi aspetti fonda-mentali di pianificazione, attuazione, controllo e migliora-mento – sta assumendo sempre più un ruolo rilevantenell’ambito dei servizi di gestione e manutenzione dei pa-trimoni immobiliari e urbani; a fronte di tale evoluzionenon si riscontra, tuttavia, una corrispondente crescita cul-turale che metta a disposizione dei diversi operatori co-involti, sia dal lato dell’offerta sia dal lato della domanda,metodi e strumenti consolidati e di facile implementazio-ne per il governo della qualità.L’importanza di attuare in maniera sostanziale i modellidi gestione per la qualità appare ancora più evidente sesi considerano taluni aspetti strutturali del mercato deiservizi di gestione e manutenzione degli edifici e dei be-ni urbani, tra cui in particolare:– l’incremento sempre più evidente del ricorso, da parte

dei proprietari di patrimoni immobiliari e urbani, a pro-cessi di esternalizzazione delle attività di gestione e ma-nutenzione che comportano inevitabilmente un rischiodi “spaccatura” nella conduzione generale dei proces-si da parte dell’ente proprietario;

– l’evoluzione delle forme contrattuali per l’affidamentodelle attività di manutenzione che vengono sempre piùspesso affidate come attività di servizio – che includo-no quindi non solo lavori, ma anche attività di pianifica-zione, progettazione e organizzazione generale – davalutare in base ai risultati ottenuti;

– la sempre più diffusa richiesta all’appaltatore da partedelle Stazioni Appaltanti di gestire l’insieme dei serviziaffidati secondo i principi fondamentali di gestione perla qualità definiti dalle norme della serie ISO 9000;

– l’opportunità per i fornitori di servizi di differenziare ilproprio posizionamento sul mercato anche attraversostrumenti di efficacia e riconoscibilità come l’imple-mentazione sulle attività di commessa dei modelli di ge-stione per la qualità;

– la necessità di innescare meccanismi di miglioramentocontinuo al fine di aumentare la competitività sia deicommittenti sia dei fornitori.

Nei confronti dei tradizionali e consolidati modelli di ge-stione per la qualità – in particolare quelli definiti dalle nor-me internazionali della serie ISO 9000 – le linee evoluti-ve del settore della gestione e manutenzione dei patri-moni immobiliari e urbani, introducono alcune criticità le-gate in particolare: – alla frammentazione delle responsabilità per le attività

di pianificazione su diversi operatori (cliente, fornitore,subfornitore); sempre di più la tendenza ad accorparele responsabilità in un unico soggetto (il fornitore di ser-vizi) mette in evidenza un meccanismo di “trasferimen-to a cascata” delle responsabilità di pianificazione del-la qualità; il committente chiede al fornitore un Pianodella Qualità che poi il fornitore ribalta in maniera spes-so non idonea sui suoi subfornitori;

– al fatto che l’interfaccia cliente-fornitore debba esseregestito abbandonando le tradizionali forme di controllo

(misurazione della quantità fisica e della qualità misu-rabile dei lavori eseguiti) per gestire invece la valuta-zione di risultati che, talvolta, possono essere di diffici-le valutazione oggettiva.

Le criticità sopra riportate possono rendere meno effica-ce ed efficiente il generale processo di esternalizzazionedei servizi attualmente in atto per le attività di gestione emanutenzione; in tal senso appare fondamentale porre inevidenza queste problematiche per condividerne la rile-vanza e per definire i presupposti sui quali fondare unnuovo modello di approccio alla qualità dei servizi.

Pianificazione della qualità nella gestione e ma-nutenzione dei patrimoni immobiliari e urbaniLa qualità è il risultato di un insieme di processi struttu-rati e coordinati tra loro in base ad una logica di sistemache vede un riferimento preciso nella definizione, secon-do una sequenza logica, di tre capisaldi: – politica per la qualità; – obiettivi della qualità; – pianificazione della qualità. Tutte le azioni di programmazione operativa che vengo-no predisposte per attuare in concreto le linee direttricidella politica (da intendersi come obiettivi strategici del-l’organizzazione che intende affidare all’esterno le pro-prie attività di gestione patrimoniale) devono armonizzarsia questo quadro di riferimento. Ecco quindi che il temadella pianificazione della qualità in un contratto di GlobalService o Facility Management risulta un processo chia-ve per la riuscita ed il successo dell’operazione di ester-nalizzazione e si configura inoltre come un elemento diindirizzo che deve essere chiaramente condiviso ai di-versi livelli dell’organizzazione7.In tal senso è evidente il fatto che l’esternalizzazione diun processo sia un meccanismo da inquadrare in una piùampia logica di sistema da parte dell’organizzazione cheintende affidare all’esterno una parte delle sue attività. Lastessa norma ISO 9001:2000 specifica chiaramente che“Qualora l’organizzazione scelga di affidare all’esternoprocessi che abbiano effetti sulla conformità del prodottoai requisiti, essa deve assicurare il controllo di tali pro-cessi. Nell’ambito del sistema di gestione per la qualitàdevono essere definite le modalità per tenere sotto con-trollo tali processi affidati all’esterno”.

Approccio alla gestione per la qualità nei con-tratti di Global Service e Facility ManagementPer approcciare il tema della gestione per la qualità neicontratti di appalto di Global Service e Facility Manage-ment è importante cercare di riconsiderare in maniera piùampia l’organizzazione delle attività e la loro assegna-zione a diversi soggetti; senza entrare nel dibattito, a vol-te affrontato con toni quasi retorici, del rapporto cliente-fornitore che deve essere inteso come partnership e noncome contraddittorio, si può certamente affermare chel’insieme cliente-fornitore-subfornitori costituisce un’or-ganizzazione vera e propria (di “livello superiore” rispet-to alle singole organizzazioni) che agisce per ottenere deirisultati dai propri processi in termini di adeguatezza delpatrimonio gestito rispetto alle attività che per quel patri-

2. IL PROCESSO DI PROGRAMMAZIONE DELLA QUALITÀ


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monio devono essere svolte. Se quindi si assume comeipotesi di lavoro quella di considerare l’insieme delle par-ti in causa come un’unica entità che opera per raggiun-gere obiettivi ben definiti, si può anche rimettere in dis-cussione l’approccio che troppo spesso viene adottatodai committenti dei servizi Global Service e Facility Ma-nagement che tendono a considerare la pianificazionedella qualità come appannaggio esclusivo e distintivo delfornitore dei servizi; è ben nota l’importanza che nei ban-di di gara e nei criteri di valutazione delle offerte viene as-segnato al “piano della qualità” che il fornitore del servi-zio deve sottoporre al committente. Se invece si parte dall’ipotesi di “organizzazione di orga-nizzazioni” si possono adottare alcuni concetti essenzia-li stabiliti dalle norme di riferimento comune relativi allagestione per la qualità; in particolare la serie ISO 9000dalla quale sono riprese alcune definizioni propedeutichealle considerazioni che verranno svolte.“L’approccio per sviluppare ed attuare un sistema di ge-stione per la qualità implica diverse fasi, che includono leseguenti:a) determinare le esigenze e le aspettative dei clienti e

delle altre parti interessate;b) stabilire la politica e gli obiettivi per la qualità dell’or-

ganizzazione;c) determinare i processi e le responsabilità necessari per

conseguire gli obiettivi per la qualità;d) determinare e fornire le risorse necessarie per conse-

guire gli obiettivi per la qualità;e) stabilire metodi per misurare l’efficacia e l’efficienza di

ciascun processo;f) mettere in atto queste misure per determinare l’effica-

cia e l’efficienza di ciascun processo;g) determinare i mezzi per prevenire le non conformità ed

eliminarne le cause;h) stabilire ed applicare un processo per il miglioramen-

to continuo del sistema di gestione per la qualità.”I termini “esigenze”, “politica” e “obiettivi” sono la base dipartenza per tutte le azioni organizzative ed operative chedevono poi essere svolte per assicurare il raggiungimen-to dei livelli di qualità attesa; per questi concetti è oppor-tuno recuperare le definizioni condivise a livello interna-zionale sempre in riferimento alla norma ISO 9000:– politica per la qualità: obiettivi ed indirizzi

generali di un’organizzazione, relativi allaqualità, espressi in modo formale dall’altadirezione (di regola la politica per la quali-tà è coerente con la politica complessivadell’organizzazione e fornisce una struttu-ra per individuare gli obiettivi per la quali-tà);

– obiettivo per la qualità: qualcosa cui ci siaspira o a cui si mira, relativo alla qualità (gliobiettivi per la qualità si basano general-mente sulla politica per la qualità dell’or-ganizzazione e sono generalmente speci-ficati per i pertinenti livelli e funzioni nel-l’organizzazione);

– pianificazione della qualità: parte della gestione per laqualità mirata a stabilire gli obiettivi per la qualità e aspecificare i processi operativi e le relative risorse ne-cessari per conseguire tali obiettivi (predisporre pianidella qualità può far parte della pianificazione della qua-lità);

– gestione per la qualità: attività coordinate per guidare etenere sotto controllo un’organizzazione in materia diqualità (guidare e tenere sotto controllo, in materia diqualità, un’organizzazione implica, di regola, definire lapolitica per la qualità, gli obiettivi per la qualità, la pia-nificazione della qualità, il controllo della qualità, l’assi-curazione della qualità ed il miglioramento della quali-tà).

Occorre dunque ragionare e riconsiderare gli aspetti chesono stati esposti non più, come spesso facilmente av-viene, come solo appannaggio ed esclusiva responsabi-lità di un solo soggetto (nel caso specifico l’appaltatoredel servizio), bensì come riferimento unitario stabilito dal-la committenza del servizio e declinato poi ai diversi livellidi questa “organizzazione di organizzazioni” che si deveconfrontare con un “cliente” che spesso assume diversiaspetti. Tale peculiarità viene schematizzata nella figura1 che descrive il modello generale di gestione per la qua-lità di un’organizzazione che si deve confrontare con dueclassi di clienti; la schematizzazione può essere ad esem-pio associata ad un fornitore di servizi di gestione e ma-nutenzione di patrimoni immobiliari che deve rispondereal cliente “committente” (colui cioè che paga un corri-spettivo per avere un servizio), ma anche al cliente “uten-te” (colui il quale fruisce degli spazi anche non pagando– come ad esempio può accadere per un patrimonio edi-lizio aperto al pubblico – alcun corrispettivo diretto per ilservizio di gestione).La criticità del modello mostrato in figura 1 mostra comenei servizi Global Service o Facility Management la defi-nizione di politica e obiettivi della qualità deve essere at-tuata con particolare attenzione alle esigenze dell’uten-za e ai requisiti che influenzano direttamente la perce-zione dei livelli di qualità raggiunti dalla fornitura del ser-vizio.È proprio con riferimento alla centralità della qualità per-cepita dall’utente del patrimonio immobiliare che si può

Figura 1Modello di gestione per la qualità per i fornitori diservizi di gestione e manutenzione di patrimoniimmobiliari.

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assumere il modello di figura 1 come base per la pianifi-cazione della qualità da parte di un’ipotetica singola or-ganizzazione che intenda fornire servizi Global Service oFacility Management a una proprietà pubblica o privata.Nel caso di una singola organizzazione è possibile sche-matizzare il “ciclo della qualità” – descritto precedente-mente rispetto alla norma ISO 9000 – rispetto a una se-rie di processi di base come rappresentato in figura 2.I principali processi mostrati in figura 2 sono quelli che siriferiscono alla pianificazione, progettazione (di prodottoe di processo), realizzazione (o erogazione del servizio),monitoraggio e correzione; all’inizio e alla fine del “cro-noprogramma della qualità” si può assumere la presen-za dei “requisiti del cliente” e della “soddisfazione del clien-te” già esplicitamente rappresentati in figura 1 come “con-fini” del modelli di gestione per la qualità. Lo schema difigura 2 è basato sull’ipotesi che il modello di gestione perla qualità sia attuato solo dal fornitore del prodotto/servi-zio e non include i processi del cliente.Analizzando le attività di pianificazione della qualità con-siderando come campo di applicazione più ampio quellodi un modello di gestione per la qualità applicato dal clien-te (ovverosia dal proprietario del patrimonio immobiliareche intende esternalizzare i suoi processi di gestione emanutenzione), il “cronoprogramma dellaqualità” dovrebbe essere modificato tenen-do in considerazione la modifica dei “confi-ni” del modello di gestione per la qualità.In questo caso i requisiti del cliente non so-no gli stessi del caso precedente (figura 3).È evidente che “requisiti e soddisfazione delcliente” da definire al “livello 2” nel quale ven-gono gestiti i processi esternalizzati, deriva-no direttamente dalla analisi degli input e de-gli output che dovrebbe essere eseguita dal-la proprietà del patrimonio sulla propria “map-pa dei processi” come richiesto dal modellodi gestione per la qualità definito dalla nor-

ma ISO 9001 che recita testualmente:“L’organizzazione deve:a) identificare i processi necessari per il si-

stema di gestione per la qualità e la loroapplicazione nell’ambito di tutta l’organiz-zazione;

b) stabilire la sequenza e le interazioni traquesti processi;

c) stabilire i criteri ed i metodi necessari perassicurare l’efficace funzionamento e l’ef-ficace controllo di questi processi;

d) assicurare la disponibilità delle risorse edelle informazioni necessarie per sup-portare il funzionamento e il monitoraggiodi questi processi;

e) monitorare, misurare ed analizzare questi processi;f) attuare le azioni necessarie per conseguire i risultati

pianificati ed il miglioramento continuo di questi pro-cessi.

La definizione dei requisiti da parte del cliente deve con-siderare l’importanza del processo di gestione e ma-nutenzione (normalmente considerato come un “pro-cesso di supporto”) all’interno del più ampio modello digestione per la qualità dell’organizzazione. Ancora unavolta l’analisi dei processi – che comprende la defini-zione di input, output e criticità dei differenti processinel raggiungimento degli obiettivi di qualità – diventafondamentale per la successiva definizione dei requisi-ti da includere nel contratto di affidamento all’esternodei servizi di gestione e manutenzione.

Per gestire questo cambiamento di livello – dal livello 1“qualità del cliente” al livello 2 “qualità del fornitore” – ri-sulta di conseguenza fondamentale considerare il pro-cesso di esternalizzazione dei servizi Global Service eFacility Management nel quadro di riferimento del mo-dello di gestione per la qualità applicato (più o meno con-sapevolmente8) dalla proprietà; in questo senso si può in-

Figura 2“Cronoprogramma della qualità” che raggruppai principali processi di un’organizzazione che for-nisce servizi nell’ambito degli schemi di gestio-ne per la qualità.

Figura 3Modifica dei “confini del modello di gestione perla qualità” a seguito di affidamento all’esterno delprocesso di supporto “gestione e manutenzioneimmobiliare”.


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terpretare la formulazione dei requisiti contrattuali per l’e-sternalizzazione del processo come derivante diretta-mente dagli “obiettivi della qualità” che erano stati speci-ficati per la funzione aziendale preventivamente respon-sabile per il processo di gestione e manutenzione del pa-trimonio immobiliare.Per semplificare il contenuto dell’informazione riportatain figura 3 si può immaginare che questa rappresenti iltrasferimento del concetto di fornitore “interno” a quellodi fornitore “esterno”: se l’organizzazione è riuscita adanalizzare adeguatamente il rapporto cliente/fornitorequando il fornitore è interno, allora risulterà più sempliceed efficace anche la gestione del rapporto con un forni-tore esterno.Questo approccio può essere ricondotto al concetto di“cliente interno” o “cliente esterno” di un’organizzazione,definito dalla ISO 9000:2000 come “organizzazione o per-sona che riceve un prodotto”; in questo senso risulta evi-dente l’importanza di un’attenta e accurata attività di ana-lisi organizzativa interna che dovrebbe essere attuata dal-l’organizzazione proprietaria del patrimonio prima di affi-dare all’esterno processi di supporto come quelli di ge-stione e manutenzione9.L’autovalutazione dei processi aziendali e delle loro inte-razioni dovrebbe fornire evidenza alla proprietà del patri-monio dei fattori critici del processo di gestione e manu-tenzione rispetto ai più generali obiettivi di qualità che l’or-ganizzazione si è data per le sue attività; tale criticità –che mette in relazione diretta il “successo” generale del-l’organizzazione con il “successo” nelle attività di gestio-ne e manutenzione – si dovrebbe riflettere direttamentenella preparazione e definizione dei requisiti contrattualiper l’affidamento all’esterno dei servizi di Global Servicee Facility Management.

Analasi dei processi e “gestione della configu-razione”L’attività di analisi dei processi dell’organizzazione pro-prietaria del patrimonio – essenziale per la buona defini-zione dei requisiti di appalto dei servizi Global Service eFacility Management – può essere approcciata secondodifferenti metodi e con l’ausilio di numerosi strumenti. Unospecifico strumento di supporto interessante è fornito dalconcetto di “gestione della configurazione”introdotto nel quadro di norme che sono sta-te predisposte a completamento della serieISO 9000 e, in particolare, dalla norma in-ternazionale ISO 10007:2003 “Quality ma-nagement systems – Guidelines for configu-ration management” che definisce la confi-gurazione come “caratteristiche fisiche e fun-zionali di un prodotto tra loro interrelate e de-finite nell’ambito dell’informazione della con-figurazione del prodotto (configurazione delprodotto: informazioni richieste per la pro-gettazione del prodotto, per la realizzazionedel prodotto, per la sue verifica, per il suo fun-

zionamento e per la sua assistenza)”. A partire dalle considerazioni precedenti, è possibile ap-portare una modifica al “cronoprogramma della qualità”di figura 2 per adattarlo ai casi di esternalizzazione deiservizi di Global Service e Facility Management e pren-dere quindi in considerazione la presenza di almeno dueentità responsabili del processo10:– il committente, che è responsabile della pianificazione

generale e del processo di monitoraggio e controllo ef-fettuato come “parte seconda”;

– il fornitore, che risulta responsabile delle attività di pro-gettazione del servizio (in accordo alla pianificazionegenerale del committente), di erogazione del servizio edi monitoraggio e controllo effettuato come verifica in-terna di “parte prima”.

Nello schema di figura 4 si possono individuare alcunearee di particolare interesse:1) Pianificazione della qualità da parte del committente:

questa area, come già segnalato precedentemente, ri-sulta particolarmente critica per il fatto che la pianifica-zione della qualità deve risultare coerente con la politi-ca per la qualità dell’organizzazione e con i suoi obiet-tivi che dalla politica sono derivati. È quindi importanteche, nella definizione degli obiettivi di qualità per il pro-cesso da esternalizzare, l’organizzazione abbia analiz-zato con attenzione e dettaglio l’interazione tra tutti iprocessi che fanno parte della sua attività; è proprio ta-le analisi che permette di ottenere una chiara descri-zione dell’importanza dei processi da esternalizzare sul-la qualità dei risultati generali attesi dall’organizzazio-ne stessa. In altri termini l’organizzazione, nel momen-to un cui affida all’esterno la gestione del proprio pro-cesso di gestione e manutenzione, dovrebbe avere unapiena comprensione delle conseguenze che le presta-zioni ottenute nel processo esternalizzato potranno ave-re sulle prestazioni complessive della propria attività. Intal senso la norma ISO 9001 afferma chiaramente che:“Qualora l’organizzazione scelga di affidare all’esternoprocessi che abbiano effetti sulla conformità del pro-dotto ai requisiti, essa deve assicurare il controllo di ta-li processi. Nell’ambito del sistema di gestione per laqualità devono essere definite le modalità per teneresotto controllo tali processi affidati all’esterno”.

Figura 4“Cronoprogramma della qualità” per servizi di ge-stione e manutenzione immobiliare affidati all’e-sterno dalla proprietà del patrimonio immobilia-re.

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2) Attività di progettazione svolte dal fornitore: il fornitoredel servizio dovrebbe sviluppare le proprie attività diprogettazione basandosi sulla piena e completa com-prensione degli obiettivi di qualità del cliente; partendoda questi dati e requisiti di base per la progettazione, ilfornitore dovrebbe sviluppare, coerentemente con taliinformazioni, la progettazione del servizio (quali attivi-tà erogare) e la progettazione del proprio processo difornitura (come erogare le attività che sono state indi-viduate). L’attività progettuale del fornitore termina conla validazione della progettazione e dei processi attra-verso cui il fornitore deve fornire a se stesso l’assicu-razione che il servizio ed il processo per la sua eroga-zione che derivano dalla progettazione siano tali da sod-disfare tutti i requisiti previsti nel contratto d’appalto.

3) Validazione del progetto del servizio e del processo daparte del committente: questa fase risulta assai impor-tante nella gestione complessiva della qualità perchèrappresenta il momento in cui il committente deve sta-bilire se la proposta del fornitore risulti soddisfacentecon riferimento ai propri obiettivi generali e alla propriapianificazione della qualità. Dopo la validazione del ser-vizio, il cliente può decidere, basandosi su dati di fatto,se procedere con la firma del contratto e l’affidamentodel servizio; a tal fine risulta di fondamentale importan-za il fatto che i risultati della progettazione del fornitore(gli output del processo di progettazione) siano fornitiin maniera tale da permettere la loro verifica rispetto aidati di ingresso alla progettazione forniti nella docu-mentazione di gara. Risulta spesso difficoltoso per ilcommittente, durante l’esame della documentazione digara sottoposta dai concorrenti, effettuare una verificaefficace della progettazione su documenti e progetti chesono forniti in formati normalmente eterogenei e non fa-cili da verificare.

4) Erogazione del servizio: in questa fase avviene l’ero-gazione del servizio da parte del fornitore in accordocon quanto progettato (progetto del servizio e del pro-cesso).

5) Misurazione, analisi, feedback e azioni correttive (mi-glioramento) effettuati dal fornitore: obiettivo della faseè quello di permettere al fornitore di verificare il rispet-to delle condizioni da esso stesso previste in fase diprogetto e, inoltre, di stimare sul campo la validità e l’ef-ficacia del progetto stesso.

6) Misurazione, analisi, feedback e azioni correttive (mi-glioramento) effettuati dal committente: questo proces-so risulta particolarmente critico per la prestazione com-plessiva del contratto di Global Service o Facility Ma-nagement poichè è il momento nel quale il committen-te dovrebbe verificare se il fornitore stia effettivamenteerogando il servizio in conformità con la progettazionesottoposta in sede di offerta e se la progettazione delservizio sottoposta in sede di offerta sia realmente effi-cace al fine di soddisfare i requisiti espressi in terminidi obiettivi di qualità.

7) Nuova pianificazione del committente: al termine delprocesso affidato all’esterno (in sostanza alla scaden-za del contratto d’appalto di Global Service o FacilityManagement), il committente dovrebbe riesaminare i ri-sultati della scelta effettuata affidando all’esterno i ser-vizi di gestione e manutenzione del proprio patrimonioin termini di valutazione delle prestazioni del fornitore;dall’analisi dei risultati del contratto il committente po-

trebbe aggiornare o modificare (laddove necessario) lapropria pianificazione della qualità per lo specifico pro-cesso tenendo in considerazione l’esperienza acquisi-ta nel primo contratto. Tale feedback sulla pianificazio-ne di base – tra l’altro espressamente richiamato an-che dalla norma ISO 9004:2000 – non può prescinde-re tuttavia dalla strutturazione di un adeguato sistemadi monitoraggio e misurazione delle prestazioni.

Richieste di prestazione e “Service Level Agree-ment” per la pianificazione ed il monitoraggio deiprocessi affidati all’esternoLe diverse parti che intervengono nei processi di GlobalService e Facility Management (committente, utente fi-nale degli spazi gestiti, fornitore principale del servizio,subfornitori,ecc.) risultano spesso non coinvolte allo stes-so modo nella definizione delle esigenze, dei requisiti edelle prestazioni che devono essere assicurate nel con-tratto; le richieste di qualità vengono normalmente strut-turate in termini di “livelli di servizio” proposti dal fornito-re – anche in concertazione e accordo con il cliente – piut-tosto che in termini di definizione oggettiva di “risultati” daraggiungere attraverso la fornitura del servizio.Per meglio valutare l’importanza di una corretta defini-zione delle richieste di prestazione preventivamente al-l’affidamento all’esterno di servizi di Global Service e Fa-cility Management), può essere interessante fare riferi-mento alla disciplina del “value management” definita dal-la norma EN 12973:2000 “Value management” come “mo-dalità di gestione particolarmente orientata alla motiva-zione del personale, allo sviluppo di competenze a allapromozione di sinergie e innovazione, con l’obiettivo dimassimizzare la prestazione complessiva di un’organiz-zazione”. L’approccio del “value management” risulta par-ticolarmente interessante in quanto prende in conto e ana-lizza tutti i processi di un’organizzazione al fine di valuta-re correttamente una “prestazione globale dell’organiz-zazione”. La norma EN 12973:2000 sottolinea il concetto che do-vrebbe essere effettuata una discussione aperta sulleprestazioni da raggiungere attraverso i metodi e gli stru-menti che il fornitore intenderebbe utilizzare nel con-tratto; per raggiungere questo obiettivo la norma EN de-scrive delle procedure per definire correttamente una ri-chiesta di prestazione di tipo funzionale alle attività svol-te (“Functional Performance Specification”); una “Func-tional Performance Specification” rappresenta “un do-cumento attraverso il quale un potenziale committenteesprime le sue necessità (o le necessità di coloro per iquali il committente risulta responsabile) in termini difunzioni correlate agli utenti e in termini di vincoli”. Perciascuno di questi, devono essere definiti criteri di va-lutazione così come dei livelli di riferimento ciascuno deiquali dotato di uno specifico grado di flessibilità.Il riferimento al concetto di “Functional Performance Spe-cification” è incluso direttamente anche nella direttiva eu-ropea 2004/18/EC sul coordinamento delle procedure diassegnazione degli appalti pubblici di lavori, servizi e for-niture.

Attività di “briefing” nella preparazione dei con-tratti: il Documento di Indirizzo PreliminareQuanto espresso precedentemente porta a evidenziareulteriormente l’importanza delle attività di analisi prelimi-


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nare che le organizzazioni dovrebbero sviluppare pre-ventivamente all’avvio del processo di esternalizzazionedei servizi di Global Service e Facility Management.In questo senso, la norma nazionale UNI 11136 – comegià segnalato – prende in considerazione questa criticitàe invita il committente a predisporre una specifica docu-mentazione di supporto al bando di gara e alla successi-va analisi della documentazione di offerta sottoposta daifornitori.Il “Documento di Indirizzo Preliminare” può essere assi-milato all’attività generale di briefing sviluppata per sup-portare gli affidamenti dei servizi di progettazione comedefinito ad esempio dalla norma internazionale ISO9699:1994 “Performance standards in building – Chec-klist for briefing – Contents of brief for building design”,che definisce il brief come “un documento che specificaesigenze, obiettivi e risorse del committente e dell’uten-te, il contesto dell’intervento e gli appropriati requisiti diprogetto nel rispetto dei quali sviluppare la successiva at-tività di progettazione”.Attualmente, la preparazione della documentazione di ga-ra per i contratti di Global Service e Facility Managementsembra evidenziare due differenti approcci da parte deicommittenti pubblici e privati:– il contratto d’appalto include la fornitura di servizi di cen-

simento immobiliare della proprietà del committente,che vengono richiesti al fornitore insieme all’erogazio-ne dei servizi di gestione e manutenzione;

– la documentazione di gara (e quindi i requisiti espres-si) assume come dato di base le informazioni derivan-ti da un censimento della proprietà che èstato preventivamente sviluppato dal com-mittente direttamente o tramite il supportodi consulenti esterni.

Il primo caso risulta assai comune ma, in ef-fetti, mostra una situazione che potrebbe es-sere interpretata come derivante da una scar-sa attività di briefing condotta da un commit-tente che decide di affidare all’esterno i ser-vizi di gestione e manutenzione con il soloapparente obiettivo di ridurre i costi sostenu-ti per queste attività.La seconda possibilità appare utile per com-mittenti che possono avviare il processo diaffidamento all’esterno dei servizi di gestio-ne del patrimonio sulla base di dati e infor-mazioni oggettive risultanti da un’attività dicensimento immobiliare “indipendente”.In ogni caso si deve comunque sottolineareche i processi di censimento sono spesso fo-calizzati principalmente sulle caratteristichefisiche e amministrative del patrimonio e, al-meno apparentemente, non sembrano pren-dere in considerazione adeguata tutti gli aspet-ti funzionali dell’ambiente costruito.Può quindi essere messo in evidenza (figu-ra 5) il fatto che l’attività di briefing, ed il suorelativo processo di censimento, dovrebbero

basarsi su tre direttrici di investigazione al fine di ottene-re, come risultato del processo di censimento, le infor-mazioni seguenti:– censimento fisico che fornisce al committente le ne-

cessarie informazioni tecniche riguardanti la costituzio-ne fisica dell’edificio e il suo stato effettivo (consisten-za qualitativa e quantitativa, informazioni amministrati-ve riguardanti autorizzazioni, certificazioni, ispezioni pe-riodiche, ecc.);

– censimento funzionale che fornisce informazioni relati-ve alle interrelazioni tra l’ambiente costruito e le attivi-tà che vengono svolte al suo interno (il censimento fun-zionale dovrebbe evidenziare le criticità di ogni funzio-ne svolta nell’ambiente costruito utilizzando, ad esem-pio, i principi di base della valutazione dei rischi e delrisk management);

– censimento organizzativo che dovrebbe fornire al com-mittente informazioni sul potenziale impatto che il pro-cesso di esternalizzazione potrebbe avere sull’orga-nizzazione interna (ruoli, funzioni, responsabilità, ecc.)del committente stesso.

Nella figura 5 si schematizza un possibile processo di brie-fing che può essere preso come riferimento per la pre-parazione della documentazione di gara d’appalto per ser-vizi di Global Service e Facility Management.

Specificazioni di prestazione e livelli di servizio:dal contratto ai processi di monitoraggio e mi-surazioneUna delle maggiori criticità attualmente riscontrabili nel-

Figura 5Processo di briefing per le attività di esternalizza-zione dei servizi di Global Service e Facility Ma-nagement.

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l’ambito dei contratti di Global Servicee di Facility Management è legata al mo-nitoraggio e alla misurazione dei risul-tati ottenuti dai processi affidati in ester-nalizzazione.A questo specifico riguardo spesso i con-tratti di appalto fanno riferimento ad in-dicazioni quali i “Service Level Agree-ment” (SLA) e i “Key Performance Indi-cator” (KPI).Le norme UNI EN 15221-1:2007 e 15221-2:2007, prodotte a livello europeo in ma-teria rispettivamente di terminologia e di contratti di Faci-lity Management, così definiscono tali importanti strumenti:– Service Level Agreement: “accordo tra il cliente e il for-

nitore del servizio relativamente alle prestazioni e allecondizioni di fornitura dei servizi di Facility Manage-ment”;

– Key Performance Indicator: “misurazione del cliente chefornisce informazioni relative alle prestazioni della for-nitura dei servizi di Facility Management”.

L’impiego dei due strumenti sopra definiti risulta di parti-colare importanza per quanto riguarda le attività di moni-toraggio e misurazione che il cliente ed il fornitore devo-no, ciascuno per quanto di propria competenza, svilup-pare durante il periodo di validità del contratto (figura 6);il cliente risulta il primo responsabile per la definizione de-gli indicatori di prestazione (KPI) che possono fornirgli evi-denza e confidenza relativamente al soddisfacimento del-le proprie esigenze nell’ambito del processo di esterna-lizzazione. In aggiunta, gli indicatori di prestazione sonostrettamente correlati alla pianificazione generale dellaqualità del cliente e non dovrebbero essere in alcun mo-do definiti senza considerare la pianificazione generaledel committente.In figura 6 vengono sintetizzate le relazioni tra le attivitàdi monitoraggio e misurazione – che dovrebbero essereattuate sia dal cliente sia dal fornitore durante il periododi validità del contratto di Global Service o Facility Ma-nagement – e i due indicatori di riferimento KPI e SLA.

ConclusioniTre le notazioni più significative da relazionare alle con-siderazioni fin qui svolte:1) la pianificazione della qualità (tipicamente la richiesta

di piani della qualità che nei bandi di Global Serviceviene spesso inserita come clausola prioritaria) nonpuò essere intesa come un processo esclusivamentegestito dal fornitore, ma deve essere inquadrata cor-rettamente nella più generale pianificazione della qua-lità propria del committente del Global Service;

2) il coordinamento tra pianificazione della qualità da par-te del cliente e da parte del fornitore del Global Servi-ce può trarre notevole beneficio da un’azione di impo-stazione preliminare svolta da parte del committentestesso, considerando l’acquisizione della conoscenzadel patrimonio non solamente da un punto di vista tec-

nico-amministrativo, ma anche da un punto di vista fun-zionale e organizzativo;

3) l’analisi funzionale permette di individuare in manieraadeguata i risultati attesi dal Global Service e, di con-seguenza, può consentire al committente di imposta-re un sistema di monitoraggio e controllo dell’appaltoefficace ed efficiente.

Il recepimento/potenziamento di questi aspetti-chiave tan-to nei capitolati quanto nei contratti per l’affidamento deiservizi di Global Service (e, per estensione, di Facility Ma-nagement) appare in grado di introdurre input fondamentaliper lo sviluppo di un corretto processo di gestione dellaqualità governato dal committente e condiviso dal forni-tore esterno.

Figura 6Attività di monitoraggio e misurazione deiprocessi di Global Service e Facility Mana-gement.


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Il processo di progettazione della qualità

Marco Storchi

Premessa L’efficacia di una corretta gestione di servizi dipende inlarga misura dalla qualità del processo di progettazione,perchè anticipa le possibili problematiche, simula gli sce-nari, analizza nel dettaglio le varie situazioni, pianifican-do soluzioni adeguate al contesto e in linea con le atte-se. Questa affermazione è valida nella gestione di servi-zi ma è altrettanto valida in assoluto. In relazione ai ser-vizi, e in particolare a quelli complessi come il Global Ser-vice, l’argomento è particolarmente interessante e riccodi stimoli innovativi, così come anche di possibili criticitàed aspetti non sempre sufficientemente approfonditi. Nella parte che segue si tratterà l’argomento con l’inten-to di evidenziare gli aspetti principali del processo di pro-gettazione dei servizi di supporto al patrimonio immobi-liare attuato in fase d’offerta da parte delle aziende par-tecipanti ad una procedura d’appalto. Le variabili che in-cidono sulla fornitura di soluzioni gestionali di servizi com-plesse come il Global Service sono numerose, correlatefra loro, in parte dipendenti da fattori esterni, non semprecontrollabili. È per questo che la fase di progettazione deiservizi gioca un ruolo determinante ai fini della compren-sione del contesto tecnico ed organizzativo, ma ancheculturale, nel quale si dovrà collocare la gestione delle at-tività. Questo processo deve essere affrontato con rigo-re e profondità di analisi per effettuare un’idonea previ-sione delle risorse, dei flussi operativi e delle condizionieconomiche che saranno alla base della realizzazione deiservizi richiesti.La fase della progettazione nei servizi è fortemente in-fluenzata dalla qualità degli elementi e delle informazio-ni messe a disposizione dal soggetto committente ed ècaratterizzata da aggiustamenti continui delle analisi infunzione di successivi approfondimenti. È per questo chedeve essere affrontata in logica di partnership.La richiesta di offerta per l’erogazione dei servizi (o garad’appalto, con riferimento a committenti pubblici) è l’attoformale con il quale il committente definisce le condizio-ni del rapporto e nel quale vengono dichiarati i livelli e lemodalità di servizio attesi. Questo atto (composto da unaserie di dati e documenti) è in buona parte il risultato diun’insieme di attività interne al soggetto che lo produce:riflessione organizzativa, tecnica ed operativa intorno al-l’utilizzo del proprio patrimonio immobiliare, alle sue fun-zioni primarie e alle sue caratteristiche d’identità (si vedanel dettaglio quanto indicato dalla norma UNI 11136:2004). Il mercato al quale la richiesta di offerta si rivolge, costi-tuito dalle aziende specializzate nella fornitura di servizi,chiamate a rispondere alla sollecitazione e a proporre so-luzioni, basa le proprie valutazioni in gran parte sulle in-formazioni e i dati resi disponibili dal committente attra-verso questo atto. Naturalmente impegna proprie intelli-genze, tempi e strumenti al fine di investigare la situa-zione reale, anche negli aspetti che può osservare diret-tamente, ma questa attività di analisi è comunque sem-pre effettuata in relazione agli elementi forniti nella docu-mentazione resa pubblica su cui si basa il processo di ap-palto. Gli altri elementi importanti su cui questa valuta-

zione si basa sono determinati dai contatti diretti e dagliscambi informativi continui con il personale del commit-tente. Durante la fase di progettazione si rende perciò eviden-te quanto dovrà realizzarsi nelle fasi successive di ge-stione delle attività: l’esigenza di una stretta collabora-zione fra le parti. Le loro sensibilità e gli interessi di cuisono portatori producono punti di vista multipli e differentisulle valutazioni della fase di progettazione ed è oppor-tuno che tali elementi siano letti trasversalmente e mes-si in relazione fra loro. In questo modo è possibile ren-dere più efficace il processo di analisi e valutazione, an-che riducendo il rischio di errori, e più ricco di significati ilpercorso che porta alla realizzazione degli obiettivi (la de-finizione di un contratto prima, la fruizione di un serviziopoi). Perché possa esserci soddisfazione per entrambele parti, questi stessi obiettivi, che si manifestano in for-ma differente sui due fronti, devono integrarsi ed esserevisti come obiettivi comuni. Soltanto con questa consa-pevolezza la fase di progettazione assume l’importanzache ha e può essere utilizzata al meglio come processopreliminare e preparatorio, funzionale alla fase operativa.

La comprensione della qualità attesaIl committente, dopo una fase preliminare interna (nellaquale si realizzano tutti i passaggi tesi alla definizione del-la richiesta d’offerta), rende effettiva la documentazioneda proporre formalmente al mercato, definendo nel det-taglio le proprie esigenze in termini di procedure di affi-damento e gestione dei servizi.Questa documentazione (analizzata con riferimento aduna procedura di appalto ad evidenza pubblica), può so-stanziarsi nelle seguenti parti principali:– il bando di gara, che identifica sinteticamente l’oggetto

e il valore dell’appalto, definisce i criteri e la proceduradi aggiudicazione e contiene i termini e le condizioni dipartecipazione;

– il capitolato speciale d’appalto, che contiene nel detta-glio le regole di comportamento del futuro rapporto con-trattuale (specifiche di carattere amministrativo) e le ca-ratteristiche relative ai servizi facenti parte dell’oggettodell’appalto (specifiche di carattere tecnico);

– gli allegati tecnici specifici, relativi a dati, informazioni,caratteristiche del patrimonio immobiliare e funzionaleoggetto dei servizi in gara.

I contenuti di ognuna delle parti indicate sono tesi a de-terminare con precisione l’oggetto della richiesta e tuttele condizioni per partecipare al processo di gara. Si tratta quindi delle componenti informative più impor-tanti sulle quali si basa la valutazione del servizio attesoe la progettazione dell’offerta da parte dei soggetti che in-tendono partecipare alla selezione. La documentazionedi gara non è comunque l’unica fonte informativa ester-na a cui questi soggetti possono rifarsi; esistono altri li-velli di conoscenza utili ai fini di una più ampia valutazio-ne delle condizioni specifiche della singola richiesta di of-ferta. Si possono identificare ad esempio:– i sopralluoghi e le verifiche tecniche negli ambienti del-

le strutture dove si dovranno realizzare le attività;– i colloqui di approfondimento con il personale del com-

mittente nei vari livelli organizzativi;

3. IL PROCESSO DI PROGETTAZIONE DELLA QUALITÀ


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– le analisi del contesto urbano e territoriale che circon-da le strutture;

– le valutazioni relative al contesto lavorativo, economi-co e sociale nel quale si collocano i servizi oggetto del-l’appalto.

Questi livelli informativi sono necessarie occasioni di ap-profondimento delle condizioni di servizio attese e arric-chiscono le dichiarazioni e i dati evidenziati nella docu-mentazione di gara: sono quindi elementi imprescindibiliai fini della comprensione del contesto e della qualità at-tesa dal committente. L’interpretazione delle sue esigen-ze, per poter essere esaustiva, non può sostanziarsi in-fatti soltanto attraverso l’analisi quantitativa dei dati e del-le prescrizioni di carattere tecnico e normativo ma ancheper mezzo di valutazioni di carattere qualitativo sulla si-tuazione esistente, rispetto alle criticità e ai punti di forzadelle soluzioni gestionali in essere, al clima organizzati-vo e alla cultura manageriale vissuta dal committente, allivello di soddisfazione degli utenti finali che fruiscono delservizio, ecc. Particolarmente importante è la fase di sopralluogo dellestrutture immobiliari nelle quali dovranno compiersi i ser-vizi. Durante questa visita, che consente approfondimentidi carattere tecnico, il personale incaricato della proget-tazione dei servizi può effettuare una prima osservazio-ne del contesto gestionale specifico nel quale il commit-tente opera e dar vita ad una prima analisi delle condi-zioni in cui si trovano gli spazi, gli elementi architettonicie tecnologici oggetto dei servizi.Oggi gli strumenti a disposizione sono numerosi (anchee soprattutto da un punto di vista tecnologico: si pensi, adesempio ad apparecchiature portatili come laptop, pal-mari, tablét pc, videocamere, tutte potenzialmente in gra-do di essere connesse in tempo reale con server remotie allo stesso tempo dotate di software sofisticati per lagestione diretta dei dati, anche di carattere grafico) e con-sentono di sfruttare appieno la registrazione e la lavora-zione dei dati della fase di sopralluogo come valore ag-giunto da aggregare alla conoscenza acquisita nello stu-dio dei documenti.Tutte le condizioni alla base di una richiesta di offerta nonpossono però essere sempre indagate con sufficiente li-vello di approfondimento da parte dei soggetti che parte-cipano alla gara perché le condizioni nelle quali si realiz-za il processo di selezione irrigidiscono a volte la proce-dura ed impongono di effettuare momenti di verifica spes-so più formali che sostanziali. Peraltro il livello di compe-tizione del mercato è tale che alcune tutele sono neces-sarie ed impediscono che ci siano abusi di posizione easimmetrie informative non giustificate.La normativa pubblica sta comunque cercando di adot-tare misure che portino ad una maggiore apertura del mer-cato e all’introduzione di nuovi elementi di confronto econtatto fra le parti (committenti ed imprese), nel tentati-vo di determinare le condizioni per appalti più coerenticon le condizioni e le esigenze di servizio reali delle Am-ministrazioni pubbliche. Il processo è comunque difficileperché gli interessi in gioco sono molti e a volte contrap-posti: occorre infatti che a fianco del bisogno di traspa-renza informativa e significatività d’analisi siano tutelati laconcorrenza del mercato e l’interesse pubblico. La recente normativa che unifica le prescrizioni d’appal-to per lavori-servizi-forniture (e che trova nel nuovo Co-dice degli Appalti la sua sintesi) è stata elaborata con l’in-

tento (dettato dalle indicazioni della Commissione Euro-pea) di favorire la competizione in fase di partecipazionealle gare ma anche di migliorare alcune rigidità delle pro-cedure precedenti, che rischiavano di non essere ade-guate alla complessità del mercato e alle sempre più so-fisticate esigenze di servizio. Anche in questa luce è possibile leggere l’introduzione dialcuni strumenti nuovi (come l’istituto del “Dialogo Com-petitivo”) che tendono ad incentivare lo scambio infor-mativo fra le parti e a costruire condizioni reali di analisipiù approfondite da parte dei soggetti chiamati a rispon-dere alle gare, soprattutto quando particolarmente com-plesse e con formule gestionali innovative. Tornando al processo di progettazione dell’offerta e ai re-quisiti che lo definiscono, si sottolinea l’importanza cheriveste l’analisi della documentazione di gara, in tutte lesue declinazioni e con tutti gli approfondimenti possibili.Il soggetto che si trova ad affrontare il percorso di garaha bisogno di individuare all’interno di questa documen-tazione, così come anche nelle attività di contatto direttoe interlocuzione preliminare con il committente, tutti glielementi necessari ad affrontare con la massima consa-pevolezza il processo di progettazione. Fra di essi dovràessere in grado di evidenziare quelli più critici in rappor-to alle sue caratteristiche e specializzazioni e metterli adisposizione, nei tempi e nei modi più adeguati, dei tec-nici che al suo interno dovranno elaborare i piani gestio-nali ed operativi da proporre.A questo scopo la maggior parte delle aziende che ope-rano nel settore hanno consolidato prassi organizzativespecifiche che rendono più agevole e funzionale il lavo-ro di analisi e messa in rete dei dati e delle informazioni.Utile a questo fine si dimostra la predisposizione di stru-menti metodologici specifici (piani di lavoro, cronogram-mi basati su tecniche grafiche e visuali intuitive) che sia-no di supporto ai tecnici nelle loro attività, meglio se ge-stiti a livello del sistema informativo aziendale per potercondividere le informazioni e i dati anche a distanza e fraruoli appartenenti a funzioni o uffici diversi. Il processo digara gestito attraverso un percorso progettuale sistema-tizzato può in ogni caso essere adattato ai vari contesti esituazioni per i quali occorre effettuare la valutazione purmantenendo un ordine logico di base standard, utile an-che per consentire la registrazione dei dati dei vari pas-saggi nell’ottica del Sistema Qualità aziendale. La meto-dologia consente inoltre di costruire un data base pro-gettuale strutturato e organizzato nel quale poter rintrac-ciare informazioni utili per altri progetti, effettuare analisidi benchmarking e simulazioni parallele. Il piano di progetto per la gestione del processo di garaassocia le singole attività (impostate in ordine logico ecronologico) con i ruoli e le responsabilità coinvolte, for-nisce dettaglio ai contenuti del percorso di analisi, trac-cia i collegamenti fra i vari passaggi da compiere, identi-fica in modo chiaro i risultati attesi per le singole tappenei tempi programmati. È importante prevedere dei mo-menti intermedi di verifica e riesame delle varie attività inmodo da introdurre aggiustamenti nel processo in fun-zione del variare delle condizioni analizzate e dei risulta-ti attesi.Tali strumenti sostengono inoltre la gestione di progetticondivisi fra più aziende (ad esempio nel caso di asso-ciazioni temporanee d’impresa o consorzi), determinan-do una base comune degli obiettivi e delle azioni; con-

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sentono di evidenziare i legami fra le varie responsabili-tà, i vincoli temporali ed informativi, e di identificare i pun-ti critici del processo complessivo.Questa modalità di lavoro, che ogni azienda può perso-nalizzare secondo le sue prassi organizzative e mana-geriali, è comunque basata sugli orientamenti di caratte-re tecnico e gestionale propri del Project Management, esfrutta l’approccio metodologico trasversale del PDCA(Plan Do Control Act), assai utili in contesti di complessi-tà e variabilità crescente.L’insieme degli strumenti di progettazione cui si è fatto ri-ferimento dovrebbe convergere in termini di responsabi-lità su un unico soggetto responsabile del processo (pro-cess owner) che ne sia il supervisore e il garante ai finidel raggiungimento dei risultati. È altrettanto importante che le metodologie e gli strumentidescritti non si trasformino però in sovrastrutture buro-cratiche e che vengano utilizzati con pragmatismo e sen-so della realtà per agevolare la conduzione pratica dellevarie fasi di lavoro in un contesto complesso dove le at-tività, le responsabilità, i tempi e le condizioni che emer-gono durante il percorso devono forzatamente esserecondotti in modo coerente fra loro. Maggiore è la presenzadi elementi di cambiamento improvvisi e la numerositàdei dati e delle informazioni che si rende necessario con-trollare, maggiore è l’esigenza di tenere sotto controllo ilprocesso nel suo complesso e di garantire una gestionecorretta e tempestiva dei continui aggiustamenti.

La pianificazione dei processi Può essere interessante svolgere alcuni approfondimen-ti sul percorso di progettazione dell’offerta da parte deisoggetti candidati. Durante questa fase, se adeguata-mente condotta, nascono le riflessioni e le analisi più si-gnificative sulle quali verrà basata la valutazione gestio-nale che sarà attivata in caso di affidamento dei servizi;è durante la progettazione dell’offerta che di conseguen-za trova le sue origini l’attività di pianificazione dei pro-cessi operativi futuri.In forma sintetica e per punti sono di seguito identificatele attività come tappe principali oggetto della progetta-zione dell’offerta (l’elenco è impostato indicativamente se-condo un ordine logico e cronologico, ma in alcuni casi lesingole fasi possono anche essere considerate comeparallele).a) acquisizione della documentazione di gara, da effet-

tuarsi in tempi rapidi (ormai tutti i bandi sono anche ri-portati nei siti web dei committenti ed è possibile ac-cedere velocemente alle informazioni per entrarne inpossesso);

b) prima analisi dell’opportunità dal punto di vista strate-gico in coerenza con gli obiettivi di sviluppo generali;

c) analisi della tempistica di gara, valutando l’impatto sul-l’organizzazione aziendale e la programmazione dellealtre attività;

d) organizzazione del gruppo di lavoro che si occuperàdella realizzazione dell’offerta (referenti interni all’a-zienda/e coinvolta/e e/o referenti esterni incaricati concompiti specialistici);

e) insediamento del gruppo di lavoro, condivisione obiet-tivi e strategia di gara, impostazione generale delle at-tività e delle responsabilità;

f) definizione del piano di lavoro con pianificazione det-tagliata di attività, responsabilità, tempi;

g) prima analisi della documentazione (cartacea e/o digi-tale) disponibile ai fini di una valutazione preliminaredelle condizioni generali e dei dati disponibili, neces-saria per mirare la fase di analisi sul campo;

h) effettuazione dei sopralluoghi nelle strutture, da atti-vare per ogni servizio con il personale specializzato(possibilmente lo stesso cui è delegata la valutazionedi quel servizio all’interno del gruppo di lavoro);

i) contatti, colloqui e scambi informativi con il committenteai fini della comprensione dei livelli di servizio attesi,delle criticità esistenti, del contesto organizzativo e ge-stionale in cui opera;

j) definizione ed elaborazione dei dati e dei requisiti dibase;

k) analisi e valutazioni di carattere organizzativo neces-sarie alla configurazione dei vari ruoli, dei referenti daproporre al committente, dei sistemi informativi, dellestrategie di comunicazione e di tutti gli elementi di con-testo relazionale;

l) analisi e valutazioni di carattere tecnico-gestionale, persimulare la pianificazione delle soluzioni operative at-tese rispetto ai vari servizi e alle infrastrutture di con-trollo, governo e scambio informativo (con particolareattenzione alle proposte innovative e migliorative);

m)analisi e valutazioni di carattere economico-finanziario per definire il valore dell’offerta;

n) predisposizione dei piani e programmi operativi per lafase di start-up dei servizi (indicativamente il primo an-no per appalti con durata oltre i tre);

o) elaborazione dei documenti che compongono il pro-getto tecnico d’offerta (testi, schede, piani, allegati conla descrizione delle soluzioni gestionali richieste), qua-lora la modalità di aggiudicazione dell’appalto lo pre-vedano;

p) verifica e riesame della progettazione;q) elaborazione dell’offerta economica;r) invio del plico contenente l’offerta (documenti ammini-

strativi, progetto tecnico e offerta economica).Le fasi sopra elencate evidenziano una forte correspon-sabilità da parte del committente, sia in termini di com-pletezza e chiarezza dei dati forniti che di trasparenza edisponibilità al dialogo (pur all’interno delle regole detta-te dalla normativa). Le stesse fasi sono identificabili co-me le più critiche ai fini della stesura di un’offerta di qua-lità coerente con le esigenze del Committente.Durante la fase di progettazione dell’offerta si dà originealla pianificazione di alcuni processi operativi critici ai fi-ni dell’impatto sulla gestione effettiva dei servizi, che siattiverà concretamente soltanto successivamente alla fa-se di gara con l’aggiudicazione dell’appalto ad uno deisoggetti candidati. Le attività che si riferiscono ad essi so-no riportate di seguito ed evidenziate nella tabella 1 (conil relativo numero progressivo) per darne collocazione ri-spetto alla logica d’insieme del processo di progettazio-ne dell’offerta: 1) configurazione dei modelli organizzativi più adeguati

per la gestione dei servizi ai vari livelli (ruoli, respon-sabilità, relazioni fra essi e con il committente, ecc);

2) stima dei tempi di lavoro e delle risorse produttive ne-cessarie per l’effettuazione dei servizi, con il dimen-sionamento delle squadre di operatori, dei mezzi di tra-sporto, delle tecnologie di supporto, ecc;

3) definizione dei budget e programmazione dei ritornieconomici dalla gestione;

nere in considerazione due sta-di progressivi di approfondi-mento: uno che ne valuta l’im-patto in fase di avviamento(start-up) dell’appalto, l’altroche si concentra sullo scena-rio gestionale a regime. Le stra-tegie operative da attivare neidue momenti infatti sono in par-te differenti e devono essereconsiderate in relazione ad esi-genze che hanno priorità di-verse nel tempo.È importante che questi due li-velli di analisi siano valutati nel-la fase di progettazione dei ser-vizi perché hanno conseguen-ze rilevanti sia sul processoproduttivo dei soggetti gestori(e in ultima istanza sul loro con-to economico), che sulla rela-zione con il committente. Occorre rilevare come questanecessità di prevedere le atti-vità in progressione sia spes-so sottovalutata anche all’in-terno dell’organizzazione delcommittente, perciò si dimo-stra ancora più importante dar-ne dimostrazione all’internodell’offerta, per stimolare ri-flessioni e valutazioni utili nelbilancio futuro della gestionedei rapporti. Durante la fase di avviamento(start-up) dell’appalto si collo-ca inoltre un’altra attività im-portante che determina un com-pletamento della fase di pro-gettazione in senso stretto: sitratta della procedura di vali-dazione del progetto. Il concetto di validazione vie-ne definito nella norma UNI ENISO 9000:2000 “Sistemi di ge-

stione per la qualità. Fondamenti e terminologia”, nel se-guente modo: “Conferma, sostenuta da evidenze ogget-tive, che i requisiti relativi ad una specifica utilizzazione oapplicazione prevista sono stati soddisfatti”.La sua funzione è quella di verificare la fattibilità concre-ta delle ipotesi gestionali ed organizzative preconfigura-te in fase di pianificazione, valutandone la coerenza conil contesto e la situazione reale. L’intento è quello di in-dagare in profondità tutti gli aspetti definiti in fase di pro-gettazione e di individuare le zone di criticità/opportunitàcon le quali aggiornare i programmi produttivi e gli obiet-tivi economico-finanziari. In modo particolare dovranno essere contestualizzati i


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4) ipotesi relative alla configurazione dei sistemi infor-mativi per il governo delle informazioni (tipologia di da-ta base, modelli gestionali, modalità di implementazio-ne nel tempo, criteri di utilizzo e scambio dei dati ai va-ri livelli di responsabilità, ecc.);

5) modalità di controllo delle qualità dei servizi dal puntodi vista quantitativo e qualitativo;

6) modalità di relazione fra i vari attori coinvolti nell’ap-palto;

7) strategie di comunicazione con gli stakeholders e ilmercato.

Per ognuno di questi punti (che a loro volta contemplanoaltre micro-attività e fasi di azione specifiche) occorre te-

Tabella 1Fasi del processo di progettazio-ne dell’offerta.

FASI PROGETTAZIONE OFFERTA ARTICOLAZIONE CRONOLOGICA DI MASSIMA

a. acquisizione della documentazione

b. prima analisi dell’opportunità

c. analisi della tempistica di gara

d. organizzazione del gruppo di lavoro

e. insediamento del gruppo di lavoro

f. definizione del piano di lavoro

g. prima analisi della documentazione

h. effettuazione dei sopralluoghi

i. contatti, colloqui e scambi informativi con committente

j. definizione ed elaborazione dei dati

k. analisi e valutazioni di 1-4-5-6-7carattere organizzativo

l. analisi e valutazioni di carattere 2-5tecnico-gestionale

m. valutazioni di carattere 3economico-finanziario

n. elaborazione piani e programmi operativi per fase start-up

o. elaborazione documenti progetto tecnico d’offerta

p. verifica finale e riesame elementi progettazione

q. elaborazione dell’offerta economica

r. chiusura ed invio del plico con l’offerta

s. inizio attività aggiudicazione Ente

EL

AB

OR

AZ

ION

E

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piani di produzione e le soluzioni organizzati-ve ipotizzate con le esigenze dei clienti e lastrategia dell’appalto al momento dell’avvio delservizio, prevedendo anche di dar luogo ad at-tività di validazione del progetto a diverse sca-denze temporali in stretta progressione. Questa serie di verifiche nel merito si realizzacon modalità e tempi diversi da appalto ad ap-palto in funzione di elementi che tengono con-to, oltre che della durata del contratto (che puòprevedere scadenze annuali o pluriennali), an-che della tipologia e delle esigenze specifichedel cliente, della complessità dei servizi e del-l’interconnessione fra le attività, della strategiacommerciale dell’azienda, della maturità orga-nizzativa e gestionale delle risorse umane co-involte. Il piano elaborato in fase di progettazione, do-po essere stato validato, costituisce a tutti glieffetti il piano produttivo di riferimento da adot-tare per la gestione ordinaria del servizio e po-trà successivamente essere aggiornato e ve-rificato periodicamente soltanto all’interno deiprogrammi di routine che ogni azienda defini-sce in base ai suoi standard. Ogni passaggio, come indicato dalle normeISO, deve essere opportunamente tracciato edocumentato perché costituisca elemento uti-le alle analisi future.

La definizione degli standard di servi-zioDurante la fase di progettazione dell’offerta siè visto quanto sia importante, per l’impresa can-didata, entrare nel dettaglio delle analisi tecni-che e gestionali proprie del processo produtti-vo che soltanto successivamente, in caso diaggiudicazione, si troverà ad affrontare. Più è approfondita questa analisi, maggiore èla possibilità di elaborare una proposta d’of-ferta coerente e di qualità. Se le valutazioni so-no attentamente ponderate e hanno origine dasimulazioni precise dei contesti attesi, il livellodi approssimazione dei calcoli si riduce e neha un beneficio anche il livello di competitivitàdell’offerta. Perché questo percorso sia consapevole edefficace è necessario che all’interno dell’aziendaci sia un adeguato sistema di progettazione degli stan-dard di servizio, supportato da competenze di alto profi-lo tecnico e da strumenti informativi e di calcolo altrettantostrutturati. Può essere utile, prima di aggiungere dettaglio a questafase di analisi (a tutti gli effetti paragonabile ad un pro-cesso di pianificazione industriale), richiamare alcuni con-cetti terminologici e, in particolare, il significato di “Stan-dard di Qualità“ e “Standard di Servizio”.– “Standard di Qualità”:

livelli di qualità prestazionale prefissati dal committen-te che l’assuntore di un servizio deve assicurare attra-verso l’erogazione/esecuzione dello stesso servizio.

– “Standard di Servizio”:caratteristiche e frequenze delle attività e modalità dierogazione/esecuzione di un servizio che l’assuntore

dello stesso servizio deve assicurare in funzione di de-terminati standard di qualità prefissati dal committen-te.

È importante che ci sia una stretta relazione tra standarddi servizio e standard di qualità, in quanto i primi dipen-dono direttamente dai secondi, ma è altrettanto impor-tante che gli standard di servizio tengano in considera-zione il know-how industriale dell’impresa e il contestospecifico del committente nel quale si collocano gli stan-dard di qualità. In realtà perché questo percorso sia completo occorre in-trodurre altri due elementi: i “Service Level Agreement” ei “Key Performance Indicator”.Anche per questi elementi si riportano i tratti terminologi-ci accettati in letteratura. – “Service Level Agreement”:

Figure 1- 3


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accordo contrattuale sui livelli di servizio attesi.– “Key Performance Indicator”:

indicatori chiave definiti per la misurazione dei diversilivelli prestazionali raggiunti da un servizio per un edi-ficio o per un patrimonio immobiliare.

Le parole chiave che hanno una forte importanza ai finidelle considerazioni di questi due aspetti sono “accordo”e “misurazione”. La misurazione dei risultati prodotti attraverso l’erogazio-ne dei servizi consente di identificare da un lato i driverche determinano i livelli di servizio effettivi correlati aglistandard di qualità attesi, dall’altro di costruire un data-warehouse di dati e relazioni fra dati, sempre più neces-sario per la definizione consapevole degli standard di ser-vizio e, di conseguenza, dell’implementazione di proces-si di progettazione più approfonditi e mirati. La creazione di un archivio di dati e informazioni legatoalla progettazione e alla gestione dei servizi erogati con-sente di strutturare un sistema aziendale che apprendenel tempo e mette in relazione fra loro le esperienze ac-quisite nei diversi appalti, ampliando l’orizzonte della co-noscenza. Maggiore è la capacità di utilizzare questa co-noscenza e di interpretarne gli effetti sulle simulazioni ef-fettuate in fase progettuale, maggiore è la possibilità didare risposte efficaci e mirate alle richieste del commit-tente. Si pensi non solo alle conseguenze positive di unapianificazione adeguata delle risorse e dei mezzi che do-vranno produrre i risultati attesi, ma anche alla capacitàdi proporre servizi migliorativi e soluzioni innovative. Spes-so è proprio questa leva che determina il successo in fa-se competitiva. E se la valutazione che fa scaturire la pro-posta innovativa è dettata dalla lettura intelligente delleesperienze acquisite in connessione fra loro (opportuni-tà di bechmarking interno, adozione di best practices, uti-lizzo di indagini di customer satisfaction, ecc.) e non so-lo da un’intuizione del singolo, allora è più sistematico ilprocesso di miglioramento e di crescita della qualità deiservizi offerti da parte delle imprese.Le valutazioni legate ai passaggi descritti e la misurazio-ne degli effetti delle azioni reali consente inoltre l’appro-fondimento delle relazioni esistenti tra la qualità attesa ela qualità sostenibile: in altre parole occorre considerareche il contesto di riferimento può determinare condizio-namenti importanti sul processo di erogazione del servi-zio ed è quindi corretto (oltre che conveniente) chiedersicome tenere in relazione le richieste con le attività possi-bili. Maggiore è la profondità di analisi di questi condizio-namenti, maggiore è la capacità di prevedere standard diqualità coerenti con il contesto: questo è un passaggioconcettuale non facile da effettuare perché dipende dallivello di consapevolezza e controllo dei dati, spesso noncondiviso fra le parti.Questa considerazione ha un forte impatto anche sul rap-porto esistente tra qualità e prezzo. Troppo spesso esi-ste una frattura tra la qualità del servizio atteso e le con-dizioni economiche di riferimento perchè non esiste suf-ficiente esperienza in merito a questo rapporto. Il com-mittente che progetta la gara e determina il prezzo che èdisposto a pagare difficilmente riesce a valutare con pre-cisione l’impatto delle sue scelte e a volte tende ad abu-sare di questa posizione, anche per necessità di tuteladella propria posizione. L’impresa, sul fronte opposto, nonsempre analizza con profondità la fattibilità concreta deiservizi richiesti nelle gare a cui partecipa e a volte sotto-

valuta le conseguenze di scelte commerciali aggressivetese ad acquisire nuovi servizi o a conservare posizioniacquisite di mercato. Occorre in ogni caso una forte mo-tivazione di entrambe le parti perché ci sia un’evoluzionein questa direzione. Occorre tempo perché si instauri nelmercato una relazione paritaria tra le parti e uno scam-bio informativo più ampio e consapevole. Dal punto di vista dell’impresa è altresì importante che ilprocesso di misurazione, registrazione ed utilizzo dei da-ti, la valutazione delle correlazioni esistenti fra essi e lesimulazioni relative, non si trasformino nell’applicazioneasettica di pratiche di calcolo. Il servizio deve essere ap-procciato al di fuori di prassi comportamentali determini-stiche e burocratiche: è utile poter contare su elementiconcreti e dati storici, ma è altrettanto utile che l’appara-to tecnico e tecnologico sia considerato soltanto comesupporto per le decisioni imprenditoriali e non si sostitui-sca alle scelte e alle valutazioni personali.

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Il processo di monitoraggio e controllo della qualità

Angelo Ciribini

Premessa Il controllo dei servizi relativi al Global Service appare og-gi come un tema fondamentale se riferito alle modalità dispecificazione prestazionale in sede capitolare da partedella Committenza.Il sistema di controllo su tali servizi è un argomento no-tevolmente critico, in quanto da esso dipende la credibi-lità degli appalti pubblici e privati e dei relativi contratti.Occorre, peraltro, rammentare che l’evoluzione del mer-cato del Facility Management verso la dimensione urba-na e territoriale pone la necessità di introdurre attente di-stinzioni sulle caratteristiche dei sistemi di rilevazione edi regolazione.Le modalità di impostazione di un sistema di controlli di-pende, innanzitutto, dai criteri di specificazione delle clau-sole capitolari formulate in fase di offerta e dal modo incui la coalizione delle imprese che partecipano alla com-petizione vi risponde.Occorre, però, non dimenticare che l’evoluzione legisla-tiva relativa al diritto comunitario consente alla Commit-tenza pubblica di assumere comportamenti maggiormenteaffini a una Committenza privata non solo nelle modalitàprocedurali, ma, specie, nella costruzione di richieste chederivino da un dialogo interattivo con i potenziali fornito-ri. I servizi di Facility Management possono essere cosìappaltati separatamente o, ad esempio, inclusi in una con-cessione di costruzione e di gestione ovvero nella con-cessione di pubblici servizi.Elemento determinante è il grado di integrazione delle en-tità imprenditoriali che si associano e la loro abilità nelcondizionare effettivamente i fornitori e i subfornitori.In altri termini, ciò a cui spesso assistiamo è che la Com-mittenza predispone un bando di gara coi relativi docu-menti complementari non curando specificamente la mo-dalità di interazione dei soggetti che risponderanno al-l’interpello.La Committenza è consapevole che necessariamente sitroverà di fronte un’aggregazione di imprese differenti, manon riesce a introdurre meccanismi che la tutelino sullaeffettiva coesione di tali raggruppamenti, con le conse-guenze negative che ne discendono in materia di attivitàispettive.Ciò significa che la Committenza (in particola-re la Committenza pubblica) non dispone di ri-sorse umane che abbiano avuto in preceden-za esperienze corrispondenti nel mondo im-prenditoriale oppure che conoscano profonda-mente le logiche del mercato e la natura deicompetitori.Un tipico esempio di ciò risiede nel procedi-mento di assiemaggio delle tipologie di servizie di lavori che sono inclusi in un contratto di Fa-cility Management.

La mera collazione di essi fa sì che il soggetto mandata-rio di un’associazione temporanea di imprese ricerchi sulmercato i soggetti mandanti che possiedano le referen-ze e i fatturati richiesti secondo politiche di alleanza rela-tivamente casuali o, comunque, poco attinenti ai conte-nuti tecnico-organizzativi.Questa osservazione ci induce a ritenere che l’enfasi chespesso si ripone sulla correttezza delle specificazioni edelle specifiche capitolari, così come l’approfondimentosullo stato di conservazione e di regolarità del patrimonioimmobiliare, sebbene sensata, non appare certo così de-terminante come lo è, invece, la comprensione delle re-gole e delle condizioni che consentono al contratto in cor-so di aggiudicazione di essere effettivamente gestito si-no alla sua conclusione.Il Contract Management è, infatti, disciplina determinan-te che non appartiene solitamente al bagaglio culturaledella Committenza pubblica italiana, anche se essa ri-sulta determinante in quanto, specialmente per i contrat-ti riferiti alla città e al territorio, è indispensabile adattaredal punto di vista tattico le scelte strategiche definite a li-vello capitolare.Sarebbe, infatti, irrealistico introdurre elementi di rigiditàeccessiva a fronte di realtà dinamiche, pur senza dero-gare dagli obiettivi critici che innervano i termini contrat-tuali.Esiziale sarebbe, poi, ignorare come l’effetto di somma-toria dei servizi risulti sempre dannoso.Il che significa che una richiesta – sia pure tecnicamen-te corretta – che risponda a un approccio semplicemen-te cumulativo non indurrà altro che a una sommatoria dientità e di servizi relativamente casuale in cui i rapportinegoziali interni all’associazione temporanea costituiran-no l’unico elemento di aggregazione.Ben diversa sarebbe la situazione allorché la Commit-tenza avesse la capacità di influire sulle funzioni regola-tive dell’impresa mandataria.Tale forma di influenza, che timidamente si scorge in pal-lide richieste di alcune Committenze che appaiono giu-stamente preoccupate di far sì che l’associazione tem-poranea stabilisca una sede logistica in prossimità delluogo di esecuzione del contratto e che metta a punto unminimo organigramma funzionale e nominativo, dovreb-be essere, in realtà, rivolta a fare percepire alla contro-

4. IL PROCESSO DI MONITORAGGIO E CONTROLLO DELLA QUALITÀ

Figura 1Il sistema di integrazione tra servizi e imprese inun’associazione temporanea.


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parte contrattuale che la Committenza è attrezzata a farfronte alle piccole astuzie e alla frequente disorganizza-zione che contraddistingue ancor oggi una buona partedel versante dell’offerta.Non si deve dimenticare come lo staffing appaia deter-minante.Da questo punto di vista sussiste la necessità di specifi-care le prestazioni attese sulla base della sequenza Esi-genza/Requisito/Prestazione in maniera meditata, cosic-ché non si debba solo misurare il risultato intrinseco delservizio erogato, ma anche il suo grado di correlazione odi contributo al raggiungimento di altre prestazioni atte-se.L’errore principale che si commette in questi casi è infat-ti quello di prevedere come esaustivo in se stesso un in-dicatore quantitativo, allorché non se ne comprendano leinfluenze sugli altri indicatori correlati.L’indicatore, infatti, è un rapporto tra due fattori che pos-sono rappresentare:– grandezze rilevabili agevolmente, come il tempo di ri-

sposta a una chiamata oppure il tempo di pronto inter-vento in caso di urgenza;

– grandezze misurabili indirettamente tramite la rileva-zione delle non conformità da parte della Committenzaoppure, più probabilmente, del consorzio di imprese;

– valutazioni desumibili dal giudizio del supervisore delservizio o da parte di una società di indagini di merca-to.

Anche in questo senso, la ricerca di indicatori sempre piùperformanti sembra certamente necessaria, ma rivela unacerta difficoltà della Committenza, pubblica soprattutto,di approcciarsi alla selezione del fornitore e alla gestionedel contratto di appalto o di concessione con il pragmati-smo che deriva dalla consuetudine col tema.Per questa ragione l’attività di ispezione ovvero di super-visione, che forzatamente si basa sulla conformità al det-tato contrattuale e al riscontro dei risultati conseguiti, simanifesta come tendenzialmente carente, in quanto in-capace di restituire la soddisfazione effettiva che la Com-mittenza si augurerebbe. Bisogna, innanzitutto, notare co-

me le prestazioni di supervisione, riconducibilialla funzione di Responsabile del Procedimen-to Amministrativo, quando previste, siano ero-gate da soggetti che appartengono alla Com-mittenza, ma che spesso sono sprovvisti dellecapacità adeguate.Da questo punto di vista, il cosiddetto “supervi-sore” rischia di divenire un “passacarte” com-pletamente in balìa della controparte contrat-tuale.È evidente, peraltro, che anche gli indicatori piùsofisticati, in mano a neofiti o a incompetenti, siritorcono facilmente a detrimento della Com-mittenza che li aveva precedentemente com-missionati a un consulente ovvero desunti daaltri contesti similari.È ovvio che se l’associazione temporanea diimprese avverte l’inesperienza e la sprovvedu-tezza del referente della Committenza, si por-rà in modo da condizionarne l’operato.

Ciò è accaduto specie nel caso del modello di Agenzia diCommittenza, nel quale un contratto-quadro negoziato inprima istanza da una Amministrazione Centrale doveva,in seguito, essere dettagliato e approvato dalle Ammini-strazioni che erano costrette oppure decidevano di ade-rirvi. In questo ambito, la fase di predisposizione dell’of-ferta adattata allo specifico quadro esigenziale consenteal consorzio assuntore di determinare, in presenza di unaevidente asimmetria informativa e conoscitiva, le sceltestrategiche e le modalità di verifica ispettiva.

L’efficacia degli indicatori e delle attività ispetti-veL’indicatore, di per se stesso, quasi sempre riflette un ap-proccio efficientista di carattere quantitativo, ma non dirado a esso sfuggono gli aspetti qualitativi.

In ogni caso, si potrebbe profilare la comparsa sul mer-cato del settore delle attività ispettive applicate ai contrattidi Facility Management (esistono già alcuni organismi at-testati) così da alimentare autoreferenzialmente un am-bito di operatività che trova la propria legittimazione a pre-scindere dalla reale comprensione delle strategie e dellelogiche di committenza.Se volessimo mutuare dei concetti dal settore manifattu-riero si dovrebbe, anzitutto, pensare ai controlli in accet-

Figura 2La centralità dei servizi di regolazione.

Figura 3Esempio di indicatore prestazionale proposto da Consip spa.

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tazione che usualmente concernono la qualificazione deifornitori, i contratti di acquisto e i controlli sulle forniture.Ma è evidente che la natura di servizio che concerne leattività erogate impedisce di adottare una stretta analo-gia, senza che, per questo, non si debbano utilizzare me-todi e strumenti della statistica.Al contrario, la numerosità degli interventi capillari sugliimmobili, ma soprattutto sui beni urbani e territoriali, nonpuò che essere altrimenti fronteggiata.

Nel contesto dei servizi di Facility Management, la quali-ficazione dei fornitori dovrebbe assumere una peculiarecriticità, senonché molto spesso si preferisce ricorrere aentità a basso costo oppure ai precedenti fornitori direttidella Committenza, deprivati di un cospicuo margine diprofitto.Il risultato ottenuto è, così, controproducente.Dato che i servizi integrati si basano sul valore aggiuntoche deriva dalla disponibilità di fornitori e di subfornitoriqualificati a comprendere le valenze che derivano dal si-stema di relazione tra i soggetti, non basterà negoziareesclusivamente sulle condizioni di prezzo, sulla scorta diuna urgenza derivante dalla scadenza di presentazionedell’offerta e limitarsi a trasferire le specifiche tecniche ca-pitolari senza ulteriori osservazioni.In sede di analisi, ai fini della preparazione dell’offerta,l’associazione temporanea di imprese dovrebbe avere lacapacità e la volontà di ricercare le interazioni tra speci-

fiche capitolari che spesso sono predisposte dalla Com-mittenza per vie separate e che, quindi, già contengonoelementi di generazione delle non conformità.In questo senso l’associazione temporanea di impresetende, invece, di norma a predisporre documenti ad alta“spettacolarità” che, però, mascherano spesso l’improv-visazione e la strumentalità e, in ogni caso, rispondonosimmetricamente all’approccio frammentario di coloro cheredigono le specifiche capitolari. D’altra parte, la Com-mittenza nel Regno Unito ripone grande enfasi sulla no-zione di “Service Level Agreement” (SLA), che descriveI servizi offerti, la loro finalità ultima e le aspettative cor-rispondenti, e su quella di “Key Performance Indicator”(KPI), così come sul benchmarking, definibile come, il pro-cesso sistematico di comparazione e di rilevazione delleproprie prestazioni nei confronti di quelle ottenute da al-tri competitori.A proposito dei Service Level Agreement sarebbe oppor-tuno tenere presente come essi siano connotati da de-scrizioni assai semplici, legati alla costruzione di un con-tratto, vale a dire del Contract Management.In altri termini, sulla scorta della definizione dei SLA simettono a punto una serie di KPI che successivamentesono verificati sulla base dei dati provenienti dal campo.Certo è che ritenere di poter trasferire immediatamentel’approccio anglosassone, senza operare alcuna tradu-zione culturale, si potrebbe rivelare un’illusione piuttostoperegrina.Nel nostro Paese, infatti, la diffusa carenza culturale ecomportamentale nel settore dell’erogazione dei serviziintegrati connessi ai patrimoni immobiliari avverte co-stantemente la tentazione di avvalersi di modelli tantoestranei quanto poco intimamente compresi.Il fatto è che il ricorso a KPI, prima di essere un argo-mento di ingegneria contrattuale, è un ambito tipico del-la gestione del contratto, intesa come complesso di me-todi, di strumenti e di relazioni che permettono alla Com-mittenza di richiedere attività ragionevoli e condivise allacontroparte in causa e di conseguire assieme risultaticommisurati.Naturalmente sia i SLA sia i KPI devono possedere alcu-

ne caratteristiche fondamentali legate alla si-gnificatività dei contenuti informativi, alla prati-cabilità del parametro, alla tempestività di rac-colta dei dati.Da questo punto di vista l’approccio anglosas-sone riflette una cultura che si nutre di appara-ti mentali affatto differenti e talora irriducibili ri-spetto a quelli continentali.Una volta agito sulla natura del fornitore è op-portuno, appunto, trasferire correttamente leclausole capitolari attraverso gli ordini di ac-quisizione delle forniture.Dato che, poi, spesso i fornitori a loro turno de-legheranno parte dei servizi a subfornitori, l’as-sociazione temporanea di imprese dovrebbemettere in atto un sistema di controlli e di ispe-zioni in coerenza con le aspettative della Com-mittenza.

Figura 4Esempio di indicatore prestazionale proposto da Consip spa.

Figura 6L’architettura delle relazioni nelle attività ispettive.


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Gli Organismi IspettiviSe il presupposto che soggiace a questa riflessione è chedi fatto l’oggetto del contratto di Facility Management inGlobal Service sia indeterminato oppure sia semplice-mente una malaccorta collazione di contratti di lavori e diservizi separati, l’ispezione e il monitoraggio avranno cer-tamente un ruolo non secondario come agente deterren-te nei confronti di associazioni temporanee che hannoscientemente offerto ipotesi operative che non sarebbe-ro state in grado di mantenere.Occorre, tuttavia, ammettere, come già osservato, cheprobabilmente si avrebbe a che fare con Organismi Ispet-tivi e con attività ispettive fini a se stesse, autoreferenzialio che, comunque, sono interessate anzitutto a giustifica-re la propria presenza, anziché assicurare il consegui-mento di un effettivo valore aggiunto.Il rischio che si verrà sempre più a correre è cheun sistema fortemente dis-integrato a elevata com-plessità richiederà alla Committenza di avvalersidi un Organismo Ispettivo accreditato ai sensi del-la norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020:2005 “Cri-teri generali per il funzionamento dei vari tipi di or-ganismi che effettuano attività di ispezione”, men-tre l’associazione temporanea di imprese dovrebbeorganizzare un ulteriore sistema di controllo in-terno tra mandante, mandatarie, fornitori e sub-fornitori.In altri termini, l’estrema articolazione della for-mula adottata porta alla conclusione paradossa-le che si genera un’ipertrofia di ispezioni. Gli Or-ganismi Ispettivi agiscono, infatti, con metodi econ strumenti di verifica dell’operato degli eroga-tori dei servizi che sono impostati su liste di ri-scontro normalizzate, ma non sembrano agevol-mente in grado di comprendere l’intima essenzadei desiderata della Committenza. Non va di-menticato, infatti, che le condizioni capitolari di ap-palto dovrebbero discendere da una progettazio-

ne iniziale da parte della Committenza cherifletta puntualmente le ragioni dei gestori edegli utenti, quasi mai svolta compiutamen-te, come è evidente nel settore sanitario eospedaliero.In altri termini, gli Organismi Ispettivi svol-gono spesso la analoga funzione che è esple-tata dalle società di consulenza in fase di pre-disposizione dei documenti di gara.Si tratta,perciò, di un ruolo che nei fatti risultaestraneo alle finalità autentiche, proprio per-ché è eterodiretto, specie in presenza di Com-mittenze che possiedono una propria identi-tà. In realtà, in questi casi, invero assai rari,la Committenza preferisce operare diretta-mente in prima istanza, senza, tuttavia, pos-sedere la sufficiente esperienza per ottene-

re i risultati attesi. La questione risiede, d’altra parte, nelfatto che al di là di qualsivoglia indicatore o metodologia,l’acquirente di servizi professionali deve avere una pre-cisa sensibilità in merito agli operatori e a ciò che dovràaffrontare in sede di esecuzione dell’appalto. Ciò spiegacome l’affanno e lo zelo che sovente si mostrano nellamessa a punto di metodi e di strumenti di controllo si con-cludano nella loro inapplicabilità oppure nella loro auto-referenzialità: l’erogatore dei servizi dichiara così di pre-starsi a soddisfare le richieste della Committenza in ma-teria di rendicontazione senza credervi assolutamente esvuotando così lo sforzo svolto di qualsiasi senso.Un sistema di controlli ipertrofico è, infine, assimilabile aun sistema di supervisione lassista e privo di ogni signi-ficato, dato che, nel primo caso, gli attori del controllo simuovono senza correlazione.

Figura 7Le connessioni tra specifiche e indicatori.

Figura 8L’Organismo Ispettivo tra Mandanti e Mandataria.

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Se, perciò, volessimo seguire la traccia sinora proposta,si dovrebbe affermare che il presupposto iniziale apparegravemente lacunoso.L’atteggiamento che la maggior parte degli attori adottain questo segmento del mercato è, infatti, sostanzialmentelegato al riconoscimento di un problema (lo stato di de-grado e di inefficienza di patrimoni immobiliari, special-mente pubblici) a cui si riconduce subitaneamente l’indi-viduazione di un mercato potenziale da occupare al piùpresto.In questa maniera, però, una veritiera necessità non sitraduce nella soddisfazione della Committenza, in quan-to una palese carenza che investe fattori molteplici (il si-stema di responsabilità in caso di malfunzionamento diimpianti non conformi, gli alberi pericolanti che possonominacciare la salute dei cittadini, la percezione da partedell’elettorato e dell’utenza di condizioni di mobilità in-sopportabili, ecc.) sembra risolversi semplicemente nel-la comparsa di soggetti disponibili a farsene carico.La crescita del mercato non può passare attraverso lasemplice attività ispettiva.

Il monitoraggio e l’ispezioneNon casualmente nell’erogazione dei servizi di FacilityManagement in Global Service il sistema di controllo, sepresente, non dispone di un complementare sistema dimonitoraggio.Il monitoraggio, attuabile, peraltro, anche attraverso piat-taforme FTP dedicate alla gestione interattiva della com-messa tra le parti in causa, rappresenta, infatti, un’occa-sione dialogica di rinegoziare con sistematicità l’evolu-zione dei servizi erogati in funzione degli specifici bisognidella Committenza, all’interno di un quadro strategico di-namico di politica immobiliare della Committenza stessae della proprietà e delle sue conseguenze produttive e fi-nanziarie.Se, da un lato, allora è fondamentale l’omogeneità dellacompagine consortile che interloquisce direttamente conla Committenza e con il suo Organismo Ispettivo, dall’al-tro lato nel corso dell’esecuzione del contratto gli esiti deicontrolli effettuati dovrebbero contemperarsi con la pos-sibilità di monitorare quotidianamente o settimanalmen-te le attività poste in essere, assicurando condizioni di ef-fettiva e di concreta trasparenza.

Vale la pena di riconoscere che le interazioni quotidianepossono talvolta ben sopperire alla carenza di strumentistatistici di controllo sulla qualità dei servizi erogati.Il ricorso ai metodi statistici merita considerazioni appro-priate in quanto esso è ovviamente di grande utilità, pur-ché si riconoscano i limiti strutturali intrinseci alla produ-zione di servizi che sono, almeno nel loro fine ultimo, in-tangibili.Ciò che si vuol dire è che naturalmente l’operato dell’i-draulico o dell’addetto alla manutenzione sono ben con-creti e talvolta identificabili come veri e propri lavori (cioètrasformazione di materia che arreca valore aggiunto),ma, in definitiva, lo scopo autentico è assicurare la dis-ponibilità dei beni immobiliari e influenzare la percezionedei soggetti di riferimento da parte della Committenza.A questo proposito, sarebbe facile sottolineare come l’i-nesistenza o la sommarietà della conoscenza anagrafi-ca e tecnologica del patrimonio immobiliare e urbano, pos-sibilmente propedeutica alla stipulazione del contratto diappalto, appaia assolutamente determinante per l’impo-stazione delle condizioni capitolari e per la configurazio-ne dei sistemi di controllo.Nessuno certamente penserebbe di contestare radical-mente questo convincimento, ma è evidente che su di es-so si siano costruiti eccessivi luoghi comuni che, alla fi-ne, legittimano inconsapevolmente l’avanzamento delleprassi sul tema delle verifiche ispettive.La Committenza dovrebbe, innanzitutto, domandarsi se iservizi che richiede possano essere svolti esclusivamen-te tramite protocolli rigidamente descrittivi.In questa evenienza dovrebbe coerentemente scartare leipotesi di Global Service che presuppongono un approc-cio prestazionale cui le imprese concorrenti dovrebberorispondere con contenuti progettuali.È palese che, qualora si decida di adottare l’approcciodescrittivo, il sistema dei controlli appare notevolmentesemplificato.In effetti, l’approccio prestazionale dovrebbe presuppor-re che le imprese concorrenti ricevano dalla Committen-za indicazioni operative sui criteri nonché sui parametridi controllo e che, tuttavia, consenta a esse di avanzareipotesi di ingegnerizzazione di indicatori che tengano inconto tali parametri.Se, infatti, esiste una normativa europea sui KPI relativiagli interventi di manutenzione industriale, questa appa-re piuttosto macchinosa.Essa, infatti, si propone di definire indicatori utili a:a) rilevare la situazione effettiva;

Figura 9Gli indicatori negoziati.

Figura 10La specifica tecnica e la gestione delle non conformità.


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b) valutare le prestazioni;c) confortare le prestazioni;d) individuare punti di forza e punti di debolezza;e) definire obiettivi;f) pianificare le strategie;g) condividere le informazioni e motivare le persone;h) controllare gli stati di avanzamento.A prescindere dalle finalità proposte, si tratta, però, di dis-positivi più legati all’efficienza che all’efficacia.L’indicatore è, in effetti, lo strumento di natura sinteticache misura il risultato ottenuto dall’offerta che,a sua vol-ta, mette in atto prassi e strumenti specifici in risposta al-le richieste precedentemente formulate in via prestazio-nale. La predisposizione degli indicatori, quantunque nonpossa essere differita ad una fase successiva alla aggiu-dicazione dei servizi e alla pattuizione contrattuale, deveper forza essere sottoposta a una revisione congiunta infase pre-contrattuale, allorché si conosca l’identità degliassuntori. L’indicatore è un rapporto che ten-denzialmente dovrebbe render conto dell’effi-cacia più che dell’efficienza dei servizi erogati,mentre, nella realtà, ciò che si misura è preva-lentemente il secondo parametro.Il che evoca la dimensione della qualità dei ser-vizi erogabili, erogandi o erogati: il problemaconsiste nel fatto che l’efficacia si deve riscon-trare secondo metriche maggiormente articola-te che si rivolgono ad una pluralità di Commit-tenza e di utenza, diretta e indiretta.Ciò che non si coglie è la valenza multipla e ar-ticolata dei servizi di Facility Management che,ancora una volta, impediscono trasposizioni di-rette di metodologie ispettive di origine mani-fatturiera. È per questo motivo che l’importan-

za delle attività di monitoraggio appaiono cru-ciali, in quanto neutralizzano le condizioni di im-personalità e, soprattutto, consentono di allon-tanare l’uso degli indicatori come correlati al-l’applicazione di penali. Mentre un sistema digestione per la qualità considera le non con-formità anche come valore segnaletico dei fe-nomeni in atto e tende ad analizzarne le causeprima di procedere a interventi risolutivi, le ve-rifiche ispettive in conformità alla norma ENISO/IEC 17020:2005 hanno un’impronta tesaall’applicazione di sanzioni. Se, quindi, l’ispe-zione tecnica in quanto tale individua la nonconformità come non attendimento degli impe-gni contrattuali, il controllo di matrice gestiona-le punta a riconoscere le cause accidentali o si-stematiche.Il monitoraggio fa sì che, quindi, il sistema in-formativo di gestione della commessa divengaesso stesso mezzo di controllo nella misura in

cui offre i dati e le informazioni necessarie.Altro ragionamento merita l’uso delle indagini di soddi-sfazione dell’Utenza. Le indagini di questa natura ap-paiono piuttosto significative dal punto di vista della per-cezione che l’Utenza può avere dei servizi erogati, mapoco dice della qualità effettivamente considerata dallaCommittenza. In particolare, si può assistere a un pro-cesso in cui le non conformità siano rilevate pedissequa-mente senza che ci si interroghi sulle cause delle stesse,come si diceva, ma può avvenire anche il contrario, valea dire che l’insoddisfazione non porti con sé informazio-ni sulle cause della stessa. In questo senso, si può tran-quillamente affermare che il monitoraggio non solo rap-presenta l’indispensabile propedeutica al controllo, ma nemanifesta il risvolto meno conflittuale e meglio in gradodi consentire una dialettica della quotidianità, così rile-vante in questa tipologia di servizi (sia pure nel quadro distrategie generali attentamente definite).

Figura 11L’organismo ispettivo, i KPI e i SLA.

Figura 12Dal monitoraggio al controllo.

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Gli indicatoriGli indicatori possono essere utilizzati occasionalmenteo periodicamente. Ciò che è indubitabile è che il sistemadi controllo si appoggia oggi su un sistema informativo(spesso ormai web based) che consente alle imprese dimettere a disposizione con una relativa trasparenza i da-ti relativi all’operatività in tempo pressoché reale, con-sentendo una sorta di compartecipazione e di coinvolgi-mento diretto di supervisione ai rappresentanti della Com-mittenza. Il problema è che non tutti i servizi o gli indica-tori posseggono la stessa criticità e, di conseguenza, laconformità alle specificazioni non è sufficiente per dimo-strare di avere conseguito gli obiettivi nella loro natura si-stemica. Ciò significa che gli indicatori non possono nonessere accettati, se non addirittura condivisi, dalle im-prese. Se, quindi, i parametri di controllo devono esseretratteggiati in sede capitolare, occorre immaginare qualipossano essere le forme e le strutture organizzative chela Committenza deve adottare per valutare non solo l’ef-ficienza, ma anche l’efficacia dei servizi erogabili.L’argomento del controllo dei servizi è una formidabilecartina da tornasole per comprendere il grado di matura-zione dei soggetti implicati e per ridimensionare parzial-mente la dimensione pseudo oggettiva degli indicatori,come dimostra l’esperienza britannica che, tuttavia, si fon-da su un forte empirismo e su una determinazione dellaCommittenza a ottenere i risultati attesi.Sulla scorta di quanto detto in precedenza occorre ana-lizzare puntualmente le principali metriche oggi disponi-bili e utilizzate. Si deve osservare come, in realtà, si stia-no sviluppando ricerche e accordi a livello di tipologie spe-cifiche di servizi, come le pulizie, che permettono di uti-lizzare criteri condivisi tra le parti.Poche sono state le Committenze che in proprio hannocercato di prevedere nei documenti di offerta elementi permisurare i risultati dei servizi prestati.Come si è detto in precedenza, il maggior valore che pos-sono assumere tali metriche riguarda la loro condivisio-ne tra le controparti e la possibilità di rapportarle al livel-lo effettivo raggiunto nella soddisfazione degli utenti finali.In questo senso si è giustamente osservato come talvol-ta si sia verificata la conformità a quanto specificato in se-de di gara dalla Committenza, intesa come tecnostruttu-ra, senza che questo abbia necessariamente avuto ri-percussioni positive nella percezione degli utenti finali. Inaltre parole, si è riscontrata una dicotomia tra le ragionidella Committenza intesa in senso lato.Questo è il motivo per il quale non è pensabile di suppli-

re all’assenza di metriche con le indagini sog-gettive svolte sugli utenti.A proposito degli indicatori appare importantemettere in risalto che i parametri non neces-sariamente devono essere rilevati dalla Com-mittenza, ma possono i dati essere procuratidalle stesse imprese, purché ciò avvenga conadeguata trasparenza e tempestività.È importante notare come il sistema informa-tivo che sottostà all’esecuzione del contrattopossa e debba essere compartecipato dalla

Committenza e dalle imprese.La forma e la natura delle soluzioni organizzative posso-no essere profondamente condizionate dai criteri e dallemodalità di controllo dei servizi da erogare.È evidente che l’abbandono non tanto della gestione di-retta quanto della direzione dei lavori tradizionale per ap-palti pubblici di lavori implichi una concezione del con-trollo che richieda strumenti e mentalità differenti.Dato che alle Committenze non risulta quasi mai graditaun’evoluzione nella mentalità e nel comportamento, è im-probabile che un processo di interiorizzazione dei criteridi controllo e la connessa reingegnerizzazione dei pro-cessi possa avvenire senza particolari traumi.Occorre, quindi, una progettazione organizzativa dellastruttura di controllo che sia attuata nel corso della pre-parazione dei documenti di gara. Si è sempre posta unagrande enfasi sulla natura del controllo senza porre men-te a ciò che significhi svolgere tale attività.Controllare appare come una azione tesa a verificare chel’assuntore abbia portato a termine correttamente (con-formemente ai documenti della domanda e dell’offerta) icompiti che avrebbe dovuto compiere.Il che significa o che esso ha seguito le modalità proce-durali che si è impegnato a effettuare contrattualmente,oppure che ha conseguito i risultati attesi.L’ispezione, per molti sinonimo di controllo, verte, in ef-fetti, principalmente sul primo aspetto, in quanto per lostesso non difettano i termini di riferimento.L’alternativa possibile è l’esternalizzazione dei servizi dicontrollo a Organismi Ispettivi accreditati.È chiaro che l’ipotesi di controllo diretto assicura un gra-do di consapevolezza da parte della Committenza assaipiù intenso di quanto non si verifichi nella seconda op-portunità. La ragione di questa affermazione risiede nelfatto che le attività ispettive in fondo hanno come scopoprincipale verificare l’ottenimento di una conformità a pro-cedure gestionali e operative che non possono non sus-sistere all’interno del Project Plan o nel Piano della Qua-lità. Più difficilmente, anche tramite l’uso degli indicatori,l’Organismo Ispettivo farà proprie le motivazioni intrinse-che della Committenza di ricevere soddisfazione nei con-fronti dei risultati attesi. La Committenza dovrebbe, per-ciò, impostare un canovaccio prestazionale della struttu-ra del Project Plan o del Piano della Qualità che obblighigli offerenti a correlare modalità e risultati.In assenza di una stretta e intima connessione tra pras-si operative e metriche di rilevazione dei risultati prodot-ti, vale a dire, degli effetti indotti da tali pratiche, la confi-

Figura 13L’ispezione tra dati di ingresso e di uscita.


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gurazione di una struttura preposta alle attività di con-trollo, sia interna alla Committenza sia esterna, avrà unruolo poco più che esornativo.

Il sistema informativo e il sistema di controlloL’essenza del controllo sta divenendo sempre più impo-stata e dipendente dai flussi informativi biunivoci tra do-manda e offerta e dai loro contenuti informativi.In un certo senso le informazioni prodotte dall’offerta ap-paiono come l’unica fonte attendibile di verifica da partedella Committenza, purché esse siano tempestive, affi-dabili e consentano un’attività di verifica concomitante al-la Committenza stessa. Le applicazioni web based giàoggi permettono ad alcune Committenze di trovare con-ferma o meno dell’espletamento degli obblighi contrattualiin tempo reale a distanza.La difficoltà consiste, infatti, nel pensare all’attività di con-trollo sulla scorta di alcuni presupposti, vale a dire che:– l’informazione proviene principalmente dall’assuntore

anziché essere prodotta direttamente dalla Commit-tenza;

– l’acquisizione dell’informazione da parte della Commit-tenza contiene in se stessa le modalità di verifica del-l’attendibilità dei dati;

– la trasmissione dei dati strutturati in informazioni da par-te della offerta alla Committenza implica un grado ele-vato di cooperazione e di fiducia reciproca;

– le informazioni che la Committenza fa proprie devonoessere, comunque, verificate con criteri non noti all’As-suntore;

– le informazioni e i dati che la Committenza riceve nonsono utilizzati tanto per applicare le penali quanto perindividuare delle tendenze da discutere e da corregge-re collegialmente tra domanda e offerta.

Occorre riconoscere come l’esperienza di specificazionisu base prestazionale sia stata sinora piuttosto rara.La ragione principale di questa carenza consiste nell’og-gettiva difficoltà a produrre specifiche di carattere tecni-camente prestazionale per una gran parte dei servizi chestanno alla base di un contratto inerente all’erogazione di

servizi integrati da richiedere e da erogare su base esi-genziale e prestazionale, ma, soprattutto, sulla cattivacomprensione della prestazionalità. Il concetto di presta-zione, infatti, può essere applicato solo a condizione diaccettare alcuni presupposti, tra cui in particolare:– il risultato che si desidera ottenere discende da una esi-

genza iniziale che concerne sia la Committenza sia l’U-tenza che è correlata alla prima;

– la prestazionalità si esprime in richieste (requisiti) chehanno a che fare sia con le modalità di erogazione deiservizi sia con i risultati da conseguire, (la prestaziona-lità può riguardare, infatti, anche solo uno dei due ele-menti);

– la prestazionalità consente all’offerente un elevato gra-do di ideazione progettuale in sede di offerta e di precontrattazione, ma necessita quindi di divenire descri-zione puntuale;

– la prestazionalità deve essere specificata e offerta inmaniera tale da consentirne un aggiornamento in sededi esecuzione pluriennale del contratto.

La predisposizione dei documenti di offerta in termini dirichieste di prestazione dovrebbe obbligare la Commit-tenza a verificare che:– la richiesta di prestazione sia stata compresa unifor-

memente da tutti i concorrenti selezionati o interpellati;– la richiesta di prestazione si traduca in modalità e in in-

dicatori di risultato che siano congruenti con la richie-sta medesima;

– la richiesta di prestazione sia effettivamente corredatada una metrica dichiarata che il concorrente possa de-clinare;

– il concorrente si impegni a descrivere puntualmente lemodalità operative;

– il concorrente si impegni a fornire in tempo reale i datifondamentali relativi alle attività svolte;

– la richiesta di prestazione sia corredata dai dati essen-ziali da ottenere da parte della struttura di controllo inmodo che i risultati conseguiti siano misurabili effica-cemente.

ConclusioniSi può, infine, concludere come l’irruzione del con-cetto di prestazione nei bandi e nei contratti di Glo-bal Service sia certamente funzionale ai criteri dimonitoraggio e di controllo, oltre che di ispezione,a patto che la Committenza adotti una strategiaversatile, tale per cui gli elementi di progettualitàe di rettificabilità che sono insiti in tale concettocorrispondano a una reale necessità di regola-zione, anziché dissolversi in interpretazioni sog-gettive che rendono non verificabile l’operato del-l’appaltatore o del contraente.In caso contrario, l’approccio tradizionale di natu-ra prescrittiva-descrittiva, sia pure riduttivo a talpunto da smentire all’origine la definizione di ser-vizi integrati, resterà quello meglio opportuno perCommittenze impreparate o inesperte, che sianoabbastanza sagge da rinunciare a velleitarismi pe-ricolosi.

Figura 14La progettazione dei servizi e il sistema di ispezione.

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Il processo di misurazione della qualità

Alessia De Virgilio

PremessaNello specifico comparto della manutenzione immobilia-re alcuni peculiari fattori hanno accentuato l’esigenza delcontrollo tecnico: ad esempio la mutazione del corpo prin-cipale della sua azione dall’esecuzione di lavori alla for-nitura di servizi e più ancora la progressiva esternalizza-zione di questi ultimi attraverso forme contrattuali basa-te sui risultati da conseguire. Tutto ciò attribuisce alla ca-pacità di controllo della Committenza un ruolo cruciale estrategico.“Controllare” per “valutare” l’efficacia e l’efficienza di tut-to ciò che caratterizza la fornitura di tali servizi, fino al lo-ro risultato ultimo: vale a dire la qualità conseguita rispettoa quella richiesta. Ma è proprio il passaggio dall’esecu-zione di lavori all’erogazione di un servizio a introdurreelementi di difficoltà nell’esercizio del controllo e nelle va-lutazioni di conformità tra aspettative e risultati.I lavori, infatti, producono “opere”, il cui esito rispetto al-le aspettative progettuali e contrattuali è, sia pure conqualche eccezione, facilmente misurabile attraverso laconsistenza fisica delle opere stesse.I servizi producono “risultati” quasi mai fisicamente tan-gibili, quasi sempre immateriali nella loro consistenza, chedevono essere confrontati con aspettative a loro voltaespresse in forme altrettanto immateriali (come è il caso,ad esempio, del rapporto tra requisiti e prestazioni di unelemento tecnico o di uno spazio).Il controllo di quella conformità diventa allora assai più dif-ficile. Soprattutto quando l’oggetto del controllo che ac-comuna sia le aspettative che il risultato è, da un lato, laconservazione o il miglioramento della qualità d’uso deibeni sottoposti all’azione del servizio di manutenzione e,dall’altro, la qualità dei processi attraverso i quali questorisultato deve essere raggiunto.

Gestire il controllo della qualità nei servizi di ma-nutenzione immobiliareAll’interno di uno scenario attuale caratterizzato da un le-game sempre più stretto tra manutenzione e qualità, emer-ge oggi sempre più la necessità di garantire il “successo”dei servizi manutentivi applicati ai patrimoni immobiliari,attraverso il raggiungimento di risultati conformi alle aspet-tative di qualità, di efficacia e di efficienza richieste.Proprio per ovviare ai rischi di insuccesso, almeno perquanto sia possibile, è indispensabile perseguire una stra-tegia che permetta di tenere sotto controllo e misurare gliesiti dei servizi di manutenzione, in quanto è proprio laconformità di tali esiti alle esigenze, agli obiettivi e alle po-litiche manutentive espresse che rappresenta il principa-le criterio di valutazione del processo.Se però da un lato la misura del “successo” dei servizi dimanutenzione costituisce un momento nodale, dall’altrolato rappresenta una problematica assai rilevante, com-plessa e ancora aperta che può essere sintetizzata nelleseguenti espressioni: chi controlla, cosa si controlla, co-me si controlla. Il problema diventa quello di “quantifica-re la qualità”, ossia di individuare parametri oggettivi e

idonei strumenti di misura e di monitoraggio con cui quan-tificare il risultato atteso.Inoltre, se da una parte si assiste ad una tendenza di mer-cato che conferma la sempre più rilevante dimensionedello specifico comparto del Global Service, il sistema in-tegrato di attività di manutenzione immobiliare con pienaresponsabilità da parte dell’assuntore sui risultati in ter-mini di raggiungimento e/o mantenimento di livelli pre-stazionali prestabiliti dal committente, dall’altra si è in pre-senza di un quadro di riferimento caratterizzato ancorada una non consolidata cultura e prassi dell’outsourcingda parte della domanda, specie pubblica, di servizi tec-nico-gestionali e manutentivi integrati e da un non anco-ra diffusamente sviluppato e certificato know how da par-te dell’offerta dei servizi stessi.In questo scenario, quindi, emerge in tutta evidenza il pro-blema dell’inadeguatezza se non addirittura dell’inesi-stenza di specifici e consolidati riferimenti-guida da uti-lizzare nella complessa e critica fase di controllo dei ri-sultati. Rispetto a questo problema che, di fatto, rappre-senta oggi uno degli elementi più ostativi ad un correttosviluppo del mercato settoriale, appare oggi prioritaria enon più rinviabile la necessità di dotarsi di strumenti effi-caci ed oggettivi per il controllo delle attività svolte dagliEnti gestori, con lo scopo di operare un costante monito-raggio sulla qualità degli esiti del management, al fine digarantire il rispetto dei termini contrattuali e verificare lacoerenza con le strategie pianificate.

Un sistema di misurazione dei risultatiIl sistema di controllo qui presentato11 nasce con la vo-lontà di predisporre uno strumento operativo, con oppor-tuni elementi-guida, in grado di supportare, sia pure conmotivazioni, modalità ed intensità diverse, da un lato gliEnti proprietari (Pubbliche Amministrazioni, grandi pro-prietà private) per verificare i servizi manutentivi erogatidall’assuntore, dall’altro i gestori o fornitori dei servizi stes-si per un controllo interno sulla qualità.Obiettivo centrale è la progettazione e strutturazione diun “Sistema di Controllo e Valutazione dei Servizi di Ma-nutenzione dei Patrimoni Immobiliari” (SICoM), basatosulla costruzione di opportuni “indicatori” di monitoraggioe“ indici” sintetici di valutazione e composto da diversistrumenti procedurali, cognitivi e operativi, che consentadi:– normalizzare il processo di progettazione dei servizi,

chiarendo in modo esauriente, articolato e logico le ca-ratteristiche di conformità che gli elementi di tale pro-cesso devono possedere;

– valutare l’esito dell’erogazione dei servizi, identificandoadeguati standard qualitativi differenziati che permet-tano di garantire sicurezza, efficacia, continuità di fun-zionamento;

– monitorare i costi della manutenzione, fornendo quadridi gestione che siano in grado di mostrare il livello di ef-ficienza dei servizi e di orientare eventualmente le scel-te strategiche.

I problemi delineati sono affrontati articolandone la strut-tura complessiva in due passaggi logici e metodologicigenerali.

5. IL PROCESSO DI MISURAZIONE DELLA QUALITÀ


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Il primo passaggio-obiettivo è quello di “misurare la qua-lità” ed ha come immediato corollario quello di “quantifi-care la qualità”, trasformandola, ove possibile, in una opiù grandezze misurabili. Questo corollario diventa allo-ra uno dei problemi principali da affrontare perché condi-ziona la possibilità stessa di perseguire operativamentequella misurazione. Non sempre, infatti, la qualità è im-mediatamente traducibile in grandezze che la rendanomisurabile: a volte, addirittura, questa traduzione può es-sere impossibile.Il secondo passaggio-obiettivo è quello di “confrontare lequalità” – quella richiesta e quella conseguita – una vol-ta misurata la loro consistenza specifica, attraverso l’in-troduzione di modelli che mettano in relazione i due ver-santi del controllo e della verifica e i reciproci margini ditolleranza. Il conseguimento di questo obiettivo pone pro-blemi metodologici di grande rilevanza perché, oltre a do-ver sempre assicurare una coerenza interna tra la parti-colarità delle singole verifiche e la globalità della valuta-zione del “successo”, richiede spesso di far interagirecompetenze disciplinari di natura diversa, soprattutto lad-dove la valutazione comprende sia i risultati che le pro-cedure poste in essere per conseguirli.

Criteri di impostazione generale del sistema dimisurazionePer “controllo sui risultati” si intende la definizione e lapianificazione delle attività di controllo da applicare allefasi di sviluppo dei servizi manutentivi (processi o pre-stazioni) per le quali, sulla base dell’importanza, della cri-ticità e dei rischi rilevati, si rende necessario un monito-raggio continuo o programmato degli aspetti che più ri-sultano influenti sulla qualità dei servizi, sugli esiti delleattività di manutenzione e sulla sicurezza delle personee dell’ambiente in generale.Tali prestazioni devono essere oggetto di controlli conti-nui, periodici e programmati, per verificare la corrispon-denza con quanto definito a livello direzionale circa gliobiettivi da raggiungere e con quanto stabilito a livellocontrattuale circa i livelli di servizio da garantire.Si prevede che le attività “critiche”, con possibile impattoper la sicurezza o per la funzionalità dell’edificio, venga-no sottoposte a valutazione sia “qualitativa” ́ (ovvero cor-rispondenza alla politica, agli obiettivi, agli aspetti gestio-nali e normativi), sia “quantitativa” (ovvero confrontata convalori di riferimento per stabilire la criticità di quanto os-servato). I dati ottenuti dal monitoraggio, vengono ricon-dotti ad un’analisi che consente l’individuazione delle azio-ni correttive e preventive più appropriate a quanto osser-vato. Il SICoM intende delineare un metodo generale perl’individuazione di quei parametri che, in forma di cate-gorie di indicatori ed indici sintetici, sistematizzano e sin-tetizzano le principali caratteristiche dei più significativifenomeni oggetto di analisi, e permettono di verifica-re/misurare/analizzare i livelli di servizio erogati tramiteun monitoraggio continuo, in process e/o a consuntivo. Le tecniche impiegate per misurare le prestazioni posso-no comprendere in generale le seguenti metodologie:– verifiche ispettive, avvalendosi di check-list;– esame di documenti di raccolta delle informazioni di ri-

torno;– analisi di registrazioni sul sistema informativo;– raccolta di richieste o segnalazioni attraverso il call cen-

ter;

– interviste o questionari agli utenti interessati;– qualsiasi altro metodo di rilevazione ritenuto necessa-

rio.Al fine di analizzare i dati provenienti dalle suddette in-dagini vengono utilizzate semplici tecniche statistiche chepermettono di quantificare l’idoneità dei processi e dellecaratteristiche del servizio e la loro conformità ai requisi-ti individuati.La prima fase da mettere in atto è quella relativa alla “rac-colta dei dati” con la conseguente elaborazione degli stes-si attraverso formule matematiche derivanti da tecnichestatistiche appropriate ai risultati che si desidera rag-giungere. Ciò consente di ottenere dei valori che eviden-ziano lo stato di un fenomeno osservandolo secondo ilcriterio della maggiore o minore importanza (“peso”).Si ritiene che un sistema di questo genere sia un validoed innovativo strumento per rendere un servizio effetti-vamente “verificabile”, intendendo con tale espressionela possibilità da parte del committente, come dell’assun-tore, di accertare il conseguimento dei risultati ottenuti inmaniera riproducibile nei confronti di un riferimento uni-voco, ottenuto dalla giusta fusione di aspetti generali(benchmark condivisi a scala nazionale) e aspetti speci-fici (obiettivi e politiche di qualità diversi in funzione dellarealtà considerata). In tal senso il SICoM consente di trasformare il flusso deidati che ruotano attorno al processo di erogazione deiservizi in un reale sistema di supporto alle decisioni, chepermette di valutare lo standard quali-quantitativo dei di-versi servizi offerti, di simulare diversi scenari operativiche consentano il raggiungimento o il miglioramento de-gli standard anzidetti e di fornire stimoli e indicazioni a li-vello strategico.

Le tipologie di controlloA partire da tali premesse il SICoM è stato impostato alfine di eseguire e registrare le attività di controllo e misu-razione:– sui processi adottati;– sui servizi erogati;– sui risultati economici.In altri termini ciò significa specificare e diversificare il con-trollo in funzione della sua posizione nel processo gene-rale di gestione dei servizi manutentivi, definendo con-trolli:– in input, nel caso del controllo di conformità degli ele-

menti in ingresso;– in process, come avviene per la verifica del livello di ef-

ficacia del servizio durante le operazioni di esecuzionedelle attività;

– in output, per la verifica dell’efficienza del servizio a con-suntivo.

La collocazione del controllo prima, dopo o durante il mo-mento erogativo vero e proprio diversifica gli obiettivi, latipologia di informazioni prodotte, il ventaglio di proce-dure che ne possono conseguire e l’efficacia del controllostesso. Un’organizzazione dei controlli basata sulla strut-tura processuale delle attività permette di tenere sottoosservazione tutti i rischi del processo stesso, in consi-derazione del fatto che i risultati dei servizi non possonoriguardare solo i temi intrinseci alle singole discipline (ma-nutenzione edile e impiantistica, fornitura energetica, pu-lizia, ecc.), bensì la disponibilità dei manufatti strumen-tali.

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A tal fine il SICoM si articola in tre parti, ognuna delle qua-li composta da più tipologie di controllo:a) Controllo sulla progettazione del servizio– controllo della documentazione;– controllo delle informazioni e dei dati;– controllo sulla pianificazione;b) Controllo tecnico-operativo– controllo sui parametri di processo;– controllo sulla qualità prestazionale del bene e delle sue

parti;– controllo sul livello di soddisfazione dell’utenza;c) Controllo economico-gestionale.In figura 1. è riportato uno schema riassuntivo dell’arti-colazione complessiva del sistema di controllo progetta-to, in funzione degli indici globali che si ritiene necessa-rio monitorare e analizzare per ciascun servizio erogatoal fine di rappresentare la qualità del risultato del serviziostesso; nello specifico:– indice di conformità del processo manutentivo (CA);– indice di efficacia del servizio (EA);– indice di efficienza del servizio (EI).

Il controllo sulla progettazione del servizioLa fase di progettazione dei servizi di manutenzione di unpatrimonio immobiliare rappresenta un momento strate-gico per l’impostazione delle modalità di pianificazione,programmazione ed erogazione dei servizi stessi e per ladeterminazione delle caratteristiche fondamentali di rea-lizzazione degli strumenti di supporto allo svolgimentodelle attività. In fase di progettazione e sviluppo si definiscono tutti iparticolari e i dettagli che fanno di un servizio generico unprodotto qualitativamente adeguato e tecnicamente affi-dabile. Aspetti mal progettati possono innescare elementidi problematicità in grado anche di inficiare o di compro-mettere, nelle fasi successive, la corretta esecuzione egestione delle attività e dei processi. Il controllo sulla progettazione del servizio può essere piùo meno articolato e dettagliato in funzione dell’importan-za e della criticità del servizio considerato. Esso consistein un esame oggettivo, documentato, sistematico e criti-co del processo manutentivo che consente di individua-re e anticipare problemi ed inadeguatezze, avviare azio-ni preventive o correttive atte a garantire che il servizio fi-nale soddisfi i requisiti voluti dal cliente.Nel SICoM proposto il controllo sulla progettazione delservizio viene sviluppato attraverso la metodologia dellaVerifica Ispettiva tramite check-list.

Controllo della documentazioneScopo della procedura è controllare la conformità delladocumentazione, obbligatoria o non, che sostiene e re-gola lo svolgimento delle attività manutentive, garanten-done la disponibilità, la completezza, la rintracciabilità el’aggiornamento.Questa procedura si applica a tutta la documentazioneda produrre o da ottenere prima dell’attivazione, durantelo svolgimento o dopo l’esecuzione di tutti i servizi di ma-nutenzione inseriti nel capitolato.

Controllo delle informazioni e dei datiScopo della procedura è garantire la disponibilità e la re-peribilità dell’informazione di base, relativa ai beni cui siapplicano i servizi appaltati, e quindi assicurare un rego-

lare ed esauriente scambio di dati, necessario per con-sentire le attività di controllo sulla gestione patrimonialee di valutazione delle prestazioni fornite.Un sistema di controllo sui risultati dei servizi erogati, ba-sato sull’utilizzo di indicatori ed indici ottenuti da algorit-mi di calcolo, fornisce in ultima analisi un certo numero li-mitato di valori, per ottenere i quali però è necessario at-tingere dal complesso sistema delle informazioni che ruo-ta attorno al patrimonio gestito e che si sviluppa prima,durante e dopo la gestione. Quindi particolare attenzionesi deve porre in primo luogo ad evitare problemi sia di ca-renza che di sovrapposizione dei dati, in secondo luogoa verificare che complessivamente tutte le informazioninecessarie per ottenere i livelli di servizi erogati siano con-template nelle forme e nei modi corretti per poter essereutilizzate nelle formule di calcolo finale. Tale procedura siapplica globalmente a tutti gli strumenti informativi (si-stema informativo, call center, ecc.) di qualsiasi tipologiache supportano le azioni di manutenzione, indipendente-mente dal numero e dal tipo di servizi attivati.

Controllo sulla pianificazioneScopo della procedura è controllare che il “piano di ma-nutenzione” – elaborato sulle singole unità funzionali oelementi tecnici – sia redatto nel rispetto delle procedu-re, delle modalità e delle frequenze di esecuzione degliinterventi manutentivi indicate in:– fonti vincolanti (quali in particolare dati e istruzioni for-

nite dai produttori di subsistemi o componenti incorpo-rati nell’immobile; disposti legislativi volti a disciplinarele caratteristiche tecniche, l’uso e le procedure di inter-vento relative all’edificio o a sue specifiche unità fun-zionali; norme tecniche specifiche);

– dati desunti dalla letteratura tecnica;– altre fonti di informazioni (dati sperimentali ed espe-

rienze dirette di gestione di sistemi similari).Questa procedura si applica, pur riguardando l’intero edi-ficio nel suo complesso, ai singoli elementi tecnici ogget-to dei servizi di manutenzione, secondo la scomposizio-ne del sistema edilizio operata al momento della costitu-zione dell’anagrafe immobiliare.

Il controllo tecnico-operativoLa fase vera e propria di erogazione delle attività manu-tentive presenta elevati aspetti di criticità e complessitàin quanto costituisce il momento di verifica tangibile deirisultati dell’applicazione dei servizi.Nel settore dei servizi non sono utilizzabili strumenti tra-dizionali di misura dell’output o dell’efficacia del proces-so, stante la natura relazionale e complessa delle attivi-tà. Nella maggior parte dei casi, i fattori critici, che indivi-duano la performance globale di un servizio sono di tipoqualitativo; questo fatto non deve però essere di ostaco-lo all’impostazione di un sistema di misura della perfor-mance che sia trasparente ed oggettivo. L’obiettivo del-l’attività di controllo in questa fase è quello di far emer-gere in maniera evidente tutti gli eventuali servizi o partidi essi che non dovessero risultare conformi alle specifi-che richieste. Quello che viene verificato è la corrispon-denza alle norme contrattuali sotto il profilo tecnico-ope-rativo. In quest’ottica deve essere garantita la presenzanel capitolato di un sistema di penali correlate alla gravi-tà delle eventuali inadempienze dell’assuntore per il man-cato rispetto degli standard prestabiliti. Tali verifiche ven-


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gono svolte con cadenze dipendenti dalle criticità dei va-ri servizi. Nel SICoM proposto il controllo tecnico-opera-tivo viene sviluppato attraverso la metodologia dell’ela-borazione di dati ottenuti da strumenti di registrazione (callcenter, sistema informativo) o da strumenti di indagine(questionari di customer satisfaction).

Controllo sui parametri di processoScopo della procedura è individuare e misurare gli stan-dard di qualità dei servizi erogati. La qualità dei servizirappresenta la qualità della prestazione fornita dal pre-statore del servizio (appaltatore o assuntore) misurata inrapporto alle condizioni contrattuali e del capitolato d’o-neri. In accordo con la Norma UNI 11136:2004, gli stan-dard di qualità dei servizi rappresentano le caratteristichee frequenze degli interventi e le modalità di erogazio-ne/esecuzione dei servizi di manutenzione che l’assun-tore deve assicurare in funzione dei livelli di riferimentoprefissati dal committente. Il servizio è quindi rappresen-tato dalla somma delle diverse prestazioni richieste al-l’assuntore (di natura propositiva, progettuale, organiz-zativa, tecnica, gestionale, ecc.) e dalle modalità di ese-cuzione e di fornitura delle stesse (in termini di flessibili-tà, professionalità, affidabilità, articolazione, tempestivi-tà, ecc.). Questa procedura si applica a quelle attività chepossono avere un impatto maggiormente significativo sul-l’ambiente, sulla salute e sulla sicurezza, oppure per lequali esistono prescrizioni legislative o contrattuali.

Controllo sulla qualità prestazionale del bene e delle suepartiScopo della procedura è individuare e misurare gli stan-dard di qualità prestazionale. La qualità prestazionale delbene e delle sue parti rappresenta la qualità della pre-stazione complessiva, o finale, fornita da un bene preci-samente identificato.In accordo con la Norma UNI 11136:2004, gli standard diqualità prestazionale del bene e delle sue parti rappre-sentano i livelli di qualità prestazionale prefissati dal com-mittente che l’assuntore deve assicurare attraverso gli in-terventi manutentivi. La prestazione la cui qualità sia mi-surabile (standard), equivale quindi alla capacità del be-ne di assolvere, ad un livello più o meno elevato, alle pro-prie peculiari funzioni nei confronti degli utenti e della col-lettività nel caso di strutture pubbliche.Lo standard minimo di qualità che l’assuntore ha sempree comunque l’obbligo di garantire è identificato nel man-tenimento degli immobili nello stato prestazionale in cuisi trovano al momento della relativa consegna (status quoante). Il campo di applicazione di questa procedura è ilmedesimo di quella precedente.

Controllo sul livello di soddisfazione dell’utenzaScopo della procedura è valutare la qualità percepita dalcliente/utente attraverso la verifica del grado di rispon-denza dei servizi offerti alle esigenze degli utenti, fruitoridiretti degli immobili.Gli strumenti maggiormente utilizzati per il monitoraggioperiodico del giudizio sintetico o analitico espresso daifruitori del servizio e per la misurazione del livello di sod-disfazione sono i questionari di customer satisfaction. Questa procedura si applica a tutti i servizi di manuten-zione oggetto dell’appalto, valutati singolarmente o in ma-niera aggregata.

Il controllo economico-gestionaleI controlli sui servizi manutentivi non devono solo con-sentire di verificare che l’operato dell’Ente gestore sia sta-to svolto correttamente secondo le attività, le modalità ele prestazioni previste dal contratto, ma devono anchepermettere di valutare l’efficienza generale dei servizi stes-si, l’adeguatezza delle strategie di management e, ovenecessario, proporre eventuali azioni correttive. Attraver-so la fase di elaborazione delle “informazioni di ritorno”finalizzata ad una precisa analisi dei dati è possibile rag-giungere costantemente un miglioramento della capaci-tà decisionale e strategica.Questo tipo di controllo può consistere in:– controllo di gestione in base all’analisi costi-benefici de-

gli interventi programmati;– elaborazione di simulazioni, allo scopo di analizzare gli

effetti previsti nel tempo, in base alla scelta di strategiealternative;

– valutazione comparativa delle proprie prestazioni ri-spetto ai modelli di eccellenza.

ConclusioniPer quanto riguarda l’utilizzo e la trasferibilità dei risulta-ti conseguiti, il SICoM progettato intende costituire un qua-dro di riferimento procedurale relativo alla fase di controllodelle performance dei servizi, finalizzato sia alla costru-zione di un modello di processo, sia soprattutto alla defi-nizione di criteri strumentali e di regole operative affinché,a partire da tale base, ciascun Ente proprietario e/o ge-store possa costruirsi il proprio schema procedurale ade-guato e adatto alle specifiche esigenze e caratteristiche,utilizzando una serie di parametri (più o meno diffusi nel-la prassi operativa) per la risoluzione dei singoli proble-mi.Gli argomenti trattati non hanno lo scopo di produrre de-gli standard riproducibili e adatti per tutti i casi ma, attra-verso l’uso di strumenti e documenti-tipo, stimolare laCommittenza o il fornitore alla ricerca delle soluzioni piùadatte al proprio caso. Il sistema è impostato con l’obiet-tivo non solo di fornire uno strumento operativo facilmenteutilizzabile, ma anche con la volontà di suggerire indica-zioni metodologiche in grado di essere flessibili e oppor-tunamente tarate sulla realtà considerata. Sul piano progettuale risulta di primaria importanza indi-viduare, in sede di formulazione del capitolato tecnico, gliindicatori relativi alle modalità di erogazione dei servizi,che discendono dal livello di qualità del servizio e dallostandard funzionale che il committente vuole perseguire.Ovverosia occorre progettare un’architettura del sistemadei servizi fondata su scelte tagliate a misura per le esi-genze specifiche del committente.La definizione dei parametri, e dei relativi strumenti di mi-surazione, della qualità e degli standard, non può non es-sere che il derivato delle scelte strategiche che il com-mittente intende adottare per i diversi settori o compartidel proprio patrimonio.

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Figura 1Schema di articolazione generale del “Sistema di Controllo e Valutazione dei Servizi di Manutenzione dei Patrimoni Immobiliari”.

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Il processo di appalto

Paola Conio, Luca Leone

PremessaLa materia dei contratti pubblici – all’interno della quale ilGlobal Service appare destinato ad acquisire una sem-pre maggiore rilevanza – è soggetta a continue evolu-zioni, sia per la spinta impressa dal diritto europeo, siaper l’oggettiva necessità di adeguare la realtà normativaalla nascita ed allo sviluppo di istanze sempre nuove,espresse dalla committenza e, più in generale, dal mer-cato. Attualmente, la novità più interessante – sotto il profilo deldiritto interno – è rappresentata dall’entrata in vigore delnuovo Codice dei Contratti Pubblici, approvato con D.Lgs.163/2006, che contiene sia il recepimento di entrambe leultime direttive comunitarie in materia di appalti (17/2004/CEEper i settori speciali e 18/2004/CEE per tutti gli altri set-tori), sia le disposizioni relative agli affidamenti sotto “so-glia”, sia, infine, le norme contenute in altri provvedimen-ti emanati con riferimento ad ambiti particolari, quali, adesempio, le grandi infrastrutture strategiche (D.Lgs.190/2002 e s.m.i.) o i beni culturali (D.Lgs. 30/2004).Il nuovo Codice ha senz’altro obiettivi ambiziosi e per mol-ti versi lodevoli: quello di avvicinare maggiormente il di-ritto interno – anche dal punto di vista terminologico – aldiritto europeo, raccogliere in un’unica fonte normativadisposizioni originariamente frammentate in diversi prov-vedimenti, rispondere alle esigenze di modernizzazionedegli strumenti di acquisizione di beni e servizi, discipli-nare fattispecie in crescente diffusione, tra le quali, adesempio, i contratti c.d. “misti”, di cui si tratterà più diffu-samente in seguito.Ovviamente, laddove ci si propone di raggiungere tra-guardi ambiziosi e complessi, si rischia anche di compierepassi falsi e di non rispondere pienamente agli obiettiviprefissati.Pur apprezzando lo sforzo compiuto, quindi, non si puònon rilevare che, per taluni aspetti – anche direttamenteconnessi alla materia in esame – il nuovo Codice dei Con-tratti Pubblici presenta delle carenze di impostazione edelle difficoltà interpretative che ne rendono problemati-co il coordinamento con l’ordinamento europeo.

Il nuovo “Codice dei Contratti Pubblici” (D.Lgs.163/2006) e la disciplina dei “contratti misti”Il Codice dei Contratti Pubblici ha l’indubitabile pregio diaver inserito due articoli (il 14 e il 15) specificamente de-dicati ai “contratti misti”, dimostrando così una particola-re sensibilità nei confronti di una fattispecie problematicae, al contempo, destinata ad una sempre maggiore diffu-sione, in stretta dipendenza dalla crescente complessitàdei bisogni manifestati dai committenti.Al Codice, tuttavia, non sembra poter essere attribuito an-che il merito di aver fugato ogni dubbio sulla qualificazio-ne dei suddetti contratti né di aver favorito il consolida-mento di una linea di interpretazione univocamente fon-data sull’approccio c.d. “qualitativo”, da sempre seguitodal legislatore europeo.L’art. 14 del nuovo Codice, difatti, riproducendo la dispo-sizione comunitaria, prevede, al comma 2 lettera c) che

“un contratto pubblico avente per oggetto dei servizi dicui all’Allegato II e che preveda attività ai sensi dell’Alle-gato I solo a titolo accessorio rispetto all’oggetto princi-pale del contratto è considerato un ‘appalto pubblico diservizi’”.Il legislatore italiano, tuttavia, ha ritenuto di aggiungereun secondo comma che, oltre ad essere inutile nell’eco-nomia della norma, è potenzialmente dannoso in quantocontinua ad indicare come criterio primario di interpreta-zione del concetto di “accessorietà” quello meramentequantitativo che, come meglio si dirà, era stato adottatonella passata produzione normativa ed era valso all’Ita-lia l’apertura di una procedura di infrazione da parte del-la Commissione dell’Unione Europea.Il comma 3 dell’art. 14, infatti, prevede che “ai fini del-l’applicazione del comma 2, l’oggetto principale del con-tratto è costituito dai lavori se l’importo dei lavori assumerilievo superiore al 50 per cento, salvo che, secondo lecaratteristiche specifiche dell’appalto, i lavori abbiano ca-rattere meramente accessorio rispetto ai servizi o alle for-niture, che costituiscono l’oggetto principale del contrat-to”.Anche il successivo art. 15, di fatto, distorce, peggioran-dola, la disposizione introdotta all’art. 8, comma 11-sep-ties della legge-quadro in materia di lavori pubblici (L.109/1994) dalla L. 166/2002 (c.d. Merloni “quater”).Il menzionato comma 11-septies, difatti, prevedeva chenel caso di forniture e servizi, i lavori, ancorché accesso-ri e di rilievo economico inferiore al 50 per cento, doves-sero essere “eseguiti” esclusivamente da soggetti quali-ficati ai sensi del presente articolo.La norma così come formulata, quindi, non precludevache ad una gara indetta per l’affidamento di un appalto diservizi, nel quale i lavori fossero meramente accessori,potesse partecipare un soggetto che non fosse un’im-presa di costruzioni, ma prescriveva obbligatoriamente –come era logico e giusto – che i lavori anche se acces-sori venissero comunque “realizzati” da soggetti qualifi-cati ai sensi della normativa sui lavori pubblici. Al contrario, l’art. 15 del nuovo Codice dei Contratti Pub-blici rubricato “Qualificazione nei contratti misti” non trat-ta della fase realizzativa, ma di quella di gara, disponen-do che “l’operatore economico che concorre alla proce-dura di affidamento di un contratto misto, deve possede-re i requisiti di qualificazione e capacità prescritti dal pre-sente codice per ciascuna prestazione di lavori, servizi,forniture prevista dal contratto”.Così facendo, la norma di fatto impone in tutti i casi in cuiil candidato non sia qualificato per la realizzazione dei la-vori, la costituzione di un’associazione verticale o il ricor-so all’istituto dell’avvalimento, anche laddove siano pre-viste solo prestazioni accessorie minimali ascrivibili al set-tore dei lavori.Va segnalato, comunque, che se da un lato il legislatorenon sta semplificando, con i propri interventi, il compitodegli operatori, la più recente giurisprudenza sembra in-vece intenzionata a consolidare la corretta interpretazio-ne delle norme nazionali, alla stregua dei principi comu-nitari, privilegiando una lettura dei contratti misti impron-tata all’approccio qualitativo. Ad esempio, la sentenza del Consiglio di Stato 241/2006

6. IL PROCESSO DI APPALTO


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ha escluso, in un appalto misto avente come oggetto prin-cipale una fornitura e come prestazioni accessorie i rela-tivi lavori di installazione e messa in opera, che si dovessefare ricorso, in sede di valutazione dei requisiti di qualifi-cazione posseduti da un raggruppamento, ai criteri det-tati dall’art. 95 del DPR 554/1999, escludendo conse-guentemente l’obbligatorietà del possesso da parte del-le imprese mandanti dei requisiti economico-finanziari etecnico-organizzativi (nella specie la qualificazione SOArelativa ai lavori accessori da realizzare) almeno nella mi-sura del 10 per cento.Ancora più interessante, per l’applicazione del criterioqualitativo e non quantitativo al fine di individuare l’og-getto principale dell’appalto, risulta la recente sentenzadel TAR Puglia 200/2006 che, sebbene si limiti a dichia-rare la non ammissibilità del ricorso introduttivo del giu-dizio per motivi diversi, coglie l’occasione per stigmatiz-zare come infondata l’asserzione che nella specie, il con-testato affidamento sarebbe da qualificare come appaltodi lavori e non di servizi, osservando che, quando i lavo-ri assumono un carattere strumentale ed accessorio ri-spetto all’oggetto precipuo del contratto, si configura l’i-potesi di concessione di pubblico servizio non avendo ri-lievo la misura economica.

La natura giuridica del Global ServiceL’ultima direttiva unificata in materia di appalti pubblici dilavori, forniture e servizi, Direttiva 2004/18/CE, oltre adintrodurre interessanti novità – tra le quali si segnala adesempio il c.d. “dialogo competitivo”, sembra aver forni-to un ulteriore contributo verso la soluzione della vexataquaestio che ha costituito, e tuttora costituisce, una del-le maggiori difficoltà per le amministrazioni pubbliche cheintendono ricorrere al Global Service per esternalizzare iservizi di gestione integrata del proprio patrimonio im-mobiliare ed urbano.Come è noto, il contratto di Global Service sia immobi-liare che urbano comprende prestazioni di natura diver-sa, riconducibili alle forniture, ai servizi e ai lavori, varia-mente combinate tra loro ed è, quindi, ascrivibile alla ca-tegoria dei contratti c.d. “misti”.Il Global Service, così come definito dalla Norma UNI11136:2004 “Global Service per la manutenzione dei pa-trimoni immobiliari - Linee guida”, è una forma di contrattodi esternalizzazione basato sui risultati, attraverso cui uncommittente affida una serie di attività rivolte ad un im-mobile o patrimonio immobiliare ad un unico assuntorequalificato.La stessa norma disciplina, in particolare, il Global Ser-vice di manutenzione immobiliare, definendolo come si-stema integrato di attività di manutenzione immobiliarecon piena responsabilità da parte dell’assuntore sui ri-sultati in termini di raggiungimento e/o mantenimento dilivelli prestazionali prestabiliti dal committente.Tra le attività suscettibili di costituire oggetto di affida-mento in regime di Global Service, la norma individua:– l’anagrafica, finalizzata al censimento e alla puntuale

conoscenza quali-quantitativa del patrimonio immobi-liare;

– il monitoraggio periodico dello stato fisico, manutentivoe prestazionale degli immobili;

– la pianificazione e la programmazione degli interventimanutentivi;

– la progettazione degli interventi manutentivi;

– l’esecuzione degli interventi manutentivi;– il controllo periodico delle parti sottoposte agli interventi;– la progettazione e la gestione di una centrale operati-

va “call-center” per la ricezione delle richieste di inter-vento manutentivo e per il coordinamento degli stessiinterventi;

– la costruzione e/o l’implementazione di un sistema in-formativo informatizzato a supporto delle attività.

Nella prassi, il contratto di Global Service è, altresì, uti-lizzato per l’esternalizzazione di ulteriori prestazioni atti-nenti al patrimonio immobiliare, quali, ad esempio, l’e-spletamento delle pratiche necessarie per l’adeguamen-to normativo degli impianti, la gestione amministrativa(che nel caso di patrimoni a reddito può comprendere lagestione dei contratti di locazione, inclusa quella dei ca-noni e degli oneri accessori, fino ad arrivare alla predi-sposizione del piano di dismissione degli immobili), i ser-vizi di pulizia/disinfestazione, la guardiania e vigilanza, lagestione dei risparmi energetici, il servizio calore, la ma-nutenzione del verde di pertinenza degli immobili, la ma-nutenzione degli impianti elevatori, la conduzione e ma-nutenzione degli impianti termici e/o di climatizzazione,ivi compresa la fornitura di combustibile, la fornitura e ilmantenimento in efficienza di particolari macchinari ed ul-teriori servizi ancora.Come si vede, trattasi di prestazioni di natura diversa, ri-conducibili alle forniture, ai servizi e ai lavori, variamentecombinate tra loro.Dunque il Global Service, come premesso, è un contrat-to complesso atipico misto, caratterizzato da un corri-spettivo vincolato ad un risultato o “performance”, nel qua-le possono essere presenti elementi di contratti tipici, qua-li l’appalto (di lavori e di servizi), la compravendita, la som-ministrazione, il mandato, ecc., accanto a componenti nonriconducibili a figure contrattuali tipizzate.Nel contratto di Global Service, trattandosi di contrattobasato sui risultati, è frequente la presenza di clausolenelle quali, accanto alla descrizione di modalità e tempidi esecuzione dei servizi, sono previste misure volte aconsentire al committente di avere un costante monito-raggio ed una verifica puntuale della qualità dei servizi re-si, quali, ad esempio, l’obbligo per l’assuntore di trasmettereperiodicamente al committente dati ed informazioni, “re-port”, sull’andamento del servizio e sui risultati consegui-ti.Rivestono fondamentale importanza, in proposito, i c.d.“Service Level Agreement” (SLA) allegati al contratto, neiquali sono specificati i livelli minimi qualitativi, al di sottodei quali le prestazioni dell’assuntore si considerano in-sufficienti. Ovviamente il mancato rispetto dei livelli minimi qualita-tivi di solito comporta l’applicazione di penali e sanzioniopportunamente inserite nel testo contrattuale.Nel settore privato va sempre di più consolidandosi il ri-corso al Global Service per il trasferimento all’esterno diservizi di gestione e manutenzione da parte di operatoriproprietari di patrimoni immobiliari che intendono con-centrare attenzione e risorse sul proprio “core business”aziendale liberando risorse umane e investimenti dalle at-tività meno rilevanti.Il Global Service ha avuto di recente una sensibile diffu-sione anche nel settore pubblico dove sono sempre piùnumerose le amministrazioni che ricorrono a tale contrattoper provvedere all’esternalizzazione di compiti e attività.

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Il ricorso a tali iniziative, tra l’altro, è stato previsto ancheda alcuni interventi normativi, tra i quali si ricorda, in par-ticolare, l’art. 24, comma 8, della L. 448/2001 (“Legge fi-nanziaria 2002”) che ha introdotto l’obbligo per gli enti lo-cali e le loro aziende di promuovere opportune azioni di-rette ad attuare l’esternalizzazione dei servizi al fine direalizzare economie di spesa e migliorare l’efficienza ge-stionale; ciò anche e soprattutto attraverso il ricorso alGlobal Service.Non vi è dubbio, difatti, che il contratto di Global Service,consentendo di avere un unico interlocutore responsabi-le delle varie prestazioni e, potenzialmente, una raziona-lizzazione e riduzione dei costi e un migliore soddisfaci-mento dell’interesse pubblico, risponde al principio di ef-ficienza e di economicità a cui devono ispirare la propriaazione le pubbliche amministrazioni.In particolare il ricorso al Global Service, se correttamenteeffettuato, può potenzialmente favorire per le pubblicheamministrazioni una riduzione dei costi, un innalzamen-to della qualità dei servizi, un supporto per le carenze diprofessionalità, una risposta in tempi brevi alle innova-zioni tecnologiche, una concentrazione di attenzione e ri-sorse su attività ritenute strategiche.Contrariamente a quanto avviene in caso di committen-za privata, tuttavia, la natura delle prestazioni oggetto diesternalizzazione condiziona fortemente le modalità e leprocedure di affidamento, qualora il soggetto committen-te sia tenuto all’osservanza delle norme in materia di ap-palti pubblici.

Appalti misti: la normativa europea, italiana ed irelativi dubbi interpretativiCome già accennato, il contratto di Global Service deveessere ascritto alla categoria dei contratti c.d. “misti”. Tale qualificazione è irrilevante quando il contratto vieneconcluso tra privati, ma diventa un elemento significativonel caso di affidamenti pubblici.Quando il committente è una pubblica amministrazione(o un organismo di diritto pubblico), infatti, è necessariodeterminare quale delle prestazioni predette (lavori, for-niture, servizi) costituisca l’oggetto principale del contrat-to, ai fini della corretta individuazione della normativa ap-plicabile all’affidamento. Secondo il 10° considerando delle premesse della Diret-tiva 2004/18/CE, se i lavori sono accessori rispetto al-l’oggetto principale dell’appalto e costituiscono, quindi,solo una conseguenza eventuale o un completamento delmedesimo, il fatto che detti lavori facciano parte dell’affi-damento non può giustificare la qualifica di appalto pub-blico “di lavori” e la conseguente applicazione della rela-tiva normativa.Si tratta, in buona sostanza, di una riformulazione più in-cisiva del principio già espresso dal 16° considerando del-la direttiva “servizi” (92/50/CE).La normativa nazionale vigente sino al momento dell’e-manazione della Legge Comunitaria per il 2004 (art. 2della L. 109/1994 e s.m.i.; art. 3 del DLGlobal Service157/1995) prescriveva, al contrario, che si dovesse averriguardo per il valore economico delle prestazioni dedot-te ed applicare la normativa relativa ai “lavori” laddovel’importo degli stessi fosse di rilevo superiore al 50 percento dell’importo complessivo dell’appalto. Dunque, ilcriterio adottato dal legislatore italiano era sostanzialmentequello quantitativo.

Giova rammentare, senza voler qui ripercorrere tutte letappe della lunga e faticosa evoluzione della materia, cheil diritto comunitario è sovraordinato rispetto alle fonti deldiritto interno. Da tale principio, di elaborazione giuri-sprudenziale, non trattandosi di questione espressamenteaffrontata dai Trattati, discendono due importanti corolla-ri. Da un lato, al legislatore nazionale non è consentito adot-tare provvedimenti difformi dalle norme comunitarie; dal-l’altro il giudice nazionale ha l’obbligo di garantire la pie-na efficacia del diritto comunitario, disapplicando diretta-mente qualsiasi disposizione nazionale contrastante, siaprecedente che successiva. Al fine di garantire in modo sempre più incisivo la supre-mazia del diritto comunitario sugli ordinamenti interni edevitare che gli Stati membri potessero di fatto sottrarsi al-le disposizioni europee (ad esempio, ritardando o omet-tendo di adottare gli atti di recepimento delle direttive co-munitarie), la Corte di Giustizia Europea ha elaborato prin-cipi sempre più tendenti ad affermare l’efficacia diretta, adeterminate condizioni, anche degli atti comunitari diver-si dal regolamento (unica tipologia di provvedimento alquale i Trattati riconoscono espressamente tale efficacia).In questa linea interpretativa, è stata configurata, in par-ticolare, la categoria delle c.d. “direttive dettagliate”, atti,cioè, che contengono disposizioni così precise ed ine-quivoche da lasciare scarsi o nulli margini di discrezio-nalità al legislatore nazionale, che non può fare altro cherecepirle pedissequamente.E’ ormai pacificamente riconosciuto che tali atti, benchéadottati in forma di direttiva, sono immediatamente e di-rettamente applicabili nell’ordinamento interno degli Sta-ti membri a prescindere dal recepimento, che assume unavalenza, per così dire, formale. Inoltre, non va dimenticato che la giurisprudenza comu-nitaria ha sempre sostenuto che, indipendentemente dal-l’efficacia, immediata o meno, della direttiva, il giudice na-zionale è comunque tenuto ad applicare il diritto internointerpretandolo in modo da renderlo conforme alle dis-posizioni comunitarie, ancorché non recepite o recepitein modo incongruo.Il criterio quantitativo adottato dal legislatore italiano, quin-di, si poneva in contrasto non solo con la recente diretti-va unificata (il cui recepimento avrebbe dovuto interve-nire entro il 31.01.2006, ma che è stata, in effetti, recepi-ta con il D.Lgs. 163 del 12 aprile 2006, ma anche con laprevigente direttiva “servizi” che, partendo da un approc-cio qualitativo, prescriveva, con particolare riferimento alsettore dei servizi di gestione di proprietà (16° conside-rando della Direttiva 92/50), l’applicazione della direttivaservizi in tutti i casi in cui i lavori, a prescindere dalla lo-ro rilevanza economica, avessero carattere accessorio ri-spetto all’oggetto principale dell’appalto.Tant’è che la Commissione Europea, nel 2001, ha aper-to una procedura di infrazione (n. 2001/2182) nei con-fronti dell’Italia, contestandole l’incompatibilità della nor-mativa nazionale vigente con il diritto comunitario, lad-dove assoggetta alla disciplina “lavori” anche quegli affi-damenti la cui componente “lavori”, ancorché prevalenteda un punto di vista economico, abbia tuttavia caratterechiaramente accessorio e non costituisca l’oggetto delcontratto.Nonostante l’apertura della procedura di infrazione, l’Au-torità di Vigilanza per i Lavori Pubblici e parte della ma-


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gistratura amministrativa, proprio sul tema del Global Ser-vice, avevano continuato ad adottare posizioni partico-larmente rigorose nell’applicazione della norma conte-stata.In particolare, l’Autorità di Vigilanza nel dettare indicazioniin merito alla stesura dei bandi di gara per l’affidamentodei contratti di Global Service (GURI n. 260/2002) pur ri-chiamando espressamente il 16° considerando della Di-rettiva 92/50, ha ribadito la necessità di specificare “l’e-satto ammontare delle singole prestazioni richieste (la-vori, servizi, forniture) e la loro incidenza percentuale re-lativamente all’importo complessivo dell’appalto”, mo-strando così di voler perseverare nell’approccio quanti-tativo. In virtù di tale posizione, l’Autorità ha censurato l’o-perato di numerose amministrazioni pubbliche che ave-vano individuato nella normativa “servizi” quella applica-bile agli affidamenti di Global Service, proprio facendo le-va sul concetto di “accessorietà” dei lavori previsti nel con-tratto.Peraltro, pur avendo rimesso mano alla legge quadro inmateria di lavori pubblici nel 2002, con la c.d. Merloni qua-ter (L. 166/2002), il legislatore italiano non aveva coltol’occasione per rimuovere il contrasto che aveva dato luo-go alla procedura di infrazione, conservando la scelta del-la prevalenza economica delle prestazioni quale criteriounico e oggettivo da utilizzare per individuare l’”oggettoprincipale del contratto”.In definitiva, secondo l’indirizzo italiano, la prevalenzaeconomica di una prestazione, a prescindere da qualsia-si ulteriore considerazione, sarebbe stata sempre e co-munque incompatibile con la natura accessoria della stes-sa. Con ciò elevando il criterio quantitativo a parametrounico di valutazione dell’accessorietà.La Commissione Europea non ha ritenuto, tuttavia, con-divisibile tale orientamento e ha confermato i propri rilie-vi nel parere motivato inviato all’Italia in data 15.10.2003,nell’ambito della già citata procedura di infrazione, indu-cendo il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti all’e-manazione della circolare n. 2316 recante “Disciplina deicontratti misti negli appalti pubblici di lavori forniture e ser-vizi” (GURI n.79/2004). Con tale provvedimento, nelle mo-re dell’adozione di una specifica iniziativa di adeguamentonormativo, le amministrazioni aggiudicatrici sono state in-vitate a tener conto, in caso di appalti misti, “anche” delcriterio basato sull’”oggetto principale del contratto”.L’annunciata iniziativa legislativa, è stata inserita nel-l’ambito del progetto di Legge Comunitaria per il 2004,ed ha visto la luce nel mese di aprile dell’anno 2005. La L. 62/2005, difatti, all’art. 24, ha apportato varie modi-fiche alla Legge Merloni, con l’intento di superare alme-no in parte le incongruenze della legge quadro rispettoagli orientamenti chiaramente espressi dalla normativaeuropea.Tra le norme modificate c’è, per l’appunto, anche il dis-cusso secondo periodo del comma primo dell’art. 2 dellaLegge Merloni, che stabiliva il criterio della rilevanza eco-nomica quale esclusivo elemento di valutazione per indi-viduare la normativa da applicare agli appalti misti.La nuova disposizione recita: “Nei contratti misti di lavo-ri, forniture e servizi e nei contratti di forniture o di servi-zi quando comprendono lavori si applicano le norme del-la presente legge qualora i lavori assumano rilievo supe-riore al 50 per cento. Quest’ultima disposizione non si ap-plica ove i lavori abbiano carattere meramente accesso-

rio rispetto all’oggetto principale dedotto in contratto”.La norma in questione certamente costituisce un passoimportantissimo per il raggiungimento di quel traguardodi chiarezza e linearità che rappresenta un presuppostonecessario allo sviluppo e alla diffusione, anche nella pub-blica amministrazione, dei contratti misti, quale quello diGlobal Service.Non può, tuttavia, non rilevarsi che il legislatore italiano,nell’elaborare la modifica normativa, avrebbe potuto es-sere maggiormente chiaro ed incisivo, dal momento chelimitandosi ad aggiungere al comma originario l’ultima fra-se (“Quest’ultima disposizione non si applica …”) ha difatto introdotto una mera eccezione alla regola generaledella prevalenza economica, enunciata nel periodo pre-cedente e riaffermata, conseguentemente, come regolaprimaria.Nell’immediatezza dell’emanazione della norma in com-mento, da più parti si auspicava che gli interpreti, i giuri-sti, la magistratura e l’Autorità, chiamati, ognuno per quan-to di rispettiva competenza, a relazionarsi con la disposi-zione sopra richiamata, non si facessero fuorviare e con-dizionare dalla tecnica legislativa – ancora una volta nonfelicissima – utilizzata per addivenire alla modifica dellanorma in questione.In altre parole, ci si augurava che i nostalgici dell’appa-rentemente più semplice e meno problematico criterioquantitativo, non facessero leva proprio sulla natura ec-cezionale della deroga al principio della rilevanza econo-mica introdotta dalla L. 62/2005, per ridurre nel concretola portata della modifica normativa in commento.Tale preoccupazione non appariva affatto peregrina se siconsiderava il contenuto della Deliberazione dell’Autori-tà per la Vigilanza dei Lavori Pubblici n. 3 del 2005, adot-tata nell’immediatezza della modifica normativa introdot-ta con la citata L. 62/2005, che di fatto usa il grimaldellodell’eccezione per giungere a conclusioni addirittura op-poste rispetto alle intenzioni di adeguamento alla norma-tiva comunitaria che hanno certamente ispirato il legisla-tore nazionale.L’approccio obiettivamente poco felice del legislatore ita-liano alla delicata questione degli affidamenti di contrattimisti, come si è già detto, è stato in qualche modo ricon-fermato anche dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici.

Il concetto di “servizio” e le recenti evoluzioninormative e giurisprudenzialiSi deve osservare che l’intervenuta correzione dell’ano-malia della Legge Merloni con il ripristino del concettoeuropeo di “accessorietà”, anziché di preminenza eco-nomica, ad opera della L. 62/2005, e la conferma – an-che se stentata – del concetto all’interno del Codice deiContratti Pubblici lascia intatta un’ulteriore problematica.Il presupposto per una corretta valutazione, nel caso con-creto, dell’accessorietà dei “servizi” rispetto ai “lavori” oviceversa, è indissolubilmente legata all’esatta attribu-zione delle prestazioni oggetto di appalto all’una o all’al-tra delle due diverse categorie.In altre parole, se non vi è univocità e certezza nella de-finizione di una determinata prestazione come “lavoro” ocome “servizio” è evidente che il mutamento del criteriodi valutazione, da quantitativo a qualitativo, non sarà, diper se stesso, un elemento in grado di risolvere integral-mente le incertezze registrate nell’individuazione dell’og-getto principale dell’appalto e, conseguentemente, della

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normativa da applicare per il relativo affidamento.Si ricorda che la Legge quadro Merloni classificava al-l’interno dei “lavori” (cfr. art. 2) le “attività di manutenzio-ne di opere ed impianti”, che vengono definite, dall’art. 2lett. l) del Regolamento attuativo (DPR 554/1999) come“combinazione di tutte le azioni tecniche, specialisticheed amministrative, incluse le azioni di supervisione, vol-te a mantenere o a riportare un’opera o un impianto nel-la condizione di svolgere la funzione prevista dal provve-dimento di approvazione del progetto”. Stando a tale de-finizione, a titolo esemplificativo, rientrerebbero nella ca-tegoria dei lavori pubblici anche le mere attività di con-duzione e supervisione degli impianti esistenti, quali azio-ni amministrative dirette al mantenimento della funziona-lità dell’impianto stesso.La Direttiva 2004/18/CE definisce, invece, gli appalti pub-blici di lavori come quelli relativi a una delle attività di cuiall’allegato I (allegato che non comprende nessuna voceespressamente relativa alla “manutenzione”), oppure l’e-secuzione, con qualsiasi mezzo, di un’opera risponden-te alle esigenze specificate dall’amministrazione aggiu-dicatrice, intesa come un quid novi.Le attività di “manutenzione e riparazione”, che non de-terminano modificazione della realtà fisica, sono classifi-cate tra i “servizi” dalla Direttiva 2004/18/CE e, tra gli al-tri, comprendono espressamente (v. tavola di corrispon-denza CPA allegata al “Vocabolario comune per gli ap-palti”) riparazione, manutenzione e servizi affini connes-si alle strade ed altre attrezzature, manutenzione di im-pianti di illuminazione pubblica e semafori, manutenzio-ne di impianti di illuminazione stradale ed altri, storica-mente classificati dalla giurisprudenza italiana come la-vori.

Il concetto di “servizio” e il concetto di “lavoro”nel Codice dei Contratti PubbliciCome si è detto, i concetti di “servizio” e “lavoro” adotta-ti dal legislatore comunitario e da quello nazionale nonsono coincidenti.In buona sostanza, il diritto italiano tende ad estendere laqualificazione di “lavoro” anche a prestazioni che, in am-bito comunitario, sono pacificamente ritenute “servizi”.Nel faticoso processo di omogeneizzazione dei criteri in-terpretativi portato avanti, non senza brusche battute d’ar-resto e preoccupanti involuzioni, dalla giurisprudenza na-zionale, si inserisce un nuovo intervento normativo, quel-lo del già richiamato Codice dei Contratti Pubblici, checertamente rappresenta un notevole passo indietro ri-spetto alla problematica in esame.Il citato Codice, all’art. 3 fornisce le seguenti definizioni:“Gli appalti pubblici di lavori sono appalti pubblici aventiper oggetto l’esecuzione o, congiuntamente, la progetta-zione esecutiva e l’esecuzione, ovvero, previa acquisi-zione in sede di offerta del progetto definitivo, la proget-tazione esecutiva e l’esecuzione, relativamente a lavorio opere rientranti nell’allegato I, oppure, limitatamente al-le ipotesi di cui alla parte II, titolo III, capo IV, l’esecuzio-ne, con qualsiasi mezzo, di un’opera rispondente alle esi-genze specificate dalla stazione appaltante o dall’ente ag-giudicatore, sulla base del progetto preliminare posto abase di gara.”E poi ancora:“I ‘lavori’ comprendono le attività di costruzione, demoli-zione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzio-

ne, di opere. Per ‘opera’ si intende il risultato di un insie-me di lavori, che di per sé esplichi una funzione econo-mica o tecnica. Le opere comprendono sia quelle che so-no il risultato di un insieme di lavori edilizi o di genio civi-le di cui all’allegato I, sia quelle di presidio e difesa am-bientale e di ingegneria naturalistica.”E’ evidentissimo come queste due definizioni, tra loro com-binate, conducano ad un concetto di lavoro diametral-mente opposto a quello indicato dalla Direttiva 2004/18/CE,che definisce gli appalti di “lavori” come quelli che hannoper oggetto l’esecuzione o, congiuntamente, la progetta-zione e l’esecuzione di lavori relativi a una delle attività dicui all’allegato I o di un’opera, oppure l’esecuzione, conqualsiasi mezzo, di un’opera rispondente alle esigenzespecificate dall’amministrazione aggiudicatrice. Come già osservato, la “manutenzione” non figura né nel-la definizione di “lavoro” data dal legislatore comunitarioné nell’elenco delle attività di cui all’Allegato I.Al contrario, il Codice dei Contratti Pubblici inserisce for-zatamente la manutenzione – come già aveva fatto laLegge Merloni – all’interno dei “lavori”, riproponendo iltentativo di allargare l’alveo di questi ultimi rispetto a quan-to previsto in sede europea.Inoltre, tra le norme che vengono abrogate dal nuovo Co-dice non figura l’art. 2 lett. l) del DPR 554/1999, che de-finisce la manutenzione come “combinazione di tutte leazioni tecniche, specialistiche ed amministrative, inclusele azioni di supervisione, volte a mantenere o a riportareun’opera o un impianto nella condizione di svolgere la fun-zione prevista dal provvedimento di approvazione del pro-getto” e che quindi, come già detto, comprende nella ca-tegoria dei lavori pubblici addirittura e paradossalmentele mere attività di conduzione e supervisione degli impiantiesistenti, quali azioni amministrative dirette al manteni-mento della funzionalità dell’impianto stesso.E’ di tutta evidenza che urge un intervento correttivo del-le citate disposizioni, giacché diversamente potrebbe difatto vanificarsi la portata del criterio qualitativo per l’in-dividuazione dell’oggetto principale dell’appalto attraver-so una fuorviante qualificazione di tutta l’attività manu-tentiva all’interno dei lavori pubblici.

ConclusioniIn conclusione, la recente evoluzione normativa in ambi-to europeo appare orientata verso il riconoscimento di unruolo centrale, nell’ambito degli affidamenti di Global Ser-vice di manutenzione dei patrimoni immobiliari e urbani,alla componente “servizi”, destinata ad assurgere a og-getto principale del contratto, con tutto ciò che da talequalificazione discende.In ambito nazionale, complici norme non sempre chiareed univoche, non sono state ancora completamente su-perate le incertezze giurisprudenziali relative alla qualifi-cazione delle prestazioni di manutenzione quali servizi,benché si auspica che un maggiore approfondimento del“Vocabolario Comune degli Appalti” possa evitare il ripe-tersi di errori di giudizio, conducendo, se del caso, alladisapplicazione delle disposizioni di diritto interno (ci si ri-ferisce, in particolare, al Codice dei Contratti Pubblici eall’art. 2 del DPR 554/1999) contrastanti con i principi co-munitari in materia.Ovviamente ci vorrà del tempo per poter verificare in qua-le modo sarà utilizzato, nella prassi, il concetto di “ac-cessorietà”. Non può negarsi, difatti, come emerso anche


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nei lavori parlamentari, che in carenza di ulteriori chiari-menti in ordine ai tratti distintivi della sopra citata “acces-sorietà” – che non ricadano, però, nella mera valutazio-ne del peso economico percentuale delle singole presta-zioni – ci sia il rischio che si formino orientamenti inter-pretativi non uniformi che, di fatto, diano vita a prassi incontrasto con i principi di buon andamento dell’attività am-ministrativa, di libertà di iniziativa economica e di liberaconcorrenza tra gli operatori. Alcuni passi avanti, dunque, sono stati fatti per rimuove-re le incertezze interpretative che hanno fino ad oggi co-stituito un freno al ricorso, da parte delle amministrazio-ni pubbliche, allo strumento del Global Service di manu-tenzione immobiliare e urbana. Oltre all’adozione delle ci-tate disposizioni legislative sia comunitarie che naziona-li, difatti, appare opportuno ricordare nuovamente la Nor-ma UNI 11136:2004 in materia di Global Service. Si auspica, tuttavia, un intervento normativo più incisivo,anche sul piano del diritto interno, che rimuova definiti-vamente tutte le incertezze connesse all’affidamento ditale innovativa tipologia di contratto e, in particolare, an-drebbe caldeggiato un intervento correttivo urgente sulledisposizioni contenute nel recente Codice dei ContrattiPubblici, nei limiti in cui le stesse, per i motivi già illustra-ti, appaiono in contrasto con quelle comunitarie.

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Note

1 Per le caratteristiche dimensionali e strutturali della nuova filiera dimercato del Global Service, si rimanda in particolare ai seguenti con-tributi:– Arona A., Il sorpasso della manutenzione, in “Il Sole 24 Ore Edilizia eTerritorio”, n. 14, 2007.– Bellicini L., Servizi integrati, Facility Management e Global Service:una nuova filiera di mercato, in Curcio S. (a cura di), Global Service. Li-nee guida per l’esternalizzazione dei servizi di Facility Management peri patrimoni immobiliari e urbani, Terotec - Il Sole 24 Ore, Milano, 2005;– CRESME, Il Facility Management in Italia nel 2005: mercato, attori enuove strategie tra innovazione e sistemi di piccola impresa, Manuten-coop, Roma, 2005;– Curcio S., I servizi di Facility Management: una nuova filiera di mer-cato per la gestione e la manutenzione degli edifici, delle città e del ter-ritorio, in Terotec (a cura di), Atti del 1° Forum del Mezzogiorno sul Fa-cility Management, EdiCom, Milano, 2006.– Salaris A., Il mercato del Facility Management e del Global Service,in Curcio S. (a cura di), Global Service. Linee guida per l’esternalizza-zione dei servizi di Facility Management per i patrimoni immobiliari e ur-bani, Terotec - Il Sole 24 Ore, Milano, 2005.2 V. al riguardo i case study riportati nella seconda sezione di Curcio S.(a cura di), Global Service. Linee guida per l’esternalizzazione dei ser-vizi di Facility Management per i patrimoni immobiliari e urbani, Terotec- Il Sole 24 Ore, Milano, 2005, che rappresentano una significativa maquantitativamente assai ridotta esemplificazione della copiosa produ-zione di gare di Global Service promossa da parte di amministrazionipubbliche negli ultimi anni.3 La norma UNI 11136, pubblicata nel settembre del 2004 e sviluppatanell’ambito dell’attività della Sottocommissione 3 UNI presieduta dalProf. C. Molinari, è stata elaborata da un apposito Comitato nazionalenormativo coordinato dal Prof. S. Curcio e costituito da una consisten-te e qualificata rappresentanza di committenze pubbliche e private, diassociazioni ed imprese operanti nel settore e di strutture di ricerca uni-versitarie.4 Si richiamano di seguito la definizione e le caratteristiche fondamen-tali del Global Service di manutenzione così come espresse dalla UNI10685:1997, che ha anticipato la UNI 11136:2004 nello specifico cam-po di applicazione industriale.Definizione“Contratto riferito ad una pluralità di servizi sostitutivi delle normali atti-vità di manutenzione con piena responsabilità sui risultati da parte del-l’assuntore.”Caratteristiche“Il committente affida ad un terzo per un periodo di tempo definito, lamanutenzione di un bene al fine di:– mantenerlo nello stato di conservazione richiesto;– ottenerne la disponibilità a produrre e/o espletare il servizio richiesto;– avere proposte di migliorie miranti a ridurre il costo del servizio e/o

migliorare le caratteristiche tecniche del bene e la sua disponibilità aprodurre.

Il committente garantisce la conduzione del bene secondo i parametrie le procedure concordate.L’assuntore è responsabile delle scelte di progetto, di pianificazione, didirezione e di attuazione delle attività manutentive, salvo quanto espres-samente concordato in maniera collegiale con il committente.L’assuntore garantisce comunque il raggiungimento di tutti i risultati pat-tuiti.L’assuntore fornisce la documentazione concordata che deve permet-tere al committente di:– continuare ad avere la conoscenza della storia tecnico-economica del

bene;– valutare se l’assuntore ha operato nel rispetto del capitolato tecnico

e del progetto del ‘Global Service’ di manutenzione.Il compenso contrattuale è basato sui risultati ottenuti.La misura dei risultati viene effettuata secondo metodologie concorda-te.”5 Cfr. a questo riguardo:– Curcio S. (a cura di), Lessico del Facility Management. Gestione in-tegrata e manutenzione degli edifici e dei patrimoni immobiliari, Terotec- Il Sole 24 Ore, Milano, 2003;– Curcio S., Talamo C., Glossario del Facility Management, Terotec - IlSole 24 Ore/EdiCom, Milano, 2005.6 V. al riguardo Curcio S. (a cura di), Global Service. Linee guida per l’e-sternalizzazione dei servizi di Facility Management per i patrimoni im-mobiliari e urbani, Terotec - Il Sole 24 Ore, Milano, 2005.

7 Con il termine organizzazione si intende in questa sede l’insieme del-le diverse figure coinvolte nel processo di esternalizzazione dei servi-zi: committente, fornitore, subfornitori, ecc.8 Spesso la maggioranza delle organizzazioni, anche se formalmentenon attuano il modello di gestione per la qualità conforme allo standardISO 9001, applica comunque concetti che risultano nella sostanza so-vrapponibili a molti dei requisiti della norma; quindi, anche se in maniera“inconsapevole”, viene comunque applicato un modello di gestione perla qualità.9 Normalmente nel testo i processi di gestione e manutenzione del pa-trimonio immobiliare vengono assunti come processi di supporto; que-sta assunzione è una semplificazione e non è evidentemente valida peralcune tipologie di patrimoni immobiliari (si pensi ad esempio a patri-moni di edilizia residenziale pubblica o a edifici ad uso alberghiero) maviene considerata nel seguito come riferimento per sottolineare l’im-portanza dell’autovalutazione da parte di organizzazioni per le quali iprocessi di gestione non sono processi primari (come è nella maggiorparte dei casi).10 Il responsabile del processo è più comunemente indicato con il ter-mine di “process owner”.11 Il sistema di misurazione presentato è il risultato di una ricerca fina-lizzata condotta dall’autrice presso il Politecnico di Milano - DipartimentoBEST, nell’ambito del Dottorato di Ricerca in “Programmazione, manu-tenzione e riqualificazione dei sistemi edilizi e urbani” (coordinatore Prof.C. Molinari): De Virgilio A., Servizi di manutenzione immobiliare: la mi-sura del successo. Lo sviluppo di un sistema di controllo e valutazionedei servizi di manutenzione dei patrimoni immobiliari, Milano, 2004.

NOTE

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Riferimenti bibliografici

Per una bibliografia esaustiva estesa al Facility Managementnei suoi diversi aspetti caratterizzanti, cfr.:

– Talamo C., Repertorio bibliografico, in Curcio S. (a cura di),Lessico del Facility Management. Gestione integrata e manuten-zione degli edifici e dei patrimoni immobiliari, Terotec - Il Sole24 Ore, Milano, 2003.

Per gli specifici riferimenti al Global Service per i patrimoni im-mobiliari e urbani, cfr. in particolare:

– AA.VV., Qualità, servizi integrati, Global Service, in Terotec (acura di), Atti del 1° Forum sui Servizi Integrati, EdiCom, Milano,2003;– AA.VV., L’esternalizzazione della manutenzione e gestionedel patrimonio immobiliare pubblico, in IRPA (a cura dell’), Pri-mo rapporto sulle esternalizzazioni nelle pubbliche ammini-strazioni, Maggioli, Rimini, 2007;– Arona A., Il sorpasso della manutenzione, in “Il Sole 24 OreEdilizia e Territorio”, n. 14, 2007;– Bottino P. L., Il “Global Service” per la manutenzione della cit-tà: l’esperienza del Comune di Bologna, in Curcio S. (a cura di),Manutenzione dei patrimoni immobiliari. Modelli, strumenti eservizi innovativi, Maggioli, Rimini, 1999;– Cimadom G., L’offerta di “Global Service” di manutenzione:l’esperienza di un consorzio di servizi integrati, in Curcio S. (acura di), Manutenzione dei patrimoni immobiliari. Modelli, stru-menti e servizi innovativi, Maggioli, Rimini, 1999;– Curcio S., (a cura di), Manutenzione dei patrimoni immobilia-ri. Modelli, strumenti e servizi innovativi, Maggioli, Rimini, 1999;– Curcio S., Iadecola A., Global Service for the Facility Mana-gement of real estate patrimonies: market charateristics andtechnical-normative innovations in the Italian context, in CIBW70 (a cura di), 2002 Global Symposium Proceedings, CIB,Glasgow, UK, 2002;– Curcio S., Global Service per la manutenzione immobiliare eurbana: caratteristiche del mercato e innovazioni tecnico-nor-mative, in AA.VV., I contratti per la manutenzione immobiliare eurbana, Atti della Conferenza, la Repubblica Affari & Finanza,Milano, 2003;– Curcio S., Global Service, in Curcio S. (a cura di), Lessico delFacility Management. Gestione integrata e manutenzione degliedifici e dei patrimoni immobiliari, Terotec - Il Sole 24 Ore, Mi-lano, 2003;– Curcio S., Il Global Service per la gestione integrata degli spa-zi, in AA.VV., Space Management nella P. A.: un campo inno-vativo di gestione delle risorse, Atti del Convegno Forum P. A.,Forum P. A., Roma, 2003;– Curcio S., Public Private Partnership in Facility Management:the state of art of Global Service in Italy, in EuroFM, Procee-dings of the European Facility Management Conference 2004,EuroFM, Copenhagen, 2004;– Curcio S., Global Service, in Il Sole 24 Ore (a cura di), Atti del2° Forum Edilizia & Territorio, Il Sole 24 Ore, Roma, 2004;– Curcio S. (a cura di), Global Service. Linee guida per l’ester-nalizzazione dei servizi di Facility Management per i patrimoniimmobiliari e urbani, Terotec - Il Sole 24 Ore, Milano, 2005;– Curcio S., I servizi di Facility Management: una nuova filieradi mercato per la gestione e la manutenzione degli edifici, del-le città e del territorio, in Terotec (a cura di), Atti del 1° Forumdel Mezzogiorno sul Facility Management, EdiCom, Milano,2006;– CRESME, Il mercato del Global Service e del Facility Mana-gement in Italia, Proseg Italia, Torino, 2001;– CRESME, Facility Management 2002, 2° rapporto annualesulle dinamiche del mercato in Italia, Proseg Italia, Torino, 2002;– CRESME, Facility Management 2003, 3° rapporto annuale

sulle dinamiche del mercato in Italia, Proseg Italia, Torino, 2003;– CRESME, Il Facility Management in Italia nel 2005: mercato,attori e nuove strategie tra innovazione e sistemi di piccola im-presa, Manutencoop, Roma, 2005;– Edilforma (a cura di), Facility Management e Global Service,Quaderno n. 2, Edilforma, Roma, 2003;– Furlanetto G., Mastriforti C., Outsourcing e Global Service.Nuova frontiera della manutenzione, Angeli, Milano, 2000;– Guidoreni F., Marsocci L., Global Service: manutenzione e fa-cility management. Linee guida per l’appalto del servizio, DEI,Roma, 2000;– Guerrieri A., Global Service immobiliare. Modelli e strumentiper la manutenzione e la gestione di strutture e impianti, Il So-le 24 Ore, Milano, 2003;– Lacava C., Il Global Service: un modello di gestione integra-ta dei servizi, in Presidenza del Consiglio dei Ministri, La logi-stica integrata. Un modello per la gestione dei servizi e deglispazi di lavoro, Il Sole 24 Ore, Milano, 2004;– Molinari C., “Norma UNI 10685:1998 e manutenzione di pa-trimoni immobiliari: un difficile trasferimento”, in Unificazione &Certificazione, n.10, 2000;– Pintus E., Il Global Service e le scelte d’acquisto per le Am-ministrazioni Pubbliche, in Pintus E., Il Management dei pro-cessi d’acquisto e le scelte di innovazione sui servizi integrati,Quaderni dell’Innovazione, n. 1, Ministero dell’Economia e del-le Finanze, Roma, 2001;– Presidenza del Consiglio dei Ministri/Public Procurement Net-work, Italy: Global Service new managerial arrangements, inPresidenza del Consiglio dei Ministri/Public Procurement Net-work, Public Procurement in Europe, IPZS, Roma, 2005;– Sciarelli M., L’outsourcing strategico dei servizi integrati di ge-stione. Il Facility Management, CEDAM, Napoli, 2005;– Solustri C., La gestione integrata dei patrimoni immobiliari.Global Service, piani di manutenzione: teoria e pratica, Esseli-bri, Napoli, 2003.

Per gli specifici riferimenti tecnico-normativi di natura volontaria,cfr.:

– UNI 11136, Global Service per la manutenzione dei patrimoniimmobiliari. Linee guida, UNI, Milano, 2004;– UNI EN 15221-1, Facility Management - Terms and defini-tions, UNI, Milano, 2007;– UNI EN 15221-2, Facility Management - Guidance on how toprepare FM agreements, UNI, Milano, 2007.

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

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Riferimenti terminologici

Le definizioni terminologiche qui riportate sono desunte da:– Curcio S., Talamo C., Glossario terminologico, in Curcio S.,Lessico del Facility Management. Gestione integrata e manuten-zione degli edifici e dei patrimoni immobiliari, Terotec - Il Sole24 Ore, Milano, 2003;– Curcio S., Talamo C., Glossario del Facility Management,Terotec - Il Sole 24 Ore/EdiCom, Milano, 2005.

AAnagrafeInsieme sistematico delle informazioni necessarie a descriverela consistenza e le caratteristiche tecniche degli edifici, sup-portato da opportuno metodo di classificazione e codifica deglistessi edifici e delle loro componenti tecnologiche e ambientali.Nota: in particolare, l’anagrafe può registrare informazioni sugli edificirelativamente all’identificazione, alla localizzazione, alle destinazionid’uso, alle dimensioni, alle condizioni giuridiche e amministrative e allecaratteristiche tecnologico-costruttive, funzionali e prestazionali (ana-grafe identificativa, tecnica, funzionale, amministrativa, ecc.).

Archivio di gestione immobiliareBanca dati finalizzata alla gestione immobiliare. [UNI 10998:2002]Nota: in particolare, un archivio di gestione immobiliare assolve la du-plice funzione di registrare le condizioni di gestione di un edificio e diorientarne le attività di gestione in base alla documentazione in essocontenuta.

AssuntoreSoggetto (anche capofila di un raggruppamento temporaneo diimprese) che, attraverso uno specifico contratto, assume daparte di un committente uno o più servizi per un edificio o unpatrimonio immobiliare.

BBenchmarkingProcesso omogeneo di analisi, misurazione e raffronto di un de-terminato servizio in rapporto a parametri di riferimento desun-ti da analoghi servizi presenti sul mercato, finalizzato alla ricer-ca e al conseguimento di prestazioni superiori. [UNI 11136:2004]

CCall CenterUnità organizzativa di gestione delle richieste degli utenti di unservizio e di coordinamento delle attività conseguentemente in-traprese, predisposta dall’erogatore dello stesso servizio attra-verso un sistema di contatto diretto (via telefono, via web, ecc.).

Censimento immobiliareSistema di operazioni e procedure finalizzate a definire laconoscenza delle caratteristiche quantitative e qualitative di unpatrimonio immobiliare.

Committente Cliente che, attraverso uno specifico contratto, appalta a un as-suntore uno o più servizi per un edificio o un patrimonio immo-biliare in proprietà o in locazione.

ConformitàCorrispondenza da parte di un prodotto, un processo o un servizioalle specifiche. [UNI EN 13306:2003]

Controllo della qualità Sistema di procedure, tecniche e attività messe in atto per ver-ificare il soddisfacimento dei requisiti di qualità di un servizio.

DDisponibilità Attitudine di un’entità a essere in grado di svolgere una funzionerichiesta, in determinate condizioni, in un particolare istante odurante un dato intervallo di tempo, partendo dal presuppostoche siano fornite le necessarie risorse esterne. [UNI EN 13306:2003]Nota: questa attitudine dipende dagli aspetti combinati di affidabilità,manutenibilità e supportabilità.

Documento di indirizzo preliminareDocumento elaborato dal committente che contiene gli esiti del-la verifica che ha portato alla scelta del Global Service e chesupporta la successiva fase di richiesta d’offerta. [UNI 11136:2004]

EEsigenzaCiò che di necessità è richiesto esplicitamente o implicitamenteda parte degli utenti e/o del committente per il normale svolgi-mento di un’attività o di una funzione all’interno di un edificio.

EsternalizzazioneProcesso attraverso il quale un committente, avendo valutatole più opportune strategie economiche e/o modalità di presidiodelle proprie competenze, affida a un soggetto esterno alla pro-pria struttura (attraverso specifiche forme contrattuali e tempo-rali e appropriate soluzioni organizzative) l’organizzazione, lagestione e la conduzione di uno o più servizi per un edificio oun patrimonio immobiliare in proprietà.

FFacilityServizio e/o risorsa che supporta il funzionamento di un’orga-nizzazione.

Facility Management Gestione integrata della pluralità dei servizi e dei processi (riv-olti agli edifici, agli spazi, alle persone) non rientranti nel corebusiness di un’organizzazione, ma necessari per il suo fun-zionamento.

Feedback dei serviziProcesso di analisi e interpretazione dei risultati conseguiti daazioni intraprese nell’ambito della gestione di un servizio chepuò essere adottato, attraverso un opportuno trasferimento dellerelative “informazioni di ritorno”, per influenzare processi deci-sionali e operativi posti a monte o a valle dello stesso servizio.

GGlobal Service Forma particolare di contratto di esternalizzazione basato suirisultati, attraverso cui un committente affida una serie di attiv-ità rivolte a un immobile o a un patrimonio immobiliare a un uni-co assuntore qualificato. [UNI 11136:2004]

Global Service di manutenzione (contratto ba-sato sui risultati)Contratto riferito a una pluralità di servizi sostitutivi delle normaliattività di manutenzione con piena responsabilità sui risultati daparte dell’assuntore. [UNI 10685:1998]

Global Service di manutenzione immobiliareSistema integrato di attività di manutenzione immobiliare conpiena responsabilità da parte dell’assuntore sui risultati in ter-

RIFERIMENTI TERMINOLOGICI


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mini di raggiungimento e/o mantenimento di livelli prestazionaliprestabiliti dal committente. [UNI 11136:2004]

IInformazioni di ritornoInsieme delle informazioni tecniche, organizzative ed economicherelative agli interventi manutentivi eseguiti in un edificio.Nota: costituiscono un contributo fondamentale per il piano di manuten-zione e, se trasferite a un sistema informativo, comportano la gradualecrescita di conoscenza sui comportamenti di materiali e componenti tec-nologiche degli edifici, sulle modalità di intervento manutentivo, sui costi,ecc., favorendo di conseguenza un progressivo innalzamento delle ca-pacità previsionali e programmatorie.

InternalizzazioneProcesso attraverso il quale un committente, avendo valutatole più opportune strategie economiche e/o modalità di presidiodelle proprie competenze, affida a un soggetto interno alla pro-pria struttura, l’organizzazione, la gestione e la conduzione diuno o più servizi per un edificio o un patrimonio immobiliare inproprietà.

IspezioneVerifica della conformità mediante misurazione, osservazione,prova o rilevazione dimensionale delle caratteristiche relative aun’entità. [UNI EN 13306:2003]

KKPI (Key Performance Indicator)Indicatori-chiave definiti per la misurazione dei diversi livelliprestazionali raggiunti da un servizio per un edificio o per unpatrimonio immobiliare.

MMaintenance Management Gestione del complesso di politiche, attività e servizi finalizzatialla programmazione, all’organizzazione, all’esecuzione, al con-trollo e al monitoraggio della manutenzione di un edificio o di unpatrimonio immobiliare.

Manuale di manutenzioneDocumento operativo del piano di manutenzione. Si riferisce al-la manutenzione delle parti più importanti di un edificio e in par-ticolare degli impianti tecnologici. Fornisce, in relazione alle di-verse unità tecnologiche, alle caratteristiche dei materiali o deicomponenti interessati, le indicazioni necessarie per la corret-ta manutenzione nonchè per il ricorso ai centri di assistenza odi servizio. [D.P.R. 554/1999, art. 40, commi 5-6]Raccolta organica e sistematica di documenti attinenti l’insiemedelle modalità di manutenzione, ispezione e controllo di com-ponenti, elementi tecnici e unità funzionali del bene immobile,destinato ai tecnici della manutenzione. [UNI 10874:2000]

Manutenzione Combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche e am-ministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenereo a riportare un’opera o un impianto nella condizione di svol-gere la funzione prevista dal provvedimento di approvazione delprogetto. [D.P.R. 554/1999, art. 2, comma 1, lettera l)]

Combinazione di tutte le azioni tecniche, amministrative e ges-tionali, durante il ciclo di vita di un’entità, volte a mantenerla oriportarla in uno stato in cui possa eseguire la funzione richies-ta. [UNI EN 13306:2003]

Manutenzione immobiliareComplesso di attività e servizi finalizzati a garantire l’utilizzo delbene, mantenendone il valore patrimoniale e le prestazioni in-

iziali entro limiti accettabili per tutta la vita utile e favorendonel’adeguamento tecnico e normativo alle iniziali o nuove prestazionitecniche scelte dal gestore o richieste dalla legislazione. [UNI10604:1997]

Manutenzione urbanaComplesso di attività e servizi manutentivi rivolti a tutti i diversisubsistemi costituenti il sistema urbano (beni immobiliari, infra-strutture viarie, reti tecnologiche, verde, arredo urbano, ecc.).

MonitoraggioAttività, eseguita manualmente o automaticamente, destinata aosservare lo stato attuale di un’entità. [UNI EN 13306:2003]Nota: il monitoraggio si distingue dall’ispezione in quanto è utilizzatoper valutare qualunque cambiamento dei parametri dell’entità nel tem-po; il monitoraggio può essere eseguito in modo continuo, a determi-nati intervalli di tempo oppure dopo un certo numero di operazioni.

MultiserviceContratto attraverso il quale un committente affida a un sogget-to esterno una molteplicità di servizi per un edificio o un patri-monio immobiliare di proprietà o in locazione.

NNormativa esigenziale-prestazionaleNormativa tecnica finalizzata alla definizione e al controllo del-la qualità edilizia e basata sul rapporto tra le prestazioni dellediverse componenti ambientali e tecnologiche di un edificio e leesigenze (requisiti) degli utenti ai quali l’edificio è destinato.

OOffertaAtto con cui una parte (assuntore) propone a determinate con-dizioni (clausole contrattuali e prezzi) di fornire o svolgere unservizio in appalto a un potenziale cliente (committente), di pro-pria iniziativa o rispondendo a una specifica richiesta. [UNI10146:1992]

OutsourcingReperimento di risorse lavorative all’esterno di un’organizzazioneproduttiva.

PPartnershipRapporto di servizio tra un committente e un appaltatore basatosulla reciproca interazione e sulla condivisione di conoscenze,competenze e rischi, finalizzato al raggiungimento di un risul-tato ottimale per entrambi.

Patrimonio immobiliareInsieme di singoli edifici o complessi di edifici e loro pertinenze(quali spazi non edificati a verde e a parcheggio, attrezzaturedegli spazi esterni, infrastrutture, ecc.), di tipo civile o industri-ale, che fanno riferimento a un ente proprietario o gestore. [UNI10951:2001]

Piano di manutenzioneDocumento complementare al progetto esecutivo di un edificioche prevede, pianifica e programma, tenendo conto degli elab-orati progettuali esecutivi effettivamente realizzati, l’attività dimanutenzione dell’intervento al fine di mantenerne nel tempola funzionalità, le caratteristiche di qualità, l’efficienza e il valoreeconomico. Assume contenuto differenziato in relazione all’im-portanza e alla specificità dell’intervento, ed è costituito daiseguenti documenti operativi: il manuale d’uso; il manuale dimanutenzione; il programma di manutenzione. [D.P.R. 554/1999,art. 40]

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Riferimenti terminologici

Qualità ambientaleMisura del grado di rispondenza delle prestazioni di un edificioo delle sue componenti ai requisiti ambientali che ne hannoguidato la progettazione e la realizzazione.

Qualità attesa I bisogni impliciti, espliciti e latenti dei clienti-utenti di un servizio.

Qualità di un servizioEffetto collettivo delle prestazioni di servizio che determinano ilgrado di soddisfazione di un utilizzatore del servizio. [UNI9910:1991]

Qualità ediliziaMisura del grado di rispondenza delle prestazioni di un edificioo delle sue componenti ai requisiti ambientali e tecnologici chene hanno guidato la progettazione e la realizzazione.

Qualità erogata Espressione di un insieme di indicatori attraverso i quali si ver-ifica la rispondenza tra standard predefiniti e prestazioni in es-ercizio di un servizio.

Qualità percepitaValutazione da parte dei clienti-utenti del grado di soddisfazione(sia a livello globale che analitico) di un servizio.

Qualità tecnologicaMisura del grado di rispondenza delle prestazioni di un edificioo delle sue componenti ai requisiti tecnologici che ne hannoguidato la progettazione e la realizzazione.

Quality assuranceSistema di azioni pianificate di controllo e di verifica necessariea fornire adeguata fiducia che un prodotto, un processo o unservizio soddisfino predeterminati requisiti di qualità.

RRequisitoTraduzione di un’esigenza in un insieme di caratteri che la con-notano quantitativamente e/o qualitativamente.

Requisito ambientaleRequisito di una componente di un edificio finalizzato alladefinizione di una prestazione ambientale.

Requisito tecnologicoRequisito di una componente di un edificio finalizzato alladefinizione di una prestazione tecnologica.

Richiesta di offertaAtto con cui una parte (committente) chiede ad altre parti (poten-ziali assuntori) la disponibilità a svolgere un servizio in appaltoa determinate condizioni (clausole contrattuali e prezzi) prefis-sate nella medesima richiesta di offerta. [UNI 10146:1992]

Richiesta di offerta di Global ServiceAtto con cui un committente richiede a potenziali assuntori ladisponibilità a fornire un Global Service a determinate condizioni,prefissate nella medesima richiesta di offerta, attraverso un capi-tolato tecnico di tipo prestazionale e un capitolato d’oneri. [UNI11136:2004]

SServizi integratiInsieme di funzioni svolte da un’organizzazione per un sogget-to utente secondo una logica di integrazione dei diversi aspetti

Serie strutturata di impegni che comprendono le attività, le pro-cedure, le risorse e il tempo necessario per eseguire la manuten-zione. [UNI EN 13306:2003]Nota: è il principale strumento di gestione delle attività manutentive; es-so programma nel tempo gli interventi, individua e alloca le risorse nec-essarie in attuazione delle strategie predeterminate dalla proprietà. Inquesta fase l’obiettivo è di ottimizzare l’affidabilità complessiva dell’im-mobile e di ogni singolo componente, mediante la definizione dei tipi dimanutenzione da effettuare, unita all’individuazione delle frequenzedegli interventi. Il piano di manutenzione deve essere aggiornato sullabase dei dati di ritorno o secondo necessità. [UNI 10604:1997]

Politica di manutenzione Deve stabilire, nel rispetto degli obiettivi assunti dalla strategiaimmobiliare, le prestazioni da richiedere al servizio di manuten-zione. [UNI l0604:1997] Nota: per quanto possibile, fissa “standard di manutenzione” da perseguireattraverso opportuni “standard di qualità” e “di servizio” finalizzati al man-tenimento dei livelli prestazionali di un edificio o di un patrimonio im-mobiliare.

PrestazioneComportamento in esercizio di una componente tecnologica diun edificio rispetto a un determinato requisito, in determinatecondizioni di uso e di sollecitazione.

Processo edilizioSequenza organizzata delle fasi operative di programmazione,progettazione, costruzione e gestione in cui si articola l’iter disviluppo di un intervento edilizio.

Progetto di Global ServiceInsieme di elaborati di natura tecnica, economica e finanziariache devono essere predisposti da un potenziale assuntore alfine di illustrare dettagliatamente la propria proposta di offertadi Global Service a un committente. [UNI 11136:2004]

Programma di manutenzioneDocumento operativo del piano di manutenzione. Prevede unsistema di controlli e di interventi da eseguire, a cadenze tem-poralmente o altrimenti prefissate, al fine di una corretta ges-tione del bene e delle sue parti nel corso degli anni. Esso si ar-ticola secondo tre sottoprogrammi: il sottoprogramma delleprestazioni; il sottoprogramma dei controlli; il sottoprogrammadegli interventi. [D.P.R. 554/1999, art. 40, commi 7-8]Documento programmatico, redatto in base alle strategie dimanutenzione adottate, nel quale sono indicati gli specifici pe-riodi temporali durante i quali un determinato lavoro di manuten-zione deve essere eseguito. [UNI 10147:2003]Nota: è fondamentalmente un documento tecnico-operativo che, in fun-zione delle più opportune strategie manutentive adottabili, traduce il pi-ano di manutenzione in un programma temporale ed economico di es-ecuzione dei diversi interventi manutentivi.

Proposta di offerta di Global ServiceAtto con cui un potenziale assuntore propone a determinatecondizioni, attraverso la predisposizione di un apposito proget-to, di fornire un Global Service a un committente. [UNI 11136:2004]

Prova di conformitàProva utilizzata per verificare se una caratteristica o una pro-prietà di un’entità soddisfa o meno determinate specifiche. [UNIEN 13306:2003]

QQualitàL’insieme delle proprietà e delle caratteristiche di un prodotto odi un servizio che conferiscono a esso la capacità di soddisfareesigenze espresse o implicite. [UNI EN ISO 8402:1995]Nota: le esigenze espresse sono quelle definite da un contratto; le es-igenze implicite sono quelle che, pur non contrattualmente espresse,rientrano tra le aspettative del cliente


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della gestione (patrimoniale, tecnica, amministrativa, ecc.) conl’obiettivo di operare secondo una visione a sistema, di rag-giungere i massimi livelli di efficienza del coordinamento e diricercare sinergie.

ServizioInsieme di funzioni offerte a un utilizzatore da un’organizzazione.(UNI 9910:1991)

Servizio di gestioneInsieme di funzioni svolte da un’organizzazione per un sogget-to utente ai fini della gestione di un edificio o di un patrimonioimmobiliare.

Servizio di manutenzioneInsieme di funzioni per la manutenzione offerte a un utilizzatoreda un’organizzazione. [UNI 10992:2002]

Sistema ambientaleInsieme strutturato delle componenti ambientali (spaziali e fun-zionali) di un edificio.

Sistema di manutenzioneStruttura organizzativa, responsabilità e risorse, processi e pro-cedure, necessarie per attuare la strategia di manutenzione.[UNI 10147:2003]

Sistema informativo di manutenzioneStrumento di supporto decisionale e operativo costituito dabanche dati, procedure e funzioni finalizzate a raccogliere,archiviare, elaborare, utilizzare e aggiornare le informazioni nec-essarie per l’impostazione, l’attuazione e la gestione del serviziodi manutenzione di un edificio o di un patrimonio immobiliare.[UNI 10951:2001]

Sistema qualitàStruttura organizzativa, procedure, processi e risorse neces-sarie affinché un ente consegua gli obiettivi di qualità prestabil-iti, fornendo nel contempo garanzia di capacità di soddisfare leesigenze del cliente.

Sistema tecnologicoInsieme strutturato delle componenti tecnologiche (edilizie eimpiantistiche) di un edificio.

SLA (Service Level Agreement)Accordo contrattuale sui livelli di servizio attesi.

SpecificaDocumento che stabilisce dei requisiti. [UNI EN ISO 8402:1995]

Specificazione ambientaleEspressione di un requisito di una componente ambientale diun edificio attraverso valori e/o attributi univocamente definiti.

Specificazione tecnologicaEspressione di un requisito di una componente tecnologica diun edificio attraverso valori e/o attributi univocamente definiti.

Standard di manutenzioneEspressione di determinati “standard di qualità” e “standard diservizio” attribuibili alle attività di manutenzione ai fini del man-tenimento dei livelli di prestazione di un edificio o di un patri-monio immobiliare.Nota: più specificamente, si tratta di un valore predeterminato in rap-porto al quale vengono confrontati i valori effettivi per rilevarne e anal-izzarne gli scostamenti al fine di pianificare, verificare e ottimizzare lerisorse disponibili utilizzabili per i servizi di manutenzione. È espres-sione di richieste prestazionali fornite dagli elementi tecnici o da sub-sistemi in riferimento a soglie di degrado ammissibili, all’interno di un

sistema di priorità correntemente accettato (dal committente e dall’as-suntore di un servizio di manutenzione).

Standard di qualità Livelli di qualità prestazionale prefissati dal committente chel’assuntore di un servizio deve assicurare attraverso l’erogazione/es-ecuzione dello stesso servizio.

Standard di servizioCaratteristiche e frequenze delle attività e modalità di erogazione/es-ecuzione di un servizio che l’assuntore dello stesso serviziodeve assicurare in funzione di determinati standard di qualitàprefissati dal committente.

Stato di disponibilitàStato di un’entità caratterizzato dal fatto che essa possa es-eguire una funzione richiesta, partendo dal presupposto che lafornitura di risorse esterne, eventualmente necessaria, sia as-sicurata. [UNI EN 13306:2003]

Stato di funzionamentoStato in cui un’entità esegue una funzione richiesta. [UNI EN13306:2003]

Stato di incapacitàStato di un’entità caratterizzato dalla sua incapacità a eseguireuna funzione richiesta, qualunque ne sia la ragione. [UNI EN13306:2003]

Stato di indisponibilitàStato di un’entità caratterizzato da un’avaria o da una possibileincapacità a eseguire una funzione richiesta durante la manuten-zione preventiva. [UNI EN 13306:2003]

Stato di pericoloStato di un’entità che è giudicato come fonte probabile di lesionialle persone, di rilevanti danni materiali o di altre conseguenzeinaccettabili. [UNI EN 13306:2003]

Stato fisicoLivello di degradamento fisico di un edificio o di sue componentitecnologiche. [UNI 11136:2004]

Stato manutentivoLivello di manutenzione di un edificio o di sue componenti tec-nologiche. [UNI 11136:2004]

Stato prestazionaleLivello di funzionamento in esercizio di un edificio o di sue com-ponenti tecnologiche [UNI 11136:2004].

Strategia di manutenzioneMetodo gestionale utilizzato allo scopo di raggiungere gli obi-ettivi della manutenzione. [UNI EN 13306:2003]Tipologia di intervento manutentivo selezionabile e adottabile alfine di realizzare le politiche manutentive assunte (manuten-zione a guasto, preventiva, ecc.).

UUtenteQualsiasi soggetto che utilizza a qualsiasi titolo un immobile oun patrimonio immobiliare. [UNI 11136:2004]

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Gli Autori

Angelo Ciribini, architetto, docente presso l’Università di Brescia, componente della Sottocommissione “Manuten-zione dei patrimoni immobiliari” dell’UNI, componente del Comitato Scientifico e coordinatore del “Laboratorio dellaQualità” di Terotec, autore di numerose ricerche e pubblicazioni sulla gestione della qualità nei processi edilizi pub-blici.

Paola Conio, avvocato, esperta di legislazione in materia di appalti pubblici di servizi, autrice di studi e pubblicazio-ni sui processi di esternalizzazione dei servizi da parte di enti pubblici e privati.

Silvano Curcio, architetto, docente presso le Università Federico II di Napoli e La Sapienza di Roma, coordinatoredei Comitati normativi nazionali UNI “Global Service per la manutenzione dei patrimoni immobiliari” e UNI CEN “Fa-cility Management”, direttore generale di Terotec, autore di numerose ricerche e pubblicazioni sulla gestione e sullamanutenzione immobiliare e urbana.

Alessia De Virgilio, architetto, dottore di ricerca in “Programmazione, manutenzione e riqualificazione dei sistemiedilizi e urbani”, esperta di modelli e sistemi di controllo della qualità dei servizi di manutenzione.

Luca Leone, avvocato, esperto di legislazione in materia di appalti pubblici di servizi, autore di studi e pubblicazio-ni sui processi di esternalizzazione dei servizi da parte di enti pubblici e privati.

Pier Giuseppe Mucci, architetto, dirigente del Comune di Modena, componente della Sottocommissione “Manuten-zione dei patrimoni immobiliari” dell’UNI e del Comitato normativo nazionale UNI CEN “Facility Management”, com-ponente del Comitato Tecnico-Scientifico di Terotec.

Giancarlo Paganin, ingegnere, docente presso il Politecnico di Milano, coordinatore della Commissione WG7 delCEN TC 319 - Comitato Normativo Europeo per la Manutenzione, coordinatore del “Laboratorio della Qualità” di Te-rotec, autore di numerose ricerche e pubblicazioni sul controllo della qualità edilizia.

Enzo Scudellari, ingegnere, dirigente del Comune di Bologna, componente della Sottocommissione “Manutenzionedei patrimoni immobiliari” dell’UNI e del Comitato normativo nazionale UNI CEN “Facility Management”, componentedel Comitato Tecnico-Scientifico e coordinatore del “Laboratorio della Qualità” di Terotec.

Marco Storchi, coordinatore generale dei “Laboratori” di Terotec, esperto di progettazione e controllo dei processidi gestione dei servizi di Facility Management.

GLI AUTORI

Nel momento in cui il mercato dei servizi di Facility Management e di Global Service sta vivendo un com-plesso e delicato “passaggio generazionale”, il tema della qualità appare “strategico” sia per le committen-ze che per le imprese delle diverse filiere che operano nel settore: alle prime, per poter soddisfare le sem-pre più articolate esigenze degli utenti destinatari dei servizi; alle seconde, per poter competere ed affer-marsi in un mercato di certo sempre più “allettante” per dimensioni e prospettive economiche, ma ancoradi fatto assai turbolento e alla ricerca di una completa maturazione e di un definitivo consolidamento.In questo particolare contesto, Terotec ha inteso orientare uno specifico “Laboratorio” interno proprio sul te-ma della “qualità dei servizi”, al fine di attivare un “think tank” incentrato su uno degli aspetti problematicipiù caratterizzanti l’attuale mercato dei servizi di Facility Management e Global Service.Attraverso il presente Rapporto, che sistematizza e diffonde i temi ed i contenuti individuati, discussi e svi-luppati in quella sede, viene delineata e proposta una griglia di riferimento processuale per orientare e sup-portare tanto le committenze quanto le imprese ai fini di un governo della qualità negli appalti di Facility Ma-nagement e Global Service.

Silvano Curcio, architetto, direttore generale di Terotec, è docente di “Processi e metodi della manutenzione edilizia e urbana” pressol’Università Federico II di Napoli e coordinatore scientifico e docente del Master “Gestione integrata dei patrimoni immobiliari” presso l’U-niversità La Sapienza di Roma. Coordinatore nazionale dei Comitati UNI per le norme sul “Global Service” e sui “Sistemi informativi” perla manutenzione dei patrimoni immobiliari e per la normativa tecnica europea sul Facility Management (CEN TC 348), direttore dei pro-grammi nazionali di ricerca del Ministero della Sanità sul Facility Management degli ospedali, è autore di numerose ricerche e pubblica-zioni sulle problematiche tecnologiche connesse alla gestione e alla manutenzione immobiliare e urbana.

Giancarlo Paganin, ingegnere, ricercatore e docente presso il Dipartimento BEST “Building Environment Science & Technology” del Po-litecnico di Milano nel quale ricopre la funzione di Responsabile Qualità ai fini della certificazione ISO 9001. È coordinatore del gruppodi lavoro europeo CEN TC 319 WG7 “Maintenance of buildings”, membro della Sottocommissione UNI SC3 “Manutenzione dei patrimoniimmobiliari” e coordinatore del “Laboratorio per la Qualità dei Servizi” di Terotec. Svolge attività di ricerca nell’ambito della tecnologia del-l’architettura con particolare attenzione ai temi della manutenzione e gestione immobiliare, della qualità e della sicurezza; su questi te-mi è autore di numerose pubblicazioni nazionali e internazionali.

L’Associazione Terotec - Laboratorio per l’Innovazione della Manutenzione e della Gestione dei Patrimoni Urbani e Immobiliari (www.te-rotec.it) è stata fondata nel 2002.Terotec è un “laboratorio tecnologico-scientifico” di riferimento nazionale che ha per scopo istituzionale la promozione, lo sviluppo e ladiffusione della cultura e dell’innovazione nel campo della manutenzione e della gestione dei patrimoni urbani e immobiliari, con preci-pua applicazione a beni immobiliari, beni storici, artistici e architettonici, infrastrutture viarie, reti tecnologiche, verde e arredo urbano.Le attività istituzionali di Terotec hanno come destinatari tutti i soggetti pubblici e privati che operano e/o hanno interesse nel campo del-la manutenzione e della gestione dei patrimoni urbani e immobiliari e si sviluppano attraverso progetti e servizi finalizzati nei settori del-la ricerca applicata e dell’innovazione tecnologica, della sperimentazione organizzativo-gestionale, della formazione manageriale, dellanormazione tecnico-procedurale e dell’informazione specialistica.Tra i più recenti progetti realizzati da Terotec: la norma UNI 11136 “Global Service per la manutenzione dei patrimoni immobiliari” (coor-dinamento comitato tecnico nazionale); il “Lessico del Facility Management” e le “Linee guida Global Service” (studi pubblicati da Il So-le 24 Ore); “Censiform”, il primo censimento nazionale dell’offerta formativa nel settore della gestione e della manutenzione immobiliaree urbana; “CenTer”, il primo centro di documentazione on web italiano ed europeo sul Facility Management. A Terotec è affidato il coor-dinamento del comitato tecnico nazionale UNI per la normativa europea sul Facility Management.La rete delle competenze specialistiche presenti in Terotec integra sinergicamente associazioni ed imprese tra le più qualificate e rap-presentative della filiera dei servizi di manutenzione e gestione immobiliare e urbana (soci promotori) con la componente più innovativadel mondo della committenza pubblica e della ricerca e della formazione universitaria nazionale (Comitato Tecnico-Scientifico). Tra i soci promotori di Terotec figurano: ANCE Associazione Nazionale Costruttori Edili, Cofathec Servizi spa, Condotte Immobiliare spa,Coopservice scppa, FISE ASSIOMA Associazione Servizi Integrati a Organizzazione Manageriale Avanzata, Grandi Stazioni spa, Gro-ma srl, Ingest Facility spa, Insula spa, La Cascina scppa, Manitalidea spa, Manutencoop scrl, Napoli Servizi spa, Openpl@n srl, Orionscrl, Pirelli & C. RE Facility Management spa, STI spa.

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