Carmelo Pacione, Giorgio Pagano La razionalizzazione ed ...sna.gov.it/ · La razionalizzazione ed...

Nel corso dell’ultimo decennio, abbiamo assistito adalcuni cambiamenti importanti nelle economie di mer-cato: l’avvento della globalizzazione a livello mondia-le, l’avvicendamento tra old e new economy, l’intro-duzione, in quasi tutti i Paesi industrializzati, di Pianidi modernizzazione ed informatizzazione della Pubbli-ca Amministrazione.Mentre questi eventi si affacciavano sulla scena mon-diale, l’Italia era impegnata in un percorso economico

fondato sul rigore e sull’austerità, per riuscire a conseguire, fin dalla prima fase,l’ingresso nell’Unione Monetaria Europea (Ume).

Si tratta di un “cammino” iniziato con la stipula del Trattato di Maastricht(1992)1, proseguito con la sottoscrizione del trattato di Amsterdam2, e culminato, nelmarzo del 1998, con l’ammissione di undici Paesi europei, tra cui l’Italia, all’Ume.

L’ottemperanza al “Patto di stabilita” ed il perseguimento degli altri traguardi,economici e non, posti dall’Ume (tra cui va segnalato l’impegno per l’introduzionemassiccia di nuove tecnologie nella Pubblica Amministrazione) richiedono che siprosegua sul sentiero “virtuoso” e che venga portata avanti, l’opera intrapresa, perla razionalizzazione della Finanza pubblica.

In quest’ottica, vanno lette alcune iniziative come l’istituzione del Ministero del-l’Economia e delle Finanze3, unico soggetto, responsabile della politica economica

1Premessa

6Carmelo Pacione, Giorgio Pagano

La razionalizzazione ed innovazione nel mercato dei beni e servizi per la Pubblica Amministrazione

1 Questo Trattato, modificativo del Trattato di Roma (1957), è passato alla storia per aver introdotto, nel ter-mine di dei anni, l’Ume ed aver imposto il rispetto del “patto di stabilità”, con i suoi severissimi “parametri di con-vergenza”.

2 In cui si tempera l’asprezza del “patto di stabilità”, concordato a Maastricht, introducendo la necessità diun’azione comune a favore dell’occupazione e di una politica comune nel settore sociale, ambientale e della sani-tà.

3 Tale Ministero, istituito nella primavera del 2001 (ai sensi del Dlgs 30 luglio 1999, n. 300, a sua volta rien-trante nel più ampio processo di riforma e semplificazione della Pa, iniziato con la L. 15 marzo 1997, n. 59), trae le sue origini dalla fusione dei preesistenti Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazio-

nazionale, come accade in quasi tutti i grandi Paesi industrializzati e l’istituzione,ad opera dello stesso Ministero, della Consip Spa4, una società specializzata nella“gestione” del cambiamento mediante l’utilizzo delle nuove tecnologie.

All’attività, congiunta, di questi soggetti, è stato affidato il recentissimo proget-to per “Razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi”.

Si tratta di un’iniziativa particolarmente importante perché va oltre il mero con-seguimento di “economie”, essendo tesa ad innovare il mercato degli appalti pub-blici, adeguandolo ai cambiamenti avvenuti, a livello internazionale, ed introdu-cendo strumenti nuovi, in linea con la new economy ed il progresso tecnologico.

Il progetto per la razionalizzazione della spesa per be-ni e servizi della Pubblica Amministrazione prende av-vio nell’anno 2000 a seguito dell’introduzione di unnuovo sistema per gli approvvigionamenti, previstodalla Legge n. 488 del 23 dicembre 1999 (Legge Fi-nanziaria 2000). Il Ministero dell’Economia e delle Fi-nanze, secondo il nuovo sistema, ha il compito di sti-pulare convenzioni con i fornitori a beneficio di tuttele Pubbliche Amministrazioni. I fornitori, selezionati

secondo le vigenti normative in materia di scelta del contraente, si impegnano a for-nire beni e servizi alle amministrazioni ordinanti, secondo le condizioni e prezzi sta-biliti in convenzione e nei limiti dei quantitativi massimi ivi previsti. Le PubblicheAmministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad utilizzare tali con-venzioni per i propri approvvigionamenti; le restanti amministrazioni ne hanno lafacoltà, fermo restando il rispetto dei requisiti di qualità e prezzo previsti dalle con-venzioni. Il progetto di razionalizzazione della spesa si è focalizzato inizialmentesulla spesa comune delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato. Talespesa, denominata “spesa comune”, è tipicamente riferita a beni e servizi necessariper il funzionamento degli uffici e comprende, a titolo esemplificativo, i servizi ditelecomunicazione, energia, macchine e materiali per ufficio. La spesa comune del-le amministrazioni dello Stato è stimata pari a 2.950.000.0005 euro su base annua.

Nell’anno 2000, il progetto ha conseguito importanti risultati in termini di volu-mi di spesa in convenzione, riduzione dei prezzi unitari, utilizzo delle convenzionida parte delle amministrazioni, semplificazione dei processi d’acquisto, migliora-

2Ambito di intervento

114 CARMELO PACIONE, GIORGIO PAGANO

ne Economica e Ministero delle Finanze. L’accorpamento tra Ministero del Tesoro e Ministero del Bilancio e del-la Programmazione Economica risale invece al 1997, cfr. Dlgs 19 dicembre 1997, n. 430 e Dpr 28 aprile 1998, n.38; cfr., per tutti, Dipartimento della Rgs, (1998).

4 Cfr., al riguardo, Dlgs 19 dicembre 1997, n. 414 e Dm 22 dicembre 1997.5 Relazione (31 dicembre 2000).

mento dei livelli di servizio, introduzione di strumenti innovativi per gli acquisti online. Il valore del servizio per le amministrazioni è anche rappresentato dall’elimi-nazione dell’onere delle procedure ad evidenza pubblica per la selezione dei forni-tori (pubblicazione del bando, spese legali, commissioni di gara, ecc.), dall’azzera-mento dei tempi di accesso al mercato, dall’eliminazione del rischio contenzioso,dalla facilitazione delle deleghe agli acquisti e dalla disponibilità di dati per il mo-nitoraggio dei consumi. Inoltre, a supporto del progetto, il Ministero dell’Economiae delle Finanze ha avviato uno studio per la semplificazione delle procedure di col-laudo e di pagamento.

A settembre 2001 oltre 9.500 utenti delle amministrazioni si sono registrati al si-stema delle convenzioni, circa 4.300 registrazioni si riferiscono ad amministrazionidiverse dai ministeri.

I risultati raggiunti e le esigenze di finanza pubblica hanno determinato la natu-rale estensione dell’ambito progettuale alla spesa comune di tutte le Pubbliche Am-ministrazioni ed alla spesa specifica della sanità, degli enti locali (comuni e provin-ce) e delle università.

Ne consegue che l’ambito del progetto sulla spesa comune si è esteso (da2.950.000.000 di euro di spesa delle amministrazioni dello Stato a 14.700.000.000di euro di spesa di tutte le Pubbliche Amministrazioni. Inoltre, nuovi percorsi pro-gettuali sono stati avviati: ad esempio, per la razionalizzazione della spesa specifi-ca sanitaria, relativa all’acquisto di beni e servizi in senso stretto (circa39.950.000.000 euro), e della spesa specifica degli enti locali (circa 14.750.000.000euro).

115IL MERCATO DEI BENI E SERVIZI PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Spesa per beni e servizi della Pa

L’estensione dell’ambito progettuale ha determinato un’evoluzione del ruolosvolto dal Ministero dell’Economia e dalla Consip alla quale il Ministero ha affida-to alcune attività progettuali, da centrale acquisti per i ministeri a polo strategico edi coordinamento dei progetti di razionalizzazione della spesa pubblica per acquistidi beni e servizi, introducendo nuove tecnologie abilitanti, nuovi modelli organiz-zativi per gli acquisti e logiche di gestione del cambiamento e dell’innovazione.

È attivo da oltre un anno (luglio 2000) il portale www.acquisti.tesoro.it per veico-lare il sistema dei cataloghi elettronici tramite i quali le amministrazioni hanno potu-to procedere all’acquisto direttamente on line. Il portale consente anche di facilitare lacomunicazione e la condivisione delle metodologie d’acquisto con le amministrazio-ni. Attualmente è in corso la realizzazione di nuove soluzioni per l’e-procurement,quali il mercato elettronico e il sistema delle aste telematiche, che orientativamente apartire da giugno 2002, supporteranno le attività per la razionalizzazione della spesa.

L’introduzione dei nuovi strumenti e metodologie per gli acquisti è stata sup-portata da un piano di comunicazione avviato tramite una diffusa campagna di in-formazione, che sta ad oggi evolvendosi in un più complesso e ambizioso pro-gramma di gestione del cambiamento.

A partire dall’anno 2001 sono state intraprese nuove iniziative per la specializ-zazione del progetto sulla spesa specifica per acquisti di beni e servizi della sanità,degli enti locali e delle università, secondo un percorso delineato dalla Legge Fi-nanziaria per l’anno 2001.

3.1. Il quadro normativo

La Legge Finanziaria per l’anno 2000 ha introdotto lebasi normative per l’avvio del progetto, prevedendoall’articolo 26 il nuovo sistema delle convenzioni.L’allora Ministero del Tesoro, con Decreto del 24 feb-braio 2000, ha deliberato di avvalersi della Consip perla predisposizione di una struttura di servizio a sup-porto degli acquisti della Pubblica Amministrazione

con le seguenti funzioni:– assistere le singole amministrazioni centrali e periferiche, nonché le restanti

Pubbliche Amministrazioni, nel pianificare e monitorare i volumi complessividei fabbisogni dei diversi beni e servizi, definendo gli standard e le modalità perle analisi comparative interne ed esterne;

– concludere le convenzioni ed i contratti quadro con i terzi fornitori di beni o pre-statori di servizi direttamente per conto del Ministero dell’Economia e delle Fi-nanze e delle altre Pubbliche Amministrazioni;

3La prima fase: l’avvio del progetto


– utilizzare, sia in fase preventiva che nella gestione delle convenzioni e dei con-tratti quadro, strumenti idonei alla realizzazione del monitoraggio dei consumi eal controllo della spesa con l’uso di nuove tecnologie e soluzioni organizzativeinnovative;

– comunicare alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, nonché allerestanti pubbliche amministrazioni, la conclusione delle convenzioni e dei con-tratti quadro, nonché le relative condizioni, con strumenti ritenuti idonei e co-munque utilizzando strumenti informatici;

– determinare le modalità di adesione delle amministrazioni centrali e periferichedello Stato, nonché delle restanti pubbliche amministrazioni, alle convenzioni edai contratti quadro;

– garantire un’attività di supporto a richiesta su specifiche esigenze della Pubbli-ca Amministrazione in ordine alle attività espressamente attribuite alla società;

– rendere disponibile, utilizzando le reti telematiche, alle diverse amministrazioniun bollettino periodico relativo alle attività svolte.Il Ministero dell’Economia e delle Finanze svolge una funzione di impulso e

promozione delle attività nei confronti delle amministrazioni centrali e periferichedello Stato, nonché delle restanti Pubbliche Amministrazioni.

3.2. Il confronto con le esperienze estere

Nel corso dell’anno 2000 è stata svolta un’analisi su altre esperienze internazio-nali per la gestione degli acquisti del settore pubblico. In particolare lo studio haevidenziato come le nuove forme organizzative per la gestione degli acquisti delsettore pubblico stiano evolvendo nel panorama europeo, passando da organizza-zioni interne al settore statale a organizzazioni esterne, anche societarie.

Le organizzazioni più evolute hanno introdotto soluzioni tecnologiche semplici,soprattutto nella fase di start up, solitamente affidate in outsourcing (cataloghi, webmanagement, ecc.), mantenendo anche le modalità di acquisto tradizionali (fax, te-lefono, posta).

Si è, inoltre, riscontrato uno specifico orientamento delle organizzazioni alla rea-lizzazione di alcuni requisiti chiave:– modelli sempre più basati su logiche di adesione volontaria, che privilegiano la

libertà di scelta;– un’offerta di servizi e prodotti ad alto valore aggiunto e sempre più differenziata; – una forte attenzione alla gestione dei rapporti con i clienti attraverso il ricorso a

strutture dedicate per supportare la domanda di servizi da parte delle Ammini-strazioni;

– evoluzioni progressive dei modelli e-procurement (aste on line e market place).


È in fase di avvio un aggiornamento dello studio di benchmarking, per mante-nere un sistematico confronto con le esperienze di altri Paesi.

3.3. Il modello di funzionamento

Il progetto è supportato da un modello di funzionamento semplice ed efficaceche prevede ruoli chiari e definiti per tutti i soggetti coinvolti (Pubbliche Ammini-strazioni, i fornitori, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Consip).

I ruoli attribuiti alla struttura di servizio, realizzata in ambito Consip e denomi-nata Direzione Acquisti in Rete della Pa, sono i seguenti:– sviluppo di strategie d’acquisto che assicurino il posizionamento ottimale della

domanda delle amministrazioni rispetto all’offerta delle imprese;– svolgimento delle procedure di selezione dei fornitori e stipula delle convenzioni;– azioni di comunicazione;– predisposizione di un ambiente e-procurement;– predisposizione di strumenti a supporto del monitoraggio della spesa.


Modello di funzionamento

I ruoli attribuiti alle Amministrazioni sono i seguenti:– analisi e definizione dei fabbisogni;– utilizzo delle convenzioni per gli acquisti, anche mediante l’emissione di ordi-

nativi on line;– monitoraggio della spesa;– pagamento ai fornitori, secondo le tradizionali procedure.

I ruoli attribuiti ai fornitori sono i seguenti:– attivazione delle convenzioni;– esecuzione delle prestazioni e delle forniture secondo i livelli di servizio stabili-

ti nelle convenzioni;– predisposizione della reportistica elettronica sull’andamento delle convenzioni

secondo standard predefiniti.

3.4. I principali risultati

A settembre 2001 sono state stipulate convenzioni per circa 1.187.850.000 euro(somma dei massimali delle convenzioni) che insistono su una spesa comune di cir-ca 3.873.426.000 euro (spesa della Pa per beni e servizi in convenzione)6.

Una possibile ipotesi per la quantificazione dei risparmi prevede l’applicazionedella riduzione dei costi unitari in convenzione alla spesa comune per categoriamerceologica. Sulla base di tale ipotesi le convenzioni attive hanno generato circa414.165.000 euro di risparmi per le Amministrazioni dello Stato (circa 154.937.000euro, a dicembre 2000) e, complessivamente, circa 1.859.245.000 euro, sulla spesacomune di tutta la Pubblica Amministrazione.

L’estensione della metodologia di calcolo alla spesa comune di tutta la PubblicaAmministrazione, peraltro, è supportata dal forte utilizzo delle convenzioni ancheda parte degli enti decentrati di spesa e, comunque, dalla prassi diffusa sul territo-rio di utilizzare i prezzi in convenzione come benchmark di riferimento per gli ac-quisti.

Il valore aggiunto del servizio per gli acquisti è stato percepito dalle PubblicheAmministrazioni, come rappresentato dalla crescente partecipazione agli sviluppidel progetto e dall’utilizzo delle convenzioni. A settembre 2001 oltre 9.500 utentidelle Pubbliche Amministrazioni si sono registrati al sistema delle convenzioni, se-condo una procedura una-tantum, cosiddetta di “autocertificazione”, in base allaquale l’utente richiede l’abilitazione all’emissione di ordinativi nell’ambito delle


6 Cfr. Il Progetto Acquisti in rete, in www.acquisti.tesoro.it.

convenzioni. Il trend delle registrazioni presenta una costante crescita ed ha rag-giunto livelli di 80-100 registrazioni su base giornaliera nell’ultimo periodo. Peral-tro, secondo stime di massima, gli utenti registrati rappresenterebbero circa il 15%dei punti ordinanti potenziali, con enormi margini di sviluppo del progetto.

Il monitoraggio dei dati disponibili ha evidenziato come le convenzioni sianostate utilizzate anche da enti che, secondo quanto previsto dalla normativa, non era-no tenuti ad aderire al sistema delle convenzioni.

Ulteriore dato rappresentativo del coinvolgimento delle amministrazioni nelleiniziative del progetto è rappresentato dalle visite al sito Internet www.acquisti.te-soro.it, che nell’ultimo periodo si sono attestate sulle 90.000-100.000 su base men-sile e da oltre 2.500 contatti mensili al call center.

L’esperienza maturata nel corso di questi due anni si pone come best practices alivello internazionale nella gestione degli acquisti per il settore pubblico, oggetto dianalisi e di studio anche da parte di altri Paesi europei. Elemento essenziale per ilsuccesso del progetto è stato un modello di funzionamento basato su una strutturasnella, che ricorra sistematicamente alle migliori competenze disponibili sul mer-cato e utilizzi tecnologie abilitanti, nel dialogo con i fornitori e con la Pubblica Am-ministrazione. Mediante tale esperienza la Pubblica Amministrazione assume il ruo-lo di agente promotore ed attuatore, anche verso il tessuto industriale, per la pro-mozione dell’utilizzo di Internet e per lo sviluppo del commercio elettronico.


Andamento delle registrazioni al sistema delle convenzioni e degli ordinativi di fornitura

4.1. Il nuovo quadro normativo

La Legge Finanziaria 2001, Legge n. 388 del 23 di-cembre 2000, ha introdotto ulteriori disposizioni inmateria di razionalizzazione della spesa per beni e ser-vizi estendendo l’ambito progettuale alla spesa comu-ne di tutta la Pubblica Amministrazione, alla spesaspecifica della sanità, degli enti locali e delle universi-tà. Obiettivo del legislatore è facilitare il raggiungi-

mento di benefici economici e di processo, promuovendo il requisito dell’aggrega-zione e standardizzazione della domanda.

L’articolo 58 della Legge Finanziaria 2001 stabilisce che le convenzioni per gliapprovvigionamenti di beni e servizi siano stipulate dalla Consip Spa, elevando alivello di legge dello Stato la norma (Dm Tesoro, 24 febbraio 2000) che, preceden-temente, attribuiva alla società detto compito. L’articolo 59 individua un percorsoper l’estensione delle nuove metodologie d’acquisto anche alla spesa specifica del-la sanità, degli enti locali e delle università, nel rispetto dell’autonomia decisionalee gestionale degli enti interessati.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze assume il ruolo di promotore di ag-gregazioni di enti per realizzare l’acquisizione di beni e servizi alle migliori condi-zioni del mercato, per elaborare strategie comuni di acquisto attraverso la standar-dizzazione degli ordini per specie merceologiche e per l’eventuale stipula di con-venzioni valevoli su parte del territorio nazionale. Gli enti hanno l’obbligo di moti-vare le proprie scelte di acquisto qualora non utilizzino le convenzioni rese dispo-nibili da Consip o dalle aggregazioni di enti. Le aggregazioni di enti sono promos-se sentiti il Ministro della Sanità, dell’Interno e dell’Università e Ricerca Scientifi-ca per le rispettive competenze.

L’articolo 61 introduce specifiche disposizioni a supporto della razionalizzazio-ne della spesa per l’energia elettrica, per i combustibili e per i servizi postali.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, con Decreto del Ministro del 2 mag-gio 2001, ha deliberato di avvalersi della Consip Spa, quale apposita struttura dedi-cata, per l’esecuzione di quanto disposto dagli articoli 58, 59 e 61 della Legge Fi-nanziaria 2001.

Nell’ambito dei compiti e delle funzioni attribuite, la stessa società dovrà:– utilizzare strumenti idonei alla realizzazione del monitoraggio dei consumi e del

controllo della spesa, necessariamente con l’uso di nuove tecnologie e soluzioniorganizzative innovative;

– comunicare alle Pubbliche Amministrazioni, utilizzando anche le reti telemati-che, le iniziative e le attività svolte;

4La seconda fase: l’evoluzione del progetto


– garantire, se richiesto, il necessario supporto relativo a specifiche esigenze del-le Pubbliche Amministrazioni;

– provvedere alla progettazione, sviluppo ed organizzazione di un mercato elet-tronico per l’acquisto di beni e servizi da parte delle Pubbliche Amministra-zioni.Il modello di funzionamento originario, precedentemente rappresentato, è quin-

di integrato attraverso l’introduzione di strutture di acquisto locali a supporto dellarazionalizzazione della spesa specifica. Il Ministero dell’Economia e delle Finanzesvolge una funzione di impulso e promozione delle attività nei confronti delle Pub-bliche Amministrazioni e delle aggregazioni di enti.

4.2. L’evoluzione del ruolo di Consip Spa

L’evoluzione del progetto ha quindi determinato un mutamento del ruolo Con-sip con riferimento alle principali linee di intervento:


Modello di funzionamento

4.3. Il piano complessivo di progetto

Il piano complessivo di progetto che Consip intende portare a compimento pre-vede il lancio di iniziative di risparmio per la spesa comune e specifica ad alto im-patto, attuazione di strutture d’acquisto locali e realizzazione degli strumenti e-pro-curement, secondo specifici modelli di funzionamento integrati per i diversi seg-menti di spesa. Sono previsti, inoltre, il supporto continuativo di attività di comu-nicazione e gestione del cambiamento, l’individuazione e attivazione di nuovi pos-sibili progetti e il coordinamento e indirizzo del progetto complessivo da parte del-la struttura di project management.


Ruolo Consip

Di seguito viene riportato lo stato di avanzamento deisingoli progetti relativi alla spesa comune della Pub-blica Amministrazione, alla spesa specifica della sani-tà, dei comuni e province e delle università.Sono, inoltre, indicate le principali attività in merito aisistemi informativi, alla comunicazione e al projectmanagement.

5.1. Spesa comune della Pubblica Amministrazione

A settembre 2001 sono state stipulate convenzioni per circa 1.187.850.000 euro,come di seguito dettagliato:


CATEGORIA CONVENZIONI DATA DI CONSUMO A

MERCEOLOGICA STIPULATE ATTIVAZIONE GIUGNO 2001

Telefonia fissa 51 Lug-00 100%

Fotocopiatori (*) 41 Ago-00 100%

PC Desktop 20 Dic-00 100%

Stampanti 13 Dic-00 95%

Centrali telefoniche 41 Dic-00 65%

Materiale da ufficio 46 Gen-01 19%

Telefonia mobile 36 Gen-01 94%

Buoni pasto 395 Apr-01 8%

Carburanti extra rete 413 Apr-01 1%

Autovetture civili 61 Mag-01 25%

Pc Portatili 8 Apr-01 100%

Carburanti rete 30 Ago-01 n.d.

SW produttività 13 Lug-01 25%

Totale 1.168

Convenzioni stipulate (milioni di euro)

(*) Da settembre 2001 è attiva una nuova convenzione.

5Lo stato di avanzamento del progetto

La gestione delle convenzioni attive è supportata da un sistema di datawarehou-se per il monitoraggio della spesa e l’analisi dei profili di consumo.

Le convenzioni sono state in generale caratterizzate da elevati livelli di utilizzo.Per talune convenzioni recentemente attivate, quali carburanti extra rete e buoni pa-sto, i livelli di utilizzo sono ancora contenuti ma è previsto un rapido incrementodegli stessi, a seguito del completamento della fase di start up delle convenzioni.

Gli ordinativi di fornitura provengono principalmente dalle amministrazionicentrali e periferiche dello Stato e dai comuni. A settembre 2001 sono stati emessioltre 16.000 ordinativi di fornitura, di cui circa il 30% on line.

La riduzione dei costi unitari ottenuta per mercato di fornitura è mediamente del30%, con punta del 60-70% per i servizi di telefonia. La stima di riduzione dei co-sti unitari è effettuata comparando i prezzi unitari in convenzione con prezzi di mer-cato prevalenti per forniture similari in termini di qualità e livelli di servizio.


CONVENZIONI % RIDUZIONE

ATTIVE COSTI UNITARI

Telefonia fissa 58%

Fotocopiatori 32%

PC desktop 25%

Stampanti 30%

Centrali telefoniche 30%

Materiale da ufficio 15%

Telefonia mobile 75%

Buoni pasto 9%

Carburanti extra rete 20%

Autovetture civili 15%

Pc portatili 35%

Sw di produttività 40%

Carburanti rete 10%

Ulteriori convenzioni su nuove categorie merceologiche sono in fase di realiz-zazione ed è previsto siano attivate.

Il progetto incide in maniera significativa sulle metodologie/modalità di acqui-sto delle Pubbliche Amministrazioni, sia centrali che locali, facilitando il migliora-mento del livello di servizio complessivo:– utilizzo di Internet per gli acquisti on line e disponibilità di strumenti per la con-

divisione della conoscenza, quali forum dedicati, e-mail, informazioni on linesull’andamento del progetto;

– attivazione di un call center a supporto delle Pubbliche Amministrazioni;– attivazione di interfaccia di alto livello presso le principali Amministrazioni cen-

trali;– programma di seminari informativi svolti sul territorio e partecipazione ad even-

ti esterni di grande visibilità.La struttura dei sistemi contabili delle Pubbliche Amministrazioni non facilita

l’analisi della spesa per categoria merceologica, che può essere svolta soltanto me-diante rilevazione a campione e successive estrapolazioni. La disponibilità di datianalitici è peraltro necessaria per definire le priorità di intervento e dimensionare leconvenzioni.

Ad oggi, sulla base di prime analisi suscettibili di affinamento, la spesa comunedella Pubblica Amministrazione per macro categoria merceologica può essere, dimassima, rappresentata come segue (valori in milioni di euro).


CATEGORIA DATA DI PUBBLICAZIONE

MERCEOLOGICA DEL BANDO

Energia elettrica Consorzio Roma Lug-01

Servizi agli immobili Mar-01

Gasolio da riscaldamento Mag-01

Servizio energia Giu-01

Fax Lug-01

Telefonia Integrata Ago-01

Il mantenimento di risultati d’eccellenza presuppone una forte conoscenza deimercati di riferimento e capacità organizzative sui processi di acquisto.

Peraltro i gruppi di lavoro operano, ad oggi, in modo esclusivo mediante l’atti-vazione di convenzioni aggiudicate con le procedure di gara previste dalla vigentenormativa comunitaria e, quindi, secondo il vincolo della tempistica ivi prevista.

Pertanto, la corretta pianificazione delle attività per categoria merceologica èelemento essenziale per facilitare la continuità e l’adeguatezza del servizio offertoalle Pubbliche Amministrazioni.

In taluni casi la difficoltà nella definizione del fabbisogno, nel prevedere i com-portamenti d’acquisto e l’incertezza dei tempi per l’espletamento delle gare, hannoreso critico il rispetto del requisito della continuità del servizio.


MACRO CATEGORIA MERCEOLOGICA STATO ALTRE PA TOTALE

Servizi di telecomunicazioni 180 981 1.161

Centrali telefoniche 77 154 231

Hardware e software 206 568 774

Combustibili 464 774 1.238

Energia elettrica 258 774 1.032

Servizi agli immobili 774 5.164 5.938

Autovetture 232 309 341

Viveri e vettovagliamento 387 1.187 1.574

Buoni pasto 180 309 489

Assicurazioni - 413 413

Carburanti 77 206 283

Macchine e materiale da ufficio 103 723 826

Altro - 154 154

Totale 2.938 11.562 14.4631

5.2. Spesa specifica

Per il lancio dei progetti sulla spesa specifica della sanità, dei comuni, delle pro-vince e delle università, è stato individuato ed avviato un approccio strutturato se-condo tre principali fasi di analisi:

Ad oggi è stato completato lo studio di fattibilità ed è in corso la fase di speri-mentazione sul territorio e fine tuning; a partire dal 2002 è prevista la messa in eser-cizio e sviluppo sul territorio dei progetti.

Lo studio di fattibilità

Lo studio di fattibilità è stato svolto con l’obiettivo di individuare specifici mo-delli di funzionamento a supporto dello sviluppo dei progetti, individuandone atto-ri, ruoli, modalità di intervento, strumenti e responsabilità, e assicurando allo stes-so tempo l’integrazione dei nuovi modelli con le iniziative sulla spesa comune, alfine di rafforzare il progetto complessivo e ottimizzare l’efficienza degli interventi.

Le principali attività svolte nell’ambito dello studio di fattibilità possono esseresintetizzate come segue:– analisi dell’organizzazione dei singoli settori;– avvio di un confronto con i principali attori istituzionali coinvolti, quali ad esem-

pio Ministero della Sanità e Regioni, Ministero dell’Interno e Associazioni Na-zionali dei comuni e delle province, Conferenza dei Rettori;

– analisi della spesa per beni e servizi;– analisi dei principali mercati di riferimento;– individuazione delle modalità di intervento, quali ad esempio convenzioni qua-

dro, market place, aste on line, documentazione standard;– individuazione e valorizzazione delle esperienze già avviate sul territorio e loro

integrazione con il progetto.


Le attività svolte hanno consentito l’individuazione di specifici modelli di fun-zionamento a supporto, che presentano caratteristiche standard per i diversi settori,individuando possibili ruoli per Consip, le Regioni, le amministrazioni e i fornito-ri. I modelli sono, inoltre, caratterizzati da alcuni requisiti chiave:– sviluppo e diffusione di nuovi strumenti e-procurement per la spesa specifica;– valorizzazione delle esperienze e competenze esistenti sul territorio;– apertura ai mercati locali.

Il Ministero dell’Economia e la Consip assumono il ruolo di coordinamento delprogetto complessivo, assicurano la disponibilità di strumenti e metodologie, attivale iniziative di livello nazionale, supportano le Regioni nella fase di start up dellestrutture regionali d’acquisto.

Le strutture regionali d’acquisto aggregano la domanda degli enti decentrati dispesa, supportano l’attivazione e la diffusione dei nuovi strumenti e metodologie,attivano le iniziative locali assicurandone il coordinamento, favoriscono il kno-wledge sharing.

Le amministrazioni, aziende sanitarie e ospedaliere, comuni, province e univer-sità, gestiscono la domanda, monitorano la spesa, sviluppano e forniscono compe-tenze specialistiche, utilizzano gli strumenti e-procurement e le metodologie stan-dard per gli approvvigionamenti, semplificano i processi interni recuperando eco-nomicità ed efficienza.

I fornitori, nazionali e locali, popolano gli strumenti e-procurement della Pub-blica Amministrazione, quale ad esempio il market place, ampliano il proprio mer-cato di riferimento, operano in uno scenario altamente competitivo, migliorano laqualità delle forniture, accedono ad un sistema semplice e trasparente per l’offertaalle amministrazioni.

Le strutture regionali d’acquisto rappresentano il fondamentale elemento di co-ordinamento tra promotori del progetto e territorio, supportando lo sviluppo del pro-getto medesimo. Tali strutture sono individuate nelle regioni per la spesa della sa-nità, di comuni e province; in una task force di risorse delle principali università perla spesa delle stesse.

Nell’ambito della sanità le regioni hanno specifiche responsabilità istituzionalisulla spesa sanitaria, e il loro ruolo nell’ambito del progetto è coerente con il pro-cesso di devolution in corso. È previsto che le stesse attivino una specifica struttu-ra con il compito di supportare il progetto e interagire con le aziende sanitarie lo-cali, le aziende ospedaliere e con i mercati locali.

Nell’ambito dei comuni e delle province le strutture regionali rispondono all’e-sigenza di promuovere il progetto mediante una presenza radicata sul territorio, fa-cilitando il processo in corso di svolgimento in aggregazione di alcune funzioni co-munali.

Nell’ambito delle università è stata costituita una task force a supporto di un co-


mitato strategico comprendente rettori e dirigenti amministrativi. La task forcecomprende anche risorse universitarie con il compito di sviluppare il progetto pres-so il mondo accademico, consentendo alle università di svolgere il ruolo di leaders-hip e promozione di iniziative innovative.

5.3. Sanità

Per quanto concerne la spesa specifica della sanità, pari a circa 11.362.000.000euro per acquisti di beni e servizi in senso stretto, sono stati avviati pilota per spe-rimentare le tre principali linee di intervento: strutture regionali, gestione della lo-gistica del farmaco e del materiale sanitario, convenzioni nazionali a catalogo elet-tronico.

In merito alle strutture regionali sono operativi specifici piani d’azione con laRegione Lombardia, la Regione Piemonte e la Regione Puglia.

Il piano d’azione prevede che per dicembre 2001 siano realizzate le strutture re-gionali di acquisto, definite la soluzione tecnologica, le strategie di acquisto e scel-ta la modalità di gestione di ciascuna categoria merceologica e avviate le attività perle prime convenzioni nazionali e locali, mediante un team misto regione-Consip.

Il progetto per la razionalizzazione della gestione logistica coinvolge un insie-me di aziende sanitarie locali e di aziende ospedaliere di una stessa area geografi-ca, proponendosi di centralizzare il magazzino di farmacia delle diverse strutture edi assegnarne la gestione in outsourcing. L’intervento consente di raggiungere deibenefici di tipo economico e di miglioramento dei processi interni; i benefici eco-nomici sono riconducibili ad una migliore gestione delle scorte, a risparmi sui co-sti di magazzino e di trasporto e al possibile riutilizzo di spazi e attrezzature. Dalpunto di vista dei processi interni permette di semplificare le attività ed effettuarerecuperi di efficienza. Il progetto di razionalizzazione logistica costituisce un pre-requisito per ulteriori interventi di medio lungo periodo quali il confezionamentomono-dose e l’informatizzazione dell’intero processo di erogazione dei serviziospedalieri.

Sul fronte delle convenzioni nazionali è previsto entro i primi mesi del 2002l’avvio di una gara per l’approvvigionamento di ecografi.

Pertanto la fase di sperimentazione consentirà di conseguire i primi risultati, te-stare l’approccio e disporre di conoscenze e specializzazione a disposizione dellestrutture regionali e delle aggregazioni di aziende sanitarie per la diffusione dell’i-niziativa sul territorio.


5.4. Comuni e Province

Per quanto concerne la spesa specifica degli enti locali, pari a circa14.750.000.0007 euro di cui 7.230.000.000 per servizi industriali (acque, rifiuti etrasporti), sono state avviate le seguenti iniziative sperimentali per valutare su di-versi ambiti territoriali la fattibilità delle soluzioni proposte e individuare specifichemodalità per la realizzazione del modello:– in fase di definizione il piano d’azione per l’attivazione di strutture regionali

d’acquisto presso le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Puglia– definizione di convenzioni nazionali sulla spesa specifica per servizi assicurati-

vi, buoni pasto e carta in risme, mediante gruppi di lavoro misti Consip ed entilocali; l’avvio delle procedure di gara è previsto entro il 2001;

– avvio di una sperimentazione della gestione associata degli acquisti da parte diun’aggregazione di quindici comuni della Lombardia; Consip assicura assisten-za su aspetti organizzativi e tecnici come riflesso in specifici protocolli d’intesa;oggetto della sperimentazione pilota è l’acquisto di vestiario;

– avvio di una sperimentazione della gestione associata degli acquisti da parte didue aggregazioni di 30 comuni e province dell’Umbria; Consip assicura assi-stenza su aspetti organizzativi e tecnici come riflesso in specifici protocolli d’in-tesa; oggetto delle sperimentazioni pilota è l’acquisto di vestiario e del materia-le e forniture elettriche per il servizio di gestione dell’illuminazione pubblica;

– avvio di confronti e analisi preliminari con gli attori istituzionali per avviarestrategie innovative volte alla gestione degli approvvigionamenti per le scuole,con particolare riferimento alla gestione degli immobili adibiti ad uso scolasti-co;

– studio sul livello di applicazione della normativa per la gestione del servizioidrico e dei rifiuti; ad oggi si sono costituiti 27 Ambiti Territoriali Ottimali su-gli 82 previsti dalla normativa e soltanto 1 ha appaltato la gestione del servizioidricoÈ stato, inoltre, avviato uno studio preliminare per individuare uno strumento

volto a supportare la pianificazione e il monitoraggio della spesa da parte degli en-ti locali mediante l’utilizzo di alcuni parametri di riferimento, quali ad esempio lapopolazione, la superficie, il posizionamento geografico.

Peraltro, sin dall’avvio del progetto, gli enti locali hanno aderito alle iniziativeper la razionalizzazione della spesa comune. A settembre 2001 circa 3.000 comunie province hanno utilizzato le convenzioni stipulate.


7 Cfr. Relazione (30 settembre 2001).

5.5. Università

Per l’avvio della sperimentazione pilota sulla spesa specifica delle università,pari a 878.000.000 euro, il Ministro dell’Economia e delle Finanze con proprio de-creto del 7 maggio 2001 ha istituito un Comitato Strategico. Il Comitato compren-de rappresentati del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero del-l’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica, della Conferenza Permanen-te dei Rettori e del Consiglio Permanente dei Dirigenti Amministrativi delle uni-versità Italiane, ed è supportato dalla Consip. Il Comitato ha funzioni di indirizzo,promozione e monitoraggio del progetto.

Sono state avviate tre principali attività: iniziative merceologiche sulla spesaspecifica, piano di comunicazione e semplificazione dei processi.

Svolta la prima asta on line il 7 settembre 2001 per l’acquisto di videoproiettorida parte di un’aggregazione di cinque università, con un risparmio superiore al 30%rispetto ai prezzi precedentemente pagati.

A breve sono previsti ulteriori concreti risultati per i pilota sulle iniziative mer-ceologiche: avvio della procedura di selezione del fornitore per il global service; de-finizione di un nuovo modello per l’acquisto di periodici elettronici da presentarealla Conferenza dei Rettori; individuati i primi adeguamenti ai regolamenti ammi-nistrativi delle università per favorire l’utilizzo di nuovi strumenti e metodologieper gli acquisti; avviato un network per lo scambio di informazioni ed esperienzetra le università italiane.

Lo svolgimento delle attività si è caratterizzato per l’elevato livello di interessedegli atenei, come rappresentato dal trend delle registrazioni degli utenti delle uni-versità al sistema delle convenzioni, a partire dall’avvio delle iniziative sulle uni-versità a marzo 2001:


Registrazioni utenti università

Messa in esercizio dei progetti

A partire dal 2002 è prevista l’implementazione e diffusione sul territorio deiprogetti sanità, enti locali e università, secondo le linee guida già individuate nellostudio di fattibilità e l’eventuale affinamento a seguito dei risultati delle esperienzepilota. Peraltro tale attività richiede in primo luogo la definizione e l’esecuzione dispecifici piani di sviluppo, una forte attività di coordinamento e indirizzo dei sin-goli progetti, la condivisione dei progetti con attori istituzionali che possano spon-sorizzarne e facilitarne lo sviluppo.

5.6. Il sistema e-procurement

Il progetto prevede l’introduzione di tecnologie e-procurement, con l’obiettivodi fornire alla Pubblica Amministrazione strumenti semplici, estremamente effi-cienti ed efficaci per la gestione degli acquisti.

È stato selezionato un fornitore per la realizzazione e gestione in outsourcing diuna piattaforma e-procurement, abilitante per i cataloghi elettronici, le aste on linee il market place. Nella fase iniziale e’ stata introdotta una soluzione transitoria cheabilita esclusivamente le funzionalità di acquisto da catalogo elettronico. Di segui-to sono descritte le principali caratteristiche delle soluzioni individuate:

Catalogo elettronico

È indirizzato alla gestione di beni standard, a bassa volatilità di prezzi e tecnologie:– vincolato alla stipula di una convenzione quadro mediante lo svolgimento di una

gara tradizionale o telematica;– frequenza di acquisto medio-alta.

Asta on line

Supporta la gestione on line dell’intero processo di gara, dall’emissione del ban-do all’aggiudicazione:– può essere implementata secondo vari modelli, a ribasso, a busta chiusa, all’of-

ferta economicamente più vantaggiosa, con aggiudicazione anche completa-mente automatizzata;

– può essere applicata su richieste specifiche delle singole Amministrazioni o ag-gregando la domanda;

– la migliore applicazione è prevista per beni specializzati e/o con alta volatilità diprezzo e tecnologia, con frequenza d’acquisto medio-bassa.


Market place

Supporta i processi di negoziazione dinamica:– strumento agile per gli acquisti sotto soglia;– vincolato alla creazione di un mercato elettronico, anche locale, tramite prequa-

lifica dei fornitori su requisiti essenziali;– possibilità di acquisto tramite selezione tra più offerte comparabili;– frequenza di acquisto medio-alta.

È, inoltre, prevista la fornitura, da parte dell’outsourcer tecnologico, di soluzio-ni per il Customer Relationship Management a supporto di una ottimale struttura-zione e gestione delle informazioni, necessaria per indirizzare le attività di comuni-cazione e di interfaccia con tutti gli utenti coinvolti.

È stato, inoltre, sviluppato e avviato in esercizio un sistema di datawarehouseche supporta il monitoraggio della spesa in convenzione attraverso strumenti diconsultazione anche on line.

5.7. La comunicazione e la gestione del cambiamento

Il passaggio da sistemi di approvvigionamento tradizionali al nuovo modelloproposto richiede un’importante azione di comunicazione e gestione del cambia-mento, a supporto dell’effettiva realizzazione di benefici tangibili da parte delle am-ministrazioni.

Si può ritenere che questa sia una delle più importanti sfide del progetto, inquanto l’effettivo utilizzo, da parte delle amministrazioni, delle convenzioni, e abreve del market place e delle aste on line, rappresenta il principale indicatore disuccesso dell’iniziativa.

Il contesto organizzativo della Pubblica Amministrazione è caratterizzato daun’elevata complessità in termini di dimensioni e di dispersione territoriale, comeschematicamente di seguito rappresentato.


Tale scenario richiede l’attivazione di canali di comunicazione differenziati e ladefinizione di chiare priorità.

A partire dall’avvio del progetto, le esigenze di comunicazione e gestione delcambiamento si sono evolute dalla prima necessità di diffondere informazioni sulnuovo ruolo agli utenti delle amministrazioni, alla attuale necessità del Ministero


Il settore pubblico

Framework della comunicazione

dell’Economia e delle Finanze e di Consip di governare sia le informazioni indiriz-zate ai vertici delle pubbliche organizzazioni sia quelle ormai sistematicamente dif-fuse dagli organi di stampa a beneficio della pubblica opinione.

La diffusione della conoscenza sul progetto è stata perseguita ricorrendo princi-palmente a seminari destinati ai vertici dei ministeri, partecipazione ad eventi,workshop al personale operativo dei ministeri e comunicazioni ufficiali del Mini-stero dell’Economia e delle Finanze.

Ulteriori iniziative a supporto sono state rappresentate dalla comunicazione at-traverso Internet, dall’attivazione di un call center e da confronti con i decision ma-ker delle principali amministrazioni. Ciò ha consentito anche la promozione di co-municazioni interne dei singoli ministeri rivolte ad indirizzare strutture complessee disperse sul territorio.

Ad oggi il progetto è percepito come esperienza e modello di riferimento nel set-tore pubblico e ciò facilita e consente l’estensione dello stesso a nuovi ambiti edobiettivi.

Si manifesta pertanto la necessità di evolvere la comunicazione verso i verticiistituzionali, le amministrazioni e gli organi di stampa, attraverso la veicolazione diinformazioni puntuali su attività, modelli, potenzialità e risultati del progetto.

Tale esigenza è accompagnata dall’opportunità di avviare un piano per la ge-stione del cambiamento volto a creare consapevolezza circa i nuovi strumenti e-pro-curement in fase di realizzazione ed a promuovere la crescita di agenti del cambia-mento all’interno delle amministrazioni. Ciò consentirà di agire dall’interno perl’innovazione di processi e modalità operative e di attivare la leva sul controllo del-la domanda per ottimizzare i risultati di riduzione della spesa pubblica.

5.8. Nuove iniziative

Ulteriori iniziative in fase di avvio riguardano l’introduzione di una e-procure-ment card per la semplificazione del processo di pagamento ai fornitori, un’analisidei fabbisogni delle scuole e la predisposizione di un piano d’azione concertato conil Ministero della Pubblica Istruzione, il lancio di un corso di formazione on line asupporto dell’utilizzo dell’ e-procurement da parte degli utenti della Pubblica Am-ministrazione.


Documentazione

DIPARTIMENTO DELLA RGS, Unificazione dei Ministeri del Tesoro e del Bilancio edella Programmazione Economica, IPZS, Roma, 1998.

Decreto legislativo 19 dicembre 1997, n. 414.

Decreto legislativo 19 dicembre 1997, n. 430.

Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

Decreto del Presidente della Repubblica 28 aprile 1998, n. 38.

Decreto del Ministro del Tesoro 22 dicembre 1997.

D.M. Tesoro 24 febbraio 2000.

Legge 15 marzo 1997, n. 59.

Legge n. 488 del 23 dicembre 1999 (L. finanziaria 2000).

Legge n. 388 del 23 dicembre 2000 (L. finanziaria 2001).

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, Relazione sulla stima dei fabbisognidi cassa e situazione di cassa (al 31 dicembre 2000), 2001.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, Relazione sulla stima dei fabbisognidi cassa e situazione di cassa (al 30 settembre 2001), 2002.

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