Capitolo secondo

Il procedimento amministrativo

Sommario: 1. Il procedimento amministrativo. - 2. Evoluzione storico-normati-va. - 3. La classificazione dei procedimenti amministrativi. - 4. Le fasi del pro-cedimento amministrativo. - 5. Tempistica procedimentale e profili di respon-sabilità. - 6. Il silenzio amministrativo. - 7. L’ambito di applicazione della L. 241/1990.

1. Il procedimento amministrativoa) Premessa: il nuovo rapporto P.a. - privati

Il procedimentoamministrativo è lo strumentooperativo per porre in essere un’azione amministrativa imparziale e trasparente.

Si tratta, infatti, della procedura attraverso cui si manifesta la volontàdella P.A., la seriecoordinatadiattiedoperazioni diretta a prefigurare un assetto di interessi tale da raggiungere il fine pubblico, per il tramite di un atto conclusivo (provvedimento amministrativo), garantendo, allo stesso tempo, il minor sacrificio possibile degli interessi compresenti.

Il procedimento amministrativo (rectius: il modo di intenderlo) si pone, a sua volta, come una sorta di cartina di tornasole del modo stesso di con-cepire il sempre problematico rapporto tra i poteri pubblici e tra questi e le libertà individuali, costituzionalmente garantite.

Nelle trasformazioni del modo di intendere e concepire questo partico-lare strumento dell’attività amministrativa, è possibile, seppure con qualche approssimazione, leggere un processo di evoluzione politico-sociale e, quindi, anche giuridico-normativa, nel quale è importante la centralità del cittadino, visto come cliente,utente,fruitoredell’azionedellapubbli-caamministrazione.

La cosa rilevante è che in tale nuova impostazione prospettica viene meno proprio quello che costituiva il profilo più significativo dell’attività della pubblica amministrazione: l’autoritatività e la precettività (anche co-attiva) dei suoi atti.

La centralitàdelcittadino, destinatario (ma non solo) dell’azione dei pubblici poteri, impone, per conseguenza, una diversa impostazione del procedimento am-

22 Capitolo Secondo

ministrativo, che, da struttura o sottostruttura articolata in atti ed operazioni, si trasforma soprattutto in strumento di garanzia della legalità, della legittimità e del-la correttezza amministrativa, nonché delle stesse regole non giuridiche che devo-no presiedere all’attività amministrativa.

Ecco la nuovadimensionedelrapportotralapubblicaamministra-zioneeilcittadino, posti sul piano giuridico in una posizionediparità: da un lato, l’autorità amministrativa, con la sua potestà discrezionale nella valutazione e comparazione degli interessi in gioco e, dall’altro, il cittadino con le sue esigenze, le sue pretese, i suoi interessi.

B) TeorieDiverse sono le teorie che si sono succedute relativamente alla nozione

di procedimento amministrativo. In particolare:

— in base alla nozioneformale, il procedimento viene concepito come un dinamico succedersi di atti, attività e fatti connessi tra di loro e volti all’emanazione del provvedimento amministrativo;

— secondo la nozionefunzionale, il procedimento viene concepito quale forma della funzione amministrativa (BENVENUTI), considerata quale sede di ponderazione e comparazione di interessi spesso configgenti tra di loro. In tal caso, il procedimento viene considerato quale «forma esteriore con la quale si manifesta il farsi dell’azione amministrativa» (CASETTA). MIRABELLA parla, in proposito, di «valorizzazione dell’aspet-to dinamico dell’esercizio del pubblico potere»;

— secondo la nozionegarantistica, infine, il procedimento è il luogo nel quale al privato è garantita la tutela dei propri interessi coinvolti nell’azio-ne dei pubblici poteri.

C) RatioIl procedimento amministrativo risponde a moltepliciesigenze, tra le

quali:

a) l’accertamento, la valutazione e la ponderazionedeivarielementidifatto e deidiversiinteressi che la P.A. deve tener presente nell’ema-nazione dei singoli atti;

b) la coordinazione dell’operato dei vari organi che intervengono nell’emanazione dell’attofinalee l’acquisizionedeipareriche devono essere emessi dagli stessi;

c) l’esercizio dell’attivitàdicontrollo e la garanzia che anche l’interes-satovengasentitoprimadell’emanazionedell’atto, e possa così far valere le proprie ragioni.

Il procedimento amministrativo 23

È opportuno, infine, anticipare in tal sede che l’amministrazione conclu-de l’iter procedimentale con l’emanazione di una decisione. Tale termine va esteso a tutti i provvedimenti amministrativi, che rappresentano il momento conclusivo del procedimento e si sostanziano, generalmente, in una manifestazione di volontà adottata dalla P.A. per la cura di un interesse pubblico nonché diretta a produrre unilateralmente effetti giuridici nei con-fronti di soggetti terzi.

Il provvedimento è, infatti, considerato l’atto amministrativo per eccel-lenza, quale risultato dell’esercizio del potere amministrativo attribuito alla P.A. e dotato di effetti sul piano dell’ordinamento generale (CASETTA).

Sulla differenza tra atto e provvedimento e sui profili distintivi di quest’ul-timo, si rinvia amplius infra Cap. 4, Sezione Prima.

2. evoluzione storico-normativaa) Un ventennio di interventi legislativi

Il progressivo affermarsi di una visionedemocraticadell’attivitàam-ministrativa, rivolta all’ascolto e alla partecipazione dall’esterno, ha se-gnato, come già detto, il tramonto della concezione autoritativa del rappor-to tra pubblica amministrazione e cittadino.

Questa tendenza comincia a prendere forma già negli anni ’70 del seco-lo scorso, in cui vengono elaborati diversi disegni di legge volti a codifica-re i principi generali dell’azione amministrativa. È però solo a metà degli anni ‘80 che avviene la svolta decisiva, con l’istituzione della cd. Commis-sione Nigro per l’elaborazione di uno schema di legge generale sul proce-dimento. Le nuove istanze troveranno così consacrazione nell’emanazione della L.7agosto1990,n.241 recante «Nuove norme in materia di pro-cedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministra-tivi», permeata della concezione garantistica.

L’introduzione di regole strutturali e funzionali, nonché di garanzie pro-cedimentali nell’esercizio del potere pubblico ha rappresentato infatti un punto di svolta fondamentale verso il passaggio a una pubblica ammini-strazione partecipativa e collaborativa.

Salutata, infatti, all’indomani della sua emanazione, come la rivoluzionecom-pernicana dell’azione amministrativa, la L. 241/1990 ha soppiantato le previgenti singole discipline di settore e ha disegnato l’iter procedimentale come il luogo in cui interessi pubblici e privati si incontrano e si compongono, in un’ottica di demo-craticità, pubblicità e collaborazione.

24 Capitolo Secondo

Rivisitata, novellata, adeguata al mutare delle esigenze (molte delle quali anco-ra oggi indivenire, come si vedrà infra), la L. 241/1190, trascorsi ormai ben cinque lustri, pur mantenendo i suoi caratteri di fondo, sembra offrire oggi più spazio, ri-spetto al passato, agli strumenti di interazione tra cittadino e pubblici uffici.

Analizziamo tale percorso evolutivo.

B) Le modifiche legislative introdotte nel 2005La L.11febbraio2005,n.15 e la L.14maggio2005,n.80 hanno

apportato modifiche ed integrazioni di non poco conto alla L. 241/1990, sulla scia di un modello di pubblica amministrazione che si pone sempre più nella prospettivadiunrapportoparitarioconilcittadino.

Le principali innovazioni della leggen.15 si possono raggruppare in quattro serie:

a) quelle che attengono ai principigeneralidell’azioneamministrativa, e i rapporti tra diritto pubblico e diritto privato, e quindi l’utilizzabilità dell’una o dell’altra disciplina nell’esercizio dell’amministrazione;

b) quelle che riguardano il procedimento in quanto tale, e le modalità della sua conclusione; la disciplina del silenzio, della partecipazione nonché quella della conferenza di servizi;

c) quelle che riguardano i procedimentidisecondogrado, la disciplina della efficacia e della esecuzione del provvedimento, nonché quella dell’in-validità. Si tratta di un settore, di gran lunga il più importante contenuto nella nuova legge, tradizionalmente non oggetto di normazione legislativa (salvo che per alcuni aspetti) ma frutto di elaborazione giurisprudenziale;

d) le norme sull’accesso.

Novità di rilievo è stata anche l’inserimento dell’art.10bis, che prevede il coin-volgimentodell’interessatoalprocedimentoamministrativoprimachequestosiconcludaconesitonegativo (cd. preavviso di rigetto).

Gli interventi di modifica del 2005 hanno, poi, introdotto il Capo IV-bis (dall’art. 21bis all’art. 21nonies) recante «Efficacia e invalidità del provvedimento amministrativo. Revoca e recesso» che prevede una serie di norme in ordine all’esecutorietà, efficacia, invalidità del provvedimento amministrativo nonché in ordine alla disciplina dei proce-dimenti di autotutela o di secondo grado (sospensione, revoca, annullamento). Impor-tante è stata l’introduzione dell’art.21octies,comma2,secondo cui non è annulla-bile il provvedimento, di natura vincolata, adottato in violazione di norme sul procedi-mento o sulla forma, qualora sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Analoga previsione è dettata per il caso di provvedimento amministrativo adottato in assenza di comunicazione dell’av-vio del procedimento. Con l’art. 21octies sono stati disciplinati quei casi di irregolarità

Il procedimento amministrativo 25

che non sostanziano ipotesi di annullabilità del provvedimento amministrativo, ma ri-flettono soltanto vizi formali che non influiscono sul contenuto dell’azione amministra-tiva (con importanti effetti deflativi del contenzioso amministrativo).

La leggen.80, invece, ha riscritto nuovamente la disciplinadeiter-mini per la conclusione del procedimento (art. 2); è stata poi rivista in modo incisivo la disciplina della denuncia di inizio attività (art. 19) e del silenzio assenso (art. 20).

C) Le ulteriori (e più recenti) modifiche legislativeSolo pochi anni dopo, in linea con l’aspirazione ad una maggiore demo-

craticità dei rapporti tra cittadino e poteri pubblici, ha visto la luce la L.18giugno2009n.69 (recante «Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, nonché in materia di processo civile») che ha ancora una volta novellato la L. 241/1990, in omaggio ai principi di sem-plificazione e velocizzazione dell’azione della P.A.

La L. 69/2009 intende disegnare una P.A. più sollecita ed efficiente nel rappor-tarsi con i privati. In questa prospettiva va letta la nuovadisciplinadellatempi-sticaprocedimentale — con il riconoscimento del diritto del cittadino al risarci-mento del danno da ritardo nella conclusione dell’iter procedimentale — nonché si inseriscono le innovazioni in tema di attività consultiva, conferenza di servizi, dichia-razione di inizio attività e silenzio assenso.

La riforma del 2009, ancora, sancisce l’accesso quale principio generale dell’at-tività amministrativa e promuove un ampio uso degli strumenti telematici nei pub-blici uffici.

Un anno dopo, ulteriori novità legislative hanno determinato significativi cam-biamenti, sia con riguardo all’evoluzione di istituti storici legati al procedimento (si pensi alla trasformazionegeneticadelladichiarazionediinizioattività — DIA — in segnalazionecertificatadiinizioattività — SCIA —, introdotta dall’art. 49 della legge 30 luglio 2010, n. 122 e in seguito più volte oggetto di interventi speci-fici(si veda amplius infra);sia per l’entrata in vigore delnuovoCodicedelproces-so amministrativo (recato dal D.Lgs. 2-7-2010, n. 104) che ha disciplinato (tra l’altro) le modalità di reazione del privato di fronte al silenzio amministrativo e nell’ambito dell’accesso agli atti.

Le ulteriori e successive novelle alla disciplina procedimentale sono andate prevalentemente in due specifiche direzioni:

— quella del contrastoalladiffusacorruzionetraipubbliciuffici, me-diante prescrizioni finalizzate alla prevenzione/repressione dei fenome-ni corruttivi della P.A. (L. 190/2012) e, specularmente, della spinta alla trasparenza (D.Lgs. 33/2013, cd. T.U. trasparenza, su cui amplius infra);

26 Capitolo Secondo

— quella della semplificazionedelleprocedure, sia dal punto di vista della tempistica procedimentale (D.L. 5/2012, conv. in L. 35/2012; D.L. 69/2013, conv. in L. 98/2013), sia sotto il profilo della rivisitazione di al-cuni importanti istituti e settori del diritto amministrativo (si pensi al D.L. 133/2014, conv. in L. 164/2014, cd. decreto sblocca Italia, che ha recato innovazioni, per quanto in tal sede di interesse, in materia di conferenza di servizi e in quella edilizia). Nella prospettiva della semplificazione si pone anche la nuovariformadellaP.A.2015 che, sebbene indiveni-re, intende dare una notevole spinta alla informatizzazione, sburocratiz-zazione ed efficienza dell’azione amministrativa.

Prospettive di riforma: la P.A. (ancora una volta) al restyling

È all’esame del legislatore un nuovo (ennesimo) stepdiriformadellaP.A.: si tratta di un disegno di legge delega, che si colloca nel progetto complessivo di una totale riorganizza-zione nonché di un’azione amministrativa sempre più trasparente ed efficiente.Le innovazioni riguarderanno in larga parte lo svolgimentodell’attivitàamministrativa,l’iterprocedimentalee l’operadidigitalizzazionedelle amministrazioni, ma saranno incisi anche altri ambiti, quali il lavoro pubblico e l’organizzazione statale e degli enti pub-blici.

In particolare, nelle intenzioni del legislatore delegato:

— viene dato un notevole input allo sviluppo informatico delle amministrazioni, mediante l’introduzione della «carta della cittadinanza digitale», con cui l’esecutivo si impegna a definire i livelli minimi di qualità dei servizi on line delle PP.AA.: in sostanza, internet deve arrivare ed essere usato in tutti gli uffici pubblici, in virtù del principio «digital first», «innanzitutto digitale». Affinchè ciò non resti lettera morta, viene istituito il «capo hi tech», ossia la figura dirigenziale espressamente preposta alla digitalizza-zione, posta alle dipendenze dell’organo politico di vertice;

— sono ridefiniti i tipi di conferenzadiservizie ne viene semplificata la relativa discipli-na (mediante riduzione delle tempistiche e forme di coordinamento e di rappresentan-za unitaria delle amministrazioni interessate);

— dovrà essere effettuata dall’esecutivo una precisa ricognizione dei procedimenti am-ministrativi oggetto di segnalazionecertificatadiinizioattivitàodisilenzioas-senso, nonché di quelli per cui è necessaria una autorizzazione espressa ovvero è sufficiente una comunicazione preventiva, introducendo anche una disciplina genera-le delle attività non soggette ad alcuna autorizzazione espressa. La ratio è quella di «sburocratizzare» e semplificare la vita di cittadini e imprese. In questa direzione viene anche introdotto il silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche;

— è direttamente innovata la disciplina in materia di autotutela amministrativa.

La riforma, inoltre, intende procedere alla riorganizzazione di uffici e competenze di: Pre-sidenza del Consiglio dei Ministri, Ministeri, Agenzie governative nazionali, enti pubblici non economici nazionali. Non solo: le Prefetture saranno decisamente ridimensionate, vi sarà il taglio delle Camere di commercio e si procederà alla razionalizzazione delle parte-

Il procedimento amministrativo 27

cipazioni pubbliche, con la definizione di limiti per la costituzione e il mantenimento delle società. Anche la Guardia Forestale sarà assorbita da altra Forze di Polizia (per cui si passerà dagli attuali 5 corpi di polizia a 4).Novità in arrivo, tra l’altro, per il pubblico impiego: alla ulteriore stretta sulle assenze per malattia dei dipendenti pubblici e all’avvento di un nuovo testo unico, si affianca il muta-mento della disciplina della dirigenza, accorpata in ruoli unificati e coordinati, accomunati da requisiti omogenei di accesso e da analoghe procedure di reclutamento, in ossequio a meritocrazia, aggiornamento e formazione continua. Innovazioni in vista, tra l’altro, con riferimento all’accesso alla dirigenza medesima, al conferimento degli incarichi, alla retri-buzione e al sistema di valutazione della performance e delle responsabilità.

3. La classificazione dei procedimenti amministrativi a) Procedimenti di ufficio o ad istanza di parte

Tale distinzione si basa sul diverso atto di iniziativa che, rispettivamente, viene in rilievo: mentre nella ipotesi dei procedimenti di ufficio, questi pos-sono essere instaurati solo a seguito di un attodellaP.A.procedente, nei procedimenti ad istanza di parte l’input all’avvio viene dato da un attopropulsivodell’interessato.

Per entrambi i casi trova applicazione l’art. 2 della L. 241/1990 (su cui infra).

Accanto a tali ipotesi vi è, poi, quella per cui il procedimento inizia in virtù di un’eteroiniziativa pubblica, «cioè proveniente da un’amministrazione diversa da quella procendente» (BELLOMO), che si attiva mediante la presentazione, da parte di una P.A., di richieste o proposte. In tale caso, accanto all’interesse pubblico pri-mario, che è poi quello da realizzare, viene in rilievo un interesse pubblico secon-dario, che è quello di cui è portatrice l’amministrazione richiedente.

B) Procedimenti contenziosi e non contenziosiTale distinzione si fonda sulla circostanza se sia richiesto o meno il

contraddittoriotraleparti. Gli interventi di modifica alla L. 241/1990 tendono tutti ad avvicinare

sempre più il cittadino alla P.A., rendendolo partecipe della funzione ammi-nistrativa già nel corso del suo esercizio e, di conseguenza, arginando il moltiplicarsi del ricorso allo strumento giurisdizionale.

Si pensi, a titolo esemplificativo, all’estensionegeneralizzatadelladiscipli-nadegliaccordisostitutividelprovvedimento(art.11), il cui contenuto viene concordato fra privati e pubbliche amministrazioni procedenti.

28 Capitolo Secondo

4. Le fasi del procedimento amministrativo Il procedimento amministrativo si caratterizza per il fatto che, tra le at-

tività che lo definiscono, per lo più imputabili a soggetti diversi, «non vi è omogeneità, ma coordinamento e sequenzialità, al fine di evitare sovrap-posizioni ed incoerenze» (MIRABELLA).

Si tratta, quindi, di un unicum che al suo interno, si articola in quattrofasiprincipali, legate tra di loro in quanto consequenziali l’una rispetto all’altra, e denominate d’iniziativa, istruttoria, decisoria (composta dallo stadio predecisorio e da quello decisorio in senso stretto) ed integrativadell’efficacia.

Ciascuna di esse è caratterizzata da atti ed operazioni tipiche.

Si tenga inoltre presente che, talvolta, in un procedimento ne confluisce un altro con funzione strumentale: il cd. sub-procedimento, dotato di una propria autonomia e preordinato alla realizzazione di uno o più elementi del procedimento principale.

a) La fase d’iniziativaÈ quella in cui l’iter procedimentale prendeavvioe attraverso la quale

vengono introdotti sia l’interesse pubblico primario che gli interessi secon-dari di cui sono titolari i privati interessati all’oggetto del provvedimento da emanare.

Al riguardo, come visto, si possono avere procedimenti:

1) ad iniziativaprivata, i cui tipici atti sono le istanze (domande dei pri-vati interessati, tendenti ad ottenere un provvedimento a loro favore), le denunce (dichiarazioni che vengono presentate dai privati ad un’auto-rità amministrativa, al fine di provocare l’esercizio dei suoi poteri con l’emanazione di un provvedimento) ed i ricorsi (reclami dell’interessato intesi a provocare un riesame di legittimità o di merito degli atti della P.A. ritenuti lesivi di diritti o interessi legittimi);

2) ad iniziativadiufficio,che può, a sua volta, essere: autonoma, quan-do l’attività propulsiva promana dallo stesso organo competente per l’emissione del provvedimento centrale o conclusivo; eteronoma, quan-do l’atto propulsivo promana da un organo diverso da quello competen-te ad emettere il provvedimento finale. Tale iniziativa si attua attraverso:

— richieste, che sono atti amministrativi consistenti in manifestazioni di volontà con cui l’autorità amministrativa competente si rivolge ad altra autorità per sollecitare l’emanazione di un atto che altrimenti non potrebbe essere emanato;

Il procedimento amministrativo 29

— proposte, che sono manifestazioni di giudizio dell’organo propulsivo circa il contenuto da dare all’atto.

In particolare, la proposta, ove sia vincolante, comporta per la P.A. il dovere di conformarsi alla stessa; in caso di proposta non vincolante, invece, sca-turisce solo un obbligo per la P.A. di vagliare l’opportunità di dar corso o meno al procedimento (CASETTA).

Una volta aperta la fase d’iniziativa, la L. 241/1990 ha previsto treob-blighiincombentisull’amministrazioneprocedente:

1) la previsione di un termine di conclusione dell’iter procedimentale; 2) la individuazione del responsabile del procedimento; 3) la comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati.

B) La fase istruttoriaÈ la fasecentraledelprocedimento, in cui l’amministrazione provve-

de all’acquisizionedeifattirilevanti, all’individuazione degli interessicoinvolti e alla relativa ponderazione (GAROFOLI). È normalmente di competenza della stessa autorità cui spetta l’adozione del provvedimento finale, ma il privato può collaborare indicando i mezzi di prova o risponden-do a quesiti e questioni o integrando con documentazioni.

All’istruttoria si applicano i seguenti principifondamentali:

— principioinquisitorio: la P.A. dispone del più ampio potere di iniziativa per il compimento degli atti istruttori;

— principiodellaliberavalutazionedelleprove da parte della P.A.;— principiodinonaggravamentodelprocedimento, se non per motivate e

straordinarie esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria; il che significa che l’esigenza di attività istruttoria facoltativa deve fondarsi su esigenze straor-dinarie, adeguatamente motivate.

Le attivitàdellafaseistruttoria, a loro volta, tendono alla:

a) acquisizionedeifatti ossia delle condizioni di ammissibilità (posizione legittimante, interesse a ricorrere), dei requisiti di legittimazione (cittadi-nanza, titolo di studio) e delle circostanze di fatto (rilevabili con accer-tamenti semplici quali ispezioni, inchieste etc.);

b) acquisizionedegliinteressi, mediante la raccolta degli interessi pub-blici e privati coinvolti nel procedimento, con conseguente partecipa-zione dei portatori alla luce del principio del giusto procedimento;

c) elaborazionedifattiedinteressi, nella quale rientrano le richieste di pareri.

30 Capitolo Secondo

In particolare, l’acquisizionedeifattiavviene diversamente a seconda della diversa natura degli stessi: invero, mentre alcuni fatti (cd. semplici) sono oggetto di diretta acquisizione da parte dell’organo procedente, altri sono accertabili solo da soggetti dotati di particolari conoscenze tecniche specialistiche (cd. complessi).

All’acquisizione dei fatti tecnici provvede direttamente il responsabile del pro-cedimento attraverso gli uffici tecnici dell’amministrazione, compiendo gli atti all’uopo necessari (art. 6, lett. b), L. 241/1990); laddove, invece, l’amministrazione non disponga di questi uffici, il responsabile del procedimento può rivolgersi agli uffici tecnici dello Stato, competenti a compiere tali accertamenti per conto di tutte le amministrazioni che ne facciano richiesta. Allorquando neanche queste ultime dispongano delle competenze tecniche necessarie, l’organo procedente può sem-pre addivenire alla stipula di contratti d’opera con professionisti esterni.

Quanto all’acquisizionedegliinteressi, particolare spazio viene concesso alle determinazioni delle altre amministrazioni portatrici di interessi coinvolti nel proce-dimento. In tale ambito, notevole importanza riveste l’istituto della conferenzadiservizidi tipo istruttorio. Attraverso le dichiarazioni di scienza (gli accertamenti, le ispezioni, le inchieste) e le determinazioni delle amministrazioni coinvolte (ad es. le suddette conferenze di servizi), si esaurisce il momento istruttorio di acquisizione dei fatti e degli interessi su iniziativa della P.A. procedente (GALLI). Il completamen-to dell’acquisizione dei fatti e degli interessi avviene, infine, mediante la partecipa-zione dei soggetti interessati al procedimento amministrativo.

Quali sono le tipologie di istruttoria?La dottrina (GALLI), in relazione alla diversa intensità della partecipazione, ha distinto alcune ti-pologie di istruttoria:— aperta, quando qualsiasi soggetto può compiere atti diretti ad acquisire fatti ed interessi, sen-

za alcun limite;— in contraddittorio, quando i soggetti legittimati a partecipare sono unicamente quelli che dal

provvedimento da emanare possono essere incisi sfavorevolmente o ricavarne un vantaggio (v. l’art. 10bis L. 241/1990);

— chiusa, quando, per esigenze di speditezza, è solo la P.A. che può compiere attività istruttoria (salvo il diritto di accesso agli atti previsto dall’art. 22 L. 241/1990);

— segreta, quando, per particolari ragioni che impongono la segretezza degli atti, al privato è pre-cluso non solo il diritto di accesso agli stessi, ma anche la conoscenza del procedimento.

C) La fase decisoriaÈ la fasedeliberativadelprocedimento,incuisideterminailcon-

tenutodell’attodaadottareesiprovvedeallaformazioneedemana-zione dello stesso. Tale fase, infatti, va «dal momento in cui termina l’istruttoria al momento in cui è emesso il provvedimento» (GIANNINI).

Allorquando si tratti di un attodiscrezionale, la P.A. provvede ad effet-tuarelacomparazionetragliinteressiacquisitiecoinvolti nell’azione amministrativa, mentre, in presenza di un attovincolato, essa dovrà limi-

Il procedimento amministrativo 31

tarsi a verificareunicamentelasussistenzadeipresupposti per l’ado-zione del provvedimento.

La fase decisoria può esprimersi attraverso manifestazioni di volontà che si traducono in un attosemplice (decisionimonostrutturate) oppu-re attraverso piùmanifestazionidivolontàtralorocollegate (decisionipluristrutturate).

In quest’ultimo caso la decisione è di competenza di più autorità che partecipa-no al procedimento nella fase decisoria: sono le ipotesi in cui la decisione deve essere preceduta da una proposta o da un’intesa, o, comunque, da un atto di as-senso, per cui ogni amministrazione che interviene nella fase stessa condiziona in modo assoluto il contenuto del provvedimento finale.

A tale fase, comunque, appartengono gli atti che, direttamente o indi-rettamente, determinano il contenuto del provvedimento finale.

Il contenuto del provvedimento, in alcuni casi, specificamente disciplinati dalla legge di riforma del procedimento amministrativo, è determinatodirettamente.

Oltre che nella fase istruttoria, la conferenza di servizi, indetta quando l’ammini-strazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi, comunque denominati, di altre amministrazioni pubbliche, dà luogo a veri e propri accordi sul contenuto del provvedimento, atteso che il provvedimento finale conforme alla deter-minazione conclusiva sostituisce a tutti gli effetti i concerti, le intese, i nulla osta o atti di assenso comunque denominati di competenza delle amministrazioni partecipanti (artt. 14, comma 2, e 14ter, comma 9, L. 241/1990, cd. conferenza di servizi decisoria).

Ancora, l’art. 11 prevede che dalla partecipazione dei privati al procedimento possano scaturire accordi con la P.A. «al fine di determinare il contenuto discrezio-nale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo».

Rientrano, in ultimo, tra gli atti direttamente determinativi del provvedimento finale, le deliberazionipreparatorie, che sono vincolanti quanto al contenutodella deliberazione.

Determinano, invece, indirettamenteil contenuto i seguenti atti:

1. designazioni: l’indicazione, cioè, di uno o più nominativi all’autorità che deve pro-cedere ad una nomina. Tali atti sono normalmente vincolanti ma possono essere anche solo parzialmente vincolanti, come quando venga designata una terna di nomi fra cui l’autorità competente dovrà poi scegliere il soggetto da nominare;

2. autorizzazioni in funzione di controllo, con cui la P.A., nell’esercizio della sua attività discrezionale in funzione preventiva:

— provvede alla rimozione del limite legale che si frappone al compimento dell’atto;— esprime anche il proprio parere circa l’atto che le è stato presentato;

3. proposte e pareri vincolanti.

32 Capitolo Secondo

D) La fase integrativa dell’efficaciaÈ un momentosoloeventuale,ricorrentenellesoleipotesiincui

sialastessaleggeanonriteneresufficientelaperfezionedell’atto,richiedendoilcompimentodiulterioriesuccessiviattiodoperazioni.

La ratio di tale previsione risiede tanto nella necessità di valutare la le-gittimità o la congruità del provvedimento adottato, quanto nella stessa natura di questo, che può richiedere di esser portato a conoscenza dei destinatari per poter esplicare appieno i propri effetti giuridici.

5. La conclusione del procedimento: tempi e responsa-bilità

a) I termini stabiliti dal legislatore: l’art. 2 L. 241/1990L’attuale disciplina della tempistica del procedimento amministrativo

parte dalla concezione del tempo come vero e proprio benedellavita (C.d.S.,Ad.Plen.,n.7/2005).

A questo proposito, infatti:

— da un lato, il privato ha l’esigenzadivedererispettatiiterminidelprocedimento; — dall’altro lato, invece, vi è l’esigenzadiconseguirequeldeterminatointe-

ressesostanzialein quanto tale.

Da questa considerazione discende che il cittadino che abbia subìto un pregiu-dizio avrà diritto al risarcimento, indipendentemente dal contenuto del provvedi-mento. Infatti, se si vede il tempo, in sé considerato, come bene della vita, allora ne deriva che anche il ritardo della pubblica amministrazione è ingiusto in quanto tale, perché cagionato dalla inosservanza dei termini previsti dalla legge quali condizio-ni di legittimità dell’azione amministrativa. Vedremo più avanti come la giurispru-denza, in proposito, sia andata anche oltre tale tradizionale concezione, specifica-mente in tema di «danno da ritardo».

La pubblica amministrazione ha l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimentoespresso, sia nel caso in cui lo stesso consegua ad un’istanza del privato che nelle ipotesi in cui debba essere iniziato d’uf-ficio. È questo l’incipit dell’art.2L.241/1990(più volte novellato), dedi-cato alla conclusione del procedimento.

La relativa disciplina prevede che:

— salvo diverso termine, stabilito per legge o con diverso provvedimento, il terminegenerale per la conclusione dei procedimenti amministrativi è di 30giorni (art. 2, comma 2);

Il procedimento amministrativo 33

— per le amministrazioni statali, possono essere individuati termini non superiori a 90giorni per la conclusione dei relativi procedimenti, me-diante decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, L. 400/1988, su proposta dei Ministri compe-tenti e di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, e il Ministro per la semplificazione normativa. Lo stesso termine è applicato agli enti pubblici economici che «stabiliscono, se-condo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza» (art. 2, comma 3);

— in presenza di particolari presupposti — sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento — per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali il termine di 90 giorni può essere ampliato, fino ad un massimo di 180giorni, mediante i D.P.C.M. di cui sopra, adottati su proposta anche del Ministro per la pubblica ammini-strazione e l’innovazione e del Ministro per la semplificazione normativa e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Tale previsione non si applica ai procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e a quelli riguardanti l’immigrazione;

— salvo quanto stabilito da specifiche disposizioni normative, «le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamen-ti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza».

La disciplina dei tempi del procedimento, così come articolata dal legislatore, non si applica ai procedimentidiverificao autorizzativiconcernenti i beni storici, ar-chitettonici, culturali, archeologici, artistici e paesaggistici, per i quali restano fermi i termini di cui al D.Lgs. 42/2004; allo stesso modo restano ferme le disposizioni di legge e di regolamento vigenti in materiaambientale(art.7,comma4,L.69/2009).

Completano la disciplina le previsioni che i termini di definizione dei procedi-menti amministrativi decorronodall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevi-mento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte (nuovo art. 2, comma 6) e gli stessi possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a 30 giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni rela-tive a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’ammini-strazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministra-zioni (art. 2, comma 7).

Novità di rilievo, infine, è costituita dalla introduzione, al comma 1 dell’art. 2, di un ulteriore periodo ad opera della L.6-11-2012,n.190, cd. legge anticorruzione,

34 Capitolo Secondo

laddove è precisato che le pubbliche amministrazioni, ove ravvisino la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, conclu-dono il procedimento con un provvedimentoespressoredattoinformasempli-ficata, motivandolo attraverso un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

B) La mancata conclusione del procedimento nei termini: la re-sponsabilità dirigenziale …L’art. 2 della legge sul procedimento amministrativo, nell’intento di por-

re rimedio agli effetti lesivi del silenzio procedimentale, prosegue statuendo, da un lato, che la tutela in materia di silenzio dell’amministrazione è disci-plinata dal Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) e che le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento dell’amministrazione sono trasmesse, in via tele-matica, alla Corte dei conti (comma 8, sostituito dal D.L. 5/2012, semplifica Italia); dall’altro lato, precisa che la mancataotardivaemanazionedelprovvedimentocostituisceelementodivalutazionedellaperforman-ce individuale, nonché di responsabilitàdisciplinareeamministrativo-contabiledel dirigente e del funzionario inadempiente (nuovo comma 9, così sostituito dal citato decreto semplifica Italia).

Tale responsabilità dirigenziale è controbilanciata dalla previsione per cui il ri-spettodeiterminiperlaconclusionedeiprovvedimenti rappresenta un ele-mento di valutazione dei dirigenti, nel senso che di esso si tiene conto al fine della corresponsionedellaretribuzionedirisultato (art. 7, comma 2, L. 69/2009).

L’organo di governo, infatti, è tenuto ad individuare, nell’ambito delle figure apicali dell’amministrazione, il soggetto cui attribuire il poteresostitutivoincasodiinerzia.

Nell’ipotesi di omessa individuazione, il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio o in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione. Per ciascun prov-vedimento, sul sito istituzionale della P.A. viene pubblicata, in formato tabellare e con collegamento ben visibile nella homepage, l’indicazione del soggetto cui è attribuito il potere sostitutivo e a cui l’intervento può rivolgersi. Detto soggetto, in caso di ritardo, deve comunicare senza indugio il nominativo del responsabile, ai fini della valutazione dell’avvio del procedimento disciplinare, secondo le disposi-zioni del proprio ordinamento e in base ai CCNL di lavoro, e, in caso di mancata ottemperanza, assume la sua medesima responsabilità oltre quella propria (comma 9bis, introdotto dal citato decreto semplifica Italia e così novellato dal D.L. 83/2012, conv. in L. 134/2012, cd. decreto per la crescita del Paese).

Il procedimento amministrativo 35

Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, il privato può rivolgersi al responsabile del rispetto della tempistica affinchè, entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario (comma 9ter, introdotto dal decreto semplifica Italia).

Il responsabile così individuato, entro il 30 gennaio di ogni anno, deve comuni-care all’organo di governo i procedimenti — suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti — nei quali non è stato rispettato il termine di conclu-sione previsto dalla legge o dai regolamenti (nuovo comma 9quater).

Nei provvedimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte, infine, devono trovare espressa indicazione il termine previsto dalla legge o dai regolamenti e quello ef-fettivamente impiegato (comma 9quinquies, introdotto dal decreto semplifica Italia).

C) … e quella della pubblica amministrazione. Il risarcimento del danno da ritardoIn un’ottica di efficientismo si colloca anche il nuovo art. 2bis L.

241/1990(introdotto dalla L. 69/2009).Questa prescrizione, infatti, ha previsto in capo alla pubblica ammini-

strazione una responsabilitàper l’ipotesi di inosservanzadolosaocol-posadelterminediconclusionedelprocedimento.

La previsione si applica sia alle pubbliche amministrazioni che ai soggetti di cui all’art. 1, comma 1ter, della L. 241/1990, ossia ai privati preposti all’esercizio di attività amministrativa: costoro, infatti, sono i soggetti obbligati a risarcire coloro che hanno subito un danno ingiusto in conseguenza della inosservanza del termine.

Circoscritto l’ambito soggettivo di applicazione, la norma, nel merito, stabilisce l’obbligo di risarcimento del «danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosaocolposa del termine di conclu-sione del procedimento».

Ai sensi dell’art.30,comma4,delCodicedelprocessoamministrativo, tale azione risarcitoria è sottoposta al termine decadenziale di 120giorni che non inizia a decorrere fintanto che perdura l’inadempimento. Esso inizia comunque a decor-rere dopo un anno dalla scadenza del termine di provvedere.

Giurisprudenza

La giurisprudenza ha tradizionalmente ritenuto che la richiamata disposizione «tutela in sé il bene della vita inerente alla certezza, quanto al fattore “tempo”, dei rapporti giuridici che vedono come parte la P.A., stante la ricaduta che il ritardo a provvedere può avere sullo svolgimento di attività ed iniziative economiche che sono condizionate alla valutazione

36 Capitolo Secondo

positiva della P.A., ovvero della rimozione di limiti di rilievo pubblico al loro espletamento» (C.d.S.,sez.III,31-1-2014,n.468). In realtà la successiva evoluzione giurisprudenziale è andata oltre tale tradizionale impo-stazione, evidenziando come il cd. danno da ritardo (riferito alla tardiva adozione del provvedimento) consegua all’inadempimento dell’obbligo legale di conclusione dell’iter procedimentale nei tempi prefissati. L’interesse giuridicamente protetto (in caso di prov-vedimento ampliativo, in particolare) è ravvisabile nell’aspettativa «delle utilità incremen-tali attese per via della positiva conclusione del procedimento, e non la generica reintegra-zione “del tempo”, il quale non costituisce (sul versante civilistico) un autonomo bene della vita (…) bensì rappresenta il presupposto (empirico) per lo sfruttamento delle possi-bilità acquisitive conseguibili con il proprio agire lecito» (T.A.R.LombardiaMilano,sez.I,12-1-2015,n.94).

Si ricorda, inoltre, che ai sensi dell’art. 133 del Codice, le controversie in materia risarcimento del danno di cui trattasi sono devolute alla giuri-sdizioneesclusivadelG.A.

Il sistemadelletutele articolato dalla legge sul procedimento ammini-strativo e successive modifiche e integrazioni si arricchisce di nuovi ed importanti tasselli grazie alle prescrizioni contenute a tale riguardo nel cd. «decretofare», D.L.21-6-2013,n.69, conv. in L.98/2013.

Al diritto di risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del pro-cedimento amministrativo, ex art. 2bis L. 241/1990 infatti, si aggiunge anche l’indennizzo che scatterà per il ritardo nella definizione della pratica. Sca-duto il termine per l’adozione del provvedimento, per ognigiornodiritar-do i cittadini potranno ricevere 30 euro, fino a un massimo di 2.000 euro. Se tale somma non viene liquidata, essa potrà essere richiesta al G.A. median-te una procedura semplificata (nuovo comma 1bis dell’art. 2bis in esame).

Restano esclusi da tale disciplina le ipotesi di silenzio qualificato (silen-zio-assenso e silenzio-diniego) e dei concorsi pubblici.

6. Il silenzio amministrativoa) L’obbligo di provvedere della P.a.

Il problema della qualificazione giuridica del silenzio della P.A. riveste notevole importanza con riferimento alla tutela del privato nei confronti dell’amministrazione, anche nei casi di inerzia della stessa, quando tale comportamento omissivo lo danneggi.

La L. 241/1990, in armonia con i principi di buona amministrazione e di imparzialità ex art. 97 Cost., come visto ha sancito l’obbligo generale della P.A. di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimen-

Il procedimento amministrativo 37

to espresso, determinando l’illegittimità dei comportamenti omissivi e delle inerzie della P.A. ed attribuendo al privato un vero e proprio diritto alla conclusione del procedimento.

Nel caso di violazione di tale obbligo di provvedere, l’inerzia della P.A. deve quindi ritenersi illegittima, e lo stesso ordinamento reagisce ad essa in vario modo:

— prevedendo, per il mancato esercizio del potere, sanzioni civili, penali e/o di-sciplinari (v. art. 3ter D.L. 163/1995, conv. in L. 273/1995, a tenore del quale l’inosservanza del termine comporta l’attivazione dei poteri disciplinari dei ser-vizi di controllo delle pubbliche amministrazioni);

— prevedendo, a tutela del cittadino che ricorra avverso il silenzio della P.A., dei procedimenticameralimoltoveloci, senza necessità di ulteriori istanze o dif-fide (art. 117 del Codice del processo amministrativo, recato dal D.Lgs. 104/2010);

— prevedendo uno specifico poteresostitutivo in capo ad un altro organo per rimediare all’inattività del titolare;

— attribuendo, in ipotesi tassativamente determinate, un dato significato all’inerzia della P.A. (cd. silenzio con valore legale tipico, o silenziosignificativo — SAN-DULLI).

B) Tipologie di silenzioLe figure contemplate nell’ordinamento sono le seguenti:

— silenzioassenso: si configura nei casi in cui la legge attribuisce al si-lenzio il valore di accoglimento di un’istanza (art. 20 L. 241/1990; v. infra Cap. 3, Sezione Seconda);

— silenziodiniego: tale fattispecie si realizza quando la legge conferisce all’inerzia della P.A. il significato di diniego di accoglimento dell’istanza o ricorso. A titolo di esempio si ricordi l’art. 53 D.Lgs. 165/2001, ai sen-si del quale l’autorizzazione richiesta da dipendenti pubblici all’ammini-strazione di appartenenza ai fini dello svolgimento di incarichi retribuiti si intende definitivamente negata quando, a seguito della presentazione della richiesta che non attenga ad incarichi da conferirsi da amministra-zioni pubbliche, sia inutilmente decorso il termine di trenta giorni per provvedere;

— silenziodevolutivo: si ha quando il silenzio di una P.A. comporta l’attri-buzione della competenza ad altra autorità. Anche detta forma è stata notevolmente potenziata dalla L. 241/1990 che, all’art. 17, ha previsto, in via generale e salve eccezioni specifiche, che in caso di mancata tem-pestiva pronuncia da parte dell’organo chiamato a partecipare al proce-dimento per esprimere valutazioni di carattere tecnico, l’autorità proce-dente è legittimata a rivolgersi ad altro organo di pari competenza;

38 Capitolo Secondo

— silenzio-inadempimento: riguarda le ipotesi in cui la P.A., di fronte alla richiesta di un provvedimento da parte del privato, abbia omesso di provvedere entro i termini previsti dalla legge (o da norma regolamenta-re) e questa non contenga alcuna indicazione sul valore da attribuire al silenzio. Ai sensi degli artt. 31 e 117 del Codice del processo ammini-strativo, il privato può adire l’autorità giurisdizionale al fine di ottenere l’accertamento dell’obbligo della P.A. di provvedere. L’azione avverso il silenzio si svolge secondo il rito speciale all’uopo previsto.

C) segue: L’azione avverso il silenzio della P.a. alla luce del Codice del processo amministrativoIl termine di conclusione del procedimento costituisce, pertanto, il mo-

mento al quale fare riferimento per individuare eventuali responsabilità dell’amministrazione rispetto al suo obbligo di provvedere: scaduti i termi-ni di conclusione del procedimento, infatti, l’art. 2bis della L. 241/1990, in combinato disposto con l’art. 30 del Codice, disciplina l’azione risarcitoria esperibile nei confronti della P.A., una volta cessato l’inadempimento.

L’art.31delCodicedelprocessoamministrativo, seppur anch’esso collegato alla tempistica dell’azione amministrativa, regola una diversa ipotesi di azione che il soggetto interessato può esperire in caso di inattività dell’am-ministrazione una volta decorsi i termini di conclusione del procedimento.

In tale eventualità, e negli altri casi previsti dalla legge, l’interessato può adire l’autorità giurisdizionale amministrativa al fine di ottenere una pronun-cia di accertamento (e relativa declaratoria con sentenza) dell’obbligodell’amministrazionediprovvedere.

L’azione può essere proposta fintantocheperdural’inadempimentoeco-munquenonoltreunannodallascadenzadel terminediconclusionedelprocedimento. In ogni caso, in presenza dei presupposti di legge, è fatta salva la possibilità di ripresentare istanza di avvio del procedimento.

Altra interessante ipotesi disciplinata dall’art.31cit. è quella dell’accertamen-to, e relativadeclaratoria, delle nullitàpreviste dalla legge. Il legislatore ha pre-visto che la relativa azione deve essere proposta nel termine, di natura decaden-ziale, di 180giornie che la nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’ufficio dal giudice.

7. L’ambito di applicazione della L. 241/1990L’art.29 L.241/1990, come modificato dalla legge di riforma del 2009,

definisce l’ambito di applicazione della legge sul procedimento, in relazio-

Il procedimento amministrativo 39

ne, all’assetto costituzionale delle competenze che emerge dal Titolo V della Costituzione, come modificato dalla legge cost. 3/2001.

Le disposizioni della L. 241/1990 si applicano, infatti, alle amministrazio-ni statali e agli enti pubblici nazionali nonché alle società con totale o pre-valente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle funzioni ammini-strative. Le disposizioni di cui agli articoli 2bis (responsabilità per il ritardo nella conclusione del procedimento), 11 (accordi) 15 (accordi tra pubbliche amministrazioni) e 25, commi 5, 5bis e 6 (tutela giurisdizionale del diritto di accesso) nonché quelle del capo IVbis (efficacia ed invalidità del provvedi-mento amministrativo) si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche.

Le Regioni e gli enti locali regolano le materie disciplinate dalla L. 241/1990 nel rispetto delle garanzie costituzionali e della tutela del cittadino.

Inoltre, è specificato che attengono ai livelliessenzialidellepresta-zionidi cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire lapartecipazionedell’interessatoalprocedimento, di indivi-duarne un responsabile, di concluderloentroiltermineprefissatoe di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti (comma 2bis); a queste ipo-tesi deve aggiungersi la disciplina degli istituti della segnalazione certifica-ta di inizio attività, del silenzio assenso e della conferenza di servizi, salva la possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano (comma 2ter).

Infine, si prevede che «Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i pro-cedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garan-zie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2bis e 2ter, ma possono preve-dere livelli ulteriori di tutela» (comma 2quater); e, infine, che «Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i ri-spettivi statuti e le relative norme di attuazione» (comma 2quinquies).

GlossarioLivelli essenziali delle prestazioni: l’art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione dispone che lo Stato, tra l’altro, ha legislazione esclusiva con riferimento alla determinazione dei livel-li essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Questi devono essere garanti-ti su tutto il territorio nazionale e, in genere, vanno ricondotti a tre ambiti: salute; istruzione e formazione; assistenza sociale.