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N. 35—CAMERA DEI DEPUTATI

PROPOSTA DI LEGGE

D’INIZIATIVA DEI DEPUTATI

SCHULLIAN, GEBHARD, PLANGGER

Ratifica ed esecuzione dei seguenti protocolli: a) Protocollo n. 15recante emendamento alla Convenzione per la salvaguardia deidiritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, fatto a Strasburgo il24 giugno 2013; b) Protocollo n. 16 alla Convenzione per lasalvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,

fatto a Strasburgo il 2 ottobre 2013

Presentata il 23 marzo 2018

ONOREVOLI COLLEGHI ! — Con la presenteproposta di legge si chiede di autorizzare laratifica e di disporre l’esecuzione del Pro-tocollo n. 15 recante emendamento allaConvenzione per la salvaguardia dei dirittidell’uomo e delle libertà fondamentali, fattoa Strasburgo il 24 giugno 2013, e del Pro-tocollo n. 16 recante emendamento allaConvenzione per la salvaguardia dei dirittidell’uomo e delle libertà fondamentali, fattoa Strasburgo il 2 ottobre 2013.

a) Protocollo n. 15, emendante la Con-venzione per la salvaguardia dei diritti del-l’uomo e delle libertà fondamentali.

La Corte europea dei diritti dell’uomo(CEDU), con sede a Strasburgo, è stata

istituita nel 1959 per assicurare il rispettodella Convenzione europea per la salva-guardia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali. Vi aderiscono tutti i 47 Statimembri del Consiglio d’Europa. Negli ul-timi anni, la constatazione dell’esistenza digravi problemi di funzionamento – in par-ticolare l’arretrato accumulato e la perce-zione che la struttura non sia più suffi-ciente per l’attuale utenza di oltre 800milioni di cittadini – ha avviato una pro-fonda discussione sulla sua riforma.

Una prima risposta è venuta dal Proto-collo n. 14, entrato in vigore nel giugno2010 per conferire maggiori efficienza erapidità nella trattazione dei ricorsi indi-viduali, attraverso: 1) l’introduzione di un

Atti Parlamentari — 1 — Camera dei Deputati

XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI

giudice unico chiamato a decidere i casimanifestamente inammissibili; 2) l’amplia-mento delle competenze attribuite ai comi-tati di tre giudici; 3) un nuovo criterio diammissibilità che autorizza la Corte a ri-fiutare i ricorsi nel caso in cui il ricorrentenon abbia subìto un « pregiudizio impor-tante ».

Tali modifiche non hanno tuttavia por-tato i progressi auspicati. Con le Confe-renze di Interlaken e di Smirne si è avviatala discussione su una riforma della CEDUche, tenendo conto della realtà attuale,faciliti il raggiungimento dei suoi obiettivi.Al contempo, ha cominciato a diffondersipresso alcuni Stati la sensazione che laCorte tenda a invadere settori di compe-tenza dei tribunali nazionali, trasforman-dosi in una sorta di quarta istanza ancheper questioni non immediatamente con-nesse con la salvaguardia dei diritti umanifondamentali per cui il sistema della CEDUfu creato.

Sotto la spinta del Regno Unito, la Con-ferenza di Brighton dell’aprile 2012 si èconclusa con l’adozione di una Dichiara-zione che ribadisce come sia in primo luogoun obbligo degli Stati provvedere all’attiva-zione della Convenzione, auspicando per-tanto il rafforzamento del principio di sus-sidiarietà e del margine di apprezzamentonel rapporto con la Corte.

Sulla scia di Brighton, si è giunti all’a-dozione del Protocollo n. 15, aperto allafirma degli Stati membri a partire da lu-nedì 24 giugno 2013. Vi si prevede:

(articolo 1): un nuovo considerando èstato aggiunto alla fine del Preambolo dellaConvenzione, contenente un riferimento alprincipio di sussidiarietà e alla dottrina delmargine di apprezzamento. Esso è desti-nato a migliorare la trasparenza e l’acces-sibilità al sistema previsto dalla Conven-zione. È, inoltre, coerente con la dottrinadel margine di apprezzamento, comeespresso più volte dalla Corte nella suagiurisprudenza;

(articolo 2): modifica gli articoli 21 e23 della Convenzione. Più in particolarestabilisce le condizioni per l’esercizio dellefunzioni di giudice della Corte: i candidatidevono avere meno di sessantacinque anni

al momento in cui figurano nella lista pre-liminare richiesta dall’Assemblea parlamen-tare. Questa modifica ha lo scopo di con-sentire a giudici altamente qualificati dirimanere in carica per l’intero periodo dinove anni, rafforzando così la coesione deimembri della Corte. Il limite di età previstodall’articolo 23, paragrafo 2, della Conven-zione, redatto prima dell’entrata in vigoredel Protocollo, impediva infatti a talunigiudici, nonostante la grande esperienza, diconcludere il loro mandato;

(articolo 3): modifica l’articolo 30 dellaConvenzione. Per quanto concerne la ri-messione alla Grande Camera ai sensi delcitato articolo 30, viene eliminato il dirittodi opposizione delle Parti;

(articoli 4 e 5): modificano entrambil’articolo 35 della Convenzione. Più in par-ticolare, l’articolo 4 riduce da sei a quattromesi dalla sentenza definitiva nazionale iltermine entro il quale un ricorso può es-sere presentato alla Corte. Con la disposi-zione transitoria prevista all’articolo 8, pa-ragrafo 3, del Protocollo si è stabilito che lariduzione del termine per la presentazionedella domanda alla Corte dovrà applicarsisolo dopo un periodo di sei mesi a decor-rere dall’entrata in vigore del Protocollo, alfine di consentire ai potenziali ricorrenti didiventare pienamente edotti sulla nuovascadenza. Inoltre, il nuovo termine nonavrà effetto retroattivo;

(articolo 5): modifica il paragrafo 3,lettera b, della Convenzione, eliminandodai presupposti di ricevibilità la condizionelimitativa dell’applicazione del criterio « deminimis non curat praetor ».

b) Protocollo n. 16, emendante la Con-venzione per la salvaguardia dei diritti del-l’uomo e delle libertà fondamentali.

Negli ultimi anni, come già rilevato, laconstatazione dell’esistenza di gravi pro-blemi di funzionamento ha avviato unaprofonda discussione sulla riforma dellaCEDU, che è avvenuta attraverso l’adozionedi alcuni Protocolli, l’ultimo dei quali è iln. 16.


XVIII LEGISLATURA A.C. 35

Già la Conferenza di Smirne sul futurodella Corte (26-27 aprile 2011), nella suadichiarazione finale, invitava « il Comitatodei Ministri a considerare l’opportunità diintrodurre una procedura che consentissealle più alte giurisdizioni nazionali di ri-chiedere pareri consultivi alla Corte, rela-tivamente all’interpretazione e all’applica-zione della Convenzione, per chiarire ledisposizioni della Convenzione e la giuri-sprudenza della Corte, fornendo in questomodo ulteriore attività di indirizzo al finedi aiutare gli Stati parte ad evitare futureviolazioni ». Nelle decisioni dei delegati deiMinistri che hanno fatto seguito alla Con-ferenza di Smirne, il Comitato direttivo peri diritti dell’uomo (CDDU) è stato quindiinvitato a elaborare delle proposte specifi-che.

La questione dei pareri consultivi è statadiscussa a lungo durante la preparazionedella successiva Conferenza (Brighton 19-20aprile 2012) sul futuro della Corte, allaquale la Corte stessa ha contribuito con undettagliato « Documento di riflessione sullaproposta di estendere la competenza con-sultiva della Corte ».

La dichiarazione finale della Confe-renza di Brighton affermava che l’intera-zione tra la Corte e le autorità nazionaliavrebbe potuto essere consolidata dall’in-troduzione nella Convenzione di un ulte-riore potere della Corte, che gli Stati parteavrebbero comunque potuto accettare invia facoltativa, e cioè il potere di emettere,su esplicita richiesta, pareri consultivi sul-l’interpretazione della Convenzione nell’am-bito di una specifica causa a livello nazio-nale. Fatto salvo il carattere non vincolantedei pareri per gli altri Stati parte, si invi-tava il Comitato dei Ministri a redigere labozza del testo di un protocollo in talesenso, che entrasse in vigore entro la finedel 2013.

A seguito della Conferenza di Brighton,la 122a sessione del Comitato dei Ministri(23 maggio 2012) ha stabilito che il CDDUredigesse il testo richiesto. Le questionichiave affrontate durante tale processoerano: la natura delle autorità nazionaliche possono richiedere un parere consul-tivo della Corte, il tipo di quesiti sui quali

la Corte può emettere un parere consultivo,la procedura per la valutazione delle ri-chieste, per la delibera in seguito all’acco-glimento delle stesse e per l’emissione dipareri consultivi e, infine, l’effetto giuridicodi un parere consultivo sulle diverse tipo-logie delle cause.

Il progetto, che è diventato il Protocollon. 16 alla Convenzione, è stato definitiva-mente adottato durante la 1176a riunionedei Delegati dei Ministri.

Osservazioni sulle disposizioni del Pro-tocollo.

Articolo 1. Il paragrafo 1 stabilisce treparametri chiave della nuova procedura.

In primo luogo, affermando che le au-torità giudiziarie competenti « possono » ri-chiedere alla Corte un parere consultivo,specifica che tale richiesta è facoltativa e innessun caso obbligatoria. A tale proposito,è importante anche chiarire che l’autoritàgiudiziaria che presenta la richiesta puòritirarla in ogni momento.

In secondo luogo, stabilisce che compe-tenti a richiedere un parere consultivo allaCorte sono solo « Le più alte giurisdizionidi un’Alta Parte contraente, designate con-formemente all’articolo 10 ». Questa formu-lazione è volta a evitare potenziali compli-cazioni, permettendo una certa libertà discelta. La locuzione « Le più alte giurisdi-zioni » fa riferimento alle autorità giudizia-rie al vertice del sistema giudiziario nazio-nale.

Ciascuna Parte contraente deve specifi-care quale alta giurisdizione può richiedereun parere consultivo (articolo 10); ciò con-sente la necessaria flessibilità per tenereconto dei diversi sistemi giudiziari nazio-nali. Va, inoltre, osservato che, sempre aisensi dell’articolo 10, un’Alta Parte contra-ente può in ogni momento cambiare la suaindicazione di quale tra le più alte giuri-sdizioni possono richiedere un parere con-sultivo.

Il terzo parametro riguarda la naturadelle questioni sulle quali una giurisdizioneinterna può richiedere il parere consultivodella Corte, e cioè le « questioni di princi-pio relative all’interpretazione o all’appli-cazione dei diritti e delle libertà definiti



dalla Convenzione o dai suoi protocolli ».Sarà la Corte a interpretare la definizioneal momento di decidere se accettare o no larichiesta di un parere consultivo (articolo2, paragrafo 1).

Il paragrafo 2 prevede che la richiesta diparere consultivo sia proponibile nell’am-bito di una causa pendente dinanzi all’au-torità giudiziaria che presenta la richiesta.La procedura non è pensata, ad esempio,per consentire una revisione in astrattodella legislazione che non deve essere ap-plicata nella causa pendente dinanzi a essa.

Il paragrafo 3 stabilisce determinati re-quisiti procedurali che devono essere sod-disfatti dall’autorità giudiziaria che pre-senta la richiesta. Essi recepiscono lo scopodella procedura, che non è quello di tra-sferire la causa alla Corte, ma piuttostoquello di conferire all’autorità giudiziariache presenta la richiesta i mezzi necessariper garantire il rispetto dei diritti previstinella Convenzione durante l’esame dellacausa pendente dinanzi a essa.

Pertanto, l’autorità giudiziaria deve mo-tivare la richiesta di parere, fornire glielementi rilevanti dei fatti acquisiti nel corsodel procedimento e indicare le questionidella Convenzione rilevanti, in particolare idiritti o le libertà invocati.

Articolo 2. L’articolo 2 stabilisce la pro-cedura per decidere se accogliere o no unarichiesta di parere consultivo. La Corte haun margine di discrezionalità nell’accettareuna richiesta o no, comunque il rigetto diuna domanda dovrà essere motivato, sco-raggiando così le richieste non opportune.

Il paragrafo 2 prevede che è la GrandeCamera della Corte a emettere i parericonsultivi in seguito all’accoglimento o nodella richiesta da parte del collegio deicinque giudici.

Il paragrafo 3 prevede che il collegio e laGrande Camera comprendano di diritto ilgiudice eletto per l’Alta Parte contraentecui appartiene l’autorità giudiziaria che harichiesto il parere. Si stabilisce anche laprocedura da seguire nel caso in cui talegiudice sia assente o non possa parteciparealla riunione.

Articolo 3. L’articolo 3 conferisce al Com-missario per i diritti dell’uomo del Consi-

glio d’Europa e all’Alta Parte contraentecui appartiene l’autorità giudiziaria che harichiesto il parere il diritto di presentareosservazioni per iscritto e di prendere partea tutte le cause all’esame della GrandeCamera nelle procedure relative alla richie-sta. Inoltre il Presidente della Corte puòinvitare ogni altra Alta Parte contraente opersona a presentare le proprie osserva-zioni per iscritto o a partecipare alle udienze,quando ciò sia nell’interesse di una buonaamministrazione della giustizia.

Articolo 4. Il paragrafo 1 richiede che laCorte motivi i pareri consultivi emessi aisensi del Protocollo.

Il paragrafo 2 consente ai giudici dellaGrande Camera di esprimere un’opinioneseparata (dissenziente o concordante).

Il paragrafo 3 richiede che la Cortecomunichi i pareri consultivi all’autoritàgiudiziaria che presenta la richiesta e al-l’Alta Parte contraente cui appartiene taleautorità.

Infine, il paragrafo 4 richiede la pub-blicazione dei pareri consultivi emessi aisensi del Protocollo.

Articolo 5. L’articolo 5 prevede che ipareri consultivi non siano vincolanti. Essivengono emessi nell’ambito di un dialogotra la Corte e le autorità giudiziarie nazio-nali. Di conseguenza l’autorità richiedentedecide sugli effetti del parere consultivo nelprocedimento nazionale.

Il fatto che la Corte abbia emesso unparere consultivo su una questione solle-vata nell’ambito di una causa pendentedinanzi a un’autorità giudiziaria di un’AltaParte contraente non impedisce a una partedi tale causa di esercitare successivamenteil suo diritto a un ricorso individuale aisensi dell’articolo 34 della Convenzione,vale a dire che essa può comunque portarela causa dinanzi alla Corte. Tuttavia, lad-dove un ricorso venga proposto successiva-mente all’emissione di un parere consultivodella Corte che sia stato già recepito, siritiene che tali elementi del ricorso, cheriguardano le questioni affrontate nel pa-rere consultivo, debbano essere dichiaratiirricevibili o debbano essere stralciati.



I pareri consultivi ai sensi del Protocollonon hanno effetto diretto sugli eventualisuccessivi ricorsi. Tuttavia, andranno a fareparte della giurisprudenza della Corte, in-sieme alle sentenze e alle decisioni.

Articolo 6. L’articolo 6 recepisce il fattoche l’accettazione del Protocollo è facolta-tiva per le Alte Parti contraenti della Con-venzione. Pertanto non ha l’effetto di mo-dificare le disposizioni della Convenzione,il cui testo rimane invariato. Le sue dispo-sizioni operano solo tra le Alte Parti con-traenti che scelgono di accettare il Proto-collo come articoli addizionali alla Conven-zione. La sua applicazione, pertanto, è con-dizionata da tutte le altre disposizionirilevanti della Convenzione.

Articolo 7. L’articolo 7 contiene le dispo-sizioni ai sensi delle quali un’Alta Partecontraente della Convenzione può esserevincolata dal Protocollo.

Articolo 8. Il testo dell’articolo 8 è presodall’articolo 7 del Protocollo n. 9 alla Con-venzione e si basa sul modello di clausolefinali approvato dal Comitato dei Ministri.L’entrata in vigore del Protocollo è previstail primo giorno del mese successivo allascadenza di un periodo di tre mesi dalladata in cui tutte le Alte Parti contraentidella Convenzione avranno espresso il loroconsenso a essere vincolate dal Protocollo.

Articolo 9. L’articolo 9 prevede che leAlte Parti contraenti non possano apporreriserve al Protocollo.

Articolo 10. L’articolo 10 stabilisce checiascuna Alta Parte contraente indica qualidelle proprie alte giurisdizioni potrebberorichiedere i pareri consultivi della Corte.Consente inoltre la possibilità per le AlteParti contraenti di aggiungere o di togliere,in qualsiasi momento, dalle liste le autoritàgiudiziarie indicate. Tutte le dichiarazioni

di questo tipo devono essere indirizzate alSegretario generale del Consiglio d’Europa,in qualità di depositario di accordi multi-laterali adottati all’interno dell’organizza-zione.

Articolo 11. L’articolo 11 è una delleconsuete clausole finali incluse nei trattatiredatti nell’ambito del Consiglio d’Europa.La lettera d si riferisce alle procedure isti-tuite in virtù dell’articolo 10 del Protocolloche indica quali delle autorità giudiziariedelle Alte Parti contraenti possono richie-dere pareri consultivi alla Corte. La pro-posta di legge, all’articolo 3, individua lepiù alte giurisdizioni nazionali che possonopresentare alla Grande Camera della CEDUrichieste di pareri ai sensi dell’articolo 1,paragrafo 1, del Protocollo, introducendoun nuovo caso di sospensione facoltativadel processo (articolo 3, comma 2).

La presente proposta di legge riproponenella XVIII legislatura il disegno di leggepresentato nella XVII legislatura, precisa-mente nel dicembre 2014, dal Governo Renzi(atto Camera n. 2801), su proposta del Mi-nistro degli affari esteri e della coopera-zione internazionale (Gentiloni Silveri) edal Ministro della giustizia (Orlando), diconcerto con il Ministro dell’economia edelle finanze (Padoan). Successivamente,durante l’esame in Commissione, il prov-vedimento è stato abbinato alla proposta dilegge atto Camera n. 3132 d’iniziativa delpresentatore di questa iniziativa legislativa.I progetti di legge, esaminati congiunta-mente dalle Commissioni Giustizia e Affariesteri in sede referente, furono approvatidall’Assemblea della Camera il 26 settem-bre 2017, con una sola modifica riferitaall’articolo 3, comma 3, e passarono all’e-same del Senato dove, purtroppo, non ri-uscirono a terminare l’esame a causa delloscioglimento delle Camere in data 27 di-cembre 2017. Pertanto si ripresenta il testoapprovato dalla Camera, auspicando unarapida approvazione del provvedimento.



PROPOSTA DI LEGGE__

ART. 1.

(Autorizzazione alla ratifica).

1. Il Presidente della Repubblica è au-torizzato a ratificare i seguenti Protocolli:

a) Protocollo n. 15 recante emenda-mento alla Convenzione per la salvaguardiadei diritti dell’uomo e delle libertà fonda-mentali, fatto a Strasburgo il 24 giugno2013;

b) Protocollo n. 16 recante emenda-mento alla Convenzione per la salvaguardiadei diritti dell’uomo e delle libertà fonda-mentali, fatto a Strasburgo il 2 ottobre2013.

ART. 2.

(Ordine di esecuzione).

1. Piena ed intera esecuzione è data aiProtocolli di cui all’articolo 1 della presentelegge, a decorrere dalla data della loroentrata in vigore, in conformità a quantodisposto, rispettivamente, dall’articolo 7 delProtocollo di cui al citato articolo 1, comma1, lettera a), e dall’articolo 8 del Protocollodi cui al medesimo articolo 1, comma 1,lettera b).

ART. 3.

(Sospensione del processo).

1. La Suprema Corte di cassazione, ilConsiglio di Stato, la Corte dei conti e ilConsiglio di giustizia amministrativa per laRegione siciliana possono presentare allaGrande Camera della Corte europea deidiritti dell’uomo richieste di parere ai sensidell’articolo 1, paragrafo 1, del Protocollodi cui all’articolo 1, comma 1, lettera b),della presente legge.

2. Nei casi di cui al comma 1, il giudicepuò disporre che il processo sia sospeso



fino alla ricezione del parere consultivodella Grande Camera della Corte europeadei diritti dell’uomo.

3. La Corte costituzionale può provve-dere con proprio regolamento sull’applica-zione del Protocollo di cui al comma 1 delpresente articolo, in conformità agli articoli14, primo comma, e 22, secondo comma,della legge 11 marzo 1953, n. 87.

ART. 4.

(Entrata in vigore).

1. La presente legge entra in vigore ilgiorno successivo a quello della sua pub-blicazione nella Gazzetta Ufficiale.



*18PDL0001360**18PDL0001360*

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