Bortoletti, integrità e etica, scuola superiore economia finanze, roma, 24 novembre 2010

Master ETICA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze Roma, 24 novembre 2010

Politiche per l’integrità e forme di corruzione nella PA Qualche riflessione a margine

Maurizio Bortoletti Consigliere del Ministro

per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione

INDICE Dimensioni e declinazioni del tema. L’ultima novità dalla Plenaria OCSE, Parigi 14 – 18 giugno 2010.

L’ultima novità dall’Unione Europea.

I dati ufficiali disponibili e alcune evidenze.

La fotografia resa disponibile dalla Corte dei Conti.

Molta confusione e qualche silenzio a danno del Paese.

In una prospettiva comparata ….

La Ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione, legge 3 agosto 2009, n.116 •  L’Autorità Nazionale Anticorruzione •  I compiti esclusivi assegnati all’Autorità Nazionale

La riforma della PA, legge 15/2009 con il d.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009 •  La Sezione per l’integrità nelle Amministrazioni pubbliche

Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156) e gli emendamenti presentati dal Relatore di maggioranza

Dimensioni e declinazioni del tema.

Le dimensioni del “tema”

Le tante “declinazioni” del “tema”.

Prima di tutto le ultime novità, sconosciute, colposamente o dolosamente, anche agli addetti ai lavori: luglio 2010, l’approvazione, unico Paese del G20, nella manovra anticrisi estiva di uno stanziamento dedicato di 2 Meuro per interventi di prevenzione della corruzione. luglio 2010, l’approvazione del Piano straordinario contro le mafie, che contiene pervasive misure per il contrasto alla infiltrazione della criminalità nell’economia legale e nella Pubblica Amministrazione; settembre 2010, in Senato, il Relatore di maggioranza del disegno di legge anticorruzione deposita un emendamento per introdurre quelle misure preventive che a livello internazionali sono considerate un efficace antidoto alla corruzione: whistleblowing, cioè la tutela del dipendente che segnala abusi; conflitti di interesse e controlli su consulenze/incarichi; revolving doors, per limitare le riassunzioni “interessate” alla fine del servizio pubblico; settembre 2010, in Senato, l’approvazione del disegno di legge di ratifica della Convenzione del Consiglio d’Europa contro la corruzione civile firmata nel (!) 1997.

I primi silenzi

I primi silenzi

LEGGE 30 luglio 2010, n. 122, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica. (10G0146) (GU n. 176 del 30-7-2010 - Suppl. Ordinario n.174) All'articolo 7 del DECRETO-LEGGE 31 MAGGIO 2010, N. 78, sono aggiunti, in fine, i seguenti commi: «31-bis. Per assicurare lo svolgimento delle funzioni di Autorità nazionale anticorruzione, ai sensi dell'articolo 6 della legge 3 agosto 2009, n. 116, da parte del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e' autorizzata la spesa di euro 2 milioni per l'anno 2011. Al relativo onere si provvede mediante utilizzo di quota parte delle maggiori entrate derivanti dall'articolo 38, commi 13-bis e seguenti.

I primi silenzi

La legge 13 agosto 2010, n. 136, Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia. (10G0162) (GU n. 196 del 23-8-2010 ), ha inciso profondamente sul previgente sistema di tutela dell’evidenza pubblica. In particolare:

Art. 9. (Modifica all'articolo 353 del codice penale, concernente il reato di turbata libertà degli incanti)

1. All'articolo 353, primo comma, del codice penale, le parole: «fino a due anni» sono sostituite dalle seguenti: «da sei mesi a cinque anni».

Art. 10. (Delitto di turbata libertà del procedimento di scelta del contraente) 1. Dopo l'articolo 353 del codice penale e' inserito il seguente: «Art. 353-bis. - (Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente). - Salvo che il fatto

costituisca più grave reato, chiunque con violenza o minaccia, o con doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, turba il procedimento amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di altro atto equipollente al fine di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione e' punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni e con la multa da euro 103 a euro 1.032».

I primi silenzi


Art. 13. (Stazione unica appaltante) 1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri dell'interno,

dello sviluppo economico, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali, per i rapporti con le regioni e per la pubblica amministrazione e l'innovazione, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, le modalita' per promuovere l'istituzione, in ambito regionale, di una o più stazioni uniche appaltanti (SUA), al fine di assicurare la trasparenza, la regolarità e l'economicità' della gestione dei contratti pubblici e di prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose.

I primi silenzi


2. Con il decreto di cui al comma 1 sono determinati: •  gli enti, gli organismi e le società che possono aderire alla SUA; •  le attività e i servizi svolti dalla SUA, ai sensi dell'articolo 33 del codice dei contratti

pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;

•  gli elementi essenziali delle convenzioni tra i soggetti che aderiscono alla SUA; •  le forme di monitoraggio e di controllo degli appalti, ferme restando le disposizioni

vigenti in materia. Per quanto riguarda le disposizioni idonee a migliorare il livello di difesa del settore degli appalti

pubblici da infiltrazione della criminalità organizzata di tipo mafioso, va ricordato Art. 2. (Delega al Governo per l'emanazione di nuove disposizioni in materia di documentazione

antimafia) Art. 3. (Tracciabilità dei flussi finanziari) Art. 4. (Controllo degli automezzi adibiti al trasporto dei materiali). Art. 5. (Identificazione degli addetti nei cantieri) Art. 6. (Sanzioni)

I primi silenzi

Il CdM del 30 luglio 2010 , su proposta del Presidente del Consiglio e del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, Renato Brunetta:

-  un regolamento che disciplina le modalità con le quali sono rilasciate le informazioni riguardanti gli accessi e gli accertamenti effettuati presso i cantieri delle imprese impegnate nell’esecuzione dei lavori pubblici. Il provvedimento amplia l’ambito di intervento dei prefetti in materia di contrasto alla criminalità organizzata, conferendo la potestà di disporre accessi e accertamenti nei cantieri avvalendosi di Gruppi interforze. Si tratta dei poteri già attribuiti all’Alto Commissario antimafia, il cui esercizio trasferito ai prefetti mira all’accertamento di forme di collusione riscontrate attraverso indagini di polizia; il provvedimento ha ricevuto il parere delle Commissioni parlamentari e del Consiglio di Stato.

Legge 22 maggio 2010, n. 73 , Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, recante disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l'altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere»,

L’ultima novità dalla Plenaria OCSE, Parigi 14 – 18 giugno 2010.

L’ultima informazione disponibile a livello internazionale

Transparency International nel Review Draft del 6 giugno 2010 del Progress Report on OECD Convention Enforcement, presentato alla plenaria OCSE – Parigi, 14/18 giugno 2010 - in materia di implementazione degli strumenti e Convenzioni contro la corruzione,

ha collocato l’Italia tra i Paesi Active Enforcement,

insieme a Denmark, Germany, Norway, Switzerland, United Kingdom and United States. I Paesi Active Enforcement sono quelli with a share of world exports over two per cent (the 11 largest exporters) must have

at least ten major cases on a cumulative basis, of which at least three were initiated in the last three years, and at least three were concluded with substantial sanctions.

Countries with a share of world exports less than two per cent must have brought at least three major cases including at least one concluded with substantial sanctions and have at least one case pending that was initiated in the last three years.

Gli altri Paesi OCSE sono stati così valutati: 1.   Moderate Enforcement: Belgium, Finland, France, Japan, Netherlands, South Korea, Spain, and Sweden 2.   Little or No Enforcement: Argentina, Australia, Austria, Brazil, Bulgaria, Canada, Chile, Czech Republic,

Estonia, Greece, Hungary, Ireland, Israel, Mexico, New Zealand, Poland, [Portugal], Slovak Republic, Slovenia, South Africa, Turkey.

Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese

L’ultima novità dall’Unione Europea.

L’ultima novità dall’Unione Europea. Ma…..

L’ultima novità dall’Unione Europea. Ma…..

1. QoG Regional Index: Corrup6on PIllar

ECCO L’ERRORE: La mediana NON è rappresentativa

della reale situazione del Paese

I dati ufficiali disponibili e alcune evidenze.

Alcuni dati, ufficiali: le statistiche della delittuosità

Fonte : Sistema di Indagine del Ministero dell’Interno.

Dato ITALIA

2004 2005 2006 2007 2008

2009

Delitti registrati 3.403 3.552 5.499 3.368 3.317 2946

Persone denunciate

F M F M F M F M F M

F

M

2.774 9.708 2.914 10.611 5.634 14.342 3.516 10.844 2.918 10.486 3378 8710

12.482 13.525 19.976 14.360 13.404 12088

NOTA METODOLOGICA: sono state considerate le fattispecie p. e p. dagli artt. : 414, 316, 316 bis, 316 ter, 317, 318, 319, 319 ter, 320, 322, 322 bis, 323, 353, 354, 355, 356, 640 bis del codice penale. Pur se evidentemente significativa, la fattispecie p. e p. dall’art. 640, 2°comma, c.p., dedicata a punire la fattispecie aggravata prevista nei casi di consumazione a danno dello Stato, non è stata considerata, in quanto il Sistema di Indagine, nella registrazione delle denunce per l’art. 640 bis cp, prevede tale specificazione quale voce facoltativa lasciata alla discrezionalità dell’operatore.

DENUNCE PER REATI CONTRO LA P.A., PER TIPOLOGIA DI REATO

Le denunce per la violazione degli artt. 640 bis e 316 ter c.p. sono: •  nel 2004, 1.276 sui 3.403 delitti totali registrati, il 38 % ; •  nel 2005, 1.491 sui 3.552, il 42 %; •  nel 2006, 3.583 sui 5.449, il 66 %: •  nel 2007, 1.171 sui 3.368, il 35 %, •  nel 2008, 1.071 sui 3.317, il 32%, •  nel 2009, 873 sui 2946, il 29,6%.

Fonte : Sistema di Indagine del Ministero dell’Interno.

Alcuni dati, ufficiali: le statistiche della delittuosità

2004 2005 2006 2007 2008

2009

Corruzione (art. 318, 319, 320 cp) 158 126 112 128 140 130

Concussione (art. 317 cp) 138 115 80 130 135 132

Peculato (art. 314 cp) 273 279 243 270 272 312

Abuso d’ufficio (art. 323 cp) 1016 1051 935 1097 1.134 1012

Truffa per il conseguimento … ( art.640 bis cp) 824 893 2.725 778 737 668

Indebita percezione (art. 316 ter cp) 462 598 858 393 334 205

CORROTTI E

“…L’Italia ha un tale culto per la furbizia che arriva persino all’ammirazione di chi se ne serve a suo danno…”. G.PREZZOLINI, Codice della vita italiana.

Le “misurazioni” della criminalità

Le statistiche della delittuosità rese disponibili dal Ministero dell’Interno sono l’unica fonte ufficiale circa i reati e le persone denunciate da tutte le Forze di Polizia, comprese Polizia Penitenziaria, Direzione investigativa antimafia, Corpo Forestale dello Stato e, indirettamente, Corpi di polizia locali e Capitanerie di Porto.

Si tratta di una delle due novità estremamente rilevanti introdotte nel 2004, quando il Sistema di

Indagine, più noto con il suo acronimo SDI, sostituì il cd. modello 165 attraverso il quale dal 1955 gli organismi periferici di sole 3 Forze di Polizia - Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di Finanza - trasmettevano all’Istat le denunce per tutti i delitti previsti dal codice penale, compendiate in informative trasmesse all’Autorità Giudiziaria.

L’altra rilevante innovazione è stata quella della registrazione:

1.  di “fatti”, cioè di tutti gli avvenimenti d’interesse per le Forze di polizia, che a loro volta si distinguono in reati ed eventi non sanzionati penalmente,

2.  di “provvedimenti”, cioè atti formali emessi dalle autorità competenti nei confronti di soggetti od oggetti coinvolti in uno specifico reato o evento.

Le CAUTELE nella lettura del “tema”

Il numero dei reati registrati rappresenta solo una parte di quelli effettivamente consumati: le statistiche della delittuosità e della criminalità fotografano, quindi, quella che possiamo definire “criminalità apparente” o registrata, considerato che la rilevazione non “percepisce”, per diverse ragioni, un numero più o meno rilevante di reati che compongono il sommerso della criminalità, il cd. numero oscuro: • varia sensibilmente da reato a reato, e anche all’interno della stessa tipologia delittuosa; • è pari a zero per i furti di beni mobili registrati o quelli coperti da assicurazione ( auto e moto), • è elevatissimo nel caso di furti di beni di modico valore.

In tema di reati contro la PA, in particolare, emerge una ulteriore difficoltà nella misurazione del dato: questi delitti sono in larga parte “reati senza vittima”, caratterizzati cioè dal fatto che manca il tipico vettore della denuncia, nel senso che non vi è una vittima, persona fisica o giuridica, che, quale soggetto passivo, può presentare una denuncia alle Forze di Polizia, facilitando, quindi, la rilevazione e l’intervento sulla condotta criminale.

E’ evidente, con immediatezza, che tanto più si enfatizza questo “dato nascosto”, tanto più risulta facile muoversi lungo altre piste rispetto a quelle che emergono dall’analisi del dato statistico.

568

290246

113159

103 96130 111125 109

84

0

100

200

300

400

500

600

2004 2005 2006

Corruzione

Concussione

Istigazione alla Corruzione

Abuso d'Ufficio

Fonte : Istat. Nei dati forniti dall’Istat, e qui pubblicati, vi è l’indicazione dell’assenza dalla rilevazione di quelli relativi al Distretto di Torino.

Altri dati, ufficiali: le statistiche giudiziarie

Relativamente al delitto di ABUSO D’UFFICIO, norma residuale e di chiusura del sistema, emerge il “costo” annuale per il Paese, in termini di risorse finanziarie ed umane impiegate, tra il rilevante numero di soggetti denunciati dalle Forze di polizia per la violazione della fattispecie p. e p. dall’art. 323 cp e il numero di persone condannate.

Numero di persone condannate.

2004 2005 2006 2007 2008

2009

abuso d’ufficio (art. 323 cp) 2738 2892 2939 3320 3501 2973

La mappatura della corruzione: dati dalla Corte dei Conti

IMPORTI DELLE CITAZIONI IN GIUDIZIO DELLE PROCURE REGIONALI, PER TIPOLOGIA DI EVENTO DANNOSO. ANNO 2008.

€ 57.607.164,42

€ 1.386.038.981,65

€ 36.859.370,20€ 139.297.932,34

€ 578.637,80 € 394.505,17

€ 69.013.083,11

€ 1,00

€ 10.000,00

€ 100.000.000,00

€ 1.000.000.000.000,00

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Fonte : allegato V alla Relazione scritta del Procuratore generale, cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario, Adunanza dell’11 febbraio 2009.

I l “problema corruz ione” , seppure considerato insieme ad altri reati contro la P.A., pesa il 4% del totale degli importi delle citazioni in I grado: i 69 Meuro del 2008 restano stazionari nel 2009 E’ chiarissima l’importanza del d a t o r e l a t i v o a l l a maladministration: l’82% degli importi fa riferimento a questa macroarea. Quasi il 10% invece fa riferimento a reati che hanno inciso sulla corretta allocazione di fondi e finanziamenti pubblici, nazionali e c o m u n i t a r i c o m m e s s i d a CHIUQUE.

ASSENTEISMO: gli esiti dei controlli sui QUOTIDIANI

Dicembre 2009: i titoli di alcune delle notizie presentate dai QUOTIDIANI


Gennaio 2010: i titoli di alcune delle notizie presentate dai QUOTIDIANI


FEBBRAIO 2010: i titoli di alcune delle notizie presentate dai QUOTIDIANI


MARZO 2010: i titoli di alcune delle notizie presentate dai QUOTIDIANI


APRILE 2010: i titoli di alcune delle notizie presentate dai QUOTIDIANI


MAGGIO 2010: i titoli di alcune delle notizie presentate dai QUOTIDIANI


AGOSTO 2010: i titoli di alcune delle notizie presentate dai QUOTIDIANI


Settembre 2010: i titoli di alcune delle notizie presentate dai QUOTIDIANI

La fotografia resa disponibile dalla Corte dei Conti.

Le dimensioni del “tema” : la Relazione 2010 del Procuratore Generale della Corte dei Conti

1.   non utilizza l’unico strumento completo e ufficiale, le statistiche della delittuosità FORNITE DAL Ministero dell’Interno che grazie al Sistema di Indagine, il cd. SDI, raccoglie le denunce inoltrate da TUTTE le Forze di Polizia;

2.  comunica che la Guardia di Finanza ha segnalato un aumento del 229% e del 153% dei fatti di corruzione e concussione, senza completare l’informazione con la sostanziale stabilità registrata dalle statistiche della delittuosità che comprendono anche il dato della Guardia di Finanza;

3.  non evidenzia come vi sia stata una diminuzione del 32% del numero delle sentenze di I grado in materia di responsabilità per “corruzione e concussione”: dalle 185 del 2009 (il 14,5% del totale) alle 126 del 2010 (l’11,7%), come risulta dalle Tabelle in appendice alle due Relazioni.

Le dimensioni del “tema” : la Relazione 2010 del Procuratore Generale della Corte dei Conti

Molta confusione e qualche silenzio a danno del Paese.

Molta confusione a danno del Paese

Il tema della corruzione è evocativo ed eclatante, ed è naturale utilizzarlo con termini quali “allarme” ed “emergenza”, alimentando una nebbia nella quale NESSUNO distingue tra: 1.  l’infedeltà del dipendente pubblico, che è alla base di gravi delitti (corruzione, concussione e

peculato), 2.  la cattiva amministrazione (la cd. maladministration), l’inefficienza della PA, 3.  la congerie di condotte criminali tentate o consumate da chi, il più delle volte privato

cittadino, ha scambiato la Pubblica Amministrazione, disattenta e indifesa, per un bancomat senza plafond.

Confusione lessicale, nel 43esimo RAPPORTO CENSIS sulla situazione del Paese (dicembre 2009)

“… Pubblica Amministrazione in terra criminale. Dal 2004 al 2008 sono pervenute alle Forze dell’ordine 19.019 denunce per reati legati alla corruzione della Pa: il 42,2% concentrato nelle quattro regioni del Sud più interessate da fenomeni di criminalità organizzata ….”.

In realtà, le 19.019 denunce riguardano tutti i reati contro la PA. Di questi:

1.  il 40% sono reati predatori commessi da CHIUNQUE, finalizzati ad acquisire fondi, finanziamenti e contributi pubblici;

2.  il 40% sono “abusi d’ufficio”, p. e p. dall’art. 323 c.p., dove non c’è alcuna infedeltà del dipendente pubblico;

3.  corruzione e concussione sono circa il 10% del dato segnalato



Confusione oggettiva e interpretativa (dal Censis)


La cifra rimbalzata sui media di 60 miliardi di euro quale costo della corruzione in Italia, con qualche autorevole “addetto ai lavori” che si è spinto ancora più in là, sostenendo che il dato va “…ben oltre la stima di 50-60 miliardi di euro …”

e ottenendo uno spazio ancor più ampio sui mezzi di informazione,

È ATECNICA ed ERRATA ed è reale solo l’EFFETTO ECO che la ha resa verosimile.

Infatti: •  la “stima” deriva da un dato contenuto in una ricerca della World Bank, la cd. “Relazione Kauffman” del

2004, che individuava il costo della corruzione nel mondo nel 3% del PIL mondiale; •  da qui i 60 miliardi di euro (!), pari al 3% del PIL italiano, cioè un decimo circa del costo della corruzione

mondiale stimata - con questo studio dalla World Bank - in $1 Trillion, 700 miliardi di euro dell’epoca. L’autore della stima ha, però, dimenticato di proseguire la sua lettura fino a dove la stessa World Bank afferma

quella che poteva sembrare una banalità. E cioè che "First, as shown clearly by the data, the scale of corruption varies significantly from country to country“.

Il 2 settembre 2010, il SEGRETARIO GENERALE DELLE NAZIONI UNITE BAN KI-MOON A VIENNA, nel suo intervento in occasione dell’inaugurazione della IACA, l’Accademia internazionale anticorruzione, ha ricordato il dato madre: one trillion dollar quale costo della corruzione mondiale, 700 miliardi di euro.


Corruption has devastating effects on developing economies and their citizens’ quality of life. Its cost in Africa alone has been estimated at US$148 billion a year, representing 25% of the continent’s GDP. Corruption undermines economic growth rates and cripples public services, as money which should be destined for reinvestment and public expenditure finds its way into private bank accounts, often abroad. The size of financial flows has been estimated at up to $1 trillion each year. These flows, which include state looting, tax evasion and abusive tax avoidance, rob developing countries of much needed revenue and therefore seriously undermine the impact of development assistance from the developed world.


Confusione strumentale (dal CPI di Trasnsparency International)


Confusione strumentale (dal CPI di Trasnsparency International) L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International:

1.   NON è una misurazione del livello di corruzione di un Paese, 2.   NON consente di stilare classifiche e graduatorie: la stessa Transparency afferma – in

Transparency International, Università di Passau (2008), The Methodology of the Corruption Perceptions Index 2008 - che “… una graduatoria di Paesi può facilmente essere erroneamente interpretata come una misura assolutamente precisa delle performance di un dato paese. Questo non è affatto vero….”;

3.   NESSUNO dice che la stessa Transparency segnala una INTRINSECA IMPRECISIONE del suo Indice: “…Sin dalla sua prima pubblicazione nel 1995, TI ha fornito i dati relativi alla deviazione standard e al numero delle fonti utilizzate per la costruzione dell’indice. Queste informazioni servono per evidenziare che vi è una intrinseca imprecisione. Inoltre viene fornita l’informazione del range tra il valore più basso/più alto.…”, con l’Italia che fa segnare una deviazione standard tra le più elevate, superiore a 1, chiaro indicatore di un sostanziale disaccordo tra le diverse fonti e, quindi, una significativa imprecisione della misurazione;

4.   NESSUNO dice che nel 2009, è stato calcolato con modalità diverse, da un ente di ricerca diverso, con le 6 (!) rilevazioni sull’Italia che sono state richieste a 4 enti diversi: Economic Intelligence Unit, Global Insights, IMD International, World Economic Forum’s Global Competitiveness


Confusione strumentale (dal CPI di Trasnsparency International) L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International:

1.   NON si dice che si evoca il nomen “corruzione”, ma non si fa riferimento alle condotte che in Italia integrano le fattispecie penali di corruzione e concussione, bensì a un universo molto più ampio, tenuto conto che per Transparency International il CPI misura la percezione del “…misuse of public power for private benefit …” per la nota metodologica del CPI 2008, analoga a quella contenuta nello stesso documento relativo al CPI 2006: “…as the abuse of public office for private gain …”. Ciò che Transparency definisce corruzione, nell’Ordinamento Giuridico italiano corrisponde, in realtà, al risultato della “somma” di corruzione, concussione e abuso d’ufficio, di cui all’art. 323 c.p., un universo statistico estremamente più vasto.

2.   NON si dice che il punteggio medio registrato dall’Italia che degrada progressivamente e parallelamente alla graduale riduzione del numero di sources utilizzate: dalle 10 surveys utilizzate per il CPI 2004, che aiutano evidentemente a raffinare il dato soprattutto in presenza di rilevanti squilibri tra le diverse aree del Paese, si è passati alle 4 del CPI 2009, tenuto conto che due delle sei indicate nella Nota Metodologica fanno riferimento alla stessa fonte e a due anni successivi.

La nota metodologia al CPI 2006 precisa, infatti, che “…The reliability of the CPI differs, however, across countries. Countries with a high number of sources and small differences in the evaluations provided by the sources (indicated by a narrow confidence range) convey greater reliability in terms of their score and ranking; the converse is also the case….”.



L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International: NON si dice che il Control of Corruption della World Bank, che comprende le 4 fonti

utilizzate da Transparency per il proprio Indice, fornisca un risultato DIVERSO e POSITIVO per l’Italia? Una domanda legittima per il diverso rilievo della Banca Mondiale. per il numero minore di fonti utilizzate da Transparency International.

Gli esiti delle 4 fonti utilizzate da Transparency per il proprio indice e quelli di altri 6 istituti di ricerca, danno vita al Control of Corruption del Country Data Report for Italy dei Worldwide Governance Indicators, il cd. WGI, della World Bank.

MA, l’Italia: mentre nell’Indice di Transparency perde più del 10% (dal 4,8 del 2008 al 4,3 del 2009), nel Control of Corruption della World Bank si leggono 8 indici identici tra le due annualità, uno in aumento (il Gallup World Poll salito da 0,19 a 0,27) e uno che cala in misura minore (l’IMD, l’Institute for Management & Development World Competitiveness Yearbook, passato dallo 0,26 allo 0,22).

L’ultima novità dall’OCSE. Ma…..

da REPUBBLICA.IT del 26 ottobre 2010 L'Ocse: "Classifiche poco attendibili,possono produrre danni" L'organizzazione lancia l'allarme sul rapporto di Transparency International: "Metodologia poco chiara e viziata da pregiudizi, ma i risultati vengono usati da chi decide gli aiuti internazionali" di CARLO CLERICETTI ROMA - Era stato lanciato addirittura un allarme preventivo: con una mail inviata ieri un dipartimento dell'Ocse ha diffuso uno studio, "Measuring governance", in cui avvertiva di prendere con le molle la classifica del rapporto di Transparency International che sarebbe stato pubblicato oggi. "Senza entrare nel merito della discussione sull'importanza di questo o altri indicatori internazionali sulla governance - si dice nella mail - gli autori dello studio Ocse mettono in guardia i potenziali utenti del rapporto, invitandoli

caldamente ad essere più attenti nell'esame dei reali contenuti e alla precisione di tutti i sistemi di classifiche della governance e di usare più cautela su come utilizzarli". I punteggi forniti da questi sistemi, continuano i ricercatori, sono spesso meno accurati di quanto molti utenti sembrino pensare, e per di più la loro costruzione risente di pregiudizi dei quali gli utilizzatori sono spesso ignari. Lo studio Ocse analizza puntigliosamente le metodologie usate e l'attendibilità di questi studi ne esce a pezzi. L'allarme Ocse, dunque, va preso molto sul serio. Queste classifiche possono sembrare una sorta di gioco di società, ma in effetti i danni che possono produrre sono reali e, come sempre, pesano sui più deboli.

Percezione della estensione della corruzione o di altri illeciti nella pubblica amministrazione nazionale.

Cittadini che dichiarano di aver ricevuto la richiesta di una tangente negli ultimi 12 mesi.

CITIZENS’ PERCEPTIONS OF FRAUD AND THE FIGHT AGAINST FRAUD IN THE EU 27

Indagine richiesta dall’European Anti-Fraud Office e realizzata dalla Gallup Organization ( consultabile su http://ec.europa.eu ).


1.  Tra le aziende analizzate la media è di 17 punti su 50. 2.  L’Italia si posiziona sopra la media mondiale davanti a

Paesi come Germania, Svezia, Francia, Belgio.

TRAC - Transparency in Reporting on Anti-Corruption


Global Integrity Report 2008 (consultabile all’indirizzo www.report.globalintegrity.org/Italy/2008).

Il Report annuale di Global Integrity - organizzazione indipendente

e no-profit di Washington, nata nel 1999 come Centro per l’integrità pubblica grazie ad un gruppo di giornalisti e ricercatori, - è l’esito di una metodologia di ricerca che è considerata una best practice dalla World Bank:

1.  il risultato finale di 79 su 100, subito dopo il Canada che ha raggiunto 80 su 100 e prima della Francia che nell’ultimo assessment del 2007 ha conseguito 78 su 100, colloca l’Italia al confine della fascia nella quale sono censiti i Paesi che presentano un impegno “strong” riguardo al tema dell’integrità e dell’anticorruzione;

2.  le aree sulle quali viene indicata la necessità di intervenire, sono :

a. la Judicial Accountabilty (voce III-3: very weak), b. le misure in materia di whistleblowing (voce IV-2: very weak), c. la funzionalità della PA (categoria IV: very weak), d. il finanziamento politico (voce II-3: very weak).



Un esito simile è quello presentato da VIGEO, in How do companies prevent corruption? A comparative analysis of North-American and European strategies for the prevention of corruption (2007 - 2009), che è andata a verificare che cosa fanno concretamente 800 companies nordamericane ed europee, al di là delle affermazioni di principio, per impedire fenomeni di corruzione attraverso la valutazione di numerosi aspetti rilevanti.

Tra le 800 aziende esaminate, delle quali più del 10% sotto inchiesta penale o amministrativa per fatti di corruzione l’Italia è ben posizionata:

•  due aziende nelle “top 30”, Terna e Atlantia, •  l’Enel menzionata come best practices con il suo Piano “tolleranza zero” contro la corruzione. Il 5 ottobre ANCHE il Gruppo Generali è entrato nell’indice ASPI Eurostock 600 di VIGEO. VIGEO è una multinazionale Francese: European leading supplier of extra-financial analysis, the Vigeo Group

measures companies' performance in the field of Sustainable Development & Social Responsibility to supply this information to Asset Managers. The Vigeo Group is also specialised in Social Responsibility audits for companies and organisations.

In una prospettiva comparata …..


L'indagine Global Fraud Survey condotta da Ernst & Young , giunta alla sua 11a edizione



Il 76% degli intervistati ritiene che i membri degli organi di governo delle proprie aziende siano sempre più preoccupati della responsabilità personale associata ai casi di frode e corruzione e che i rispettivi organi di governo non sono sufficientemente preparati ad affrontare i nuovi rischi legati a frodi e corruzione quando ci sarà la ripresa economica. La maggior preoccupazione di questi organi è percepita in aree quali l’America Latina (95%), il

Medio Oriente e l’Africa (87%), l’Europa Centrale e Orientale (84%) e l’Australia (81%).



Le risposte di oltre 1.400 top managers delle maggiori aziende di 36 Paesi di tutto il mondo hanno anche evidenziato come gli episodi di frode siano in netto aumento in determinate aree geografiche. Ad esempio, nell'Europa Occidentale il numero di società che negli ultimi due anni hanno subito un

evento di questa natura è cresciuto dal 10% al 21% mentre i livelli di frode si sono mantenuti elevati in America Latina (21%) e nell'area del Medio Oriente e Africa (18%).



Tuttavia, nonostante i crescenti timori degli organi di governo aziendale, essi non sembrano assumere comportamenti volti a crescere la propria tutela. Infatti solo a 4 CFO su 10 intervistati è stato chiesto negli ultimi dodici mesi di rivedere i controlli anti-frode e anti-corruzione mentre solo al 28% è stato chiesto di avviare un progetto di valutazione del rischio di frodi in azienda.


Attitudes of Europeans towards Corruption. Summary report Directorate General for Justice, Freedom and Security. Speciale Eurobarometro 325


Government at a Glance 2009 Organisation for Economic Co-Operation and Development, Parigi, 2009.


L’ATTIVITA’ REPRESSIVA FUNZIONA e PERMANE SU LIVELLI DI ASSOLUTA STRAORDINARIETÀ I risultati sono stati conseguiti grazie alle capacità professionali delle Forze di Polizia coordinate dalla Magistratura e a metodologie particolarmente apprezzate. Per Franz - Hermann Bruener, compianto Direttore generale dell’OLAF, l’Ufficio anti-frode europeo, l’Italia “…dispone degli arsenali di protezione penale e investigativa tra i più avanzati a livello europeo …”, con “… strumenti di indagine utilizzati tra i più avanzati al mondo … strumenti raramente utilizzati nella maggior parte degli altri Paesi per tali tipi di illeciti …” e con le Forze di Polizia e la Magistratura, per questo, “… spesso invidiati dai colleghi di altri Paesi…”.

PARADOSSO DELL’EFFICIENZA se il sistema repressivo cattura un ladro o arresta un rapinatore, i cittadini si sentono rassicurati e provano fiducia verso le Istituzioni se lo stesso sistema repressivo indaga un corruttore o arresta un concussore, i cittadini non provano alcuna rassicurazione, piuttosto provano sfiducia verso il sistema

PARADOSSALMENTE un sistema repressivo NON indipendente e meno efficace

ASSICURA minori livelli di sfiducia verso le Istituzioni e una minore percezione soggettiva negativa


L’ATTIVITA’ REPRESSIVA FUNZIONA e PERMANE SU LIVELLI DI ASSOLUTA STRAORDINARIETÀ

Nella giornata "porte aperte" delle Istituzioni comunitarie svoltasi a Bruxelles sabato 8

maggio 2010, l’OLAF ha presentato le Forze di Polizia italiane come un "… modello di polizia europea per il contrasto alle frodi ai danni del bilancio comunitario. L’Italia - prosegue il lancio dell’agenzia Il Velino, 10 maggio - per troppo tempo all'indice delle statistiche dei paesi a rischio di frode e corruzione, da tempo sta assumendo un nuovo ruolo sulla scena internazionale. Non più Paese della frode, ma quello che con maggiore vigore, maggiori strumenti normativi, maggior numero di mezzi e più spiccata professionalità investigativa e giudiziaria (sia penale che amministrativa) combatte la criminalità finanziaria internazionale ….”.

di nuovo il PARADOSSO DELL’EFFICIENZA


L’ATTIVITA’ REPRESSIVA FUNZIONA e PERMANE SU LIVELLI DI ASSOLUTA STRAORDINARIETÀ

Siim Kallas, Vice Presidente della Commissione europea e Commissario responsabile per l’amministrazione, l’audit e la lotta antifrode, ha, infatti, evidenziato che “… un numero crescente di irregolarità comunicate può essere un buon segnale del fatto che i controlli sono migliorati …” : un alto livello di corruzione accertata dalle Forze di polizia NON EQUIVALE, in una prospettiva comparata con altri Paesi, a bassi livelli di integrità e moralità dell’apparato pubblico.

L’Italia, a differenza di altri Paesi sistematicamente considerati a minor “rischio di corruzione”, non ha riportato segnalazioni negative nell’ultima Risoluzione legislativa sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode del Parlamento europeo del 24 aprile 2009 che si è detto “…profondamente colpito dalla mancanza di disciplina nella segnalazione dei casi da parte degli Stati membri dopo vari anni e ritiene inaccettabile che 6 Stati membri – Francia, Svezia, Spagna, Irlanda, Lettonia e Lussemburgo - non utilizzino ancora i sistemi di segnalazione per via elettronica, che 14 di essi – situazione che costituisce un problema, in particolare in Francia, Spagna e Paesi Bassi - non abbiano rispettato i termini per la segnalazione e che alcuni di essi non abbiano classificato i casi di irregolarità segnalati ….”.

La Ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione, legge 3 agosto 2009, n.116 •  L’Autorità Nazionale Anticorruzione

•  I compiti esclusivi assegnati all’Autorità Nazionale

L’articolo 6 prevede:

(Autorità nazionale anti-corruzione). 1. È designato quale autorità nazionale ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione il soggetto al quale sono state trasferite le funzioni dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione, ai sensi dell’articolo 68, comma 6-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. 2. Al soggetto di cui al comma 1 sono assicurate autonomia ed indipendenza nell’attività.

Legge 3 agosto 2009, n. 116


La questione della INDIPENDENZA e AUTONOMIA 1.  Il Legislatore, con la legge di ratifica, ha voluto garantire che questa struttura operi

concretamente, nella sua attività, in modo autonomo e indipendente. 2.  Si tratta di una previsione che rafforza oltremodo l’azione nazionale nella specifica materia,

perché: •  assicura all’attività dell’Autorità Nazionale Anticorruzione la forza, l’impegno, il peso del

Governo e, in particolare, del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione; •  prevede contestualmente chedall’analisi dei risultati ottenuti traspaia, in concreto, con

immediatezza, l’esclusiva finalizzazione dell’operatività all’attuazione della Convenzione Onu contro la corruzione, senza condizionamenti di tipo funzionale o economico quali quelli lamentati in passato da diversi Alti Commissari per la lotta alla corruzione e alle altre forme di illecito nella PA.

•  È in linea con la precedente previsione dell’Ato Commissario che la legge costitutiva del 2003 ha posto “alle dipendenze funzionali del Presidente del Consiglio”


La questione della INDIPENDENZA e AUTONOMIA Si è trattata di una scelta lungimirante, assolutamente in linea con gli standard di altri Paesi che hanno previsto una Autorità “vicina” al Potere esecutivo e che vengono frequentemente additati come esempi nel contrasto al fenomeno corruttivo:

• Germania: Department of Internal Investigations; • Belgio: Central office for the repression of corruption (Federal Police); • Austria: BAK (Federal Bureau of Anti-corruption- Ministry of Interior); • Francia: Central service for prevention of corruption (Ministry of Justice); • Croazia: Anti-corruption Sector (Ministry of Justice); • Spagna : Special prosecutors office for the repression of corruption and related economic offences (Prosecution Service); • Usa: Office of the Government ethics (Presidente USA).

Ai sensi dell’articolo 6, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità Nazionale Anticorruzione:

(Organo od organi di prevenzione della corruzione) 1. Ciascuno Stato Parte assicura, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, l’esistenza di uno o più organi, secondo quanto necessario, incaricati di prevenire la corruzione mediante mezzi quali: a) l’applicazione delle politiche di cui all’articolo 5 della presente Convenzione e, se necessario, la supervisione ed il coordinamento di tale applicazione; b) l’accrescimento e la diffusione delle conoscenze concernenti la prevenzione della corruzione. 2. Ogni Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, concede all’organo od agli organi di cui al paragrafo 1 del presente articolo, l’indipendenza necessaria a permettere loro di esercitare efficacemente le loro funzioni al riparo da ogni indebita influenza. Le risorse materiali ed il personale specializzato necessari, nonché la formazione di cui tale personale può aver bisogno per esercitare le sue funzioni, dovrebbero essere loro forniti. 3. Ciascuno Stato Parte comunica al Segretario Generale delle Nazioni Unite il nome e l’indirizzo dell’autorità o delle autorità suscettibili di aiutare altri Stati Parte a mettere a punto ed applicare misure specifiche di prevenzione della corruzione.

Convenzione ONU sulla corruzione


(Politiche e pratiche di prevenzione della corruzione) 1. Ciascuno Stato Parte elabora o applica o persegue, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, delle politiche di prevenzione della corruzione efficaci e coordinate che favoriscano la partecipazione della società e rispecchino i principi di stato di diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, d’integrità, di trasparenza e di responsabilità. 2. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di attuare e promuovere pratiche efficaci volte a prevenire la corruzione. 3. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di valutare periodicamente gli strumenti giuridici e le misure amministrative pertinenti al fine di determinare se tali strumenti e misure sono adeguati a prevenire e combattere la corruzione. 4. Gli Stati Parte, quando necessario e conformemente ai principi fondamentali del loro sistema giuridico, collaborano gli uni con gli altri e con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti nella promozione e nella messa a punto delle misure di cui al presente articolo. Nell’ambito di tale collaborazione, essi possono partecipare a programmi e progetti internazionali volti a prevenire la corruzione.

Convenzione ONU sulla corruzione : i COMPITI


(Raccolta, scambio ed analisi delle informazioni sulla corruzione) 1. Ciascuno Stato Parte considererà la possibilità di analizzare, in consultazione con esperti, le tendenze della corruzione nel proprio territorio, nonché le circostanze in cui sono commessi i reati di corruzione. 2. Gli Stati Parti considereranno la possibilità di sviluppare e condividere tra loro ed attraverso organizzazioni internazionali e regionali, statistiche, esperienza analitica riguardante la corruzione ed informazioni finalizzate ad elaborare, nei limiti del possibile, definizioni, norme e metodologie comuni, così come informazioni sulle pratiche migliori per prevenire e combattere la corruzione. 3. Ciascuno Stato Parte considererà la possibilità di monitorare le proprie politiche e le attuali misure per combattere la corruzione e di valutare l’efficacia e l’efficienza delle stesse.

Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

Ai sensi dell’articolo 9, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità Nazionale Anticorruzione: (Stipulazione di appalti pubblici e gestione delle finanze pubbliche 1. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, prende le misure necessarie per creare sistemi appropriati di stipulazione degli appalti pubblici che siano basati sulla trasparenza, la concorrenza e su criteri obiettivi per l’assunzione delle decisioni e che siano efficaci, inter alia, per prevenire la corruzione. Tali sistemi, per l’applicazione dei quali dei valori soglia possono essere presi in considerazione, prevedono in particolare: a) la diffusione pubblica di informazioni concernenti le procedure di stipulazione degli appalti ed i contratti di appalto, compresa ogni informazione sulle gare d’appalto ed ogni informazione pertinente sull’attribuzione degli appalti, concedendo ai potenziali offerenti il tempo necessario per preparare e presentare la loro offerta; b) la definizione preventiva delle condizioni di partecipazione, compresi i criteri di selezione e di attribuzione e le regole delle gare d’appalto nonché la loro pubblicazione; c) l’utilizzazione di criteri obiettivi e predeterminati per l’assunzione delle decisioni concernenti la stipulazione di appalti pubblici, al fine di facilitare la successiva verifica della corretta applicazione delle regole o procedure; d) un sistema di ricorso interno efficace, comprendente un sistema di appello efficace che garantisca l’esercizio dei mezzi di ricorso in caso di inosservanza delle regole o procedure stabilite conformemente al presente paragrafo; e) se del caso, una serie di misure volte a disciplinare le questioni riguardanti il personale incaricato della stipulazione degli appalti, quali una dichiarazione d’interesse per alcuni appalti pubblici, le procedure per la selezione di detto personale ed i requisiti in materia di formazione.


Ai sensi dell’articolo 9, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità Nazionale Anticorruzione: (Stipulazione di appalti pubblici e gestione delle finanze pubbliche 2. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, prende le misure appropriate al fine di promuovere la trasparenza e la responsabilità nella gestione delle finanze pubbliche. Tali misure comprendono in particolare: a) le procedure per l’adozione del bilancio nazionale; b) la comunicazione tempestiva delle entrate e delle uscite; c) un sistema di norme in materia di contabilità e di revisione dei conti, e di controllo di secondo livello; d) dei sistemi efficaci di gestione dei rischi e di controllo interno; e e) se del caso, delle misure correttive in caso di inosservanza dei requisiti stabiliti nel presente paragrafo. 3. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno, prende le misure civili ed amministrative necessarie per preservare l’integrità dei libri e delle registrazioni contabili, dei rendiconti finanziari o di ogni altro documento concernente le entrate e le uscite pubbliche e per impedirne la falsificazione.


Ai sensi dell’articolo 12, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità Nazionale Anticorruzione: (Settore privato) 1. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno, prende le misure necessarie al fine di prevenire la corruzione che coinvolge il settore privato, rafforzare le norme in materia di contabilità e di revisione dei conti e, se del caso, prevedere delle sanzioni civili, amministrative o penali efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di inosservanza di tali misure.


Ai sensi dell’articolo 12, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità Nazionale Anticorruzione: (Settore privato) 2. Le misure volte al raggiungimento di tali obiettivi possono includere in particolare: a) la promozione della cooperazione tra i servizi di individuazione e di repressione e gli enti privati interessati; b) la promozione e l’elaborazione di norme e procedure volte a preservare l’integrità degli enti privati interessati, e anche di codici di condotta affinché le imprese e tutte le professioni interessate esercitino le loro attività in modo corretto, onorevole ed adeguato, al fine di prevenire i conflitti d’interesse e promuovere l’uso di buone pratiche commerciali tra le imprese e nelle loro relazioni contrattuali con lo Stato; c) la promozione della trasparenza degli enti privati ricorrendo, se del caso, a misure concernenti l’identità delle persone fisiche e giuridiche che partecipano alla costituzione e gestione delle società; d) la prevenzione dell’uso improprio delle procedure di regolamentazione degli enti privati, comprese le procedure concernenti le sovvenzioni e le licenze concesse dalle pubbliche autorità per attività commerciali; e) la prevenzione dei conflitti d’interesse mediante l’imposizione, se del caso e per un periodo ragionevole, di restrizioni all’esercizio di attività professionali da parte di ex pubblici ufficiali e all’impiego, da parte del settore privato, di pubblici ufficiali dopo le loro dimissioni od il loro pensionamento, quando dette attività o detto impiego sono direttamente collegati alle funzioni che tali ex pubblici ufficiali esercitavano o supervisionavano durante il loro mandato; f) l’assicurazione che le imprese private, tenuto conto della loro struttura e dimensione, abbiano revisioni contabili interne sufficienti per facilitare la prevenzione e l’individuazione degli atti di corruzione e che i conti ed i necessari rendiconti finanziari di tali imprese private siano sottoposti a procedure appropriate di revisione dei conti e di certificazione.


Ai sensi dell’articolo 12, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità Nazionale Anticorruzione: (Settore privato) 3. Al fine di prevenire la corruzione, ciascuno Stato Parte, conformemente alle proprie leggi e regolamenti interni concernenti la tenuta dei libri e delle registrazioni contabili, la pubblicazione di informazioni sui rendiconti finanziari e le norme di contabilità e di revisione dei conti, prende le misure necessarie per proibire che i seguenti atti siano compiuti al fine di commettere uno qualsiasi dei reati stabiliti conformemente alla presente Convenzione: a) la tenuta di conti fuori libro; b) le operazioni fuori libro o insufficientemente identificate; c) la registrazione di spese inesistenti; d) la registrazione di elementi del passivo il cui oggetto non è correttamente identificato; e) l’utilizzazione di documenti falsi; e f) la distribuzione intenzionale di documenti contabili prima di quanto previsto dalla legge.

4. Ciascuno Stato Parte rifiuta la deducibilità fiscale delle spese che costituiscono delle tangenti, il cui versamento è uno degli elementi costitutivi dei reati stabiliti conformemente agli articoli 15 e 16 della presente Convenzione e, se del caso, delle altre spese sostenute ai fini di corruzione.


Ai sensi dell’articolo 13, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità Nazionale Anticorruzione: (Partecipazione della società) 1. Ciascuno Stato Parte, nei limiti dei propri mezzi conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno, prende le misure appropriate volte a favorire la partecipazione attiva, nella prevenzione della corruzione e nella lotta contro tale fenomeno, di persone e di gruppi non appartenenti al settore pubblico, quali la società civile, le organizzazioni non governative e le comunità di persone, misure volte inoltre a sensibilizzare maggiormente il pubblico sull’esistenza, le cause e la gravità della corruzione e sulla minaccia che questa rappresenta. Tale partecipazione dovrebbe essere rafforzata mediante misure consistenti in particolare nel: a) accrescere la trasparenza dei processi decisionali e promuovere la partecipazione del pubblico a tali processi; b) assicurare l’accesso effettivo del pubblico all’informazione; c) intraprendere delle attività di informazione del pubblico che lo incoraggino a non tollerare la corruzione, nonché dei programmi di educazione del pubblico, in particolare presso le scuole e le università; d) rispettare, promuovere e proteggere la libertà di ricercare, ricevere, pubblicare e diffondere informazioni concernenti la corruzione. Tale libertà può essere sottoposta ad alcune condizioni, le quali devono tuttavia essere prescritte dalla legge e necessarie:

i) al rispetto dei diritti e della reputazione altrui; ii) alla protezione della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico, o della pubblica sanitaria e moralità.


Ai sensi dell’articolo 13, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità Nazionale Anticorruzione: (Partecipazione della società) 2. Ciascuno Stato Parte prende le misure appropriate al fine di assicurare che gli organi di prevenzione della corruzione competenti menzionati nella presente Convenzione siano noti al pubblico e si adopera affinché tali organi siano accessibili, se del caso, cosicché i fatti suscettibili di essere considerati costitutivi di un reato stabilito conformemente alla presente Convenzione possano essere loro segnalati, anche in forma anonima.


La riforma della PA, legge 15/2009 e d.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009 •  La Sezione per l’integrità nelle Amministrazioni pubbliche

Il comma 8 dell’art. 13 prevede: Presso la Commissione è istituita la Sezione per l’integrità nelle amministrazioni pubbliche con la funzione di favorire, all’interno della amministrazioni pubbliche, la diffusione della legalità e della trasparenza e sviluppare interventi a favore della cultura dell’integrità. La Sezione promuove la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche; a tale fine predispone le linee guida del Programma triennale per l’integrità e la trasparenza di cui articolo 11, ne verifica l’effettiva adozione e vigila sul rispetto degli obblighi in materia di trasparenza da parte di ciascuna amministrazione.

Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150

Il comma 2 dell’art. 11 prevede: Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per garantire: a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base delle linee guida elaborate dalla Commissione di cui all’articolo 13; b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità.



Alla Commissione e, quindi, alla Sezione per l’Integrità, potranno essere affidati compiti – dopo la ratifica della Convenzione ONU contro la corruzione - in materia di:

Art. 7 Settore pubblico

Art. 8 Codici di condotta dei pubblici ufficiali

Art. 10 Informazione del pubblico

Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

e gli emendamenti

Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

Gli emendamenti del Relatore di Maggioranza al ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

1.1 MALAN, RELATORE Sostituire l'articolo con il seguente: «1. È istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Comitato di coordinamento delle iniziative anticorruzione, di seguito ''Comitato''. Il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri o, su sua delega, dal Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione ed è, altresì, composto dai Ministri dell'interno, della giustizia, dell'economia e delle finanze, dello sviluppo economico, degli affari esteri e delle politiche comunitarie, o loro delegati, con il compito di definire le linee di indirizzo e di coordinare le strategie di prevenzione e repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale.


1.1 MALAN, RELATORE Sostituire l'articolo con il seguente: 2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, che opera quale Autorità nazionale anticorruzione ai sensi dell'articolo 6 della legge 3 agosto 2009, n. 116, ha il compito di: a) sviluppare le strategie di prevenzione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale; b) predisporre e coordinare, sulla base dei piani delle pubbliche amministrazioni centrali di cui al comma 4, lettera a), il Piano nazionale anticorruzione in attuazione dei princìpi di cui all'articolo 5 della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni unite contro la corruzione, adottata dall'Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003, con risoluzione n. 58/4, firmata dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003 e ratificata con la legge 3 agosto 2009, n. 116 (di seguito ''Convenzione''); c) svolgere le funzioni di Osservatorio anticorruzione, curando l'analisi aggiornata dei fenomeni corruttivi e riferendone, con cadenza annuale, al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione che, a sua volta, ne informa il Governo, il Parlamento, gli organismi internazionali e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche ai fini di cui all'articolo 13, comma 8, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150;


1.1 MALAN, RELATORE Sostituire l'articolo con il seguente: 2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, che opera quale Autorità nazionale anticorruzione ai sensi dell'articolo 6 della legge 3 agosto 2009, n. 116, ha il compito di: d) ai sensi degli articoli 5, comma 4, e 61, comma 2, della Convenzione, collaborare con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti al fine di: 1) promuovere e mettere a punto definizioni, norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione; 2) sviluppare e condividere statistiche, esperienza analitica e informazioni sulle migliori pratiche per prevenire e combattere il fenomeno; 3) realizzare programmi e progetti internazionali; e) valutare periodicamente, ai sensi degli articoli 5, comma 3, e 61, comma 3, della Convenzione, l'idoneità degli strumenti giuridici e delle misure amministrative adottate al fine di prevenire e combattere la corruzione;


1.1 MALAN, RELATORE Sostituire l'articolo con il seguente: 2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, che opera quale Autorità nazionale anticorruzione ai sensi dell'articolo 6 della legge 3 agosto 2009, n. 116, ha il compito di: f) al fine di favorire il corretto e onorevole esercizio delle funzioni affidate, definire, ai sensi dell'articolo 7, comma 1, della Convenzione, in collaborazione con la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, programmi formativi per i dipendenti pubblici, nonché stabilire le modalità per lo svolgimento, presso la stessa Scuola e in collaborazione con l'Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici, della formazione dei dirigenti e dei funzionari preposti alle stazioni appaltanti in materia di procedure di gara, stipula e gestione dell'esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; g) pubblicare, ai sensi dell'articolo 10, comma 1, lettera c) della Convenzione, le informazioni relative al rischio corruzione nella pubblica amministrazione; h) monitorare l'effettiva attuazione dei singoli piani di cui al comma 4; i) definire modelli standard delle informazioni ed i dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro gestione ed analisi informatizzata; f) convocare periodicamente, ai sensi dell'articolo 13, comma 1, della Convenzione, le organizzazioni non governative attive nella prevenzione della corruzione e nella lotta contro tale fenomeno.


1.1 MALAN, RELATORE Sostituire l'articolo con il seguente: 3. Per lo svolgimento delle funzioni di cui al comma 2, il Dipartimento della funzione pubblica si avvale del Servizio Anticorruzione e Trasparenza che costituisce ufficio dirigenziale di livello generale. 4. Le pubbliche amministrazioni centrali elaborano e trasmettono al Dipartimento di cui al comma 3: a) propri piani di azione che: 1) forniscono una valutazione del diverso livello di esposizione al rischio corruzione degli uffici; 2) definiscono gli interventi organizzativi per presidiare il rischio di cui al numero 1); 3) specificano procedure appropria te per selezionare e formare i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione prevedendo, se del caso, la rotazione in tali settori; 4) attuano, in collaborazione con la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, i programmi formativi, di cui al comma 2, lettera f); 5) indicano le soluzioni, anche normative, e le attività volte a individuare tempestivamente e a prevenire eventuali condotte illecite; b) elementi idonei allo svolgimento dei compiti di cui al comma 2, lettere e), f), g), h) e i).». .


2.1 MALAN, RELATORE All'articolo apportare le seguenti modificazioni: «a) il comma 1 è sostituito dal seguente: ''1. La trasparenza dell'attività amministrativa, che costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, secondo quanto previsto all'articolo 11 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, è assicurata mediante la pubblicazione, sui siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d'ufficio e di tutela della riservatezza dei dati personali.''; b) al comma 2, lettera b), le parole: «secondo le modalità previste dal» sono sostituite dalle seguenti: «ai sensi del»; c) al comma 6, primo periodo, le parole da: ''regolamenti'' fino a: ''modificazioni'' sono sostituite dalle seguenti: ''decreti dei Ministri per la pubblica amministrazione e l'innovazione e per la semplificazione normativa, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per le materie di competenza, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge,''».


2.0.1 MALAN, RELATORE Dopo l'articoloinserire il seguente: «Art. 2-bis. (Modifiche all'articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) 1. All'articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 sono apportate le seguenti modificazioni: a) al comma 7, dopo il primo periodo è inserito il seguente: ''Ai fini dell'autorizzazione,l'amministrazione verifica l'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interesse.''; b) il comma 11 è sostituito dal seguente: ''11. Entro quindici giorni dall'erogazione del compenso per gli incarichi di cui al comma 6, i soggetti pubblici o privati comunicano all'amministrazione di appartenenza l'ammontare dei compensi erogati ai dipendenti pubblici.''; c) al comma 12, il primo periodo è sostituito dal seguente: ''Le amministrazioni pubbliche che conferiscono o autorizzano incarichi, anche a titolo gratuito, ai propri dipendenti comunicano in via telematica, nel termine di quindici giorni, al Dipartimento della funzione pubblica gli incarichi conferiti o autorizzati ai dipendenti stessi, con l'indicazione dell'oggetto dell'incarico e del compenso lordo, ove previsto.''. d) dopo il comma 16-bis è aggiunto il seguente: ''16-ter. I dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell'attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto dal presente comma sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni''».


2.0.3 MALAN, RELATORE Dopo l'articolo inserire il seguente: «Art. 2-bis. (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti) 1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, il pubblico dipendente che denuncia o riferisce condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in occasione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia. 2. L'identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, nelle fasi preliminari delle attività volte all'accertamento dei fatti denunciati o riferiti».


5.0.1 VIZZINI Dopo l'articolo inserire il seguente: «Art. 5. – (Identificazione delle attività a maggior rischio di infiltrazione della criminalità organizzata ed elenchi di fornitori, prestatori di servizi, esecutori di lavori). – 1. Sono definite come maggiormente esposte a rischio di infiltrazione della criminalità organizzata le seguenti attività: a) attività di cava; b) noli a caldo; c) fornitura di calcestruzzo; d) fornitura di bitume; e) smaltimento di rifiuti per conto terzi; f) movimento terra per conto terzi; g) trasporto a discarica per conto terzi. 2. Al fine di garantire l'efficacia dei controlli nelle attività imprenditoriali di cui al comma 1, presso ogni prefettura sono istituiti elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori operanti nei medesimi settori. L'iscrizione negli elenchi della prefettura della provincia in cui l'impresa ha sede è condizione per l'esercizio della relativa attività.


5.0.1 VIZZINI Dopo l'articolo inserire il seguente: «Art. 5. – (Identificazione delle attività a maggior rischio di infiltrazione della criminalità organizzata ed elenchi di fornitori, prestatori di servizi, esecutori di lavori). 3. Al momento della richiesta di iscrizione da parte dell'operatore economico interessato e successivamente ogni tre mesi, per tutta la durata dell'iscrizione, la prefettura effettua gli accertamenti di cui all'articolo 10, commi 7 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252. Quando a seguito delle verifiche emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle imprese interessate, la richiesta di iscrizione è negata, ovvero viene dichiarata la decadenza dell'iscrizione stessa. 4. L'impresa iscritta negli elenchi di cui al comma 2 comunica alla prefettura competente qualsiasi modifica dell'assetto proprietario e dei propri organi sociali. Le società di capitali quotate comunicano le variazioni rilevanti secondo quanto previsto dal decreto legislativo n. 58 del 24 febbraio 1998. La mancata comunicazione comporta la decadenza dell'iscrizione.»


6.0.1 MALAN, RELATORE Dopo l'articolo, inserire il seguente: «Art. 6-bis. 1. Dopo l'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 è inserito il seguente: ''Art. 1-bis. (Danno erariale e sequestro conservativo) 1. L'entità del danno erariale derivante dalla commissione di un reato contro la pubblica amministrazione si presume, fatta salva la prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente. In tal caso, il danno all'immagine della pubblica amministrazione si presume, salvo prova contraria, pari alla somma di denaro o al valore di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente. 2. Nei giudizi di responsabilità aventi ad oggetto atti o fatti di cui al comma 1, il sequestro conservativo di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 19, è concesso in tutti i casi di probabile attenuazione della garanzia del credito erariale.''».


6.0.2 MALAN, RELATORE Dopo l'articolo inserire il seguente: «Art. 6-bis. (Princìpi generali per regioni ed enti locali) 1. Le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del servizio sanitario nazionale, nonché gli Enti locali adeguano i propri ordinamenti alle disposizioni di cui agli articoli 1, 2, 4, 5 e 6.».

Grazie per l’attenzione

Maurizio Bortoletti telefono : 0668997552 [email protected]

Bortoletti, integrità e etica, scuola superiore economia finanze, roma, 24 novembre 2010

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