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Assunzioni

Come cambia il rapportotra dotazione organica, fabbisognotriennale e assunzioni a seguitodell’entrata in vigore della riformadella PAdi Raffaele Guizzardi - Dirigente del Servizio Personale della Provincia di Modena

La riforma del TUPI determina un forte impatto sulla programmazione e gestione delle politicheassunzionali del personale. Tali disposizioni dovranno necessariamente essere coordinate con al-tri strumenti normativi dell’ordinamento e con il prossimo contratto collettivo nazionale di lavo-ro.

In data 13 agosto 2015 è stata pubblicata in Gaz-zetta Ufficiale la Legge 7 agosto 2015 n. 124 recan-te “Deleghe al Governo in materia di riorganizza-zione delle amministrazioni pubbliche”, meglio co-nosciuta come Legge Madia di Riforma della Pub-blica Amministrazione. La legge è articolata suquattro capi e 23 articoli, così suddivisi: artt. 1-7:semplificazioni amministrative; artt. 8-10: organiz-zazione; artt. 11-15: personale; artt. 16-23: delegheper la semplificazione normativa. Tale legge ha at-traversato un percorso accidentato costituito dalladichiarazione di illegittimità costituzionale conte-nuta nella sentenza 9-25 novembre 2016, n. 251della Corte Costituzionale nella parte in cui preve-de che i decreti legislativi attuativi devono essereadottati previa acquisizione del parere reso in sededi Conferenza Unificata, anziché previa intesa insede di Conferenza Stato-Regioni.L’art. 16 “Procedure e criteri comuni per l’eserciziodi deleghe legislative di semplificazione” e l’art. 17“Riordino della disciplina del lavoro alle dipenden-ze delle amministrazioni pubbliche” inseriti all’in-terno del Capo IV “Deleghe per semplificazionenormativa” prevedono l’adozione da parte del Go-verno di un decreto legislativo di semplificazione edi revisione delle disposizioni relative al lavoro alledipendenze delle amministrazioni pubbliche e per-tanto di modif iche sostanzial i al D.Lgs. n.

165/2001, secondo i principi e i criteri contenutinell’art. 17 medesimo.Gli aspetti che si intendono affrontare in questasede partono dall’obiettivo che si è posta la leggedelega all’art. 17, comma 1, lett. q) di progressivosuperamento della dotazione organica come limitealle assunzioni e come lo schema di Decreto legi-slativo approvato in sede preliminare dal Consigliodei Ministri in data 23 febbraio 2017 recante mo-difiche e integrazioni al Testo unico del pubblicoimpiego, di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n 165, in-tende raggiungerlo.Nello specifico si cercherà di mettere in evidenzal’impatto delle disposizioni contenute nello schemadi decreto sui principali documenti di programma-zione dell’ente e sulla gestione delle risorse umane.L’art. 4 dello schema di decreto interviene sull’art.6 del D.Lgs. n. 165/2001 affidando il perseguimen-to dell’obiettivo suddetto allo strumento del pianotriennale dei fabbisogni di personale, che sostitui-sce il tradizionale assetto organizzativo della dota-zione organica, con lo scopo dichiarato di ottimiz-zare l’impiego delle risorse pubbliche disponibili eperseguire obiettivi di performance organizzativa,efficienza, economicità e qualità dei servizi ai citta-dini.

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La dotazione organica

Per comprendere gli effetti del superamento delladotazione organica si ritiene necessario porre inevidenza qual è la disciplina che attualmente rego-la tale strumento, le correlazioni con gli altri istitu-ti di programmazione e gestione del personale non-ché l’individuazione dei compiti e delle responsabi-lità che ruotano intorno a detto documento.La dotazione organica fa parte dei documenti diprogrammazione delle risorse umane, anche se nonvi è alcuna norma che ne dia una definizione com-piuta. In termini astratti per dotazione organica sipuò comunque intendere il complesso delle risorseumane suddivise per categoria e profilo professio-nale necessarie allo svolgimento dell’attività del-l’ente per il conseguimento degli obiettivi e le fina-lità istituzionali delle amministrazioni.Le disposizioni principali che trattano in via inci-dentale della dotazione organica sono al momentoil già citato art. 6 del D.Lgs. n. 165/2001 che stabi-lisce che:1) la consistenza e la variazione delle dotazioni or-ganiche sono determinate in funzione di accrescerel’efficienza delle amministrazioni in relazione aquella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesidell’Unione europea, anche mediante il coordinatosviluppo di sistemi informativi pubblici, razionaliz-zare il costo del lavoro pubblico, contenendo laspesa complessiva per il personale, diretta e indi-retta, entro i vincoli di finanza pubblica e realizzarela migliore utilizzazione delle risorse umane nellepubbliche amministrazioni, curando la formazionee lo sviluppo professionale dei dipendenti, garan-tendo pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavora-tori e applicando condizioni uniformi rispetto aquelle del lavoro privato2) la ridefinizione della dotazione organica deveaver luogo almeno con cadenza triennale3) le variazioni delle dotazioni organiche sono ap-provate dall’organo di vertice dell’amministrazione...L’art. 89 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 eviden-zia inoltre come nell’ambito dell’autonomia regola-mentare e organizzativa degli Enti Locali, gli stessiprovvedono alla determinazione delle proprie dota-zioni organiche con riguardo alle esigenze di servi-zio, alle funzioni, ai servizi e ai compiti loro attri-buiti.Dall’esame delle suddette due norme citate e da al-tri riferimenti contenuti nell’ordinamento si puòdesumere che la procedura da seguire attualmente

per la determinazione e le variazioni della dotazio-ne organiche sia la seguente:- la consistenza deve essere determinata previa ve-rifica dell’effettivo fabbisogno di personale. L’anali-si della dotazione organica dovrà avvenire in sededi predisposizione del piano esecutivo di gestione opiù in generale del bilancio di previsione, in quan-to in quella sede devono essere definite oltre allerisorse finanziarie anche le risorse umane necessa-rie per il raggiungimento degli obiettivi- proposta da parte dei Dirigenti ai sensi di quantoprevisto dall’art. 16, comma 1, lett. a-bis) e dall’art.17 del D.Lgs. n. 165/2001 a seguito della modificaapportata dal D.Lgs. n. 150/2009 delle risorse e deiprofili professionali necessari allo svolgimento deicompiti dell’ufficio ai quali sono preposti. Nono-stante gli articoli citati siano riferiti alla dirigenzastatale si evidenzia come l’art. 27 del medesimo de-creto afferma che gli Enti Locali debbano adeguarei propri regolamenti ai principi contenuti nel capoin cui sono inseriti gli articoli sopra richiamati;- proposta da parte dei Dirigenti di individuazionedegli eventuali nuovi profili professionali;- verifica del rispetto del principio contenuto nel-l’art. 1, comma 557, Legge n. 296/2006 come inte-grato dall’art. 14, comma 7, D.L. n. 78/2010 cheprevede che gli obiettivi di finanza pubblica si deb-bano realizzare attraverso linee di intervento tra lequali spicca la razionalizzazione e snellimento dellestrutture burocratico - amministrative anche attra-verso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ri-durre l’incidenza percentuale delle posizioni diri-genziali in organico;- informazione preventiva alle organizzazioni sinda-cali e alla RSU;- acquisizione del parere del Collegio dei Revisoridei Conti previsto dall’art. 19, comma 8, Legge n.448/2001 che accertano che i documenti di pro-grammazione del fabbisogno di personale siano im-prontati al rispetto del principio di riduzione com-plessiva della spesa;- approvazione dell’atto da parte della Giunta co-munale o dall’organo stabilito dallo Statuto per leProvince.

Gli effetti della riforma

L’art. 4 dello schema di decreto, oltre a modificaresostanzialmente l’art. 6 del D.Lgs. n. 165/2001, in-troduce l’art. 6-bis sostituendo al sistema delle do-tazioni organiche quello del piano triennale deifabbisogni da predisporsi ad opera dei singoli entisulla base delle linee di indirizzo fissate con decreti

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del Ministero per la semplificazione e la PA diconcerto con il Ministero dell’economia e finanze,nonché d’intesa con la Conferenza Unificata perquanto riguarda gli Enti Locali, nel rispetto degliequilibri di finanza pubblica.Una volta definita l’organizzazione degli uffici, leamministrazioni pubbliche adottano il piano trien-nale dei fabbisogni del personale, in coerenza conla pianificazione pluriennale delle attività e dellaperformance, nonché con le linee di indirizzo sopracitate.Tale piano deve essere accompagnato dall’indica-zione delle risorse finanziarie destinate alla sua at-tuazione, nei limiti della spesa per il personale inservizio e di quelle connesse alle facoltà assunzio-nali previste a legislazione vigente.La “vecchia” dotazione organica è pertanto sosti-tuita dal personale in servizio al netto dei dipen-denti che cessano del servizio ai quali vanno ag-giunti i contenuti del piano assunzionale.Lo strumento appare sulla carta molto dinamico inquanto prevede su base triennale la variazioneautomatica di questo documento di pianificazione,senza dover necessariamente, qualora non vi sianocambiamenti sostanziali nelle disposizioni relativealle facoltà assunzionali (evento che negli ultiminon si mai verificato) e nelle cessazioni preventi-vate la possibilità di avere una sorta di cartina tor-nasole che consente di pianificare le assunzioni,previa verifica e nuova predisposizione dello stru-mento triennale su base annuale.

Senz’altro tale strumento costituisce anche unostrumento di controllo della spesa e pertanto del ri-spetto dei limiti contenuti nell’art. 1, comma 557,Legge n. 296/2006, almeno con riferimento allaspesa del personale a tempo indeterminatoUno strumento cioè che si avvicina come filosofiaal bilancio pluriennale degli Enti Locali introdottoper effetto del D.Lgs. n. 118/2011, che appuntoprevede la predisposizione di un bilancio articolatosu tre anni e che comunque viene predisposto an-nualmente, anche rettificando ciò che era stato ap-provato in precedenza.Una delle motivazioni che ha portato il legislatoread introdurre questo tipo di meccanismo è senz’al-tro rappresentato da un elemento distorsivo insitonello strumento della dotazione organica, costitui-to dall’automatismo nel mantenimento dei postinella struttura dell’ente una volta che i dipendentifossero cessati; elemento che ha portato le ammini-strazioni nel corso degli anni ad accumulare, anchein relazione ai “blocchi” assunzionali disposti dalleleggi di stabilità che si sono succedute dall’anno2010, posti vacanti nelle dotazioni organiche maicancellati, anche per dimostrare che a fronte dinumerose cessazioni ed a parità di funzioni, le atti-vità erano comunque state portate avanti con unnumero inferiore di dipendenti e quindi con ele-menti di efficienza superiori rispetto al passato.A titolo esemplificativo il piano triennale del fab-bisogno del personale potrebbe assumere la seguen-te forma in sede di prima applicazione:

Cat.A

Cat.B1

Cat.B3

Cat.D1

Cat.D3

Cat.DIR

TOTALI

N. dipendenti in servizio all’1/1/2017

Costo totale per categoria

Assunzioni già in programma nell’anno 2017

Cessazioni previste nell’anno 2017

Risparmio su base annua

Assunz. Anno 2018

Costo assunzioni

Cessazioni previste nell’anno 2018

....

Inoltre dovranno essere individuati i profili profes-sionali per i quali si dovrà addivenire ad assunzio-ne. Lo schema di decreto da questo punto di vista,attraverso le linee di indirizzo che dovranno essereemanate dai Ministeri competenti, auspica che taliprofessionalità che gli enti dovranno ricercare do-

vranno rispondere alle nuove esigenze professionalidi amministrazioni che devono porsi al passo con itempi.Tale indicazione appare stridente anche se dalpunto di vista sociale encomiabile, rispetto a quan-to previsto dall’art. 20 della schema attraverso il

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quale viene data facoltà nel triennio 2018/2020 al-le amministrazioni di attivare procedure concorsua-li riservate in misura non superiore al 50% al per-sonale che sia stato in servizio con contratti di la-voro flessibile per almeno tre anni negli ultimi ot-to.Come auspicato dalla Commissione speciale delConsiglio di Stato nel parere reso in data 11 aprile2017 allo schema di decreto in parola, sarebbe ne-cessario per rinnovare e riorganizzare la pubblicaamministrazione e rendere effettiva ed efficace lariforma, procedere ad un adeguato investimento eimpegno finanziario nella pubblica amministrazio-ne medesima. Solo in questo modo si potrebberoconciliare le esigenze di introdurre nuove professio-nalità all’interno degli enti e stabilizzare il persona-le precario che probabilmente è tale per l’inibizio-ne (almeno parziale) che da anni le PubblicheAmministrazioni hanno rispetto alle possibilità as-sunzionali.La procedura da intraprendere per l’approvazionedel piano triennale dei fabbisogni nel momento incui il decreto legislativo sarà pubblicato in Gazzet-ta Ufficiale potrebbe essere il seguente:- modifica del Regolamento sull’ordinamento degliUffici e dei servizi da parte della Giunta con ilquale viene introdotto questo nuovo documento dipianificazione in luogo della dotazione organica;- proposta da parte dei Dirigenti ai sensi di quantoprevisto dall’art. 16, comma 1, lett. a-bis) e dall’art.17 del D.Lgs. n. 165/2001 a seguito della modificaapportata dal D.Lgs. n. 150/2009 delle risorse e deiprofili professionali necessari allo svolgimento deicompiti dell’ufficio al quale sono preposti su basetriennale;- proposta da parte dei Dirigenti di individuazionedegli eventuali nuovi profili professionali;- informazione preventiva alle organizzazioni sinda-cali e alla RSU;- acquisizione del parere del Collegio dei Revisoridei Conti previsto dall’art. 19, comma 8, della Leg-ge n. 448/2001 che accertano che i documenti diprogrammazione del fabbisogno di personale sianoimprontati al rispetto del principio di riduzionecomplessiva della spesa;- approvazione dell’atto da parte dell’organo com-petente;- trasmissione del piano triennale dei fabbisognientro trenta giorni dall’adozione e i relativi aggior-namenti annuali al Dipartimento della funzionepubblica. L’assolvimento della trasmissione in pa-rola è condizione necessaria per l’avvio delle proce-dure di reclutamento.

Con riferimento alle relazioni sindacali nulla vienemodificato rispetto all’attuale art. 6 del D.Lgs. n.165/2001, la cui previsione di informazione pre-ventiva era stabilita addirittura nella Legge delegan. 421/1992 (art. 2 comma 5), che portò all’appro-vazione dell’allora D.Lgs. n. 29/1993. La “previainformazione delle organizzazioni sindacali rappre-sentative ove prevista nei contratti” lascia comun-que il dubbio che in sede di contrattazione colletti-va per questo istituto venga “riesumata” la proce-dura di concertazione in luogo della consultazione.Un ulteriore effetto da valutare è l’impatto della“cancellazione” della dotazione organica sul fondodel trattamento economico accessorio.L’art. 23 dello schema di decreto legislativo preve-de che dal 1° gennaio 2017 l’ammontare comples-sivo delle risorse destinate annualmente al tratta-mento economico accessorio non possa superare ilcorrispondente importo determinato per l’anno2016 e che dal 2017 venga comunque meno l’ob-bligo di riduzione proporzionale del fondo a seguitodella riduzione del personale, attraverso l’abroga-zione dell’art. 1 comma 236 della Legge 28 dicem-bre 2015, n. 208.Auspicando che in sede di contrattazione colletti-va nazionale vengano riviste le regole per la costi-tuzione dei fondi destinabili al trattamento econo-mico accessorio, al momento le posizioni diARAN e Ragioneria Generale dello Stato ormaiconsolidate evidenziano comunque che a fronte disoppressioni di posti in dotazione organica il fondodebba essere ridotto. Il rischio è pertanto quelloche di fronte a una cancellazione di fatto dei postivacanti gli enti siano costretti a operare in riduzio-ne del fondo, una volta venuto meno l’obbligo diriduzione proporzionale prima previsto dall’art. 9,comma 2-bis, D.L. n. 78/2010 e attualmente conte-nuto nell’art. 1, comma 236, Legge n. 208/2015 ci-tata.

Dubbi e criticità

Mentre è assolutamente evidente che attraversol’introduzione di questo nuovo strumento di piani-ficazione delle assunzioni viene meno la dotazioneorganica (nonostante il comma 3 dell’art. 4 delloschema di decreto faccia ancora riferimento allaconsistenza della dotazione organica); viceversaqualche dubbio residuo rimane rispetto alla “so-pravvivenza” della programmazione triennale delpersonale introdotta dall’art. 39, comma 1, Leggen. 449/1997, il quale stabilisce che al fine di assicu-rare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le ri-

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sorse per il migliore funzionamento dei servizi com-patibilmente con le disponibilità finanziarie e dibilancio, gli organi di vertice delle amministrazionipubbliche sono tenuti alla programmazione del fab-bisogno di personale, avendo come obiettivo la ri-duzione programmata della spesa di personale.Tale documento è altresì previsto nell’art. 91 delTUEL il quale afferma che gli organi di vertice del-le amministrazioni locali sono tenuti alla program-mazione triennale del fabbisogno di personale,comprensivo delle unità di cui alla Legge 12 marzo1999, n. 68, finalizzata alla riduzione programmatadelle spese del personale.Le sopra citate norme non vengono abrogate eneppure modificate per effetto dello schema di de-creto, così come l’art. 16 del TUPI medesimo cheannovera nelle funzioni dei dirigenti di uffici diri-genziali generali ancora la proposta delle risorse edei profili professionali necessari allo svolgimentodei compiti dell’ufficio cui sono preposti, al finedell’elaborazione del documento di programmazio-ne triennale del fabbisogno di personale.In realtà vi è un passaggio nello schema di decretoche fa intendere che il documento di programma-zione triennale del personale uscirà di scena, rap-presentato dai contenuti dell’art. 6 che apportamodifiche all’art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001 e nellafattispecie al comma 4. Tale comma attualmenteprevede che “Le determinazioni relative all’avvio diprocedure di reclutamento sono adottate da ciascunaamministrazione o ente sulla base della programmazio-ne triennale del fabbisogno di personale deliberata aisensi dell’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n.449, e successive modificazioni ed integrazioni”. Pereffetto dell’art. 6 comma 1 lett. b) dello schema didecreto le parole “della programmazione triennaledel fabbisogno di personale deliberata ai sensi del-l’art. 39 della Legge 27 dicembre 1997 n. 449 esuccessive modificazioni ed integrazioni” sono so-stituite dalle seguenti “del piano triennale dei fab-bisogni approvato ai sensi dell’art. 6 comma 4”.Ma al di là di queste valutazioni che rimangono suun piano di necessità di un coordinamento com-plessivo delle norme dell’ordinamento che attengo-no alle risorse umane, il mantenimento di due do-cumenti di fatto autorizzativi delle assunzioni sa-rebbe contrario al principio di semplificazione acui la legge delega si ispira.Rimangono però alcuni problemi di fondo. Il pri-mo si può cogliere al punto 3.2.1. del parere dellaCommissione speciale del Consiglio di Statodell’11 aprile 2017 allo schema di decreto, quandoviene affermato che in base al nuovo sistema il pia-

no del fabbisogno giunge a valle dei provvedimentidi bilancio.In realtà il D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 per effet-to del principio contabile allegato n. 4/1: principioapplicato alla programmazione, introduce il DUP(Documento unico di programmazione degli EntiLocali).Tale documento di programmazione viene delibe-rato dal Consiglio entro il 31 luglio di ciascun an-no e l’eventuale nota di aggiornamento entro il 15di novembre di ogni anno e cioè prima dell’appro-vazione del bilancio di previsione dell’anno succes-sivo.All’interno del DUP vi è una sezione strategica(SeS) e una sezione operativa (SeO).La parte 2 della sezione operativa comprende laprogrammazione in materia di lavori pubblici, per-sonale e patrimonio. Con riguardo al personale sifa esplicito riferimento alla programmazione delfabbisogno di personale. A questo punto in attesadi un coordinamento maggiormente puntuale dellenorme rimane il dubbio rispetto alle intenzioni dellegislatore. Il piano triennale dei fabbisogni escedall’alveo del DUP per assumere una veste di attoautonomo e separato, oppure la programmazionedel fabbisogno del personale con la nuova veste dipiano rimane all’interno del DUP e pertanto ap-provata precedentemente al bilancio di previsione?Tale risposta incide anche sull’organo che di fattosarà competente all’approvazione definitiva delpiano in quanto se tale documento sarà parte inte-grante del DUP sarà il Consiglio; viceversa se ne-cessiterà di un’autonoma approvazione successivaall’approvazione del bilancio di previsione sarà l’or-gano competente sarà la Giunta.Un’ulteriore difficoltà deriva dall’aggiornamentodel piano triennale dei fabbisogni che dovrebbepertanto, se approvato all’interno del DUP, esseredisposto entro e non oltre il 15 novembre, quandoin realtà le percentuali di turn over che incidonosulle capacità assunzionali degli enti, vengono dinorma definite nella legge di stabilità o di bilancioe addirittura in alcuni casi modificate in corsod’anno (vedi D.L. n. 50/2017). Tale variabile puòcostituire un limite alla pianificazione delle attivitàdi reclutamento.Si sottolinea poi, come elemento che necessita dichiarimenti, il fatto che lo schema di decreto evi-denzia in particolare gli aspetti di pianificazioneconnessi alle assunzioni a tempo indeterminato; vi-ceversa la programmazione triennale del fabbiso-gno è un documento che ricomprende per effettodegli artt. 3, 7 e 8 del CCNL 14 settembre 2000,

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anche i contratti di formazione lavoro, i contratti atermine e le mansioni superiori.Nelle linee di indirizzo per la pianificazione deifabbisogni di personale che dovranno essere ema-nate si auspica che siano contenute precisazioni inmerito.

Si rende in ogni caso necessario come per altre ma-terie (vedi dirigenza) una rivisitazione a cascatadel TUEL e dei Contratti Collettivi nazionali dilavoro.

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