.............................................................................................................................................................................................................................

Associazionismo - Modelli organizzativi

Le gestioni associate alla lucedel D.L. n. 95/2012. Il ruolodella progettazione organizzativadi Nicoletta GiulianelliFunzionario Unita Sviluppo organizzativo del Comune di Forlı

.............................................................................................................................................................................................................................

Nei recenti interventi normativi, da ultimo il D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (spending review),convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, la cooperazioneintercomunale e vista come lo strumento per rafforzare le capacita di governo e di rispostaalle esigenze dei cittadini e della collettivita, per realizzare la riduzione ed eliminazionedelle sovrapposizioni di organi e competenze. Rappresenta oggi anche una delle maggioriopportunita offerte agli enti territoriali di minori dimensioni di colmare il gap dicompetenza tecniche e capacita amministrativa, legato soprattutto all’inadeguatezza delledimensioni territoriali ed alla scarsita di risorse economiche (1).Al di la degli obblighi di legge l’approccio alla gestione associata di servizi e funzionidovrebbe essere orientato a ricercare soluzioni organizzative razionali volteall’ottimizzazione dell’uso delle risorse pubbliche e allo sviluppo quali quantitativo deiservizi. Questo e possibile grazie ad una attenta progettazione organizzativa.

L’attuale quadro normativoalla luce delle novita introdottedall’art. 19 del D.L. n. 95/2012

Il D.L. n. 95/2012 (spending review) all’art. 19 in-tervene in materia di esercizio associato delle fun-zioni dei comuni e delle unioni di comuni.Il c. 1 dell’art. 19 modifica in maniera importante laprecedente disciplina contenuta all’art. 14 del D.L.n. 78/2010 (legge n. 122/2010) per i comuni conpopolazione fino a 5.000 abitanti ovvero 3.000 abi-tanti se appartengono a comunita montane. Il c. 2dell’art. 19 riformula le previsioni contenute nel-l’art. 16 del D.L. n. 138/2011 (legge n. 148/2011)destinate ai comuni fino a mille abitanti. Il c. 3 in-fine sostituisce in parte il contenuto dell’art. 32 delTuel, norma base in tema di unioni di comuni. Diseguito vengono illustrate le principali novita.

Nuove previsioni per i comunicon popolazione fino a 5.000 abitanti(3.000 se appartengono a comunita montane)

Viene fornito un nuovo, piu puntuale e ‘‘definiti-

vo’’ elenco delle funzioni fondamentali dei comuniche sostituisce quello transitorio indicato all’art. 21,c. 3, della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale(tavola 1).Tutte le funzioni fondamentali cosı definite, ad ec-cezione della tenuta dei registri di stato civile e dipopolazione e dei compiti in materia di servizi ana-grafici devono essere gestite obbligatoriamente informa associata, comprese le funzioni il cui eserci-zio comporta l’uso di tecnologie di informazione ecomunicazione (realizzazione e gestione infrastrut-ture, banche dati, applicazioni informatiche, licenzeecc). Vengono individuate tempistiche di attuazio-ne piu dilatate rispetto al previgente art. 14, c. 31,D.L. n. 78/2010, peraltro gia differite di nove mesidal decreto legge ‘‘mille proroghe’’. Le forme giu-ridiche ammesse rimangono l’unione di comuni ela convenzione ma sono oggetto di innovazioni.In particolare per quanto riguarda le unioni di co-

Nota:

(1) Massimiliano Alesio, La gestione associata delle funzioni ed i servizi comu-nali, Padova 10 novembre 2011.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione

........................................

11/2012 763

muni l’art. 19, c. 3, D.L. n. 95/2012 riscrive il con-

tenuto dell’art. 32 Tuel (2). L’unione diventa ilprincipale strumento di collaborazione intercomu-nale in quanto ente finalizzato all’esercizio associa-to di funzioni e servizi. Se l’Unione e costituita in

prevalenza da comuni montani, assume la denomi-nazione di unione di comuni montani e puo eserci-tare anche le specifiche competenze di tutela e dipromozione della montagna attribuite in attuazione

dell’art. 44, c. 2, della Costituzione e delle leggi infavore dei territori montani. Ogni comune puo darparte di una sola unione che pero puo stipulare con-venzioni con singoli comuni o con altre unioni perl’esercizio associato di servizi e funzioni.

Rispetto alla precedente disciplina la novellata di-sposizione individua nel dettaglio quali sono gli or-gani dell’unione e le modalita di costituzione:� il presidente dell’unione, e scelto tra i sindaci dei

comuni associati;� la giunta dell’unione e costituita dai componentidell’esecutivo dei comuni associati;� il consiglio dell’unione e composto da un numero

di consiglieri non superiore a quello previsto per icomuni con popolazione equivalente a quella del-l’ente, garantendo la rappresentanza delle minoran-ze e assicurando, ove possibile, la rappresentanza

di ogni comune.L’unione di comuni viene confermata ente di se-condo grado: i consiglieri non sono eletti dai citta-

dini, bensı dai singoli consigli comunali; continuaad avere autonomia statutaria e regolamentare; siapplicano, «in quanto compatibili, i principi previ-sti per l’ordinamento dei comuni, con particolare ri-guardo allo status degli amministratori, all’ordina-mento finanziario e contabile, al personale e all’or-ganizzazione»;A livello normativo si tenta minimizzare i costi am-ministrativi delle unioni:— gli organi devono essere formati senza nuovi omaggiori oneri di finanza pubblica da amministra-tori in carica dei comuni associati e a questi nonpossono essere attribuite retribuzioni aggiuntive,gettoni indennita od emolumenti;— la spesa sostenuta per il personale dell’unionenon puo comportare, in sede di prima applicazione,‘‘il superamento della somma delle spese di perso-nale sostenute precedentemente dai singoli comunipartecipanti’’; le unioni dovranno adottare inoltreapposite misure di razionalizzazione organizzativaper consentire progressivi risparmi di spesa;

Tavola 1Le funzioni fondamentali: confronto tra precedente e nuova disciplina

Funzioni fondamentaliindicate dalla precedente disciplina

Funzioni fondamentalidefinite dal D.L. n. 95/2012

1. funzioni di amministrazione, gestione e controllo, nel li-mite del 70% delle spese come certificate dall’ultimo contodel bilancio disponibile alla data di entrata in vigore dellalegge n. 42/2009;2. funzioni di polizia locale;3. funzioni di istruzione pubblica;4. funzioni nel campo della viabilita e dei trasporti;5. funzioni nel campo del territorio e dell’ambiente, fattaeccezione per l’edilizia residenziale e per il servizioidrico integrato;6. funzioni nel settore sociale.

a. organizzazione generale dell’amministrazione, gestionefinanziaria e contabile e controllo;b. organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale diambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblicocomunale;c. catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Statodalla normativa vigente;d. pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunalenonche la partecipazione alla pianificazione territoriale di li-vello sovracomunale;e. attivita, in ambito comunale, di pianificazione di protezio-ne civile e di coordinamento dei primi soccorsi;f. organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio esmaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione deirelativi tributi;g. progettazione e gestione del sistema locale dei servizi so-ciali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, se-condo quanto previsto dall’art. 118, c. 4, della Costituzione;h. edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei serviziscolastici;i. polizia municipale e polizia amministrativa locale;l. tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compitiin materia di servizi anagrafici

Nota:

(2) Vi sono perplessita sulla compatibilita di questa norma con i vigenti limiti allapotesta legislativa statale in tema di forme associative. La consolidata giurispru-denza costituzionale (es. sentt. n. 237/2009 e n. 91/2011), in tema di comunitamontane, ha affermato che non rientra nei poteri dello Stato la disciplina det-tagliata della composizione degli organi delle forme associative che esula dallamateria del coordinamento della finanza pubblica e attiene all’ordinamento de-gli organismi associativi, che rientra nella competenza residuale delle regioni.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione........................ .

...............

764 11/2012

— i comuni partecipanti sono obbligati al conferi-mento all’unione delle risorse umane e strumentalinecessarie all’esercizio delle funzioni conferite;— alle unioni competono gli introiti derivanti dalletasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esseaffidati;La tavola 2 mostra in un quadro comparativo leprincipali novita introdotte dalla spending reviewrispetto ai comuni fino a 5.000 abitanti (ovvero finoa 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenutia comunita montane).

Nuove previsioni per i comuni con popolazionefino a 1000 abitanti

Viene meno l’obbligatorieta della soluzione deli-neata dall’art. 16, D.L. n. 138/2011 che prescrivevala gestione associata di tutte le funzioni ammini-strative ed i servizi pubblici mediante la cosı detta‘‘unione speciale’’ o ‘‘municipale’’; tale soluzionediviene alternativa. I comuni fino a 1.000 abitanti,quindi, possono decidere se gestire in maniera as-sociata le sole funzioni fondamentali previste al-l’art. 14, D.L. n. 78/2010, come riformulato dalD.L. n. 95/2010, attraverso le convenzioni o l’unio-ne di comuni disciplinata dall’art. 32, D.Lgs. n.267/2000, oppure tutte le funzioni ed i servizi tra-

mite l’unione speciale, disciplinata dall’art. 16,D.L. n. 138/2011 (3).Viene meno anche la natura eccezionale e deroga-toria della scelta della convenzione. Vengono indi-viduate tempistiche di attuazione diverse a secondadella forma giuridica scelta. Rispetto al previgenteart. 16, D.L. n. 138/2011, e modificata la discipli-nare relativa alla composizione degli organi dell’u-nione ‘‘speciale’’.La tavola 3 mostra in un quadro comparativo leprincipali novita introdotte dalla spending reviewrispetto ai comuni fino a 1000 abitanti (4).In questo quadro normativo, la tentazione potrebbeessere quella di rincorrere l’adempimento formalecommettendo un grande errore e perdendo l’occa-sione di ricercare soluzioni organizzative che, aldi la degli obblighi di legge consentano di ottimiz-zare l’uso delle risorse pubbliche, e di qualificare euniformare il modello di fornitura dei servizi rivolti

Tavola 2Le principali novita introdotte dalla spending review rispetto ai comuni fino a 5000 abitanti

Vecchia disciplina (aggior-nata con proroghe all’art.29 D.L. n . 216/2011)

Nuova disciplina (D.L. n. 95/2012)

Tempistica Due funzioni entro il 30 set-tembre 2012Tutte le altre entro il 30 set-tembre 2013

Tre funzioni associate entro il 1º gennaio 2013Tutte le altre entro il 1º gennaio 2014

Forme giuridiche Unioni di comuni (art. 32 Tuel)Convenzioni (art. 30 Tuel)La medesima funzione nonpuo essere svolta da piu diuna forma associativa

Unioni di comuni (art. 32 Tuel, come novellato dal c. 3 dell’art.19, D.L. n. 95/2012)Convenzioni (art. 30 Tuel) di durata almeno triennale. Decorsoil periodo di efficacia ove non sia comprovato il conseguimentodi significativi livelli di efficienza ed efficacia nella gestione, i co-muni sono obbligati ad esercitare le funzioni mediante unioni dicomuni.La medesima funzione non puo essere svolta da piu di una for-ma associativaI comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti gia appartenentiad un’unione di comuni costituita alla data di entrata in vigoredel D.L. n. 95/2012 possono scegliere di adeguarsi alla discipli-na delle unioni speciali ovvero delle Unioni art. 32 del Tuel.

Dimensione demografi-ca minima per le unioni

10.000 abitanti, salva diversa previsione regionale

Obbligo di rispetto delpatto di stabilita

Dal 2013

Note:

(3) Per approfondimenti rispetto alla precedente disciplina si veda Manuela Lu-cia Mei, ‘‘Gestione associata delle funzioni e recenti riforme legislative’’, inAzienditalia Il Personale, n. 3/2012, pag. 117.

(4) Sulle novita introdotte dalla legge n. 135/2012 si veda anche: cfr. Alberto DiBella, ‘‘La gestione associata dei servizi nei piccoli comuni dopo la spending re-view’’, in Azienditalia, n. 10/ 2012, pag. 689.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione

........................................

11/2012 765

a tutti i soggetti del territorio per far fronte alle cre-

scenti difficolta economiche ed alle mutate esigen-

ze dei cittadini.

Diventa quindi fondamentale la realizzazione di

uno studio di fattibilita basato su una strutturata

analisi organizzativa.

Quale forma giuridica?

La scelta della forma giuridica (convenzione e

unione) si basa sull’analisi del contesto territoriale,

organizzativo e culturale di riferimento. Ad esem-

pio nel caso di un comune di piccole dimensioni

che gia gestisce in forma associata mediante con-

venzione numerosi servizi e funzioni con un comu-

ne limitrofo di medie dimensioni, puo essere fun-

zionale la scelta della convenzione anche per la ge-

stione delle altre funzioni fondamentali.

Entrambe le alternative sono state oggetto di speci-

fici approfondimenti (5), e presentano limiti e van-taggi riportati sinteticamente in tavola 4.Vero e che laddove risultano rilevanti finalita di go-verno e di pianificazione di area vasta e finalita dicoesione sociale e di equiparazione dei diritti deicittadini, la forma associativa trae vantaggio dal-l’essere istituzionalizzata quindi giuridicamenteautonoma e dotata di organi di governo politici ca-paci di rappresentare i consigli comunali con le re-lative maggioranze e minoranze.

Tavola 3Le principali novita introdotte dalla spending review rispetto ai comuni fino a 1000 abitanti

Vecchia disciplina (aggiornata conproroghe all’art. 29, D.L. n. 216/2011) Nuova disciplina (D.L. n. 95/2012)

Tempistica Entro il 17 dicembre 2012 proposta diaggregazione in unione speciale alla re-gione.

Entro il 30 giugno 2013 gestione in con-venzione di tutti i servizi e le funzioni am-ministrative ed entro il 30 luglio 2013 in-vio attestazione comprovanti l’efficientegestione al Ministero dell’interno.

Diversa a seconda dell’opzione scelta.Nel caso si propenda per la convenzione o l’unioneart 32 Tuel. Tre funzioni fondamentali associate en-tro il 1º gennaio 2013 Tutte le altre funzioni fonda-mentali entro 1º gennaio 2014.Nel caso si propenda per l’unione speciale previstadl novellato art. 16, D.L. n. 138/2011 proposta dil’istituzione dell’unione alla regione nel termine pe-rentorio di sei mesi dalla data di entrata in vigoredel D.L. n. 95/2012 (gennaio 2013). La regionecon deliberazione del consiglio regionale entro il31 dicembre 2013 provvede a sancire l’istituzionedelle unioni del territorio.

Forme giuridiche Unioni speciali obbligatorie:il Presidente dell’unione e scelto tra imembri del consiglio.

I comuni che appartengono ad altre for-me associative (convenzioni, consorzi)cessano di diritto di farne parte da quan-do diventano membri dell’unione ‘‘spe-ciale’’.

Deroga per i comuni che esercitano tuttele funzioni amministrative ed i servizipubblici mediante convenzione.

Unioni di comuni (art. 32 Tuel, come novellato dalc. 3 dell’art. 19 del D.L. n. 95/2012).Convenzioni (art. 30 Tuel) di durata almeno trien-nale. Ove a termine del periodo di efficacia dellaconvenzione non sia comprovato il conseguimentodi significativi livelli di efficienza ed efficacia nellagestione, i comuni sono obbligati ad esercitare lefunzioni mediante unioni di comuni.Unioni speciali Il Presidente dell’unione e sceltotra i sindaci dei comuni aderenti e membri di dirittodel consiglio dell’unione (art. 16, c. 8); viene con-fermata la disciplina con riferimento alla composi-zione del consiglio e della giunta.La medesima funzione non puo essere svolta da piudi una forma associativa.

Dimensione demograficaminima per le unioni

5.000 abitanti, (3000 se appartenenti a comunita montante) salva diversa previsione regionale.

Obbligo di rispetto delpatto di stabilita

Dal 2014 se si sceglie l’alternativa dell’unione speciale.

Nota:

(5) Si veda ad esempio Luca Mazzara Lezione 1 - Associazionismo intercomu-nale e aggregazioni sovra-comunali: alla ricerca di sinergie organizzative e am-ministrative, E. Gamberini - Gestioni associate e unioni di comuni: aspetti orga-nizzativi e potenzialita, Lezione 2, in Azienditalia i Corsi, 2012.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione........................ .

...............

766 11/2012

La progettazione organizzativadella gestione associata

La gestione associata di servizi e funzioni, qualeche sia la forma giuridica prescelta si puo configu-rare come progetto di sviluppo organizzativo (6)che prevede alcune fasi (tavola 5). Nell’ambito diquesto percorso la progettazione organizzativa as-sume un ruolo centrale. Le azioni principali da por-re in essere per un’efficace progettazione organiz-zativa sono elencate di seguito.

Descrizione della situazione generale, dei sistemidi gestione, dei modelli organizzativi esistenti edelle relazioni strutturate tra gli enti.

Deve essere effettuata una descrizione dello statodell’arte che prenda in considerazione:— informazioni di carattere generale dei singolicomuni;— dati relativi all’ammontare della popolazione, alnumero dei contribuenti (suddivisi per singolo tri-buto), alle imprese, alle scuole, agli edifici pubbliciecc;— dotazioni strumentali degli enti coinvolti nellagestione associata (singoli comuni ed unione);— impianti e infrastrutture inerenti alla gestioneassociata;— dotazione organica dei comuni;— configurazioni dei sistemi informativi;— informazioni specifiche relative ai servizi/fun-zioni oggetto di analisi;

— organizzazione attuale degli uffici preposti allagestione delle attivita da far confluire nella gestioneassociata;— attivita attualmente svolte e procedimenti signi-ficativi;— modalita gestionali;— personale addetto;— software di gestione delle funzioni/ servizi;— dati economici;— altri attori pubblici e privati coinvolti normal-mente nella gestione delle attivita.Possono essere costruite apposite schede di rileva-zione per i diversi servizi/funzioni che contenganoindicatori di gestione utili per ottenere informazionisintetiche e confrontabili (tavola 6). Tali indicatoripossono fornire anche un dato oggettivo di valuta-zione rispetto all’efficienza/efficacia delle attualigestioni e della gestione associata. In questo modopuo essere avviata un’azione di benchmarking trale diverse amministrazioni costituenti la gestioneassociata, strumento utile per la progettazione el’organizzazione interna del servizio. Le criticitaprincipali rispetto a questa fase sono relative ai pro-blemi nel reperimento dei dati e delle informazionied alla disomogeneita dei dati tra gli enti coinvolti.Questo prima azione consente di individuare condi-zioni di partenza in cui si andra ad inserire la ge-stione associata.

Tavola 4Forme associative: limiti e vantaggi in sintesi

Vantaggi Limiti

Convenzione — Semplicita attuativa— Velocita dei processi nella gestione operativa— Basso appesantimento burocratico per il funzio-namento degli organi

— Bassa legittimazione istituzionale— Lentezza dei processi decisionali, dovuta ai limitiburocratici connessi (tutti gli atti devono venire ap-provati dai competenti organi dei diversi enti)— Complessita gestionale nel caso di aumentoquantitativo di funzioni e servizi convenzionati— Possibili inefficienze, dovute alla necessita di du-plicare materialmente gli adempimenti rispetto acerte funzioni (bilancio, personale ecc.)— Scarsi ambiti di controllo

Unione — Titolarita del conferimento delle funzioni e deiservizi— Possibilita di incidere sulle politiche e strategie— Forte legittimazione istituzionale esterna conconseguente aumento del potere negoziale— Autonomia gestionale ed organizzativa (bilancioautonomo)— Accesso a finanziamenti regionali— Valorizzazione del personale e delle gestioni as-sociate

— Elevati costi di transizione— Riduzione progressiva del peso delle strutturecomunali e necessita di ridefinire il quadro dellecompetenze— Possibile perdita di efficienza ed economicita ge-stionale

Nota:

(6) Elena Gamberini, ‘‘Gestioni associate e unioni i comuni: aspetti organizzativie potenzialita’’, Azienditalia i Corsi, Lezione 2, 2012.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione

........................................

11/2012 767

Tavola5Lefasidelprogettodisviluppoorganizzativo‘‘gestioneassociata’’

.....................

..................................................................................................

Organizzazione.........................

...............

76811/2012

Tavola 6Esempio di scheda per la rilevazione dei dati relativi al servizio tributi/entrate

DATI GENERALI DEL TERRITORIO Comune 1 Comune 2 Comune 3

N. CONTRIBUENTI PER TIPO DI TRIBUTO:

ICI

TARSU

OCCUPAZIONE SUOLO PUBBLICO

PUBBLICITA

N. UNITA IMMOBILIARI

DATI RELATIVI AL SERVIZIO

SETTORI COINVOLTI/SERVIZI INTERESSATIRESPONSABILE SETTORE/SERVIZIO

N. RUOLI EMESSI PER TIPOLOGIA DI TRIBUTO

N. ACCERTAMENTI PER TIPOLOGIA DI TRIBUTO

N. VARIAZIONI PER TIPOLOGIA DI TRIBUTO

N. DENUNCE DI VIOLAZIONE PER TIPOLOGIA DI TRIBUTO

N. RICHIESTE RIMBORSO PER TIPOLOGIA DI TRIBUTO

INDICATORI DI GESTIONE

N. RICORSI PRESENTATI/N RICORSI VINTI

IMPORTO RECUPERATO/IMPORTO ACCERTATO PER TIPOLOGIA DI TRIBUTO

IMPORTO ANNUO RECUPERATO/ENTRATE TRIBUTARIE PER TIPOLOGIA DI TRIBUTO

ORE SPORTELLO/ORE SERVIZIO

DATI RELATIVI ALLA DOTAZIONE STRUMENTALE

SUPERFICIE

(SCRIVANIE)

(ARMADIATURE)

(ACCESSORI)

TEL FISSI

FAX

ATTIVAZIONI RETI DI TELEFONIA FISSA

TEL MOBILE

SPESE PER UTENZE

SPESE PER TELEFONIA

DATI RELATIVI ALLA DOTAZIONE TECNOLOGICA

COMPONENTI HARDWARE

SERVER

PC

STAMPANTI

SCANNER/FOTOCOPIATRICI

COMPONENTI SOFTWARE

WINDOW

SOFTWARE GESTIONALI

BANCHE DATI

(segue)

.....................

..................................................................................................

Organizzazione

........................................

11/2012 769

Analisi dei dati, delle caratteristichee delle conseguenze connesse all’attivazionedelle gestioni associate, analisi delle ipotesidi gestione individuate e confronto sui risultatiattesi e sulle criticita emergenti(studio di fattibilita) (7)

L’analisi e fondamentale per l’individuazione deipunti di forza e di debolezza (risorse finanziarieed umane inadeguate, basso potere negoziale, limi-tata capacita di innovazione e potenziamento deiservizi) delle modalita gestionali dei servizi nellesingole realta, dei vantaggi e delle criticita insitein una forma di gestione associata, delle concretepossibilita di riconversione del personale eventual-mente in esubero presso servizi alternativi, dei vin-coli giuridici e delle precondizioni per la realizza-zione di un servizio associato.L’obiettivo e trasformare l’iniziale idea/progetto inuna specifica ipotesi di intervento, attraverso l’i-dentificazione, la specificazione e la comparazionedi due o piu alternative atte a cogliere modalita di-verse di realizzazione dell’idea originaria, e attra-verso la produzione di un set di informazioni attea consentire all’autorita politico-amministrativacompetente una decisione fondata e motivata (8),in definitiva ad individuare le modalita di realizza-zione piu realistiche e promettenti, per dare effica-cia al progetto.

Definizione della nuova struttura organizzativae dei modelli gestionali

La definizione della struttura organizzativa associa-ta comporta la scelta del modello organizzativo diriferimento per ogni servizio associato, l’indicazio-ne dell’utenza di riferimento, la definizione delleattivita di competenza dell’ufficio associato, del co-mune capofila e dei comuni associati, le modificheda apportare all’organizzazione interna degli ufficia seguito della costituzione dell’ufficio unico.

Nell’ambito dei modelli gestionali vanno specifica-te le modalita di attuazione del servizio associatosul territorio (gestione delle sedi e degli sportelli,omogeneizzazione degli orari e delle modalita digestione dei reclami, ecc). Occorre definire un pia-no di sviluppo per fasi (crono programma attuativo)individuando le azioni attivabili nel breve medio elungo periodo; definire il piano di implementazionedella soluzione con particolare attenzione all’indi-viduazione delle competenze e professionalita.Questo ultimo passaggio e propedeutico alla defini-zione della dotazione organica (personale inseritonell’organico del servizio associato e personaleche rimane nei singoli enti) e all’individuazionedei fabbisogni formativi del personale da tradurrein appositi piani formativi.Devono infine essere individuate le dotazioni mate-riali (sedi, attrezzature con particolare riferimentoalle dotazioni hardware e software) e finanziarienecessarie e disponibili.Progettare la nuova struttura significa in sintesi:progettare il funzionamento dei singoli servizi as-sociati; definire gli obiettivi ed i risultati attesicon individuazione di indicatori di performance(di efficienza, efficacia economicita e processo) ele modalita di misurazione della performance; defi-nire l’architettura informativa ed i relativi flussi disupporto ai servizi in gestione associata ed indivi-duare i software gestionali; definire i livelli opera-tivi del sistema complessivo ed i sottoprogetti diriorganizzazione dei singoli enti.La progettazione organizzativa dovra essere ac-

DATI RELATIVI AL PERSONALE

DPIPENDENTE PROFILO CAT TP/PT TURNI COMPETENZE PROFESSIONALI

% ASSORBIMENTO PER DIPENDENTE RISPETTO ALLE ATTIVITA DEL SERVIZIO SETTORE

ATTIVITA DIPENDENTE 1 DIPENDENTE 2 DIPENDENTE 3 DIPENDENTE x

Elaborazione da: Paolo Rossi, Linee guida per la gestione associata dei servizi.

(continua)

Note:

(7) ‘‘Lo studio di fattibilita e uno studio analitico ed approfondito dei servizi edelle attivita che i comuni conferiscono all’ufficio unico, ossia che costituisconooggetto di gestione associata’’, Avvio di associazione di comuni - Modello dicostruzione, a cura di Gianfranco Ludovici, Progetto Camelot II (Anci), www.ca-melot.anci.it.

(8) Sviluppo economico a cura di Stefano Dureo, Camelot II (Anci), www.came-lot.anci.it.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione........................ .

...............

770 11/2012

compagnata da un’analisi economica volta a valu-tare l’economicita della gestione associata, rispettoalle gestioni individuali, a quantificare i costi di in-vestimento e di gestione annuali e le possibili for-me di copertura una volta definita in dettaglio l’or-ganizzazione da adottare. Occorre quindi predi-sporre un documento di fattibilita tecnico- econo-mica dei diversi servizi.

Formalizzazione e presentazione del modelloorganizzativo

Le ipotesi organizzative formulate ed i progetti svi-luppabili delle gestioni associate devono essere for-malizzati, presentati al vertice politico dei singolienti e ai responsabili gestionali dei diversi servizi,al personale, ai cittadini. Questo potra dar luogoad interventi di correzione, revisione, integrazione.La condivisione di atti e documenti costituisce pre-supposto indispensabile per l’attivazione dei serviziin forma associata in quanto rappresenta uno stru-mento di decisione dei sindaci che consente lorodi valutare in dettaglio i servizi in termini di costibenefici e criticita e di verificare la fattibilita dellanuova struttura.Quest’ultimo passaggio chiude la progettazione or-ganizzativa in senso stretto.Naturalmente il progetto predisposto dovra esserevalidato valutando la coerenza dello stesso in rela-zione alle esigenze gestionali ed ai benefici per isingoli enti. Se la valutazione da esito positivo siprocedera all’adozione delle convenzioni e degli at-ti organizzativi di creazione della struttura unica.Da questo momento potra prendere avvio l’attivitadella struttura associata (9).

Il focus: la scelta del modelloorganizzativo

In genere la gestione associata di servizi/funzioniprevede il passaggio da un’organizzazione divisio-nale su base geografica (i singoli comuni possonoessere visti come divisioni) ad un’organizzazionefunzionale integrata.A livello teorico la progettazione del modello orga-nizzativo dovrebbe considerare alcune variabi-li (10):a) la tipologia di funzioni da esercitare;b) l’utenza di riferimento;c) il livello di informatizzazione (laddove il livellodi informatizzazione attivo e possibile e elevato sipuo prevedere una centralizzazione piu spinta dellefunzioni);d) l’estensione territoriale e quindi la distanza traeventuali uffici centrali e uffici periferici;

Rispetto a tali variabili sono individuabili alcunimodelli generali di seguito illustrati:� Struttura con back office diffuso o modello de-centrato (tavola 7)Nel modello decentrato all’ufficio associato vengo-no affidati compiti di coordinamento delle funzionitra i vari enti locali in merito alle attivita ordinarie,di proposta e gestione di progetti di rilievo strategi-co e iniziative di interesse comune, di gestione at-tivita trasversali. Costituisce di norma l’interlocuto-re unico, qualificato nei confronti di soggetti ester-ni. Rimangono presso i singoli comuni uffici cheassolvono funzioni di back office e front officenei confronti dell’utenza.Le attivita di programmazione e di regolamentazio-ne possono sono integrate attraverso strumenti qua-li gruppi tecnici di coordinamento. Le competenzedi back office vengono messe in rete attraversostrumentazioni informatiche e possono essere uti-lizzate da tutti gli enti coinvolti nella gestione asso-ciata.

Tavola 7Struttura con back office diffuso o modellodecentrato

La struttura con front office e back office diffusi efrequente nelle fasi di avvio delle gestioni in formaassociata perche non produce molto impatto sullestrutture comunali individuali. Proprio per questaragione non produce nemmeno molte economie erende piu difficile lo sviluppo di una cultura comu-ne. Puo essere adatta nel caso di servizi strategicicome l’urbanistica l’edilizia ed i lavori pubbliciquando la centralizzazione richiesta dalla comples-sita dei compiti delle procedure e della normativa,dall’alta specializzazione delle attivita e dalle limi-tate risorse a disposizione dei piccoli comuni po-trebbe trovare resistenze:

Note:

(9) Modelli organizzativi per le gestioni associate - Report finale di progetto, Er-vet Spa, 2007.

(10) Paolo Rossi, Linee guida per la gestione associata dei servizi, Anci Toscana,2010.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione

........................................

11/2012 771

— nel basso livello di informatizzazione delle pro-cedure;— nella presenza una programmazione territorialee regolamentazione diverse;— nell’esigenza di un rapporto molto ravvicinatocon le scelte politiche delle singole amministrazioni— nella presenza di un utenza specifica;Col passare del tempo tale struttura deve comunqueevolversi verso modelli accentrati.� Struttura centralizzata o modello accentrato(tavola 8)La struttura centralizzata svolge per gli enti sia at-tivita di front office che di back office centralizzan-do in un unico punto (un comune, un ufficio unicoecc) gran parte delle attivita e compiti svolte dai co-muni rispetto ai servizi/funzioni oggetto di gestioneassociata. L’adozione del modello centralizzatopuo comportare l’esigenza di mantenere una retedi referenti presso i singoli enti per lo scambio didocumenti o informazioni.Di norma questa struttura e adatta per la gestione difunzioni specialistiche, strutturate, con alto livellodi informatizzazione, che non richiedono rapporticon utenza esterna locale ad esempio personale,progettazione opere pubbliche, contratti e appalti,informatica.

Tavola 8Struttura centralizzata

I vantaggi dell’utilizzo del modello centralizzatosono identificabili con l’abbattimento dei tempid’intervento (razionalizzazione delle procedure dicoordinamento tra gli enti), contenimento dei costi(eliminazione di procedure ridondanti o duplicazio-ni), economia di scala (maggiore potere contrattua-le, maggiore bacino d’utenza), specializzazione delpersonale (aumento dell’efficienza e dell’efficaciadelle prestazioni connesse), possibilita di gestirenuovi servizi per i cittadini e/o ampliare quelli esi-stenti. Questa struttura inoltre consente un maggiorcontrollo operativo e gestionale.

� Struttura centralizzata o modello accentratocon front office diffuso (tavola 9)Il Modello organizzativo prevede che l’attivita diback office (istruttoria, predisposizione di atti edocumenti, richiesta pareri ad altri enti, aggiorna-mento banche dati, definizione di procedure estandard, analisi e interpretazione della normati-va,ecc) venga svolta in modo accentrato mentrel’attivita di sportello al pubblico sia decentrata.Per quanto riguarda il back office le attivita di re-lazione con gli utenti non cessano ma sono primamediate dal front office che solo di fronte a situa-zioni di elevata problematicita e di natura straordi-naria richiede l’interessamento del personale spe-cializzato adibito in via prioritaria alle attivita diback-office.

Tavola 9Struttura centralizzata o modello accentratocon front office diffuso

Rispetto alle attivita di front office possono essereprevisti sportelli di I livello per funzioni informati-ve di carattere generale, di supporto agli utenti nellacompilazione dei moduli, di ricezione istanze, re-clami ecc e sportelli di II livello per la gestione del-le istanze che richiedono una risposta piu approfon-dita di norma avanzate in occasione delle scadenze(ad esempio bandi, versamenti Imu).La struttura centralizzata con front office diffusi eadatta a servizi che hanno un’utenza locale, neces-sita di un livello di prossimita con il cittadino conpossibili disagi in caso di richiesta di spostamentodegli utenti dei servizi (es. anagrafe e stato civile,tributi ecc). L’efficacia del modello dipende spessodal potenziamento delle attivita di contatto con ilcittadino utente, dotando gli sportelli di personalecon le necessarie competenza professionali, qualifi-cando i punti di accesso reali e virtuali, eventual-mente ampliando gli orari di accesso. I vantaggidell’adozione di tale modello sono:a) basso impatto sulle strutture comunali se il pro-cesso di transizione viene adeguatamente gestito;b) attivita di programmazione e gestione unitaria;

.....................

..................................................................................................

Organizzazione........................ .

...............

772 11/2012

c) specializzazione e razionalizzazione delle risorsededicate al presidio delle attivita di retro sportello;d) mantenimento e potenziamento dell’accessibilitadei servizi da parte dei cittadini.� Unita di progetto (tavola 10)In questo caso non si da vita ad un vero e proprioufficio unico con un dirigente responsabile e per-sonale stabilmente assegnato, ma viene a costituir-si un team di soggetti, coordinati da un referente.Nell’ambito del team possono collaborare sia di-pendenti degli enti associati che professionistiesterni. Questa struttura e adatta per la realizzazio-ne di progetti o obiettivi specifici aventi un oriz-zonte temporale limitato. Un tipico esempio e lacostituzione di un ufficio di piano per la realizza-zione del PSC associato. I vantaggi sono rappre-sentati dall’estrema flessibilita organizzativa. I li-miti sono rappresentati dalla difficolta di governa-bilita non essendoci strumenti di coordinamento ditipo gerarchico (11).

Tavola 10Modello flessibile - Unita di progetto

Naturalmente i modelli generali devono essere ade-guati e contestualizzati rispetto alle caratteristiche eal contesto specifico in cui si trovano le ammini-strazioni locali coinvolte nel progetto di gestioneassociata. Nella scelta del possibile modello orga-nizzativo e fondamentale il coinvolgimento dei Re-sponsabili e del personale degli Uffici degli enti ad-detti ai servizi /funzioni interessate.Indipendentemente dal modello organizzativo pre-scelto non si puo prescindere dall’integrazione deisistemi informativi. L’integrazione informatica eil presupposto per attivare altri servizi associaticon una certa stabilita. Questo perche consente diimplementare soluzioni organizzative e gestionaliavanzate, di realizzare strutture tecniche omogenee,di uniformare e razionalizzare le procedure orga-nizzative, di integrare i sistemi gestionali.Occorrera inoltre prevedere strumenti di integrazio-ne forti tra i servizi associati ed i servizi in capo aisingoli comuni, garantire un presidio politico e tec-nico che monitori i risultati raggiunti in termini diefficienza, efficacia, economicita, e qualita, chiarirele dipendenze gerarchiche funzionali e le responsa-bilita dei servizi associati.

Considerazioni di sintesi

L’art. 19 del D.L. n. 95/2012 si inserisce in quadronormativo consolidato che vede la cooperazione in-tercomunale come soluzione per contenere le speseper l’esercizio delle funzioni fondamentali per i co-muni di piccole e piccolissime dimensioni, qualifi-cando e omogeneizzando al contempo il livello deiservizi su un ambito territoriale ‘‘ottimale’’. L’ob-bligatorieta della gestione associata dei servizi edelle funzioni fondamentali dei comuni puo rappre-sentare pero un’importante occasione di sviluppoorganizzativo, che richiede un approccio razionalee complessivo nell’analisi tecnica delle situazioniorganizzative e del modello organizzativo a cui ten-dere.E tuttavia la sola progettazione degli aspetti struttu-rali e gestionali non e sufficiente a produrre un rea-le cambiamento. Il nodo cruciale per realizzare unagestione associata di successo per le funzioni previ-ste nell’attuale decreto sulla spending review sisposta dal piano organizzativo al piano culturalerendendo necessario un cambiamento di approcciodegli organi politici, del personale interno agli entie dei cittadini. In quest’ottica risulta fondamentalefar svolgere alle persone coinvolte un atteggiamen-to attivo nel processo.Fattori strategici per la riuscita del progetto sono:— la forte convinzione da parte degli amministra-tori, che devono abbandonare un approccio stru-mentale e approssimativo, condividendo obiettivistrategici. E importante che le linee strategiche ven-gano formalizzate da parte degli organi politici deidiversi enti per garantire la condivisione della scel-ta da parte di tutti gli enti locali— il coinvolgimento nei confronti delle comunitaamministrate. La gestione associata dei servizi im-patta sulle modalita di organizzazione ed erogazio-ne dei servizi portando spesso al superamento delmodello ‘‘familiare’’ di gestione tipico dei piccolicomuni verso modelli basati sulla specializzazionee sulla standardizzazione dei prodotti e processi perrecuperare efficienza ed efficacia. Richiedono quin-di un cambiamento culturale da parte delle comuni-ta di riferimento, cambiamento facilitato dal coin-volgimento che aiuta a far superare i timori di per-dere il ‘‘proprio ufficio di riferimento’’. E quindinecessario raccordare gli interventi tesi alla riorga-nizzazione dei servizi con una parallela implemen-tazione di sistemi di comunicazione esterna;— il coinvolgimento delle risorse umane operanti

Nota:

(11) Modelli organizzativi per le gestioni associate - Report finale di progetto,Ervet Spa, 2007.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione

........................................

11/2012 773

nei singoli enti. Rispetto ai dirigenti e responsabilidegli uffici e dei servizi il coinvolgimento devepartire fin dalle prime fasi di analisi della situazioneesistente, di individuazione delle criticita, dei puntidi forza e delle soluzioni organizzative concreta-mente attuabili; queste figure infatti conoscono lemodalita operative, le criticita della gestione ‘‘sin-gola’’ dell’ufficio e possono contribuire efficace-mente all’individuazione di soluzioni per il loro su-peramento. Rispetto alle risorse umane operanti neisingoli enti il coinvolgimento e fondamentale persuperare le resistenze al cambiamento dovute allapaura di dover cambiare abitudini, prassi lavorativeconsolidate, sede di lavoro, di dover rendere conto

a soggetti diversi e perdere la propria posizione diautonomia ed influenza. In questo modo invece lascelta di unificare le attivita diventa patrimonio co-mune di tutti gli operatori comunali coinvolti;— la predisposizione di un vero e proprio ‘‘pianoper il cambiamento’’ che attivi in modo integratodiverse leve come la costituzione di comitati egruppi composti da operatori dei diversi enti, l’as-segnazione di obiettivi comuni, la formazione, lacomunicazione;— la previsione di adeguati sistemi di incentiva-zione (oggi purtroppo limitati dai vincoli sull’au-mento dei fondi decentrati) ecc che accompagninol’attuazione del progetto di innovazione.

.....................

..................................................................................................

Organizzazione........................ .

...............

774 11/2012