ASSOCIAZIONE SERVIZI FINANZIARI ENTI LOCALI Management …1509.pdf · 3. Contenuto della sezione...

Management localeRivista di amministrazione, finanza e controllo

Anno III • numero 9 • Settembre 2015 ISSN 2420-7845

ASSOCIAZIONE SERVIZI FINANZIARI ENTI LOCALI

Eugenio Piscino esperto di finanza locale e fiscalità lo-cale, dirigente di enti locali, Presidente dell’A.S.F.E.L.email: [email protected]

Alberto Barbieroconsulente amministrativo gestionale di Enti Locali e soggetti gestori di servizi pubblici, formatore, collaboratore de “Il Sole 24 Ore” email: [email protected]

Gianluca Bertagnacollaboratore del quotidiano Il Sole 24 Ore e del periodico “Guida al Pubblico Impiego” edito da Il Sole 24 Ore; collabo-ratore della Rivista RU edita da Maggioli e curatore della rivista Personale News di Publika email: [email protected]

Luciano Cataniasegretario generale, componente di nuclei di valutazione email: [email protected]

Liliana Cirillofunzionario di enti locali, esperto in ge-stione del personale, email: [email protected]

Santo Fabianodocente all’Università Roma Tre di Diritto degli enti locali email: [email protected]

Claudia Giraudoragioniere generale di enti localiemail: [email protected]

Antonio Gisolfiuniversità di Foggiaemail: [email protected]

Marco Lo Franco Funzionario Ragioneria Generale Città metropolitana di Roma Capitale email: [email protected]

Paolo Longonicommercialista, esperto di contabilità pubblica e di servizi pubblici locali email: [email protected]

Luigi Oliveridirigente di enti locali, esperto e autore di numerose pubblicazioni email: [email protected]

Amedeo Scarsellasegretario generale di enti locali, anima-tore del blog Segretari comunali e provin-ciali del Lazio email: [email protected]

Antonio SorciAssistant Professor dell’Università di Korè di Enna email: [email protected]

Hanno collaborato a questo numero:

Stefano Usaivice segretario, responsabile gestione ri-sorse email:[email protected] Trovatopubblicista, consulente di Italia Oggi, esperto per 15 anni de Il Sole 24 Ore, con-sulente Anci email: [email protected]

2 I collaboratori e il comitato scientifico

Antonini Luca, AvvocatoProfessore ordinario di Diritto Costituzionale presso l’Università di Padova - Presidente della CopaffBarbiero AlbertoConsulente amministrativo-gestionale in materia di appalti e di società partecipate.Bellesia MauroDirigente Enti Locali, Docente di corsiBuscema AngeloPresidente di coordinamento delle Sezioni riunite di controlloCascone GennaroDirigente enti locali, Docente di corsiCaterini EnricoProfessore ordinario di Diritto Privato preso l’Università della CalabriaD’Aristotile EbronProfessore a contratto di Economia delle aziende ed amministrazioni pubbliche Università G D’Annunzio Chieti PescaraFabiano SantoDocente universitario e formatoreFissi SilviaAssegnista di ricerca e docente a contratto di Economia Aziendale presso l’Università degli Studi di FirenzeGiordano BiagioMef - Ragioneria Generale dello Stato - Dirigente Ispettorato Generale di Finanza- Servizi ispettivi di finanza pubblica-Settore IVGori ElenaRicercatore di Economia Aziendale presso l’Università degli Studi di FirenzeGraffeo MaurizioPresidente della Sezione Regionale di controllo della Corte Conti - SiciliaJorio EttoreProfessore di Diritto Sanitario presso l’Università della CalabriaMiele TommasoMagistrato della Corte dei conti - Presidente dell’Associazione Magistrati della Corte dei contiOcchiena Massimo,Professore associato di diritto amministrativo presso l’Università BocconiPiperata GiuseppeProfessore associato di diritto amministrativo presso l’Università Iuav di VeneziaPiscino EugenioDirigente enti locali, esperto di finanza e fiscalità localePizziconi GiampieroMagistrato della Corte Conti, Sezione Regionale di controllo del VenetoSorci AntonioAssistant professor di Economia Aziendale presso l’Università Kore di EnnaTessaro TizianoMagistrato della Corte Conti, Sezione Regionale di controllo del Veneto

Il comitato scientifico

MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLO

Anno III • numero 9 • Settembre 2015

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I collaboratori e il comitato scientifico

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Il DUP – Approfondimenti sulla Sezione operativa .....................7A cura di Antonio Sorci

Il Documento unico di programmazione: occasione di integrazione organizzativa ..................................... 18a cura diSanto Fabiano

I provvedimenti per il ripiano del disavanzo “tecnico” di amministrazione. Alcune osservazioni a margine. ...................................................25a cura di Paolo Longoni

La contabilizzazione degli strumenti finanziari innovativi. ............................................28a cura di Eugenio Piscino

Le novità del d.L. 78/2015 in materia di personale ....................37a cura di Gianluca Bertagna

Il vertice amministrativo degli enti locali nella riforma della PA: il dirigente apicale e il direttore generale .....................................................................43a cura di Amedeo Scarsella

Sommario



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La mediazione tributaria negli enti locali ....................................67a cura di Lucio Catania

La valorizzazione del patrimonio degli enti locali: percorsi e modelli possibili ...........................................................75a cura di Alberto Barbiero

La rendicontazione sociale negli enti pubblici ...........................89a cura di Antonio Gisolfi

Piattaforma certificazione crediti .................................................83a cura di Claudia Giraudo

Razionalizzazione e coordinamento dei processi gestionali e di riscossione delle Entrate ...................................108a cura di Marco Lo Franco

Riforma PA: i tempi certi per la Scia aprono problemi per il mercato ................................................................................104a cura di Luigi Oliveri

La mobilita’ del personale degli enti di vasta area. I decreti attuativi .............................................................................................96a cura di Liliana Cirillo

Leggi, decreti, sentenze e prassi... Terreni agricoli ammessi i pagamenti in ritardo dell’acconto imu ..............................................................................56L’opinione di Sergio Trovato

Focus sul procedimento amministrativo Tra norme, prassi operativa e giurisprudenza ..........................58Trasparenza del procedimento amministrativo e riflessi operativi (il Decreto legislativo 33/2013 e modifiche)A cura di Stefano Usai

6 Il DUP – Approfondimenti sulla Sezione operativa

Antonio Sorci

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documenti previsti dal principio contabile applicato alla programmazione e dal TUEL post D.lgs. n. 126/2014



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOIl DUP – Approfondimenti sulla Sezione operativa


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Il DUP – Approfondimenti sulla Sezione operativa

1. PremessaTrascorsa la fase di prima implementazione della riforma dell’armonizzazione con-tabile con l’approvazione del rendiconto 2014, il riaccertamento straordinario dei re-sidui al 1 gennaio 2015 e le prime scritture contabili effettuate sulla base del nuovo principio della competenza finanziaria potenziata, è il momento di prepararsi ai passi successivi, quello dell’adozione dello schema del bilancio di previsione e del piano dei conti armonizzato e quello dell’applicazione al processo di programmazione delle tempistiche e dei documenti previsti dal principio contabile applicato alla program-mazione e dal TUEL post D.lgs. n. 126/2014. Tali adempimenti sono, infatti, obbliga-tori per l’esercizio 2016 per gli enti non sperimentatori, ed è opportuno comprenderne le logiche di fondo e le novità con un certo anticipo. Si sarà, infatti, già notato come molte delle novità della riforma dell’armonizzazione siano finalizzate a un rafforzamento del ruolo della programmazione. Si considerino soltanto l’introduzione del principio di competenza finanziaria “potenziata”, che ob-bliga a imputare a ogni esercizio solo le obbligazioni attive e passive che vengono a scadenza, fermo restando l’obbligo di rilevare tali obbligazioni nel momento in cui sorgono. L’effetto più evidente di questa applicazione è che il bilancio di previsione mostra per un periodo triennale quante risorse saranno effettivamente disponibili in entrata e quante effettivamente esigibili in spesa e ne consente un reale coordina-mento. Ma anche l’obbligo delle previsioni di cassa, che permette di programmare in maniera consapevole i pagamenti, l’orizzonte temporale del bilancio di previsione, la differenza netta tra bilancio politico e gestionale, che permette di concentrarsi sui contenuti della programmazione. Oltre alle novità dei prospetti e ai criteri di contabilizzazione, la riforma ha dato im-pulso al processo di programmazione, principalmente attraverso tre tipi di meccani-

L’effetto più evidente di questa appli-cazione è che il bilancio di previsione mostra per un periodo triennale quante risorse saranno effettivamente dis-ponibili in entrata e quante effettiva-mente esigibili in spesa e ne consente un reale coordinamento.

A cura di Antonio Sorci


Antonio Sorci

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smi. Il primo riguarda la riduzione del numero dei documenti, al fine di dare maggiore sistematicità e coerenza al complesso delle decisioni che accompagnano, sostengono e spiegano strategicamente i valori finanziari dei documenti contabili. Il secondo mec-canismo è costituito dall’integrazione di tutti gli ambiti di programmazione (strate-gica, operativa ed esecutiva) tramite i documenti di programmazione DUP e PEG. L’ultimo meccanismo fa riferimento al rilevante anticipo dei tempi della programma-zione: approvazione del DUP al 31 luglio, assestamento e salvaguardia degli equilibri alla stessa data e una nota di aggiornamento al DUP al 15 novembre, che consente di discutere sul merito dei programmi piuttosto che sugli stanziamenti di bilancio, come si faceva precedentemente, con il risultato che si tralasciavano in secondo piano le finalità per cui l’amministrazione operava e l’impatto della sua attività sulla vita eco-nomica e sociale dei cittadini e sul territorio di riferimento.

2. Il documento unico di programmazione (DUP) Il Documento unico di programmazione (DUP) rappresenta la principale innovazio-ne nel panorama degli strumenti di programmazione. È lo strumento che permette l’attività di guida strategica ed operativa degli enti locali e consente di fronteggiare in modo permanente, sistematico e unitario le discontinuità ambientali e organizzative. Costituisce il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione.Leggendo il contenuto del principio contabile della programmazione, per la parte re-lativa al DUP, ritornano in mente i vecchi strumenti della programmazione degli enti locali. Infatti, gli obiettivi che si perseguono con il DUP sono, innanzitutto, quello di definire la programmazione strategica dell’ente sull’orizzonte temporale del mandato. Tale parte, che solo in minima parte ricalca il contenuto del Piano Generale di Svi-luppo, è contenuta nella sezione strategica del DUP. Nella sezione operativa del DUP è contenuta la programmazione operativa, rappresenta dai programmi, che si articola su un orizzonte temporale triennale, pari cioè al bilancio di previsione. Sempre nella sezione operativa del DUP, ma nella seconda parte, vengono inseriti una pluralità di documenti di programmazione settoriale con orizzonte temporale triennale, che erano già previsti dalla normativa. Se visto solo dal punto di vista formale, il DUP non sembra avere apportato signifi-cative innovazioni rispetto alla disciplina precedente. Quello che prima era contenuto in tre documenti adesso è contenuto in un unico documento. Chi si limita a questa visione non può apprezzare questo strumento di programmazione. La vera innovazio-ne del DUP non consiste nel documento in se, quanto nel contenuto del processo di programmazione stabilito dal principio contabile e dal processo di programmazione stesso, che implica rispetto al passato maggiori esigenze di omogeneità e coerenza. Ad esempio, la sezione strategica, che contiene la programmazione strategica si articola sul mandato e deve essere coerente con i vincoli di finanza pubblica e la situazione economico-finanziaria dell’ente e del gruppo pubblico locale. Infine, il principio della programmazione non fornisce uno schema di riferimento specifico per il DUP, ma solo delle indicazioni generali sulla base delle quali lo stesso deve essere strutturato. Tali novità fanno del DUP uno strumento flessibile nel contenuto, ma rigido nei prin-cipi, favorendo, se correttamente implementato uno sviluppo della capacità di pro-grammazione dell’ente.

la principale innovazione nel panorama degli strumenti di programmazione.



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3. Contenuto della sezione operativa (SeO) La formazione e la rappresentazione del contenuto della SeO del DUP rappresenta uno dei passaggi di fondamentale importanza del processo di programmazione degli enti locali. Infatti, la Seo rappresenta la cerniera tra gli indirizzi e gli obiettivi strate-gici stabiliti per ogni missione nella SeS e ciò che concretamente l’ente si impegna a svolgere per raggiungerli, esponendo, sia il contenuto del programma e la descrizione delle attività che verranno svolte dall’ente, sia le risorse a questo destinate nell’arco del triennio, espresse in coerenza con i valori di bilancio, per competenza nel triennio e per cassa per il primo anno del triennio del bilancio di previsione. Lo scopo fondamentale della SeO è quindi quello di definire, con riferimento all’ente e al gruppo amministrazione pubblica, gli obiettivi dei programmi all’interno delle singole missioni. Il contenuto della SeO è predisposto in base alle previsioni ed agli obiettivi fissati nella SeS e costituisce giuda e vincolo ai processi di redazione dei documenti contabili di previsione dell’ente. Il contenuto finanziario della SeO deve essere fondato su valutazioni di natura economico-patrimoniale, ovvero valutazioni di convenienza economica o basate su analisi dei costi e dei benefici, che tengono conto di criteri economici di valutazione delle scelte di breve e di lungo periodo. Questo aspetto finora è stato raramente presente nella scelta dei programmi, anche se rappre-senta il cardine intorno al quale dovrebbero essere valutate le scelte dell’ente, dopo aver valutato i bisogni della comunità di riferimento ed eventuali vincoli normativi. La rappresentazione degli aspetti finanziari dei vari programmi è effettuata, per com-petenza con riferimento all’intero periodo considerato, e per cassa con riferimento al primo esercizio, si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale e copre un arco temporale pari a quello del bilancio di previsione.La corretta definizione dei programmi e degli obiettivi operativi che questi intendo-no raggiungere è di fondamentale importanza per orientare e guidare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta. La legge ed il principio contabile della programmazione, infatti, garantiscono la serietà del processo di programmazione e delle decisioni prese, vincolando le decisioni successive della Giunta e del Consiglio, prevedendo specifici casi di incoerenza delle delibere con il contenuto del DUP. Senza questo vincolo la programmazione del DUP, ed in particolare quella operativa, ver-rebbe spogliata della sua valenza in termini di valutazione della fattibilità, riflessione economica, corretta programmazione, composizione degli interessi e di supporto alla predisposizione della manovra di bilancio. L’ultimo obiettivo che permette di raggiungere la corretta formulazione e predispo-sizione dei programmi nella SeO è rappresentato dal fatto che queste attività costi-tuiscono il presupposto dell’attività di controllo strategico e dei risultati conseguiti dall’ente, con particolare riferimento alla verifica dello stato di attuazione dei pro-grammi e alla relazione al rendiconto di gestione. L’attività di controllo strategico ha come obiettivo la riformulazione del programma in tutte le sue componenti. Spesso si deve constatare che il momento della verifica dello stato di attuazione dei programmi è ridotto alla modifica degli stanziamenti ai programmi che, sebbene sia una operazio-ne lecita, dovrebbe rappresentare il momento terminale di una rivalutazione dell’inte-ro programma e del suo contributo all’economia dell’ente, del territorio e allo sviluppo della comunità.Per quanto riguarda la struttura della SeO, anche in questo caso, il principio non for-nisce una struttura da dare al documento, ma fornisce delle indicazioni del contenuto

Lo scopo fondamentale della SeO è quindi quello di definire gli obiettivi dei programmi all’interno delle singole missioni

La legge ed il principio contabile della programmazione, infatti, garantiscono la serietà del processo di program-mazione e delle decisioni prese, vin-colando le decisioni successive della Giunta e del Consiglio, prevedendo specifici casi di incoerenza delle delibere con il contenuto del DUP


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minimo necessario al corretto svolgimento del processo di programmazione relativo ai programmi. In generale, la SeO si suddivide in due parti. Nella prima, sono descrit-te le motivazioni delle scelte programmatiche effettuate, sia con riferimento all’ente sia al gruppo amministrazione pubblica, e definiti, per tutto il periodo di riferimento del DUP, i singoli programmi da realizzare ed i relativi obiettivi annuali. La seconda parte contiene la programmazione dettagliata delle opere pubbliche, del fabbisogno di personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio, ed eventuali altri pro-grammi settoriali previsti dalla normativa o dalla prassi programmatica dell’ente.

3.1 Sezione Operativa – Prima parte (SeO1)

La prima parte della SeO è sostanzialmente focalizzata sulla definizione, per ogni missione, dei programmi operativi da realizzare nell’arco di tempo cui la SeO del DUP si riferisce, con riferimento all’Ente e al gruppo amministrazione pubblica. Tuttavia, per potere arrivare ad una corretta definizione dei programmi, è necessario prima che l’ente si interroghi su alcune sue caratteristiche interne ed esterne. Per tale motivo si propone qui un ulteriore suddivisione della prima parte della SeO in una sezione relativa all’analisi delle condizioni operative esistenti e prospettiche in una sezione dedicata all’analisi dei programmi. La finalità di questa suddivisione è quella di organizzare in maniera sistematica il contenuto minimo elencato dal principio della programmazione, dando risalto alle analisi preliminari alla definizione puntuale dei programmi. Pertanto si ritiene di poter ripartire la prima parte della SeO nei seguenti contenuti logici:A. Analisi delle condizioni operative esistenti e prospettiche 1. Analisi delle entrate;2. Analisi dell’indebitamento;3. Analisi delle altre condizioni operative esistenti e prospettiche;4. Analisi degli organismi gestionali esterni;B. Analisi dei programmi

Analisi delle entrateL’analisi delle entrate è uno degli aspetti più delicati della programmazione operativa. Per tale ragione il principio della programmazione ha dedicato a questa parte una par-ticolare attenzione, che mira a valutare le prospettive delle entrate sia a livello generale dell’ente sia a livello di ciascun programma. Per quanto riguarda il livello generale dell’ente, il principio richiede che per la parte entrata, la SeO comprenda una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuan-do le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi ed i re-lativi vincoli, nonché la formulazione degli indirizzi in materia di tributi e di tariffe dei servizi, quale espressione dell’autonomia impositiva e finanziaria dell’ente in con-nessione con i servizi resi e con i relativi obiettivi di servizio. Si ritiene, pertanto, che il paragrafo relativo alla valutazione generale delle entrate debba contenere almeno i seguenti elementi: • Quadro normativo;• Andamento storico; • Vincoli;

...le motivazioni delle scelte program-matiche effettuate, sia con riferimento all’ente sia al gruppo amministrazione pubblica

il principio richiede che per la parte entrata, la SeO comprenda una valuta-zione generale sui mezzi finanziari,



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• Eventuali problematiche di acquisizione; • Possibili soluzioni;• Indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi. Per quanto riguarda l’analisi delle entrate a livello dei programmi il principio richiede che i mezzi finanziari necessari per la realizzazione dei programmi all’interno delle missioni debbano essere “valutati”, e cioè: a) individuati quanto a tipologia; b) quantificati in relazione al singolo cespite (voce di entrata); c) descritti in rapporto alle rispettive caratteristiche; d) misurati in termini di gettito finanziario. Contestualmente devono essere individuate le forme di finanziamento, avuto riguardo alla natura dei cespiti, se ricorrenti e ripetitivi - quindi correnti - oppure se straordina-ri. Si suggerisce che l’analisi delle entrate a livello di programma sia affrontata nella parte della SeO in cui viene descritto il programma, in maniera da fornire un quadro esaustivo dello stesso.

Analisi dell’indebitamento Per quanto riguarda l’indebitamento, il principio enuncia che la SeO debba compren-dere la valutazione e gli indirizzi su: il ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti, la capacità di indebitamento, la relativa sostenibilità in termini di equilibri di bilancio e la compatibilità con i vincoli di finanza pubblica. Particolare attenzione deve essere posta sulla compatibilità con i vincoli del patto di stabilità interno, anche in termini di flussi di cassa. Particolare attenzione va posta, inoltre, alle nuove forme di indebitamento, che vanno attentamente valutate nella loro portata e nei riflessi che provocano nella gestione dell’anno in corso ed in quelle degli anni successivi. Si ritiene, pertanto, che il paragrafo relativo all’analisi dell’indebitamento debba contenere almeno i seguenti elementi:• lo stato dell’indebitamento attuale; • la capacità prospettica di indebitamento;• la sostenibilità dell’indebitamento sugli equilibri di bilancio; • la compatibilità dell’indebitamento con i vincoli di finanza pubblica (PSI);• Indirizzi sul ricorso all’indebitamento.

Analisi delle altre condizione operative esistenti e prospettiche L’analisi delle condizioni operative dell’ente costituisce il punto di partenza della atti-vità di programmazione operativa dell’ente. L’analisi delle condizioni operative dell’ente deve essere realizzata con riferimento almeno ai seguenti aspetti:• le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili nonché le caratteristiche

dei servizi dell’ente; • i bisogni per ciascun programma all’interno delle missioni, con particolare

riferimento ai servizi fondamentali;• gli orientamenti circa i contenuti degli obiettivi del Patto di Stabilità interno

da perseguire ai sensi della normativa in materia e le relative disposizioni per i propri enti strumentali e società controllate e partecipate;

• per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuan-do le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi

Particolare attenzione deve essere posta sulla compatibilità con i vincoli del patto di stabilità interno, anche in termini di flussi di cassa.


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e i relativi vincoli. La valutazione delle risorse finanziarie deve offrire, a con-forto della veridicità della previsione, un trend storico che evidenzi gli scosta-menti rispetto agli «accertamenti», tenuto conto dell’effettivo andamento degli esercizi precedenti;

• gli indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;• la valutazione e gli indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento

degli investimenti, sulla capacità di indebitamento e relativa sostenibilità in termini di equilibri di bilancio e sulla compatibilità con i vincoli di finanza pubblica;

• per la parte spesa, l’analisi degli impegni pluriennali di spesa già assunti;• la descrizione e l’analisi della situazione economico – finanziaria degli organi-

smi aziendali facenti parte del gruppo amministrazione pubblica e degli effetti della stessa sugli equilibri annuali e pluriennali del bilancio. Si indicheranno anche gli obiettivi che si intendono raggiungere tramite gli organismi gestio-nali esterni, sia in termini di bilancio sia in termini di efficienza, efficacia ed economicità.

Quanto riportato riflette il contenuto del principio della programmazione riferito alla generalità delle condizioni operative, tuttavia, nell’analisi e soprattutto nell’esposizio-ne bisogna tenere conto che alcuni degli aspetti sopra enunciati sono già o saranno trattati in altri paragrafi della relazione o che alcuni aspetti fanno riferimento ai sin-goli programmi, per cui per organicità possono essere esposti nella parte relativa all’a-nalisi dei programmi. Pertanto, seguendo queste considerazioni, il paragrafo relativo alle altre condizioni operative dovrebbe contenere i seguenti elementi: • Risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili;• Caratteristiche dei servizi dell’ente;• Analisi dei vincoli di finanza pubblica; • Analisi degli impegni pluriennali di spesa già assunti;

Analisi degli organismi esterni La presenza di tale tipologia di analisi rappresenta una novità significativa rispetto al contenuto dei precedenti documenti di programmazione. La rilevanza dei servizi gestiti tramite partecipate, nonché le problematiche finanziarie e di governance che queste gestioni generano, la rilevanza fondamentale per lo sviluppo del Paese e, in molti casi, gli abusi di tale strumento e gli ultimi interventi correttivi definiti nei prov-vedimenti di spending review, rendono tale paragrafo del principio particolarmente rilevante. È tuttavia necessario ribadire che quanto esposto nel principio è da consi-derarsi come contenuto minimo, poichè gli organismi esterni sono sempre più inte-resse di interventi normativi. Pertanto, al fine di rendere esaustiva la programmazione saranno necessarie integrazioni. In linea generale, il contenuto di questo paragrafo dovrebbe evidenziare i seguenti elementi: • Indicazione degli indirizzi e degli obiettivi in termini di bilancio e di efficien-

za, efficacia ed economicità per il gruppo nel suo complesso; • Indicazione degli indirizzi e degli obiettivi in termini di bilancio e di efficien-

za, efficacia ed economicità per i singoli organismi partecipati; • la descrizione e l’analisi della situazione economico – finanziaria e degli effetti

della stessa sugli equilibri annuali e pluriennali del bilancio per il gruppo nel suo complesso;

La rilevanza dei servizi gestiti tramite partecipate



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• la descrizione e l’analisi della situazione economico – finanziaria e degli effetti della stessa sugli equilibri annuali e pluriennali del bilancio per i singoli orga-nismi partecipati.

Analisi dei programmi Adesso che sono state analizzate opportunità, minacce e vincoli che investono l’ente nel suo complesso o che derivano da programmi già decisi e avviati in esercizi pre-cedenti è possibile definire i programmi futuri dell’amministrazione, che nella loro formulazione, beneficeranno dell’analisi finora svolta, rendendone più realistiche le prospettive di svolgimento e il raggiungimento degli obiettivi. Per ogni singola missione e coerentemente agli indirizzi strategici contenuti nella SeS, sono individuati i programmi operativi che l’ente intende realizzare nell’arco plurien-nale di riferimento della SeO del DUP. La definizione degli obiettivi dei programmi deve avvenire in modo coerente con gli obiettivi strategici definiti nella SeS. Per ogni programma devono essere definite le finalità e gli obiettivi annuali e pluriennali che si intendono perseguire, la motivazione delle scelte effettuate ed individuate le risorse finanziarie, umane e strumentali ad esso destinate. La figura 1 mostra la relazione tra gli obiettivi strategici delle missioni ed i programmi.

Figura 1 – Rel azione tra missioni e programmi

Il principio contabile sulla programmazione dedica molto attenzione alle modalità con cui devono essere definiti gli obiettivi a livello di programma e alla loro fun-zione nel processo di programmazione e controllo. Gli obiettivi individuati per ogni programma rappresentano, innanzitutto, la declinazione annuale e pluriennale degli obiettivi strategici contenuti nella SeS e costituiscono indirizzo vincolante per i suc-cessivi atti di programmazione, dovendo questi “guidare”, l’individuazione dei proget-ti strumentali alla loro realizzazione e l’affidamento di obiettivi e risorse ai responsa-

La definizione degli obiettivi dei programmi deve avvenire in modo coerente con gli obiettivi strategici definiti nella SeS.


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bili dei servizi. Devono essere controllati annualmente a fine di verificarne il grado di raggiungimento e, laddove necessario, modificati, dandone adeguata giustificazione, per dare una rappresentazione veritiera e corretta dei futuri andamenti dell’ente e del processo di formulazione dei programmi all’interno delle missioni. L’individuazione degli obiettivi dei programmi deve essere compiuta sulla base dell’attenta analisi delle condizioni operative esistenti e prospettiche dell’ente nell’arco temporale di riferi-mento del DUP. Per quanto invece riguarda la descrizione delle spese concernenti il programma, il principio detta alcuni principi, in realtà già presenti anche nella vecchia programma-zione. Infatti, è prioritario il finanziamento delle spese correnti consolidate, riferite cioè ai servizi essenziali e strutturali, al mantenimento del patrimonio e dei servizi ritenuti necessari. La parte rimanente può quindi essere destinata alla spesa di svilup-po, intesa quale quota di risorse aggiuntive che si intende destinare al potenziamento quali-quantitativo di una certa attività, o alla creazione di un nuovo servizio. Infine, con riferimento alla previsione di spese di investimento e relative fonti di finanzia-mento, occorre valutare la sostenibilità negli esercizi futuri in termini di spese indotte. Per ogni programma deve essere effettuata l’analisi e la valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti a valere sugli anni finanziari a cui la SeO si riferi-sce e delle maggiori spese previste derivanti dai progetti già approvati per interventi di investimento. Una particolare analisi dovrà essere dedicata al “Fondo pluriennale vincolato” sia di parte corrente, sia relativo agli interventi in conto capitale, non solo dal punto di vista contabile, ma per valutare tempi e modalità della realizzazione dei programmi e degli obiettivi dell’amministrazione.Per un corretta esposizione del contenuto descrittivo e contabile dei programmi si ritiene essenziale evidenziare almeno i seguenti elementi:

A. Parte descrittiva:

1. le finalità;2. gli obiettivi annuali e pluriennali;3. la descrizione del programma; 4. le motivazioni delle scelte effettuate;5. le risorse finanziarie, umane e strumentali destinate al programma.

B. Parte contabile:

1. la ripartizione della spese del programma in corrente consolidata e di sviluppo e in spese di investimento;

2. l’analisi degli impegni pluriennali di spesa già assunti;3. la valutazione delle spese indotte dagli investimenti effettuati o da effettuare;4. l’analisi del FPV al fine di valutare tempi e modalità di realizzazione del pro-

gramma.

3.2 Sezione Operativa – Seconda Parte (SeO2)

La seconda parte della SeO è esclusivamente destinata alla programmazione detta-gliata, relativamente all’arco temporale di riferimento del DUP, delle opere pubbliche,

Per ogni programma deve essere effettuata l’analisi e la valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti a valere sugli anni finanziari a cui la SeO si riferisce e delle maggiori spese previste derivanti dai progetti già approvati per interventi di investi-mento.

La seconda parte èdestinata alla programmazione dettagliata, relativa-mente all’arco temporale di riferimento del DUP



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del fabbisogno di personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio. La semplice elencazione delle materie da trattare nella SeO è bastevole a rimarcare il carattere di sistematica organicità che il documento deve avere nel suo complesso. È evidente, a puro titolo di esempio, che senza un’accurata programmazione delle opere pubbliche e del fabbisogno finanziario che ne deriva, anche in termini di copertu-ra delle spese correnti indotte, non sarà possibile definire i contenuti dei programmi né, ancora più a monte, definire indirizzi strategici che siano effettivi e non semplici espressioni di “vaghe speranze”.

Programma triennale dei lavori pubblici La realizzazione dei lavori pubblici degli enti locali deve essere svolta in conformi-tà ad un programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali che sono ricompresi nella SeO del DUP. I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi nell’elenco annuale che costituisce il documento di previsione per gli investimenti in lavori pubblici e il loro finanziamento. Ogni ente locale deve analizzare, identificare e quantificare gli interventi e le risorse reperibili per il loro finanziamento. Trattando della programmazione dei lavori pubblici si dovrà fare necessariamente riferimento al “Fondo pluriennale vincolato” come saldo finanziario, costituito da risorse già ac-certate destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata.Il programma deve in ogni modo indicare: • le priorità e le azioni da intraprendere come richiesto dalla legge; • la stima dei tempi e la durata degli adempimenti amministrativi di realizzazio-

ne delle opere e del collaudo;• la stima dei fabbisogni espressi in termini sia di competenza, sia di cassa, al

fine del relativo finanziamento in coerenza con i vincoli di finanza pubblica;

Programmazione triennale del fabbisogno di personale La programmazione del fabbisogno di personale che gli organi di vertice degli enti sono tenuti ad approvare, ai sensi di legge, deve assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi compatibil-mente con le disponibilità finanziarie e i vincoli di finanza pubblica.

Piano delle alienazioni e valorizzazioni patrimoniali La redazione di tale piano è finalizzata al riordino, alla gestione e alla valorizzazione del patrimonio immobiliare l’ente. Con apposita delibera dell’organo di governo si individuano, redigendo apposito elenco, i singoli immobili di proprietà dell’ente. Tra questi devono essere individuati quelli non strumentali all’esercizio delle proprie fun-zioni istituzionali e quelli suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Sulla base delle informazioni contenute nell’elenco deve essere predisposto il “Piano delle alienazioni e valorizzazioni patrimoniali” quale parte integrante del DUP. La ricognizione degli immobili è operata sulla base, e nei limiti, della documentazio-ne esistente presso i propri archivi e uffici. L’iscrizione degli immobili nel piano determina una serie di effetti di natura giuridico – amministrativa previsti e disciplinati dalla legge.

La semplice elencazione delle materie da trattare nella SeO è bastevole a rimarcare il carattere di sistematica organicità che il documento deve avere nel suo complesso

La redazione di tale piano è finalizzata al riordino, alla gestione e alla valorizzazione del patrimonio immobiliare l’ente.


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Altri piani relativi all’attività istituzionaleNel DUP dovranno essere inseriti, infine, tutti quegli ulteriori strumenti di program-mazione relativi all’attività istituzionale dell’ente di cui il legislatore prevederà la re-dazione ed approvazione. Si fa riferimento ad esempio alla possibilità di redigere piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di cui all’art. 16, comma 4, del D.L. 98/2011 – L. 111/2011. Le tematiche trattate nel presente articolo possono essere esposte nel DUP secondo la struttura proposta alle tabella 1.

Tabella 1 – Indice consigliato relativo alla Sezione Operativa del DUP

Parte I Paragrafo Note

A. Analisi delle condizioni operative esistenti e prospettiche 1. Analisi delle entrate; Inserire il contenuto specificato nel presente articolo 2. Analisi dell’indebitamento Inserire il contenuto specificato nel presente articolo 3. Analisi delle altre condizioni Inserire il contenuto specificato nel presente articolo operative esistenti e prospettiche; 4. Analisi degli organismi gestionali esterni; Inserire il contenuto specificato nel presente articoloB. Analisi dei programmi Elencare i paragrafi in base ai programmi Per ogni programma inserire distintamente la parte del bilancio di previsione descrittiva e la parte contabile, inserendo il contenuto secondo quanto specificato nel presente articoloParte II Programmazione triennale ed elenco annuale delle opere pubbliche Programmazione triennale del fabbisogno di personale Piano delle alienazioni e valorizzazioni patrimoniali Piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di cui all’art. 16, comma 4, del D.L. 98/2011 Ulteriori strumenti di programmazione relativi all’attività istituzionale dell’ente

4. Inammissibilità e improcedibilità delle deliberazioni non co-erenti con il DUP degli enti locali. L’intera programmazione si basa sul principio di coerenza. Infatti, il contenuto del programma è l’elemento fondamentale della struttura del sistema di bilancio ed il perno intorno al quale definire i rapporti tra organi di governo, e tra questi e la strut-tura organizzativa e delle responsabilità di gestione dell’ente, nonché per la corretta informazione sui contenuti effettivi delle scelte dell’amministrazione agli utilizzatori del sistema di bilancio. Gli obiettivi dei programmi costituiscono indirizzo vincolante per i successivi atti di programmazione. L’individuazione delle finalità e la fissazione degli obiettivi per i programmi deve guidare l’individuazione dei progetti strumentali alla loro realizza-zione e l’affidamento di obiettivi e risorse ai responsabili dei servizi.I programmi devono essere analiticamente definiti in modo da costituire la base sulla quale implementare il processo di definizione degli indirizzi e delle scelte che deve,

Gli obiettivi dei programmi costituis-cono indirizzo vincolante per i succes-sivi atti di programmazione.

possibilità di redigere piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa



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successivamente, portare, tramite la predisposizione e l’approvazione del PEG, all’af-fidamento di obiettivi e risorse ai responsabili dei servizi.Infine, pur essendo articolato in varie parti e sezioni ed avendo quindi un contenuto molto ampio, il DUP deve essere inteso e predisposto in modo unitario e con un’impo-stazione logica e di metodo rigorosa tale da consentire nel modo più agevole possibile la verifica e la successiva rendicontazione del grado di conseguimento di quanto pro-grammato e di permettere le variazioni che si dovessero rendere necessarie adeguan-do la compatibilità fra indirizzi, programmi, obiettivi e risorse.Proprio al fine di garantire e rafforzare il principio della coerenza il legislatore all’art. 170 c. 7 del TUEL ha previsto che il regolamento di contabilità disciplini i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di Consiglio e di Giunta che non siano coerenti con le previsioni e i contenuti programmatici del DUP degli enti locali.

I principali casi di incoerenza sono rappresentati da: 1. incompatibilità dell’atto con gli importi che si è previsto di destinare alla spesa

corrente consolidata, di sviluppo e di investimento; 2. mancanza di compatibilità con le previsioni dei mezzi finanziari e delle fonti

di finanziamento dei programmi; 3. contrasto con le finalità dei programmi in termini di indirizzi e contenuti; 4. mancanza di compatibilità con le risorse umane e strumentali destinate a cia-

scun programma.

... al fine di garantire e rafforzare il principio della coerenza il legislatore all’art. 170 c. 7 del TUEL ha previsto che il regolamento di contabilità disci-plini i casi di inammissibilità

18 Il Documento unico di programmazione: occasione di integrazione organizzativa

Santo Fabiano

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Il Documento unico di programmazione: occasione di integrazione organizzativa

A cura di Santo Fabiano



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOIl Documento unico di programmazione: occasione di integrazione organizzativa

Anno III • numero 9 • Settembre 2015 ASSOCIAZIONE SERVIZI FINANZIARI ENTI LOCALI

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Proprio nei giorni scorsi ho partecipato a una conversazione tra un amministratore, convinto assertore che il bilancio è un atto politico (che non necessita di pareri tecnici) e un revisore che sosteneva, al contrario, che il bilancio è un atto tecnico.Com’era prevedibile, la tanto evocata “distinzione dei ruoli”, ha portato alla separazio-ne e alla contrapposizione, sia nei metodi, sia nei fini: per il politici conta il risultato (buono o cattivo che sia) per il tecnico conta il rispetto dei vincoli (peraltro fumosi e cervellotici): e la paralisi è servita!Le ragioni di una situazione di stallo che porta diversi enti all’immobilismo, risiedono lontano: da una parte una regia del Paese fondata sul “rigore dei vincoli di bilancio” e sulla “elasticità sui vincoli dell’etica”; dall’altra una classe politica che non ha ancora compreso in che cosa consista l’approccio “programmatorio” (non me ne vogliano i miei colleghi consulenti e professori), a causa di documenti di programmazione e pia-nificazione che rasentano la perfezione, ma concepiti per appagare le mire di studiosi e gli appetiti di accademia che non riescono a diventare veri e propri “strumenti” per l’amministrazione e la gestione di un ente, nel quotidiano.Ormai sono trascorsi lunghi anni dalla introduzione della programmazione e sappia-mo bene quante difficoltà si incontrano. Ma si ritiene, a torto che le criticità nell’appli-cazione risiedano tutte nella inadeguatezza della classe politica. Non è proprio così. Uno sguardo attento si accorgerebbe della costante emergenza del contesto e della costante instabilità delle regole e persino dei vincoli, oltre che che della costante in-determinatezza dei principi normativi di riferimento. A ciò si aggiunga l’incremento di competenze e responsabilità e la riduzione di risorse, con l’insorgere di una “giu-risprudenza creativa” che, salva i casi di corruzione palese, per orientarsi verso la condanna per piccole inadempienze o per l’uso “formalmente errato” di quelle poche risorse disponibili per la gestione del personale (che è composto da “persone”, non da “risorse umane”) o per l’assunzione “sospettosa” di esperti a cui affidare i vertici di amministrazioni a brandelli.E’ un quadro esagerato? Non credo! Lo sa bene chi opera nelle pubbliche amministra-zioni, nelle quali, a fronte dei nobili propositi di “visioni strategiche” e programma-zioni pluriennali, trascorre, invece, le giornate abbandonando passioni professionali, per dedicarsi al labirinto delle complessità e dei conflitti, consapevole che la pubblica amministrazione è ormai un “contesto ad alto rischio” dove ogni decisione, anche la più palesemente utile e necessaria, può comportare complicazioni giudiziarie e con-danne esemplari. E dove (è questo il risultato del rigore tecnicistico) passa indenne il

Com’era prevedibile, la tanto evocata “distinzione dei ruoli”, ha portato alla separazione e alla contrapposizione, sia nei metodi, sia nei fini: per il politici conta il risultato per il tecnico conta il rispetto dei vincoli: e la paralisi è servita!


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dipendente che evita incarichi gravosi, non si assume alcuna responsabilità e magari, per ingannare il tempo, intraprende azioni giudiziarie contro la propria amministra-zione o fa il wistleblower.Vorrei invitare gli amici che insistono nel proporre modelli aziendalistici del setto-re privato a provare a immaginare se possa mai riuscire a sopravvivere un sistema produttivo all’interno di un contesto appesantito da vincoli e responsabilità tali da perdere di vista persino la missione da conseguire, come accade, ormai, in tutte le pubbliche amministrazioni, pervase, ormai, da un consolidato senso di smarrimento e demotivazione (o persino il conflitto) che non aiutano a trovare lo sbocco e ad ali-mentare la funzionalità.Mi auguro che i tempi siano maturi per una nuova consapevolezza dell’agire ammi-nistrativo. E il “nuovo DUP” rappresenta una formidabile occasione per ripensare, nel profondo le modalità di governo delle pubbliche amministrazioni attraverso lo strumento della programmazione. Ma a patto che non si ripetano gli errori del passa-to. Cioè, che non si torni a riproporre una visione accademico-tecnicista (che appaga solo chi la produce) intrisa di formule, schemi e algortimi e indicatori dello scarto quadratico medio, ma che non producono alcuna utilità in termini di funzionalità e consapevolezza organizzativa. Anzi, hanno l’effetto di allontanare i veri protagonisti dalla programmazione, per dedicarsi alle “piccole visioni” dell’ordinario.

La disposizione normativaIl “documento unico di programmazione” è previsto nel corpo dell’art. 150 del TUEL, all’interno della parte II dedicata (purtroppo) all’ordinamento finanziario. Si tratta della reiterazione di un “peccato di origine” che deriva dalla precedente impostazione del DL 77/95 che, al fine di riordinare il sistema contabile, giustamente, prevedeva l’introduzione di strumenti di programmazione, facendo, insorgere, tuttavia, una cul-tura (ormai consolidata al punto da ritenere scandalosa questa mia affermazione) che vede tutta l’organizzazione dell’ente al servizio dell’equilibrio di bilancio, piuttosto che della funzionalità dell’azione amministrativa, con le conseguenze disastrose che tutti conosciamo. E ciò, già nel 1995 è stato aggravato dalla subordinazione temporale della definizione degli obiettivi nel PEG all’approvazione del bilancio di previsione. Che nel frattem-po, come è noto, sempre per ragioni contabili, si è spostato sempre più oltre la metà dell’anno, vanificando così ogni buon proposito di programmazione, in senso reale. E nessuno, ormai, si sorprende che il PEG sia soltanto un documento contabile.Tutto ciò appare come paradosso se si considera che, proprio per effetto della riforma del ’93 abbiamo visto proclamare la distinzione tra politica e gestione, affidando alla prima il compito di “indirizzare”, cioè di esprimere, attraverso programmi, progetti e obiettivi, l’orientamento dell’ente. E’ successo invece che anche la programmazione, strettamente legata alle “logiche” di bilancio è diventata sempre più “tecnica”, invece che politica. E altri tecnici, senza arte né parte, aggiungevano altra illogicità al sistema pretenden-do “obiettivi sfidanti” in contesti in cui persino la sopravvivenza e l’ordinario rap-presentano una reale sfida. E ancora, per dare un tono aulico a quelli che dovrebbero essere strumenti di lavoro, si è aggiunto anche chi ha pensato bene di arricchire i do-

il “nuovo DUP” rappresenta una for-midabile occasione per ripensare, nel profondo le modalità di governo delle pubbliche amministrazioni attraverso lo strumento della programmazione.

il PEG ...un documento contabile



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cumenti di programmazione (già vincolati e tardivi) con elementi di analisi strategica che quando non rivelano le banalità già note a chi amministra, fanno ricorso a scenari internazionali di poca utilità nel contesto in cui si opera.Il risultato di tutto questo è stato un mancato avvicinamento della politica allo stru-mento della programmazione e soprattutto il netto distacco tra strumenti programma-tori e attività gestionale: non conosco amministrazioni che prendano sul serio la pro-pria relazione programmatica o che ritengano vincolante la pianificazione, che infatti, quando non è banale, è generica. E c’è di più, su questo obbrobrio si fonda il sistema di valutazione che esprime giu-dizi su performance che non esprimono il “core” dell’amministrazione e “valutano” soltanto ciò che è apparente e banale, persino in contrapposizione con la visione delle priorità dell’amministrazione.

Le linee strategicheL’articolo 151, che reca nella rubrica “principi generali”, afferma: “1. Gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine presenta-no il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno. […] Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla base delle linee strategiche contenute nel documento unico di programmazione”.Dal tenore della disposizione si intende che il DUP precede (non solo temporalmente) il bilancio di previsione. Possiamo affermare (come accadeva per la relazione previ-sionale e programmatica) che il DUP contiene la visione complessiva dell’ammini-strazione, espressa attraverso le “politiche” e i progetti, mentre il bilancio di previsione è “soltanto” la rappresentazione dei flussi finanziari in entrata e in uscita.E’ evidente che se si possiede (o si è posseduti da) una visione tecnica (o peggio, ragionieristica) si considera il bilancio di previsione come documento principale, sot-traendo ogni valore alla programmazione reale, quella delle politiche, delle scelte di intervento nel territorio e quella del recupero delle relazione tra cittadini e istituzioni, anche in termini di bisogni e risposte.Anche l’espressione “linee strategiche”, poi, ha una derivazione tecnicista e a sua volta militare. Sarebbe stato più pertinente, proprio in ragione della specificità del contesto, che fossero denominate “linee politiche”. E sarebbe stata un’occasione per recupera-re il ruolo della politica all’interno dell’ente locale, che è inevitabilmente un “luogo politico”.E’ inutile parlare di distinzione tra politica e gestione se ogni gesto e ogni atto, persino quelli di programmazione, diventano appannaggio di tecnici, a loro volta soggetti alle schizofrenie di norme, interpretazioni, direttive, orientamenti, circolari ecc.Se abbiamo l’intenzione di rispettare il dettato normativo, per “linee strategiche” si deve intendere il complesso delle “politiche” (così le definisce l’art. 8 del decreto legi-slativo 150/2009), cioè degli ambiti di intervento dell’ente, ancor prima della alloca-zione delle risorse.Non si vuole certo negare che, in assenza di risorse finanziarie sia impossibile attuare le politiche dell’ente. Ma è estremamente riduttivo ritenere che soltanto ciò che si tra-duce in spesa o entrata sia degno di attenzione e programmazione.La scelta “bilanciocentrica”, sempre più presente e pressante, ha portato alla banaliz-

il DUP contiene la visione complessiva dell’amministrazione, espressa attra-verso le “politiche” e i progetti, mentre il bilancio di previsione è “soltanto” la rappresentazione dei flussi finanziari in entrata e in uscita.


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zazione della “funzione direzionale”, intesa come guida e orientamento delle scelte e delle azioni dell’ente in direzione di modalità di lavoro e prospettive di risultato che siano funzionali, a favore del “risultato contabile”. L’effetto che si è ottenuto è proprio questo: la contabilità, da strumento è diventata risultato e l’attenzione ai “valori” è stata sostituita dall’attenzione ai costi.In questo scenario ha avuto facile gioco la peggiore politica, finalizzata, non al conse-guimento di fini sociali, ma alla distribuzione della spesa.

La previsione dell’art. 170In quell’articolo che reca nella rubrica, proprio, “documento unico di programma-zione”, afferma (comma 5) che si tratta di “un atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione”. Ma, in particolare, nel primo comma si fa riferimento a due scadenze: la prima riguarda la “presentazione da parte della Giunta al Consiglio” (31 luglio, di norma, 31 ottobre per l’anno corrente); la seconda riguarda la “nota di aggiornamento”, da produrre entro il 15 novembre.Ciò vuol dire che il bilancio finanziario ha bisogno di fare costantemente riferimento a un documento di “programmazione generale”, a tal punto che, anche in fase di aggiornamento (o assestamento) deve assicurare, oltre alla coerenza dei numeri con-tabili, la piena rispondenza alle prospettive di programmazione generale.Sarebbe opportuno (oltre che logico), quindi, che i due documenti (DUP e bilancio) viaggiassero insieme, anche dal punto di vista operativo. Ciò vuol dire che, così come il bilancio finanziario è uno strumento costantemente consultato e aggiornato, altret-tanto dovrebbe accadere per il documento di programmazione che non può essere inteso come un trattato sui “massimi sistemi” del territorio, la cui realizzazione sia da affidare a un grande esperto, per poi approvare e dimenticare fino alla prossima sca-denza. Ma, invece, come uno strumento reale di programmazione delle azioni, anche immediate, da intraprendere e di verifica del loro effettivo conseguimento.Più avanti, lo stesso articolo afferma (comma 2) che “ Il documento unico di pro-grammazione ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell’ente”. E ancora (comma 3) che “il Documento unico di programmazione si com-pone di due sezioni: la Sezione strategica e la Sezione operativa. La prima ha un oriz-zonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.”Fa bene l’articolo a fare riferimento alla “guida strategica e operativa” e in tal senso è necessario, in considerazione della prossima scadenza, orientare ogni sforzo per restituire significato alla funzione di programmazione e indirizzo su cui si fonda la “funzione politica dell’ente”.

La struttura del documentoIl DUP, quindi, è l’ambito più elevato della funzione politica all’interno dell’ammini-strazione comunale: 1. è l’occasione per la definizione del contesto, espresso in termini di bisogni,

vincoli e opportunità

il bilancio finanziario ha bisogno di fare costantemente riferimento a un documento di “programmazione generale”



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2. è l’ambito per la declinazione della politiche, cioè delle scelte di priorità che definiscano i valori di riferimento e la visione di territorio che si vuole perse-guire

3. è il documento “progettuale” che traduce le politiche in risultati attesi, intesi come risposte a bisogni o prospettive di sviluppo

4. è il documento operativo che individua gli “obiettivi” da perseguire all’interno di ogni progetto e ne attribuisce l’attuazione ai vertici dell’amministrazione, descrivendone modalità e tempi di attuazione

5. è lo strumento di lavoro che, almeno con una cadenza mensile, dovrà essere preso come riferimento, sia per verificare lo stato di conseguimento, sia per aggiornarne il contenuto

6. è l’ambito delle performance che dovranno essere prese in considerazione in occasione della valutazione

A conferma di ciò basti pensare che l’art. 169, al comma 3 bis, a proposito del PEG (che ha una funzione autorizzatoria di tipo amministrativo contabile) dispone che “il PEG è deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il documento unico di programmazione” e aggiunge, “al PEG è allegato il prospetto concernente la riparti-zione delle tipologie in categorie e dei programmi in microaggregati […]”.Questa disposizione aiuta a definire il ciclo reale della programmazione che quindi si articola così1. il DUP definisce le politiche i programmi e gli obiettivi da conseguire, intesi

come performance organizzativa e individuale2. il bilancio di programmazione, con riferimento al DUP, individua e destina le

risorse per la realizzazione dei programmi3. il PEG assegna le risorse ai responsabili dei programmi, con riferimento al

DUP e al bilancio di previsione

Che cosa cambia o deve cambiare?Ma perché ciò possa realizzarsi, innanzitutto è necessario che all’interno dell’ente vi sia la piena consapevolezza in ordine alla utilità di questo metodo di programmazione che, prima ancora di essere considerato come “strumento tecnico”, deve essere inteso come “sistema di organizzazione”. Ciò vuol dire che alcuni protagonisti dell’ente do-vranno riesaminare il proprio ruolo:- la politica dovrà trovare interesse alla definizione delle “politiche” e sarà facili-

tata nella rendicontazione e nella redazione delle relazioni periodiche o di fine mandato

- i vertici amministrativi dovranno promuovere il coinvolgimento dei vertici politici nella definizione di documenti di programmazione e indirizzo che as-sicurino tracciabilità e trasparenza all’azione amministrativa

- gli organismi di valutazione dovranno impegnarsi a valorizzare i documenti di programmazione e la loro declinazione, anche promuovendone l’aggiorna-mento costante, piuttosto che le autocertificazioni e la misurazione del banale.

...alcuni protagonisti dell’ente dovran-no riesaminare il proprio ruolo

“il PEG è deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il docu-mento unico di programmazione”

24 I provvedimenti per il ripiano del disavanzo “tecnico” di amministra zione. Alcune osservazioni a margine

Paolo Longoni

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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOI provvedimenti per il ripiano del disavanzo “tecnico” di amministra zione. Alcune osservazioni a margine


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Il ripiano del disavanzo tecnico richiede una serie di operazioni propedeutiche. In primis è necessario adeguare i residui attivi e passivi risultanti nel conto del bilancio al 1° gennaio 2015 al nuovo principio generale della competenza finanziaria enuncia-to nell’allegato 1 al Decreto Legislativo n. 118/2011 come modificato e integrato dal Decreto Legislativo n. 126/2014, cancellando quei residui che non corrispondono a obbligazioni giuridicamente perfezionate scadute alla data del 1° gennaio 2015.Conseguentemente, è necessario rideterminare il risultato di amministrazione, accan-tonandone una quota, anche in caso di incapienza, al fondo crediti di dubbia esigibili-tà, calcolato secondo i criteri indicati nell’allegato 4.2 allo stesso Decreto Legislativo.Questi semplici provvedimenti contabili di passaggio da un sistema contabile all’altro hanno inevitabilmente generato – come era prevedibile – enormi disavanzi nei conti degli Enti.Il Legislatore ha avuto la delicatezza di definirli disavanzi tecnici, in quanto derivanti dai nuovi principi contabili cui si ispira l’ordinamento a partire dall’esercizio 2015; ma a ben vedere, non di disavanzi tecnici si tratta, nella maggior parte dei casi, ma di disavanzi veri e propri che emergono e che prima restavano inespressi nelle pieghe della contabilità degli Enti.Un campione, che non ha affatto la presunzione di avere valore statistico, evidenzia che dal riaccertamento straordinario dei residui non emerge quasi mai un disavanzo significativo; i disavanzi di amministrazione da ripianare emergono sempre dal calco-lo del Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità.È sotto questa forca caudina che viene posta in assoluta evidenza la vera carenza dei bilanci degli Enti; le percentuali del riscosso rispetto all’accertato impongono accan-tonamenti imponenti e mettono in luce l’affanno con il quale i nostri Comuni gesti-scono (gestiscono ?) la cassa.L’impatto di svalutazioni vere e proprie che avrebbero portato all’annullamento dei crediti sarebbe stato certamente troppo dirompente; e si è ricorsi alla fictio juris dei disavanzi tecnici.La questione si complica per la necessità di ripianare questi disavanzi in maniera sostenibile, facendo rientrare, nell’anoressia generale dei conti dei nostri Enti, anche queste straordinarietà contabili.

I provvedimenti per il ripiano del disavanzo “tecnico” di amministrazione. Alcune osservazioni a margine.

A cura di Paolo Longoni

Il Legislatore ha avuto la delicatezza di definirli disavanzi tecnici, ...ma a ben vedere, non di disavanzi tecnici si tratta, nella maggior parte dei casi, ma di disavanzi veri e propri che emer-gono e che prima restavano inespressi nelle pieghe della contabilità degli Enti.

26 I provvedimenti per il ripiano del disavanzo “tecnico” di amministra zione. Alcune osservazioni a margine

Paolo Longoni

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Quindi, il Legislatore ha dovuto prevedere, all’interno del Decreto Legislativo n. 118/2011, modalità agevolate straordinarie; definendo in linea generale che il disa-vanzo tecnico non può essere ripartito in più di trenta esercizi, demandando ad un Decreto del M.E.F. da emanare di concerto con il Ministero dell’Interno i criteri e le modalità di ripianamento, ed indicando i criteri di massima:a) utilizzo di quote accantonate o destinate del risultato di amministrazione per

ridurre la quota del disavanzo di amministrazione;b) ridefinizione delle tipologie di entrata utilizzabili ai fini del ripiano del disa-

vanzo;c) individuazione di eventuali altre misure finalizzate a conseguire un sostenibile

passaggio alla disciplina contabile prevista dal D.lgs. n. 118.È intervenuto successivamente il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finan-ze del 2 aprile 2015 “Criteri e modalità di ripiano dell’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione derivante dal riaccertamento straordinario dei residui e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, emanato in attuazione dell’arti-colo 3, comma 7, del decreto legislativo n. 118 del 2011”, che individua:- le modalità di calcolo del maggiore disavanzo di amministrazione derivante

dal riaccertamento straordinario dei residui (art. 1);- le modalità di ripiano del maggiore disavanzo di amministrazione, derogatorie

rispetto alle modalità ordinarie contenute nel TUEL (art. 2).Tali modalità derogatorie vengono individuate in:a) ripiano in quote annuali costanti negli esercizi futuri per un massimo di trenta

anni;b) mediante utilizzo di proventi realizzati con la vendita di beni patrimoniali di-

sponibili;c) mediante lo svincolo delle quote vincolate del risultato di amministrazione

determinate a seguito di vincoli formalmente attribuiti dagli Enti;d) mediante utilizzo delle quote di avanzo destinate ad investimenti, escluse quel-

le finanziate da debito.Ed infine, il Decreto Legge n. 78 del 19 giugno 2015 “Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali”, al comma 6 dell’art. 2 ha introdotto una maliziosa ed intrigante disposizione:

6. Gli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità a valere sul fon-do per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di cui all’art. 1 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 …. utilizzano la quota accantonata nel risultato di amministrazione a se-guito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione.

Quest’ultima disposizione normativa, letta in coordinamento con la lettera c) dell’e-lenco di cui al D.M. del 2 aprile ha fatto tirare un sospiro di sollievo a molti equilibristi dei bilanci degli Enti ed ha posto molti interrogativi sulla sua correttezza.È sembrato, ad una prima lettura, che si consentisse di utilizzare un Fondo di accanto-namento destinato a coprire le somme dovute per la anticipazione di liquidità ex D.L. n. 35/2013 per diminuire il disavanzo derivante dall’accantonamento al Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità.Non è così, vediamo perché: a seguito dell’emanazione del D.L. n. 35/2013 gli Enti che erano in difficoltà di cassa ed in ritardo con i pagamenti hanno stipulato con la Cassa

modalità agevolate straordinarie

modalità derogatorie



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Depositi e Prestiti contratti di anticipazione di liquidità ottenendo somme rimborsabili a lunghissimo termine da destinare al pagamento dei debiti scaduti.L’anticipazione di liquidità, come ha più volte sottolineato anche la Corte dei Conti in diverse pronunce, costituisce forma di finanziamento e non di indebitamento, in quanto circondata ex lege da cautele che ne riducono la funzione ad operazione di cassa che non comporta risorse aggiuntive, destinata a coprire spese già finanziate nel bilancio; per garantirne quindi la neutralità contabile, l’anticipazione di liquidità doveva essere, sempre secondo le indicazioni della Corte dei Conti, contabilizzata nel modo seguente:- nell’esercizio di erogazione da parte della Cassa Depositi e Prestiti il relativo

importo doveva essere accertato e incassato al Titolo V dell’Entrata;- nella stessa annualità doveva essere previsto al Titolo III della Spesa un “Fon-

do Anticipazione di Liquidità ex art. 1 D.L. n. 35/2013” di pari importo;- il Fondo non doveva essere impegnato e doveva essere vincolato per pari im-

porto nel Risultato di Amministrazione in sede di Rendiconto;- negli esercizi successivi la quota capitale annua di rimborso doveva essere

prevista al Titolo III della Spesa, finanziata con utilizzo di Entrate Correnti, impegnata e pagata;

- in sede di Rendiconto, il Fondo vincolato, già costituito nel Risultato di Am-ministrazione, viene progressivamente ridotto dell’importo pari alle somme annualmente rimborsate.

Il rimborso annuale del capitale è finanziato da entrate correnti del bilancio; è quindi evidente che l’esistenza dell’anticipazione di liquidità non genera effetti espansivi della spesa corrente, mantenendo la peculiarità di sostituto “per cassa” di quelle entrate cor-renti che non sono state riscosse e che sono conservate fra i residui attivi ma tardano a tramutarsi in disponibilità liquide con cui fronteggiare il pagamento dei debiti che si sono formati.Seguendo questo lungo e complesso ragionamento – ma la contabilità è complessa – quello che ci sembrava in apparenza un errore – l’utilizzo dell’accantonamento delle risorse future per far fronte all’anticipazione di liquidità per ripianare il disavanzo tecnico – ha trovato invece una sua logica.Abbiamo dimostrato che il vincolo di accantonamento al Fondo per l’Anticipazione di Liquidità è posto a fronteggiare, in buona sostanza, difficoltà di esigibilità dei residui attivi; se questo accantonamento viene conservato, affiancando ad esso anche il Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità, nel Risultato di Amministrazione ritroveremmo due vin-coli che fronteggiano la stessa ridotta capacità di riscossione, con un effetto distorsivo e penalizzante per i conti dell’Ente.È del tutto ovvio che va usata cautela nel determinare la quota di utilizzabilità dell’ac-cantonamento relativo all’Anticipazione di Liquidità, in quanto essa fa riferimento ai Residui Attivi al 31.12.2012, mentre il Fondi Crediti di Dubbia Esigibilità è calcolato al 31.12.2014: sarà opportuno un prospetto di ricalcolo conciliativo per evitare eccessi di utilizzo.C’è, infine, il grande tema del futuro: il disavanzo residuo verrà ripianato in trenta esercizi; è un disavanzo che deriva in gran parte dall’incapacità di riscuotere cor-rettamente le entrate e probabilmente è un disavanzo strutturale che, se non verrà individuato un rimedio corretto e adeguato, si ripresenterà in maniera endemica; ma ne tratteremo in seguito.

L’anticipazione di liquidità costituisce forma di finanziamento e non di indebitamento

il grande tema del futuro: il disavanzo residuo

28 La contabilizzazione degli strumenti finanziari innovativi

Eugenio Piscino

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La contabilizzazione degli strumenti finanziari innovativi

PREMESSALa Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la delibe-razione n. 268 del 27 agosto 2015, nell’ambito della verifica dei contratti derivati sti-pulati da un ente locale, ha affrontato la tematica della corretta contabilizzazione di questi strumenti, sulla base dei nuovi principi contabili della competenza finanziaria potenziata.Il comma 5 dell’articolo 11 del d.lgs. n. 118 del 2011 prevede che la nota integrativa, allegato obbligatorio al bilancio di previsione, indichi anche gli oneri e gli impegni finanziari stimati e stanziati in bilancio, derivanti da strumenti finanziari derivati, ob-bligo ribadito dal principio contabile applicato relativo alla programmazione di bilan-cio1.Inoltre, il principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria regola, tra le sue ben 77 pagine, anche il trattamento contabile delle operazioni di leasing, di cartolarizzazione dei crediti, di rinegoziazione dei prestiti e di strumenti finanziari derivati2.

A cura di Eugenio Piscino



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOLa contabilizzazione degli strumenti finanziari innovativi


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L’accensione e la rinegoziazione dei prestitiIn caso di accensione di prestiti si registra l’accertamento di entrata che corrisponde al valore nominale dell’indebitamento. Le spese relative agli oneri sostenuti al momento dell’accensione del prestito e alla quota capitale delle rate di ammortamento sono ri-comprese nell’equilibrio della situazione corrente e la quota di rimborso del capitale è imputata al Titolo IV della spesa – Rimborso di prestiti. Gli oneri sostenuti al momento dell’accensione non determinano un effettivo esborso, ma sono dati dalla differenza tra il valore nominale del debito e l’effettivo incasso. L’ente, in tal caso, deve contabilizzare l’intero importo del nuovo debito, i proventi del debito effettivamente incassati e la quietanza relativa al mandato emesso per gli oneri finanziari sostenuti al momento dell’accensione del prestito.In tema di rinegoziazione dei prestiti, il principio applicato prevede, così come già previsto da diversi anni, che indennizzi e penalità non possono essere finanziati con il nuovo indebitamento, ma vanno registrati nella spesa corrente. L’articolo 119 della Co-stituzione dispone, infatti, che in tali casi l’ammontare del debito nominale residuo non deve aumentare con la compensazione di oneri finanziari pregressi o spese di strazione.La spesa per rimborsare il capitale va allocata al Titolo IV – Rimborso di prestiti – mentre la relativa spesa per interessi ancora dovuti o per l’indennizzo è iscritta al Titolo I – Spese correnti.Le registrazioni contabili da effettuare sono la cancellazione degli impegni relativi al rimborso dei prestiti, già imputati ai vari esercizi previsti nel piano di ammortamento, nel rispetto del punto 5.6 del principio applicato. Tale elemento prevede che gli impegni relativi alla spesa per rimborso di prestiti sono imputati al bilancio dell’esercizio in cui scade l’obbligazione giuridica passiva corrispondente alla rata annuale di ammorta-mento. Gli impegni sono effettuati nel momento dell’effettiva erogazione del prestito o nel momento della messa a disposizione dello stesso, in caso di contrazione con la Cassa Depositi e Prestiti.Al Titolo IV si registra, inoltre, la reimputazione della spesa nell’esercizio in cui avvie-ne l’estinzione anticipata degli impegni cancellati relativi alle quote capitale del debito residuo, per consentire la registrazione del pagamento diretto a estinguere anticipata-mente il debito.Il principio dell’integrità del bilancio rende necessaria la registrazione del pagamento anche nell’ipotesi in cui non si registra alcun movimento di cassa, rendendo, in tal caso necessaria, una regolazione contabile.Si determina, infine, la differenza tra il valore nominale del debito reimputato e il valore del debito nell’esercizio in corso, senza considerare, come detto, eventuali in-dennizzi o penalità. La differenza positiva va registrata al Titolo III delle entrate come proventi finanziari derivanti dall’estinzione anticipata di prestiti – E. 3.04.99.01.001. Se negativa è registrata al Titolo I tra gli oneri finanziari derivanti dall’estinzione an-ticipata di prestiti – U. 1.08.99.01.001. La ristrutturazione del debito rende necessaria la registrazione contabile del nuovo prestito, con l’accertamento della nuova entra-ta da accensione di prestiti e la regolazione contabile relativa, con l’emissione di un mandato sul capitolo relativo al rimborso di prestiti anticipato, per l’importo pari alla parte del nuovo indebitamento che finanzia il rimborso del precedente. Il mandato è “pagato” in entrata, al capitolo relativo all’accensione del nuovo prestito. Si rendono necessari, inoltre, gli impegni relativi al nuovo finanziamento, per la quota interessi e la quota capitale, nel rispetto del principio 5.6 prima indicato1.

Le registrazioni contabili da effettuare sono la cancellazione degli impegni relativi al rimborso dei prestiti, già im-putati ai vari esercizi previsti nel piano di ammortamento...

La ristrutturazione del debito rende necessaria la registrazione contabile del nuovo prestito...


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I contratti derivatiAnche i contratti derivati in relazione al sottostante indebitamento trovano una rego-lamentazione contabile con il punto 3.22 del principio contabile applicato concernen-te la contabilità finanziaria. I flussi finanziari derivanti da tali contratti vanno rilevati contabilmente nel rispetto del principio dell’integrità del bilancio2.Il contratto derivato e il contratto di finanziamento sottostante rappresentano distinti e autonomi contratti e, pertanto, è necessario registrare separatamente i flussi finanziari del finanziamento rispetto ai differenziali, attivi o passivi, del contratto derivato3. Circa le modalità di contabilizzazione dei flussi negativi o positivi derivanti dai con-tratti di finanza derivata la Corte dei conti è intervenuta già in precedenza sull’argo-mento4. Il nuovo Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011 è in vigore dal 2015.I differenziali hanno natura di interessi e sono rilevati, nel caso siano attivi, nel Titolo III dell’entrata e nel Titolo I della spesa, nel caso siano passivi. In caso di differenza positiva è necessario vincolare un’analoga quota dell’avanzo di amministrazione che è destinata, con il seguente ordine di priorità, a garantire i rischi futuri del contratto, alla riduzione del debito sottostante, al finanziamento di investimenti.Nell’ipotesi in cui il contratto preveda la corresponsione dell’up front, dato dalla ri-modulazione temporale o alla ridefinizione delle condizioni di ammortamento di un debito sottostante, questo è contabilizzato nel Titolo VI delle entrate – Accensioni di prestiti. In presenza dell’up front una parte del flusso annuale della spesa è imputato a rimborso di prestiti. Tale quota è individuata sulla base del piano di ammortamento, definito in relazione alla durata del derivato e del tasso di interesse dello stesso.Gli altri flussi finanziari relativi al contratto derivato, che non hanno natura di inte-ressi, ma sono l’espressione dell’ammortamento di un finanziamento, sono rilevati nel Titolo III dell’entrata e nel Titolo I della spesa – Spese correnti.La differenza, eventuale, positiva va vincolata nell’avanzo di amministrazione e de-stinata (con il seguente ordine di priorità:- a garantire contro futuri rischi del contratto;- a coprire spese per interessi passivi sul debito originario;- spese per l’ammortamento del bullet, a fine di costituire il capitale alla sua

scadenza.Le regolazione dei flussi annuali che non hanno natura di scambio di soli interessi, ma che prevedono l’ammortamento di un finanziamento, è registrata al Titolo III della spesa – Spesa per incremento di attività finanziarie:Il principio contabile applicato fa l’esempio del derivato bullet/amortizing, che è de-stinato a costituire forme di ammortamento graduale del debito a fronte di obbliga-zioni emesse nel formato bullet, che prevedono il rimborso del capitale in una sola soluzione. Tali derivati presentano tre flussi finanziari:- entrate per interessi attivi o spese per interessi passivi su derivati;- spese per interessi passivi sul debito originale;- spese per l’ammortamento del bullet, al fine di costituire il capitale alla sua

scadenza.Le operazioni ai primi due punti sono contabilizzate nel rispetto del principio dell’in-tegrità del bilancio, con separata contabilizzazione dei flussi finanziari relativi al debito originario rispetto ai saldi differenziali riguardanti il contratto derivato. Le operazioni di cui all’ultimo punto sono registrate nel Titolo III della spesa, come spe-se derivanti dalla sottoscrizione di un derivato di ammortamento. Alla scadenza del

Spesa per incremento di attività finanziarie

Il nuovo Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011 è in vigore dal 2015



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bullet, l’istituto finanziario che lo gestisce versa all’ente locale il valore del nozionale da rimborsare, che è registrato al Titolo V dell’entrata, entrate per riduzioni di attività finanziarie, provvedendo a girare lo stesso importo agli obbligazionisti.Nel caso di contratto derivato bullet, l’ente locale accerta l’entrata derivante dal diritto di ricevere le risorse, per l’importo pari al debito sottostante, nel Titolo V dell’entrata, entrate per riduzioni di attività finanziarie, come entrate derivanti dalla chiusura di un derivato di ammortamento, con imputazione nell’esercizio di scadenza di tale debito. La spesa relativa ai versamenti annuali è, altresì, impegnata con imputazione ai singoli esercizi in cui i pagamenti devono essere effettuati, nel Titolo III della spesa, come spese derivanti dalla sottoscrizione di un derivato di ammortamento.Non è obbligatorio l’accantonamento del differenziali dei flussi di interesse nel caso di derivati che prevedono lo scambio di flussi di interesse calcolati su nozionale bullet/amortizing entrambi a tasso fisso, in quanto in tal caso non vi è un rischio reale di oneri futuri per il bilancio.Se il contratto derivato è cessato anticipatamente la somma ricevuta o pagata, mark to market, ha la stessa natura dei flussi netti originati dallo stesso, ed è iscritta, in caso di valore positivo, nel Titolo III delle entrate, Entrate extra-tributarie e, in caso di valore negativo, nel Titolo I delle spese – Spese correnti. Nel caso di mark to market positivo è necessario stanziare, tra le spese, un accantonamento per valore corrispondente alle en-trate accertate, che non sono impegnate e la conseguente economia di bilancio costitu-isce una quota vincolata del risultato di amministrazione, fino alla completa estinzione di tutti i derivati contratti dall’ente, per copertura di eventuali mark to market negativi futuri. Il vincolo permane fino all’estinzione completa di tutti i contratti derivati dell’en-te locale, a copertura di eventuali mark to market negativi futuri e per l’estinzione an-ticipata del debito, in caso di quota residua, il tutto in conformità a quanto previsto nel principio 3.23. La somma ricevuta dall’ente è destinata all’estinzione anticipata di altri, eventuali, derivati stipulati. Alternativamente, può essere utilizzato per estinguere prioritariamente il debito relativo al mutuo o al buono obbligazionario a copertura del quale era stato perfezionato il deri-vato o, in ultimo, per la riduzione dell’indebitamento generale dell’ente.Nell’ipotesi di estinzione anticipata di derivati da ammortamento, bullet/amortizing, si effettua la cancellazione del credito derivante dalla sottoscrizione del derivato di am-mortamento già accertato e imputato all’esercizio di scadenza del debito sottostante (Entrate derivanti dalla chiusura di un derivato di ammortamento E.5.04.08.01.001). Si procede, inoltre, all’accertamento/incasso dell’entrata derivante dalla chiusura an-ticipata del derivato, o all’impegno e al pagamento della spesa sostenuta per chiudere anticipatamente il derivato, nel caso in cui l’operazione di chiusura anticipata com-porti la necessità di rimborsare la controparte. Sia l’accertamento che l’impegno sono registrati tra le partite finanziarie, come entrate e spese derivanti dalla chiusura anti-cipata del derivato di ammortamento, e imputati all’esercizio della chiusura anticipata del derivato (Entrate derivanti dalla chiusura anticipata di un derivato di ammorta-mento E.5.04.08.01.002 o Spese derivanti dalla chiusura anticipata di un derivato di ammortamento U.3.04.08.01.002). La registrazione degli incassi o dei pagamenti è effettuata anche in caso di assenza di effettive riscossioni o pagamenti, se l’istitu-to finanziario provvede direttamente all’estinzione della quota del debito coperta dal derivato (attraverso una regolazione contabile). L’entrata, eventuale, non destinata alla copertura dell’operazione di rinegoziazione/ristrutturazione/estinzione anticipata del

la conseguente economia di bilancio costituisce una quota vincolata del risultato di amministrazione


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debito, è accantonata, con le modalità previste sopra in caso di mark to market positi-vo dei derivati, che prevedono solo lo scambio di flussi di interesse.

La cartolarizzazione dei creditila securitization è una tecnica finanziaria complessa volta a realizzare un processo5 attraverso il quale attività a liquidità differita (crediti o altre attività finanziarie non negoziabili produttivi di flussi di cassa periodici) vengono convertiti in prodotti fi-nanziari rappresentati da titoli negoziabili, collocabili sui mercati, attraverso la loro cessione a un soggetto specializzato6.

Per una definizione più completa ed esauriente7 si può seguire quella fornita dall’Abi8: La securitization è una tecnica finanziaria mediante la quale i flussi di cassa derivanti da impieghi creditizi, mutui o altre classi di attivo predeter-minate, vengono selezionati ed aggregati al fine di costituire supporto finan-ziario e garanzia ai titoli (asset backed securities), rappresentativi di tali classi di attivo, collocati nel mercato di capitali9.

In termini più generali la cartolarizzazione è il processo di trasformazione in titoli negoziabili – asset backed securities, abbreviati con l’acronimo ABS – di un insieme di attività illiquide in grado di generare flussi di cassa determinati o determinabili statisticamente - di solito crediti - ma in generale qualsiasi attività in grado di generare un cash flow relativamente regolare in un certo arco di tempo10.In sostanza con l’operazione di securitization i flussi di cassa futuri derivanti dal por-tafoglio di attività dell’ente pubblico vengono ceduti ad un soggetto specializzato che li presenta sul mercato sotto forma di titoli aventi caratteristiche di rendimento/rischio coerenti con le condizioni prevalenti del mercato stesso e quindi collocabili presso gli investitori. Ai sensi dell’articolo 3 comma 17 della legge n. 350 del 2003, le cartola-rizzazioni relative a flussi futuri di entrata relativi a crediti e ad attività finanziarie e non, costituiscono indebitamento. Pertanto, l’entrata, che deriva dal versamento della società veicolo, SPV del controvalore delle emissioni, è registrata dagli enti tra le accensioni di prestiti. L’accertamento è effettuato con la firma del contratto con la società veicolo, con imputazione nell’esercizio nel quale è prevista l’erogazione delle risorse. Sono considerate indebitamento, le operazioni di cartolarizzazione accompa-gnate da garanzie.Sulla base delle rendicontazione della società veicolo, l’ente contabilizza la cessione definitiva delle attività o la riscossione dei crediti, il tutto al lordo di ogni spesa o onere accessorio. La copertura finanziaria delle spese correnti e degli interessi passivi che derivano dalla cartolarizzazione è effettuato con le entrate correnti.Il principio contabile applicato alla contabilità finanziaria prevede quattro registrazioni contabili:- la società veicolo trattiene somme per il rimborso dei titoli. L’ente locale regi-

stra tali somme tra le alienazioni del patrimonio; l’impegno per la spesa soste-nuta per il rimborso dei titoli è registrata nelle spese per rimborso dei prestiti. Si emette il relativo mandato che è versato in quietanza in entrata, al fine di registrare l’incasso derivante dall’alienazione immobiliare o dalla riscossione dei crediti;

- per il pagamento degli interessi passivi, con il trattenimento dei proventi da

La securitization è una tecnica finanziaria



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parte della società veicolo, l’ente le accerta tra le alienazioni delle attività pa-trimoniali (o con imputazione alle entrate oggetto della cartolarizzazione). Per lo stesso importo sono impegnate le spese per interessi, è emesso il mandato di pagamento, anche questo versato in quietanza di entrata al bilancio dell’ente, così come indicato nel punto precedente;

- le spese di commissione, che la veicolo trattiene dai proventi sono anche queste accertate tra le alienazioni o imputate alla specifica entrata. Si emette il manda-to di pagamento, con quietanza in entrata, così come per i punti precedenti;

- i proventi effettivamente trasferirti all’ente sono accertati e riscossi tra le alie-nazioni dell’attività immobiliare o con imputazione alle entrate oggetto della cartolarizzazione11.

Il leasingIl principio contabile applicato alla competenza finanziaria fornisce una lunga defini-zione, al punto 3.23, del leasing. Riprendendo quanto indicato, per leasing finanziario e i contratti assimilati (leasing immobiliare, leasing in costruendo12, sale and lease-back, ecc.) si intendono quei contratti di finanziamento che permettono all’ente locale (nel nostro caso), di avere la disponibilità di un bene durevole, mobile o immobile, strumentale all’esercizio della propria attività, in cambio di un canone periodico, con la facoltà, una volta che sia scaduto il termine previsto dal contratto, di esercitare l’op-zione di riscatto del medesimo acquistandone la relativa proprietà. Nell’operazione di leasing finanziario sono coinvolti: l’utilizzatore, che è colui che sceglie e utilizza il bene e può riscattarlo alla fine del contratto, il finanziatore dell’operazione, che ac-quista materialmente il bene scelto dall’utilizzatore, conservandone la proprietà sino al momento dell’eventuale riscatto ed il fornitore, che vende alla società di leasing il bene scelto dall’utilizzatore.Il leasing operativo si caratterizza, invece, per la mancanza dell’opzione di riscatto al termine del contratto. In tal caso, è lo stesso produttore del bene che lo concede in locazione per un canone che corrisponde generalmente alla entità dei servizi offerti dal bene stesso e non è in relazione con la sua durata economica13.Anche per il leasing, il comma 17 dell’articolo 3 citato prevede che le operazioni di le-asing finanziario costituiscono indebitamento e per il principio della prevalenza della sostanza sulla forma, costituiscono debito che finanzia l’indebitamento.Per tale motivo, il leasing finanziario è registrato contabilmente con le stesse scritture in uso per gli investimenti finanziati con l’indebitamento. Al momento della consegna del bene oggetto del contratto si rileva il debito pari all’intero importo del finanzia-mento, che è iscritto tra le accensioni di prestiti e si registra l’acquisizione del bene tra le spese di investimento. Si accerta l’entrata e si impegna la spesa, con contestuale emissione di un mandato versato in quietanza di entrata.Il valore attuale dei canoni di leasing determina l’importo del finanziamento. L’at-tualizzazione è effettuata utilizzando il tasso di interesse implicito nell’operazione di leasing o, se non è possibile determinarlo, utilizzando il tasso di interesse marginale del locatario. Il bene non è di proprietà dell’ente locale, ma è preso in carico all’ente, inventariato tra i beni in leasing e oggetto di ammortamento annuale.I canoni periodici sono registrati nella contabilità distinguendo la parte interessi che

Il leasing operativo

Il leasing finanziario


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è imputata alle spese correnti, dalla quota capitale, iscritta tra i rimborsi prestiti. Al termine del contratto la spesa per il riscatto è registrata tra le spese di investimento. Tutti i principi enunciati si applicano a partire dal 1° gennaio 2015, per le nuove ope-razioni di leasing, così come chiarito al punto 3.5 dell’allegato 4.2.

Le anticipazioni di tesoreriaIl principio contabile applicato in commento, al punto 3.26 dell’allegato 4.2 del d.lgs. n. 118/2011, tratta delle anticipazioni di tesoreria che sono contabilizzate nei titoli istituiti dalla contabilità armonizzata: Titolo VII delle entrate – Anticipazioni da isti-tuto tesoriere – e Titolo V della spesa – Chiusura anticipazioni ricevute da istituto tesoriere. Il Titolo V non è disaggregato in macroaggregati. Nel piano dei conti la sua codifica è la seguente:LIVELLO I - Chiusura anticipazioni ricevuto da istituto tesoriere/cassiere – Titolo;II Chiusura anticipazioni ricevute da istituto tesoriere/ cassiere – Macroaggrega-

to;III Chiusura anticipazioni ricevute da Istituto tesoriere/ cassiere - Livello non de-

nominato;IV Chiusura anticipazioni ricevute da istituto tesoriere/ cassiere – Capitolo;V Chiusura anticipazioni ricevute da istituto tesoriere/cassiere – Articolo.Ai sensi della legge n. 350/2003 più volte citata, le anticipazioni dell’istituto tesoriere non costituiscono debito, in quanto sono destinate a fronteggiare delle temporanee esigenze di liquidità dell’ente e sono destinate a essere chiuse entro l’esercizio.Al termine dell’esercizio, l’ammontare delle entrate accertate e riscosse derivanti dal-le anticipazioni deve essere uguale alle spese impegnate e pagate per la chiusura delle stesse. Le entrate e le spese relative sono contabilizzate nel rispetto del principio con-tabile generale n. 4, dell’integrità, per il quale le entrate e le spese sono registrate al lordo delle correlate spese ed entrate.Per tale motivo, il principio contabile generale della competenza finanziaria n. 16, prevede che gli stanziamenti relativi alle anticipazioni di tesoreria non hanno caratte-re autorizzatorio. Il rendiconto deve esporre il saldo al 31 dicembre, dando conto, in allegato, di tutte le movimentazioni effettuate nel corso dell’esercizio, evidenziando l’utilizzo medio e l’utilizzo massimo dell’anticipazione nel corso dell’anno. La con-ciliazione del consuntivo con il conto del tesoriere è effettuata tenendo conto delle risultanze del consuntivo e dell’allegato.

Nota integrativanel parere di cui alla deliberazione n. 268 del 27 agosto 2015, la Corte dei conti, Sezio-ne regionale di controllo per la Lombardia, evidenzia che la normativa sull’armoniz-zazione, di cui al d.lgs. n. 118 del 2011, come integrato dal d.lgs. n. 126 del 2014, pren-de in grande considerazione gli obblighi informativi e di pubblicità sugli strumenti finanziari derivati e sugli obblighi derivanti. Infatti, l’articolo 11 comma 5 del decreto prescrive che la nota integrativa, da allegare al bilancio di previsione, indichi, tra gli

le anticipazioni dell’istituto tesoriere non costituiscono debito, in quanto sono destinate a fronteggiare delle temporanee esigenze di liquidità dell’ente e sono destinate a essere chiuse entro l’esercizio



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altri, gli oneri e gli impegni finanziari stimati e stanziati in bilancio, derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata. L’obbligo è ribadito anche dal paragrafo 9.11 del Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio, allegato 4/1 al d.lgs. n. 118/2011.Il punto 5 del paragrafo suddetto deve indicare, oltre agli oneri e impegni finanziari stimati e stanziati in bilancio:- informazioni sulla loro natura ed entità;- fair value alla data di predisposizione del bilancio di previsione14;- il valore nominale e il fair value alla data di predisposizione del bilancio della

passività sulla quale insiste il derivato stesso e il relativo tasso di interesse;- gli stanziamenti in bilancio relativi ai flussi di entrata e di spesa relativi a ogni

derivato e i criteri di valutazione adottati per tali previsioni;- il tasso costo finale sintetico a carico dell’ente, calcolato per ogni esercizio del

bilancio, con la formula indicata nel principio contabile.L’articolo 11 comma 6 del decreto citato disciplina il contenuto della relazione sulla gestione, da allegare al rendiconto, imponendo, inoltre, di indicare gli oneri e gli im-pegni sostenuti e che derivano da contratti relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata.

to il prezzo, al termine del rapporto, è vincolato, in termini di convenienza economica, all’acquisto formale del bene. Per contro, il leasing operativo viene qualificato come “leasing di godimento”, ove i canoni non contengono alcuna porzione di prezzo, costituendo il corrispettivo del godimento ed essendo ragguagliati al valore di utilizzazione del bene.

16 Il fair value è determinato secondo le modalità previste dall’articolo 1, comma 3, del d.lgs. n. 394 del 2003.

1 Obbligo previsto dal paragrafo 9.11 del Principio contabile applicato concernente la programma-zione di bilancio, allegato 4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011.

2 Il principio costituisce l’allegato A/2 del d.lgs. n. 126 del 10 agosto 2014 e l’allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 23 giugno 2011, modificato e integrato dal decreto correttivo stesso.

3 L’estinzione anticipata o la rinegoziazione di un debito che prevede il rimborso del capitale in un’unica soluzione alla scadenza, per il quale l’ordinamento impone forme di ammortamento annuale del prestito, attraverso accantonamenti contabili o operazioni finanziarie quali derivati “bullet/amortizing”, si estende anche alla relativa operazione di derivati. Nel caso in cui l’ammor-tamento graduale del debito è stato realizzato attraverso accantonamenti contabili, si dispone l’utilizzo della quota del risultato di amministrazio-ne accantonata per il rimborso del bullet.

4 Per l’esame approfondito dei contratti derivati si veda il manuale di E. Piscino, La finanza locale innovativa: lo swap, Edk editore.

5 Sulle modalità di contabilizzazione per i contratti derivati si veda E. Piscino, La finanza innovativa nel principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Management locale n. 10/2014, Asfel.

6 Si veda Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 29/2009/PRSE.

7 Inteso questo come un insieme di atti preordinati e organizzati per il raggiungimento di un fine.

8 Così V. Carnevale, La cartolarizzazione dei credi-ti, in Diritto della banca e del mercato finanziario, Luglio-settembre 2002.

9 Per un esame approfondito si veda, Primo Rap-porto sulla Finanza Pubblica – Finanza Pubblica e Federalismo - 2012 - a cura della Fondazione Rosselli, con la prefazione di Franco Bassanini e Francesca Traclò (Maggioli editore). In particolare si veda la parte, Le cartolarizzazioni nella Pubbli-ca Amministrazione, a cura di Eugenio Piscino.

10 La securitization in Italia: analisi e prospettive, dattiloscritto dell’ABI del 19 Aprile 1996, dove è riportata la definizione di J.Barman, Securitization on Overwiew, in The Handbook of asset-Backed Securities, New York Institute of Finance, 1990.

11 Si veda anche F. de Franchis, Dizionario giuridi-co, op. cit.

12 La definizione è tratta da M. Meneguzzo, Ma-nuale di finanza innovativa per le amministrazioni pubbliche, Programma Cantieri del Dipartimento della Funzione Pubblica.

13 Alla fine dell’esercizio in cui ha rilevato il debito derivante dalla cartolarizzazione, l’amministrazio-ne pubblica, attraverso le scritture di assesta-mento della contabilità economico-patrimoniale, riclassifica nello stato patrimoniale le attività oggetto dell’operazione come “Immobili cartola-rizzati” o “Crediti cartolarizzati”.

14 Sul punto si veda E. Piscino, Il leasing immobi-liare in costruendo, La Finanza Locale n. 4/2008, Maggioli editore.

15 La distinzione tra le due fattispecie è stata focalizzata dalla Corte di Cassazione (Cass. Civ. sez. unite, n. 65/1993) che ha qualificato il leasing finanziario come “leasing traslativo” ove i canoni non costituiscano soltanto il corrispet-tivo dell’utilizzazione del bene nel periodo, ma incorporano parte del prezzo del bene stesso, cosicché l’utilizzatore, avendo interamente paga-

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1. Premessa.La legge 6 agosto 2015, n. 125, ha convertito il decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, che aveva ad oggetto “Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali”. Già nel testo originario vi sono alcune disposizioni che riscrivono le regole assunzio-nali degli enti locali. Di seguito presentiamo le novità in materia di personale.

2. I divieti assunzionali.Come noto, il mancato rispetto del patto di stabilità o delle norme sul contenimento della spesa di personale, inibiscono ogni assunzione, di qualsiasi tipo e con qualsi-voglia tipologia contrattuale. A queste regole, da quest’anno, si è aggiunto l’obbligo di rispetto dei tempi medi di pagamenti, pena la medesima sanzione del divieto di assunzione. Ma, come impattano questi limiti con l’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014 ,che richiede la ricollocazione obbligatoria dei dipendenti in soprannumero degli enti di area vasta? Gli enti locali possono, comunque, assumere questi soggetti, nonostante il mancato rispetto di tali vincoli?La risposta è giunta dall’art. 4, comma 1, del d.l. n. 78/2015.In caso di mancato rispetto per l’anno 2014 dell’indicatore dei tempi medi nei pa-gamenti, del patto di stabilità interno e dei termini per l’invio della relativa certifi-cazione, al solo fine di consentire la ricollocazione del personale delle province, in attuazione dei processi di riordino di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56, e successive modificazioni, e delle disposizioni di cui all’articolo 1, comma 424, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, non si applicano le sanzioni di cui all’articolo 41, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, di cui all’articolo 1, comma 462, lettera d), della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e successive modificazioni, e di cui all’articolo 31, comma 26, lettera d), della legge 12 novembre 2011, n. 183, e successive modificazioni.Riepiloghiamo. Il mancato rispetto del patto di stabilità, dei termini per l’invio delle relative certifica-zioni e dei tempi medi di pagamento, nell’anno 2014, bloccano qualsiasi assunzione, ma non quelle relative alla mobilità per ricollocazione dei dipendenti delle ammini-

Le novità del d.L. 78/2015 in materia di personale

A cura di Gianluca Bertagna


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strazioni provinciali e delle città metropolitane dichiarati in soprannumero. Una forte apertura, quindi, del legislatore, che, in questo caso, mette in primo piano le esigenze dei lavoratori degli enti di area vasta, rispetto ai vincoli di natura finanziaria.Visto che siamo in argomento, ricordiamo che:− la Corte dei Conti, sezione regionale Campania, con la deliberazione n.

153/2015/PAR, ha ritenuto che il divieto, per gli enti che non rispettano i tempi medi dei pagamenti, si estenda anche alle convenzioni in entrata e alla tipolo-gia di cui all’art. 14 del CCNL 22 gennaio 2004;

− la Corte dei Conti, sezione regionale Lazio, con la deliberazione n. 127/2015/PAR ha esteso tale divieto anche ai comandi in entrata.

Quindi, in conclusione, per gli enti che non rispettano il patto di stabilità o i tempi medi dei pagamenti nel 2014, l’unico modo per avvalersi di forza lavoro, nel 2015, è solo quello della ricollocazione dei dipendenti degli enti di area vasta, così come previsto dall’art. 1, comma 424, della legge di stabilità per il 2015.

3. Personale delle province in comando

Art. 4 comma 2.Il personale delle province che alla data di entrata in vigore del presente decreto si trova in posizione di comando o distacco o altri istituti comunque denominati presso altra pubblica amministrazione, è trasferito, previo consenso dell’interessato, presso l’amministrazione dove presta servizio, a condizione che ci sia capienza nella dota-zione organica e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente e comunque ove risulti garantita la sostenibilità finanziaria a regime della relativa spesa.È la stessa formulazione contenuta all’interno del decreto originario, ma cambiano due aspetti:− la situazione rilevante, ai fini della norma, è quella di comando o distacco o

“altri istituti comunque denominati”, conoscendo il legislatore le diverse mo-dalità con le quali vengono chiamate le tipologie dei distacchi temporanei da un’amministrazione pubblica ad un’altra;

− la data a cui fare riferimento non è più il 31 dicembre 2014, ma la data di entra-ta in vigore del d.l. n. 78/2015, ovvero il 20 giugno 2015.

Con le modifiche introdotte si è, quindi, voluto ampliare, il più possibile, il margine di trasferimento diretto dei dipendenti, in qualsiasi assegnazione temporanea, dalle province agli enti locali. Va rilevato che tale norma, stante il testo letterale, si applica solo alle province e non alle città metropolitane.

4. Servizi educativi e scolastici La novità viene introdotta direttamente all’art. 1, comma 424, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 e serve a tutelare la assunzioni nel settore educativo e scolastico degli enti locali.È fatta salva la possibilità di indire, nel rispetto delle limitazioni assunzionali e finan-ziarie vigenti, le procedure concorsuali per il reclutamento a tempo indeterminato di



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personale in possesso di titoli di studio specifici abilitanti o in possesso di abilitazioni professionali necessarie per lo svolgimento delle funzioni fondamentali relative all’or-ganizzazione e gestione dei servizi educativi e scolastici, con esclusione del personale amministrativo, in caso di esaurimento delle graduatorie vigenti e di dimostrata as-senza, tra le unità soprannumerarie di cui al precedente periodo, di figure professiona-li in grado di assolvere alle predette funzioni.Viene data la possibilità di indire nuovi concorsi per assumere direttamente personale a tempo indeterminato nei servizi educativi e scolastici, ma a condizione che:− non vi siano tali figure professionali tra le unità soprannumerarie delle provin-

ce e delle città metropolitane;− non vi siano più soggetti idonei nelle graduatorie vigenti (riteniamo, ovvia-

mente, che si faccia riferimento a quelle per i medesimi profili ovvero di sog-getti da inserire nei servizi educativi e scolastici).

5. I “resti” della capacità assunzionaleRiprendono vita, e questa volta con una disposizione normativa, i cosiddetti “resti” della capacità assunzionale degli enti locali. Con una rocambolesca azione, il legislatore prevede all’art. 4, comma 3, del d.l. n. 78/2015 una modifica all’art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, che dopo la riscrittu-ra, giunge a noi così strutturato.Negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità in-terno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente. Resta fermo quanto disposto dall’articolo 16, comma 9, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. La predetta facoltà ad assumere è fissata nella misura dell’80 per cento negli anni 2016 e 2017 e del 100 per cento a decorrere dall’anno 2018. Restano ferme le disposizioni previste dall’articolo 1, commi 557, 557-bis e 557-ter, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. A decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile; è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente.La parte che abbiamo sottolineato è proprio la novità, introdotta dal decreto enti locali. Premesso che, ne siamo certi, inizierà a breve il tam-tam delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, che proveranno ad individuare soluzioni interpretative alla modifica della capacità assunzionale, a nostro parere, una lettura coordinata della disposizione dovrebbe (condizionale d’obbligo) portare a queste considerazioni:− dal 2014, si applicano le nuove percentuali previste dall’art. 3, comma 5, del d.l.

n. 90/2014;− le capacità assunzionali che scaturiscono da queste percentuali, si possono uti-

lizzare, nel futuro, cumulandole in un arco temporale non superiore a tre anni, così come indicato dalla sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, con la

Negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente


Gianluca Bertagna

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deliberazione n. 27/SEZAUT/2014/QMIG;− è comunque possibile utilizzare (senza termini di tempo? Sembrerebbe di sì) la

capacità assunzionale “residua” che gli enti si sono ritrovati al 1° gennaio 2014, calcolata sulla base delle percentuali (sulla spesa delle cessazioni intervenute) vigenti negli anni 2011, 2012 e 20131.

Ricordiamo, infatti, che solamente dal 2011 gli enti soggetti a patto di stabilità hanno limitazioni alle assunzioni.

6. Convenzioni per la figura del Segretario comunale e provincialeAll’articolo 98, comma 3, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: “Tali convenzioni possono essere stipu-late anche tra comune e provincia e tra province”.Con questa previsione, viene data la possibilità di stipulare convenzioni per la figura del Segretario dell’ente anche tra comuni e province, oppure tra province medesime. Restano escluse dalla possibilità di convenzionamento le citta metropolitane.Si tratta, effettivamente, di una novità perché, in precedenza, tale procedura era con-cessa solo ai comuni.Aggiungiamo che potrebbe essere una cosa di breve durata, considerando la prossima sostituzione del Segretario comunale con il dirigente apicale, come previsto dalle di-sposizioni della legge 124/2015

7. Polizia Locale (art. 5)Detto articolo è stato totalmente riscritto dalla legge di conversione. Riguarda, ancora, le assunzioni nelle funzioni di polizia locale, ma, rispetto alla versione originale, vi sono diverse novità.Riportiamo, innanzitutto, un estratto della disposizione con le principali indicazioni per gli enti locali.1. … il personale appartenente ai Corpi ed ai servizi di polizia provinciale di cui

all’articolo 12 della legge 7 marzo 1986, n. 65, transita nei ruoli degli enti locali per lo svolgimento delle funzioni di polizia municipale, secondo le modalità e procedure definite con il decreto di cui all’articolo 1, comma 423, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.

2. Gli enti di area vasta e le città metropolitane individuano il personale di polizia provinciale necessario per l’esercizio delle loro funzioni fondamentali, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 421, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.

3. Le leggi regionali riallocano le funzioni di polizia amministrativa locale e il relativo personale nell’ambito dei processi di riordino delle funzioni provin-ciali in attuazione di quanto previsto dall’articolo 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n. 56.

4. Il personale non individuato o non riallocato, entro il 31 ottobre 2015, ai sensi dei commi 2 e 3, è trasferito ai comuni, singoli o associati, con le modalità di cui al comma 1. Nelle more dell’emanazione del decreto di cui al medesimo



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comma 1, gli enti di area vasta e le città metropolitane concordano con i co-muni del territorio, singoli o associati, le modalità di avvalimento immediato del personale da trasferire secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 427, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.

5. Il transito del personale di cui al comma 1 nei ruoli degli enti locali avviene nei limiti della relativa dotazione organica e della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, in deroga alle vigenti disposizioni in materia di limitazioni alle spese ed alle assunzioni di personale, garantendo comunque il rispetto del patto di stabilità interno nell’esercizio di riferimento e la sostenibi-lità di bilancio. Si applica quanto previsto dall’articolo 4, comma 1.

6. Fino al completo assorbimento del personale di cui al presente articolo, è fatto divieto agli enti locali, a pena di nullità delle relative assunzioni, di reclutare personale con qualsivoglia tipologia contrattuale per lo svolgimento di fun-zioni di polizia locale. Sono fatte salve le assunzioni di personale a tempo determinato effettuate dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, anche se anteriormente alla data di entrata in vigore della relativa legge di conversione, per lo svolgimento di funzioni di polizia locale, esclusivamente per esigenze di carattere strettamente stagionale e comunque per periodi non superiori a cinque mesi nell’anno solare, non prorogabili.

Si potrebbe sintetizzare: il legislatore ha accolto le richieste dei comuni di salvaguar-dare, almeno, le assunzioni stagionali per il personale della polizia locale.A parte il fatto che vengono preservate le sole assunzioni effettuate dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 78/2015 (ovvero successivamente al 20 giugno 2015) e, comunque, per periodi non superiori a cinque mesi nell’anno solare, le novità sono ben più con-sistenti.Innanzitutto, viene previsto un termine, entro il quale dovrà avvenire il trasferimento “automatico” dei dipendenti in soprannumero della polizia degli enti di area vasta, ovvero il 31 ottobre 2015 e con la novità che potrà non essere l’intero contingente, dal momento che le province potranno trattenere le unità indispensabili per le proprie funzioni fondamentali e le Regioni devono provvedere al riordino complessivo delle funzioni di polizia (infatti, si parla di “personale non individuato o non riallocato”).Comunque ed a prescindere dal numero, qui, le domande iniziano a farsi pressanti: non è un termine troppo “breve”? Come avverrà tale verifica? Su base nazionale, come sembra comunque dalla norma, o a livello provinciale?E come funzionerà il meccanismo, nel rispetto delle procedure del portale sulla mo-bilità, gestito dal Dipartimento della Funzione Pubblica?Il transito del personale dovrà, comunque, avvenire nel rispetto delle dotazioni organi-che e del fabbisogno di personale (più o meno la metà degli enti locali non ha ancora fornito queste informazioni, peraltro) e tale passaggio è in deroga ad ogni limitazione sulle spese di personale (art. 1, comma 557 e 562, della legge 296/2006) e sulle assun-zioni di personale (turn-over).Il legislatore fornisce, infine, indicazioni su come agire nel frattempo:− è fatto divieto di qualsiasi assunzioni e con qualsivoglia tipologia contrattuale

nelle funzioni di polizia locale;− è possibile procedere con l’avvalimento immediato del personale da trasferire,

secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 427, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.

1 Quella dell’utilizzo dei residui “senza limiti di tempo” è solo una nostra ipotesi. Si potrebbe sostenere, in maniera altrettanto razionale e basandosi sul testo della disposizione normativa, che i resti siano utilizzabili solo per il triennio 2014-2016.

Il legislatore fornisce, infine, indicazioni su come agire

le modalità di avvalimento immediato del personale da trasferire secondo quanto previsto dall’articolo 1

42 Il vertice amministrativo degli enti locali nella riforma della PA: il dirigente apicale e il direttore generale

Amedeo Scarsella

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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOIl vertice amministrativo degli enti locali nella riforma della PA: il dirigente apicale e il direttore generale


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1. PremessaÈ stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 187 del 13/8/2015, la Legge 7 agosto 2015, n. 124 avente ad oggetto: “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”. La legge delega conferma all’art. 11, comma 1, lett. b), n. 4), che il legislatore delegato dovrà procedere all’abolizione della figura del segretario comunale e prevedere l’obbligo per tutti gli enti locali di nominare un dirigente apicale; per le città metropolitane e i comuni con popolazio-ne superiore a 100.000 abitanti, la normativa delegata dovrà prevedere la facoltà di nominare, in alternativa al dirigente apicale, un direttore generale, attribuendo in tal caso ad altro dirigente di ruolo alcuni compiti attribuiti al dirigente apicale, quali la funzione di controllo della legalità dell’azione amministrativa e la funzione rogante. All’abolizione dei segretari comunali e alla soppressione dell’albo dei segretari co-munali e provinciali segue l’inserimento degli attuali segretari nel ruolo unico dei dirigenti degli enti locali.In un precedente articolo pubblicato su questa rivista (1), scritto sulla base del testo approvato in Commissione Affari Costituzionali del Senato in prima lettura, erano state fatte alcune riflessioni sull’abolizione della figura del segretario comunale e sulla “nuova” figura del dirigente apicale. Il testo normativo preso in esame nel precedente articolo è stato in più parti modificato nel corso dei lavori parlamentari, rendendo il testo stesso di difficile lettura e per alcuni versi contraddittorio ed alquanto disordi-nato. Il legislatore delegato sarà chiamato quindi a cercare di “tradurre” i principi e criteri direttivi contenuti nell’art. 11, comma 1, lett. b), n. 4) della L. n. 124/2015, in forma omogenea, organica e soprattutto introducendo norme che aspirino a rendere efficiente e funzionale la riforma del vertice amministrativo degli enti locali. Nel presente articolo l’esame del testo normativo inizierà dal dirigente apicale, per poi analizzare le differenze con la figura del direttore generale. Si precisa che per le questioni trattate nel presente articolo, più che soluzioni definitive si tenta di fornire spunti di riflessioni, anche tenuto conto dei molti dubbi interpretativi che apre la con-fusa formulazione della norma.

Il vertice amministrativo degli enti locali nella riforma della PA: il dirigente apicale e il direttore generale

A cura di Amedeo Scarsella

le città metropolitane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti

Il legislatore delegato sarà chiamato quindi a cercare di “tradurre” i principi e criteri direttivi


Amedeo Scarsella

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2. Le funzioni del dirigente apicale

Il dirigente apicale è l’unica figura dirigenziale prevista come obbligatoria nella legge delega, che tenta di determinarne anche le funzioni.La parte dell’art. 11, comma 1, lett. b), n. 4), della L. n. 124/2015 più disorganica e confusa, ad avviso di chi scrive, è proprio quella relativa alla descrizione dei compiti del dirigente apicale. Queste le criticità più evidenti della norma:1. le funzioni non sono elencate in modo organico, ma possono essere ricostruite,

estrapolandole in parti diverse della norma;2. le funzioni principali del dirigente apicale (compiti di attuazione dell’indirizzo

politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa) sembrano ad una prima lettura attribuite a tutta la dirigenza degli enti locali;

3. la funzione rogante è attribuita (in realtà la norma parla di “mantenimento” della funzione) in modo del tutto singolare al dirigente apicale avente “i pre-scritti requisiti”; inoltre, nella parte della norma relativa al direttore generale è previsto che nel caso di nomina dello stesso, in alternativa al dirigente apicale, la funzione di controllo della legalità dell’azione amministrativa e la funzione rogante siano attribuite a un dirigente di ruolo;

4. una funzione (quella di direzione degli uffici) è attribuita al dirigente apicale soltanto in via transitoria per un periodo non superiore a tre anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo adottato in attuazione della delega.

Senza alcuna presunzione di riuscire a farlo, si cercherà di ipotizzare come il legisla-tore delegato potrà mettere ordine e rendere coerente il sistema.

2.1 L’attribuzione al dirigente apicale dei compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa

L’art. 11, comma 1, lett. b), n. 4), della L. n. 124/2015 inizia prevedendo: “dei segretari comunali e provinciali: abolizione della figura; attribuzione alla dirigenza di cui al numero 3) dei compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attivi-tà amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa”.Dopo la predetta previsione, sempre l’art. 11, comma 1, lett. b), n. 4), della L. n. 124/2015 sancisce: “Fermo restando il rispetto della vigente normativa in materia di contenimento della spesa di personale, obbligo per gli enti locali di nominare comun-que un dirigente apicale con compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordina-mento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrati-va, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” (2).Le parti citate della norma appaiono difficilmente conciliabili. Da una parte sembre-rebbe che i compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa siano attribuiti a tutta la dirigenza degli enti locali, mentre dall’altra tali funzioni sembrerebbero rife-rirsi esclusivamente al dirigente apicale.Ad avviso di chi scrive, per una corretta interpretazione della norma, occorre ricorda-re che nello schema di disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri (incardi-

tali funzioni sembrerebbero riferirsi esclusivamente al dirigente apicale



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nato in Senato con il n. 1577) (3), l’idea iniziale era quella dell’abolizione del segretario comunale, senza prevedere l’introduzione di una figura di vertice obbligatoria per tutti gli enti locali. Il testo, in Commissione Affari Costituzionali del Senato (4), è stato emendato con le due previsioni evidentemente confliggenti: da una parte si è prevista l’attribuzione delle funzioni di vertice, precedentemente svolte dal Segretario comu-nale, in modo diffuso a tutta la dirigenza (“attribuzione alla dirigenza, di cui al presen-te articolo” era la dizione testuale della norma), dall’altra si è previsto che quelle stes-se funzioni fossero obbligatoriamente svolte da una figura unica all’interno dell’ente, ossia dal dirigente apicale. La norma è stata poi modificata alla Camera dove è stato previsto che la dirigenza chiamata a svolgere i compiti di attuazione dell’indirizzo po-litico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa sia soltanto quella appartenente al ruolo della dirigenza locale (5). La predetta ricostruzione sembra dimostrare che la volontà del legislatore, anche se espressa con molta incertezza, debba essere ricostruita nel senso che i compiti di at-tuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa siano svolti all’interno degli enti locali da un dirigente apicale e che lo stesso, ferme le precisazioni di cui al successivo paragrafo 3, sia iscritto al ruolo dei dirigenti degli enti locali.A favore della predetta interpretazione militano anche le seguenti considerazioni. Se i compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministra-tiva e controllo della legalità dell’azione amministrativa fossero attribuiti in modo diffuso a tutta la dirigenza locale sarebbe difficilmente comprensibile l’inserimento della previsione nell’art. 11, comma 1, lett. b), n. 4), della L. n. 124/2015, norma che si occupa appunto dell’abolizione del segretario comunale e dell’istituzione del dirigente apicale. Inoltre, sarebbe difficilmente comprensibile come tali funzioni siano attribui-te soltanto alla dirigenza degli enti locali e non alla dirigenza regionale o statale, come se la necessità di controllo della legalità, di coordinamento dell’attività amministrativa e di attuazione dell’indirizzo politico non riguardasse anche la dirigenza statale o regionale. La norma prevede, quindi, l’obbligo per gli enti locali di nominare comunque un dirigente apicale e tipizza, soltanto per tale figura, le funzioni essenziali consistenti nell’attuazione dell’indirizzo politico, nel coordinamento dell’attività amministrativa e nel controllo della legalità dell’azione amministrativa. Inoltre, la norma, nell’inter-pretazione proposta, indica che il dirigente apicale deve essere scelto nel ruolo dei di-rigenti degli enti locali, con una disciplina transitoria che sarà illustrata nel successivo paragrafo 3.Appare utile segnalare che tra i compiti del dirigente apicale figura anche quello rela-tivo all’attuazione dell’indirizzo politico, funzione che nella vigente disciplina risulta tipizzata negli stessi termini per il direttore generale (art. 108 del D.lgs. n. 267/2000), chiamato “ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia”, chiamato a sovrintendere alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di effica-cia ed efficienza” (6).

Il testo è stato emendato con le due previsioni evidentemente confliggenti: da una parte si è prevista l’attribuzione delle funzioni di vertice, dall’altra si è previsto che quelle stesse funzioni fossero obbligatoriamente svolte da una figura unica all’interno dell’ente, ossia dal dirigente apicale


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2.2 Il “mantenimento” al dirigente apicale della funzione rogante aventi i prescritti requisitiSi è accennato che, anche in merito alla funzione rogante (7), la norma appare singolare e contraddittoria. La previsione è stata aggiunta in corso di esame parlamentare dalla Camera dei Deputati.Il carattere singolare della norma, ad avviso di chi scrive, può rinvenirsi nei seguenti aspetti. In primo luogo la norma parla espressamente di “mantenimento della funzio-ne rogante in capo ai dirigenti apicali”, come se il dirigente apicale preesistesse alla norma che invece ne introduce la figura. Più correttamente si sarebbe dovuto parlare di “attribuzione” al dirigente apicale della funzione rogante. La parte più singolare della norma, però è quella che prevede che la funzione rogante sia svolta soltanto dai dirigenti apicali “aventi i prescritti requisiti”. In altri termini, a leggere letteralmente la norma, sembrerebbe che le funzioni attribuite ad un ufficio non sono predeterminate ex ante e sulla base di tali funzioni vengono individuati i soggetti chiamati a ricoprire l’incarico, ma le funzioni attribuite ad una figura vengono determinate ex post sulla base delle competenze del soggetto chiamato a ricoprire il ruolo. Appare evidente che tale lettura non solo è in contrasto con lo spirito complessivo della Legge n. 124/2015, ma anche con i principi costituzionali sul funzionamento della pubblica amministra-zione.Non può quindi che concludersi sul punto ritenendo la funzione rogante attribuita obbligatoriamente al dirigente apicale, che dovrà essere nominato tenuto conto della sua necessaria competenza in merito alla funzione rogante.Tale interpretazione permette anche di superare l’apparente contraddittorietà della norma, laddove, disciplinando la figura del direttore generale, prevede che nel caso di nomina dello stesso, in alternativa al dirigente apicale, la funzione di controllo della legalità dell’azione amministrativa e la funzione rogante siano attribuite a un dirigente di ruolo. Questa parte della norma rende palese che la funzione rogante è attribuita ne-gli enti locali, sprovvisti di direttore generale, obbligatoriamente al dirigente apicale.

2.3 L’attribuzione al dirigente apicale della direzione degli uffici

L’abolizione del segretario comunale e la “nascita” del dirigente apicale è sancita pre-vedendo un periodo transitorio, non superiore a 3 anni, in cui l’incarico di direzio-ne apicale può essere attribuito agli iscritti al ruolo dei dirigenti locali, provenienti dall’albo dei segretari comunali.Nel disciplinare tale fase transitoria, il legislatore ha però previsto che in tale fase il dirigente apicale sia chiamato a svolgere oltre ai compiti fissati a regime, un ulteriore compito, quello di direzione degli uffici, compito che non figura tra le funzioni che il dirigente apicale sarà chiamato a svolgere dopo il periodo transitorio.Anche tale aspetto suscita più di qualche perplessità. Attribuire i compiti di coordinamento dell’attività amministrativa e di attuazione dell’indirizzo politico al dirigente apicale, non implica di per sé l’attribuzione allo stesso della sovrintendenza alla gestione dell’ente? Non solo, ma la responsabilità in ordine all’attuazione dell’indirizzo politico, comporta necessariamente che al dirigen-te apicale rispondano, nell’esercizio delle funzioni loro assegnate, i dirigenti dell’ente, come attualmente previsto per il direttore generale dall’art. 108 del D.lgs. n. 267/2000. In altri termini, a parere di chi scrive, l’attribuzione dei compiti citati, in particolare

previsione è stata aggiunta in corso di esame parlamentare dalla Camera dei Deputati

principi costituzionali sul funzionamento della pubblica amministrazione

attuazione dell’indirizzo politico al dirigente apicale



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quello relativo all’attuazione dell’indirizzo politico, comporta necessariamente che il legislatore delegato dovrà attribuire al dirigente apicale la guida e la direzione com-plessiva dell’ente. Ciò posto, appare difficile ipotizzare che il riferimento alla direzione degli uffici, tra i compiti del dirigente apicale, nel periodo transitorio si riferisca alla direzione com-plessiva dell’ente. A ben vedere un’altra e più coerente interpretazione può darsi alla previsione normativa, soprattutto in considerazione del fatto che nel periodo transito-rio gli incarichi di dirigente apicale possono essere attribuiti soltanto ai soggetti pre-cedentemente iscritti all’albo dei segretari comunali. Nell’attuale sistema non è infre-quente che figuri, tra le attribuzioni del segretario, anche la direzione di singoli settori dell’amministrazione, per esigenze organizzative, a volte temporanee. L’articolo 97, comma 4, lett. d), del D.lgs. n. 267/2000, nell’autorizzare gli enti locali ad attribuire – mediante norme statutarie o regolamentari o provvedimenti sindacali – funzioni aggiuntive al Segretario comunale, ha consentito spesso l’attribuzione ad esso di fun-zioni dirigenziali. Tali incarichi, per attività di carattere gestionale, possono tuttavia essere conferiti ai segretari in via temporanea e dopo aver accertato l’inesistenza delle necessarie professionalità all’interno dell’Ente, come previsto dal CCDI dei segretari comunali e provinciali del 22.12.2003 (8). Tali competenze gestionali sono state ritenute poco coerenti con un sistema che ha attribuito al segretario comunale compiti relativi ai controlli interni ed all’anticorru-zione (9).In tale ottica appare quindi giustificata la previsione normativa che consente, limita-tamente al periodo transitorio, l’attribuzione al dirigente apicale di funzioni gestionali rapportabili ai singoli uffici, sistema da superare in quanto a regime tali funzioni ge-stionali non potranno essere più attribuite al dirigente apicale. La norma, ad avviso di chi scrive, limita al periodo transitorio la possibilità di conferi-re al dirigente apicale gli incarichi di direzione di singoli uffici, mentre con la dizione “direzione degli uffici” non si fa riferimento alla direzione complessiva dell’ente che è una funzione (tra le principali) che sarà chiamato a svolgere il dirigente apicale.

2.4 L’attribuzione al dirigente apicale di ulteriori compiti da parte del legis-latore delegato

Ultima questione da esaminare in merito ai compiti del dirigente apicale è quella concernente la possibilità da parte del legislatore delegato di ampliare il nocciolo duro delle competenze previsto dal legislatore delegante. Ad esempio, la funzione attualmente svolta dal segretario comunale di partecipazione con funzioni consulti-ve, referenti e di assistenza alle riunioni del Consiglio e della Giunta, curandone la verbalizzazione, non essendo prevista tra quelle di competenza del dirigente apicale nell’art. 11, comma 1, lett. b), n. 4), della L. n. 124/2015, può comunque essere attribu-ita allo stesso dal legislatore delegato? La previsione dei compiti assegnati al dirigente apicale nella legge delega ha carattere esclusivo o il legislatore delegato può ampliare i compiti di tale nuova figura? La risposta non è affatto semplice in considerazione del fatto che il dirigente apicale è unica figura dirigenziale tipizzata anche nei compiti dalla L. n. 124/2015.Pur non essendo semplice ipotizzare il comportamento del legislatore delegato, a pa-rere di chi scrive appare ragionevole ipotizzare che i decreti legislativi, nell’ambito

A ben vedere un’altra e più coerente interpretazione può darsi alla previ-sione normativa, soprattutto in con-siderazione del fatto che nel periodo transitorio gli incarichi di dirigente apicale possono essere attribuiti soltanto ai soggetti precedentemente iscritti all’albo dei segretari comunali.

la possibilità da parte del legislatore delegato di ampliare il nocciolo duro delle competenze previsto dal legisla-tore delegante


Amedeo Scarsella

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della previsione di una figura di vertice con compiti di direzione complessiva dell’ente e di garanzia della legittimità dell’azione amministrativa, possano integrare i compiti predeterminati dal legislatore delegato, con ulteriori attribuzioni coerenti con le scelte di fondo effettuate dal legislatore delegante.

3. Chi potrà ricoprire l’incarico di dirigente apicalePreliminarmente appare utile chiarire che la L. n. 124/2015 sembra far riferimento all’essenzialità di un’unica figura chiamata a svolgere una serie di funzioni, mentre non ammette, se non eccezionalmente, che le funzioni siano svolte all’interno dell’ente da diverse figure dirigenziali. A tale conclusione conducono i seguenti elementi:• la norma prevede espressamente “l’obbligo per gli enti locali di nominare co-

munque un dirigente apicale”, con determinati compiti essenziali, che possono essere attribuiti a soggetti diversi dal dirigente apicale, solo nel caso di città metropolitane e comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti che ab-biano nominato, in alternativa al dirigente apicale, il direttore generale (vedi il successivo paragrafo 7);

• nel disciplinare il periodo transitorio il legislatore espressamente parla di con-ferimento “dell’incarico di dirigente apicale”, considerandolo evidentemente un incarico unico;

• una delle caratteristiche principali della riforma è l’aver previsto l’unitario svolgimento delle funzioni di vertice, disegnando sia le funzioni del dirigente apicale, sia quelle del direttore generale.

L’obbligatorietà della figura del dirigente apicale in tutti gli enti locali, inoltre, non è assolutamente smentita dal fatto che la norma faccia riferimento all’assenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in quanto anche nell’interpretazione vigente la spesa inerente alla figura del segretario comunale, sotto il profilo finanziario, è as-similata a quella del personale e risulta assoggettata pertanto ai vincoli imposti dalla disciplina finanziaria vigente (10).Precisata l’obbligatoria presenza della figura del dirigente apicale negli enti locali, funzione che dovrà essere svolta in forma associata per gli enti di minore dimensio-ne(11), occorre verificare chi potrà essere chiamato a svolgere tale funzione.L’art. 11 comma 1, lett. b), n. 4), della L. n. 124/2015 pone innanzitutto una disciplina transitoria prevedendo che in sede di prima applicazione e per un periodo non superio-re a tre anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo adottato in attuazione della delega, gli enti locali, tranne quelli con popolazione superiore a 100.000 abitanti che si sono avvalsi della facoltà di nomina del direttore generale, hanno l’obbligo di conferire l’incarico di direzione apicale ai soggetti precedentemente iscritti nell’albo dei segretari comunali e “confluiti nel ruolo di cui al numero 3), nonché ai soggetti già iscritti all’albo, nella fascia professionale C, e ai vincitori del corso di accesso in carriera, già bandito alla data di entrata in vigore della presente legge, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.Oltre alla previsione transitoria specifica per la figura del dirigente apicale l’art. 11, comma 1, lett. b), n. 4), della L. n. 124/2015 non va, ponendo il dubbio di chi potrà essere nominato dirigente apicale “a regime”.

L’obbligatorietà della figura del dirigente apicale in tutti gli enti locali, inoltre, non è assolutamente smentita dal fatto che la norma faccia riferimento all’assenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in quanto anche nell’interpretazione vigente la spesa inerente alla figura del segretario comunale, sotto il profilo finanziario, è assimilata a quella del personale e risulta assoggettata per-tanto ai vincoli imposti dalla disciplina finanziaria vigente



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In primo luogo, se si conviene sull’interpretazione fornita nel precedente paragrafo 2, l’incarico di dirigente apicale non potrà essere attribuito ai dirigenti appartenenti a ciascuno dei tre ruoli di cui alla lettera b), come previsto in modo generale per il conferimento degli incarichi dirigenziali dall’art. 11, comma 1, lett. g), della L. n. 124/2015(12), ma soltanto a dirigenti appartenenti al ruolo unico dei dirigenti degli enti locali. In altri termini, in deroga alla previsione generale contenuta nell’art. 11, comma 1, lett. g), della L. n. 124/2015 l’incarico di dirigente apicale non potrà essere conferito a dirigenti iscritti nel ruolo unico dei dirigenti statali e neanche a quelli iscritti nel ruolo unico dei dirigenti regionali.Questa limitazione, però, non sembra concludere il tema. Infatti, pur essendo previsti dei ruoli unici, il legislatore delegante ha previsto l’istituzione “di una banca dati nella quale inserire il curriculum vitae, un profilo professionale e gli esiti delle valutazioni per ciascun dirigente dei ruoli di cui alla lettera b)” (art. 11, comma 1, lett. a), della L. n. 124/2015). Dalla lettura di tale norma, appare allo scrivente evidente che i ruoli, pur essendo unici, non potranno che essere costruiti sulla base di profili professionali nei quali dovranno essere indicate le competenze, le conoscenze, le capacità, le attitudini e le esperienze necessarie per ricoprire determinati incarichi (13). Nell’individuazione dei profili professionali il legislatore delegato dovrà, ad avviso di chi scrive, creare un profilo professionale di dirigente apicale, stante l’assoluta peculiarità del ruolo e della disciplina che a tale ruolo è riservata già nella legge delega. Tale individuazione si rende necessaria, non soltanto per il rispetto della previsione normativa citata e per ra-gioni di razionalità ed efficienza nella gestione del ruolo unico, ma anche e soprattutto al fine di garantire che la funzione cardine dell’amministrazione locale sia ricoperta da dirigenti in possesso di adeguata professionalità.

4. Le procedure di nomina del dirigente apicaleIn merito al conferimento degli incarichi dirigenziali, il legislatore delegato all’art. 11, comma 1, lett. g), della L. n. 124/2015, dopo aver premesso la piena fungibilità dei ruoli (principio che sembrerebbe non applicarsi al dirigente apicale), prevede che:• siano definiti, per ciascun incarico dirigenziale, i requisiti necessari in termini

di competenze ed esperienze professionali, tenendo conto della complessità, delle responsabilità organizzative e delle risorse umane e strumentali;

• gli incarichi siano conferiti a dirigenti di ruolo mediante procedura comparati-va con avviso pubblico, sulla base di requisiti e criteri definiti dall’amministra-zione in base ai criteri generali definiti dalle Commissioni di cui alla lettera b) dell’art. 11, comma 1, della L. n. 124/2015;

• assumano rilevanza le attitudini e le competenze del singolo dirigente, i prece-denti incarichi e la relativa valutazione, le specifiche competenze organizzative possedute, nonché le esperienze di direzione eventualmente maturate all’estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché atti-nenti all’incarico da conferire;

• per gli incarichi relativi ad uffici di vertice e per gli incarichi corrispondenti ad uffici di livello dirigenziale generale preselezione di un numero predeterminato di candidati, in possesso dei requisiti richiesti, da parte delle Commissioni di cui alla lettera b), e successiva scelta da parte del soggetto nominante” (art. 11, comma 1, lett. g), della L. 124/2015).

Questa limitazione, però, non sembra concludere il tema. Infatti, pur essendo previsti dei ruoli unici, il legislatore delegante ha previsto l’istituzione “di una banca dati nella quale inserire il curriculum vitae, un profilo profes-sionale e gli esiti delle valutazioni per ciascun dirigente dei ruoli


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La gestione degli incarichi secondo criteri di razionalità, efficienza e trasparenza, e nel rispetto dei principi direttivi contenuti nell’art. 11, comma 1, lett. a), della L. 124/2015 ha portato lo scrivente in altra occasione ad affermare che il sistema “im-pone, che sia creato, dai decreti legislativi, all’interno della dirigenza una divisione in base alle esperienze e competenze professionali. Una volta stabilito che ogni ente locale deve avere un dirigente apicale e che per ciascun incarico dirigenziale devono essere definiti i requisiti necessari in termini di competenze ed esperienze professio-nali, è auspicabile che all’interno del ruolo unico della dirigenza sia creato un profilo professionale di dirigente apicale” (14).Ciò posto, la scelta del dirigente apicale, quindi, verrà fatta dopo un avviso fatto dall’amministrazione comunale, sulla base di requisiti e criteri definiti dall’ammini-strazione stessa, in base ai criteri generali definiti dalla Commissione per la dirigenza locale. A seguito delle dichiarazioni di disponibilità da parte dei dirigenti iscritti nel ruolo dei dirigenti locali (secondo l’auspicata ricostruzione effettuata nel presente ar-ticolo, in possesso del profilo professionale di dirigente apicale), la Commissione per la dirigenza locale, trattandosi di incarico relativo ad ufficio di vertice, effettuerà la preselezione di un numero predeterminato di candidati in possesso dei requisiti richie-sti. Tra questi candidati verrà effettuata la scelta da parte del “soggetto nominante”.

5. Il soggetto competente alla nomina del dirigente apicale e la durata dell’incaricoLa norma oggetto di esame, oltre a innovare le procedure di nomina, con l’intervento di un’apposita Commissione che effettuerà una preselezione dei candidati, pone anche un dubbio in merito al soggetto che sarà chiamato a nominare il dirigente apicale. Nel sistema vigente la scelta del segretario compete al sindaco. La nomina ha durata corrispondente con il mandato amministrativo. Il sindaco neoeletto, non prima di ses-santa giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento, può nominare un nuovo segretario; decorso il termine di centoventi giorni dalla data di insediamento del Sindaco, senza che lo stesso abbia proceduto alla sostituzione del segretario, l’in-carico in essere viene automaticamente confermato.La legge delega, invece, prevede “che gli incarichi di funzione dirigenziale apicale cessano se non rinnovati entro novanta giorni dalla data di insediamento degli organi esecutivi”. Il sistema cambia in primo luogo per quel che riguarda non soltanto i ter-mini, non più centoventi giorni dalla data di insediamento ma novanta, ma soprattutto per quel che riguarda la necessità di un provvedimento della giunta comunale espresso di conferma del dirigente apicale. Mentre in precedenza il “silenzio” comportava la conferma del segretario, il legislatore delegato dovrà prevedere per il dirigente apicale la cessazione dell’incarico alla scadenza del mandato amministrativo in mancanza di provvedimento espresso di conferma. Cambia poi il soggetto competente ad esprimer-si sul rinnovo dell’incarico che non sarà più il sindaco (art. 99 del D.lgs. n. 267/2000) ma la giunta comunale.Precisato ciò appare molto dubbio che il potere di nomina del dirigente apicale sarà at-tribuito dal legislatore delegato al sindaco, per ragioni di coerenza del sistema. Come la giunta potrà decidere se confermare o meno il dirigente apicale precedentemente nominato, sembra a chi scrive che lo stesso organo potrebbe essere chiamato a nomi-

base di requisiti e criteri definiti dall’amministrazione stessa, in base ai criteri generali definiti dalla Commis-sione per la dirigenza locale

il soggetto competente ad esprimersi sul rinnovo dell’incarico che non sarà più il sindaco



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nare un dirigente apicale diverso.Altro aspetto che potrebbe apparire estremamente problematico è quello riguardante la durata degli incarichi di funzione dirigenziale apicale. Infatti, per quel che riguarda gli incarichi dirigenziali, la legge delega prevede (art. 11, comma 1, lett. h), della L. n. 124/2015):• un termine di durata degli incarichi di quattro anni, rinnovabili previa parteci-

pazione alla procedura di avviso pubblico; • la facoltà di rinnovo degli incarichi per ulteriori due anni senza procedura

selettiva per una sola volta, purché motivato e nei soli casi nei quali il dirigente abbia ottenuto una valutazione positiva;

• la possibilità di proroga dell’incarico dirigenziale in essere, per il periodo stret-tamente necessario al completamento delle procedure per il conferimento del nuovo incarico.

La citata previsione appare non conciliabile con la disciplina specifica dettata per il dirigente apicale. Deve ritenersi che anche per quel che riguarda la durata degli inca-richi, la disciplina introdotta per il dirigente apicale sia derogatoria rispetto a quella ordinaria. Pertanto, il legislatore delegato dovrà prevedere un termine di durata che sia coerente con la cessazione automatica e con la possibilità di rinnovo al momento dell’insediamento della nuova amministrazione. Ad avviso dello scrivente la discipli-na non potrà che prevedere, al pari di quanto avviene oggi per il segretario comunale, che la nomina abbia durata corrispondente a quella del mandato amministrativo, pena l’assoluta precarietà di un incarico che, invece, per le competenze attribuite anche in termini di legittimità, impone un certo grado di “stabilità” per garantire al dirigente apicale la necessaria autonomia ed indipendenza.

6. La revoca del dirigente apicaleQuanto alla revoca del dirigente apicale non si rinvengono nella legge delega disposi-zioni particolari, per cui il legislatore delegato dovrà procedere, anche per tale figura alla “definizione di presupposti oggettivi per la revoca, anche in relazione al mancato raggiungimento degli obiettivi, e della relativa procedura” (art. 11, comma 1, lett. h), della L. n. 124/2015). La revoca del dirigente apicale, tuttavia, pone problematiche diverse rispetto a quelle collegate alla revoca degli altri dirigenti. La particolarità è data dal fatto che al dirigente apicale competono compiti di controllo della legittimità dell’azione amministrativa, compiti che dovrebbero vedere l’attribuzione a tale figura anche di competenze in materia di anticorruzione. Tali compiti impongono di costrui-re un sistema che garantisca autonomia ed indipendenza al dirigente apicale.In merito all’autonomia ed indipendenza, dal rapporto sul primo anno di attuazione della Legge n. 190/2012 predisposto dall’ANAC (15) si può leggere “è superfluo sotto-lineare l’importanza dell’indipendenza, del resto ampiamente riconosciuta in ambito internazionale, rispetto alle amministrazioni e agli stessi vertici politici, ai fini dello svolgimento di funzioni che coinvolgono la valutazione del modo in cui la legge è applicata, del funzionamento complessivo delle amministrazioni stesse e delle misure adottate a scopi di integrità e trasparenza” (pg. 12 del citato Rapporto). Il possesso del requisito dell’indipendenza è richiesto a livello internazionale in capo agli organismi deputati a svolgere attività di prevenzione della corruzione (pg. 25 e 26 del citato

Deve ritenersi che anche per quel che riguarda la durata degli incarichi, la disciplina introdotta per il dirigente apicale sia derogatoria rispetto a quella ordinaria.

funzioni che coinvolgono la valutazione del modo


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Rapporto).Tale peculiarità ha indotto il legislatore a prevedere un sistema con particolari garan-zie per il segretario comunale, che può essere revocato con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della Provincia, previa deliberazione della giunta, per vio-lazione dei doveri d’ufficio (art. 100 del D.lgs. n. 267/2000). La recente L. n. 190/2012, in tema di anticorruzione, dopo aver attribuito al segretario di norma il ruolo di re-sponsabile della prevenzione della corruzione ha previsto all’art. 1, comma 82, che il provvedimento di revoca di cui all’articolo 100, comma 1, del D.lgs. n. 267/2000, sia comunicato dal prefetto all’Autorità nazionale anticorruzione che si esprime entro trenta giorni. Decorso tale termine, la revoca diventa efficace, salvo che l’Autorità rile-vi che la stessa sia correlata alle attività svolte dal segretario in materia di prevenzione della corruzione (con delibera n. 39/2013 l’ANAC ha espresso parere non favorevole alla revoca di un segretario ritenendola correlata al comportamento del segretario co-munale motivato dall’intento di garantire la legalità nell’amministrazione comunale).È pertanto auspicabile che il legislatore delegato, disciplini i procedimenti di revoca, introducendo forme di garanzia a tutela dell’autonomia e dell’indipendenza dei diri-genti in generale, accentuate per il dirigente apicale, proprio in virtù delle attribuzioni a tale figura in materia di “controllo della legalità dell’azione amministrativa”.

7. Il direttore generaleCome accennato in precedenza, la L. n. 124/2015 sancisce che il legislatore delegato dovrà prevedere la possibilità, per le città metropolitane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, di nominare, in alternativa al dirigente apicale, un diret-tore generale ai sensi dell’articolo 108 del D.lgs. n. 267/2000 e prevedere, in tale ipote-si, l’affidamento della funzione di controllo della legalità dell’azione amministrativa e della funzione rogante a un dirigente di ruolo.La scelta del legislatore delegante, pertanto, è quella di prevedere per le città metro-politane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti e solo per tali enti locali la possibilità di nominare in alternativa al dirigente apicale il direttore generale.L’art. 108 del D.lgs. n. 267/2000 dispone che:• il sindaco, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale e nel ri-

spetto dei criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi, possa nominare un direttore generale “al di fuori della dotazione orga-nica e con contratto a tempo determinato”;

• compete al direttore generale l’attuazione degli “indirizzi e gli obiettivi stabi-liti dagli organi di governo dell’ente”, sovrintendendo alla gestione dell’ente; al direttore generale rispondono, a tal fine, nell’esercizio delle funzioni loro assegnate, i dirigenti dell’ente;

• il direttore generale è revocato dal sindaco o dal presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale.

L’istituzione e i compiti attribuiti a tale figura sono disciplinati dai regolamenti dei singoli enti. L’incarico, conferito dal sindaco, ha natura fiduciaria ed ha, come durata massima, il mandato amministrativo del sindaco. L’incarico può essere revocato in qualunque momento da parte del sindaco stesso e non è soggetto a particolari proce-dure.

È pertanto auspicabile che il legis-latore delegato, disciplini i procedi-menti di revoca, introducendo forme di garanzia a tutela dell’autonomia e dell’indipendenza dei dirigenti in generale,

compiti attribuiti a tale figura sono disciplinati dai regolamenti dei singoli enti. L’incarico, conferito dal sindaco



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Fatte queste necessarie premesse normative, possono evidenziarsi i seguenti aspetti problematici in ordine alla disciplina che verrà introdotta in materia di direttore ge-nerale dal legislatore delegato, che in tale sede possono essere soltanto accennati. Da un punto di vista espositivo sarà seguito l’ordine utilizzato per l’esame della disciplina del dirigente apicale.

7.1 Le funzioni del direttore generale

Le funzioni attribuire al direttore generale sono sostanzialmente quelle attribuite al dirigente apicale (al quale la legge delega ha previsto siano assegnati i compiti di at-tuazione dell’indirizzo politico), tranne quelle relative al controllo della legalità dell’a-zione amministrativa ed alla funzione rogante; ciò pone una sostanziale differenza ri-spetto al regime precedente in cui il direttore generale svolgeva funzioni in più rispetto al segretario comunale, tanto è vero che per attribuire quelle funzioni al segretario era necessario un’apposita nomina a direttore generale. Con la riforma disegnata dalla L. n. 124/2015, invece, il direttore generale sembra a chi scrive sarà chiamato a svolgere funzioni minori rispetto al dirigente apicale, con riflessi che dovrebbero incidere an-che sugli aspetti economici degli incarichi.

7.2 Chi potrà ricoprire l’incarico di direttore generale

L’incarico di direttore generale potrà essere conferito a soggetti non iscritti nel ruolo dei dirigenti degli enti locali, con contratto a tempo determinato.

7.2 Le procedure di nomina del direttore generale

La scelta del direttore generale verrà effettuata presumibilmente all’esito di un avviso fatto dall’amministrazione comunale, sulla base di requisiti e criteri definiti dall’am-ministrazione stessa. Rimane da capire se anche per la nomina del direttore generale entrerà in campo la Commissione per la dirigenza locale. Il dubbio è dato dal fatto che il direttore generale può essere nominato al di fuori del ruolo dei dirigenti, ma comunque si tratta di incarico di vertice dell’amministrazione; per tali incarichi ab-biamo visto in precedenza che la Commissione per la dirigenza locale sarà chiamata a svolgere la preselezione di un numero predeterminato di candidati in possesso dei re-quisiti richiesti, tra i quali viene effettuata la scelta da parte del “soggetto nominante”.Appare presumibile ipotizzare che rispetto a tali incarichi l’intervento della Commis-sione per la dirigenza locale non sarà previsto.

7.3 Il soggetto competente alla nomina del direttore generale e la durata dell’incarico

La scelta di nominare un direttore generale o un dirigente apicale assume carattere organizzativo ed appare prevedibile che la scelta in merito all’opzione sarà attribuita alla competenza della giunta comunale. Per il soggetto competente alla nomina si ripropongono i dubbi già espressi in merito alla nomina del dirigente apicale, anche se sulla base dell’attuale formulazione dell’art. 108 del D.lgs. n. 267/2000 può presumersi che l’incarico sarà attribuito dal sindaco.

un direttore generale o un dirigente apicale assume carattere organizzativo ed appare prevedibile


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La durata massima dell’incarico deve presumersi sarà quella del mandato ammini-strativo del sindaco.

7.4 La revoca del direttore generale

Non avendo il direttore generale funzioni relative al controllo della legalità dell’azione amministrativa, non si pongono i problemi innanzi esposti relativi al dirigente apicale.Pertanto, è presumibile il mantenimento dell’attuale regime di revoca, senza partico-lari formalità, in considerazione del carattere fiduciario della nomina.



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1 A. Scarsella La riforma della dirigenza pubblica con particolare riferimento all’abolizione del segretario comunale, in Management locale - Rivista di amministrazione, finanza, controllo, n. 4/2015, pag. 1 e seg.

2 Sui compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa, si rimanda all’intervento del Prof. Luciano Vandelli al Convegno “Segretari in Europa. Contributo di diritto comparato per la riforma della figura del Segretario comunale”, visibile in internet al se-guente indirizzo http://segretaridellazio.blogspot.com/2015/07/segretari-in-europa-lintervento-del.html;

3 Il testo del DDL di riorganizzazione della pubblica amministrazione, con la relativa relazione, possono essere visualizzati sul sito del Senato al seguente link: http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00798577.pdf.

4 Il testo del DDL di riorganizzazione della pubblica amministrazione, approvato dalla Commissione Affari Costituzionali, con la scheda di raffronto rispetto al testo presentato dal Governo, può essere visualizzati sul sito del Senato al seguente link: http://www.senato.it/service/PDF/PDFSer-ver/DF/312888.pdf

5 Il testo del DDL di riorganizzazione della pubblica amministrazione, approvato dalla Camera, con la scheda di raffronto rispetto al testo approvato dal Senato, può essere visualizzati sul sito del Senato al seguente link: http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/314667.pdf

6 In altra sede si è avuto modo di scrivere che “dalla lettura della norma appare evidente che le funzioni precedentemente svolte dal segretario comunale siano ricomprese tra quelle del dirigente apicale, ma appare allo scrivente che le funzioni di tale ultima figura si prospettino più vicine ad un’ammi-nistrazione moderna che tende ad accentrare in un’unica figura le funzioni di vertice amministrati-vo dell’ente. La riforma sembra partire dal presup-posto che la figura di vertice in un ente locale sia necessaria ed unica e debba svolgere al tempo stesso funzioni di direzione complessiva dell’ente e funzioni di controllo di legalità, anche nell’ottica dell’anticorruzione. A tale affermazione conduce l’attribuzione al dirigente apicale sia di funzioni di attuazione dell’indirizzo politico e coordinamento dell’azione amministrativa, rapportabili appunto alla direzione complessiva dell’ente, sia funzioni di controllo della legalità dell’azione amministrativa”. A. Scarsella, La riforma della dirigenza pubblica con particolare riferimento all’abolizione del segretario comunale, cit.

7 Sulla funzione rogante del segretario comunale sia consentito il rinvio al precedente articolo Le funzioni rogatorie ed i relativi compensi a seguito del D.L. 90/2014, in Management locale - Rivista di amministrazione, finanza, controllo, n. 5/2015, pag. 1 e seg.

8 In argomento si vedano il le riflessioni di Silvia Salvai, Gli incarichi dirigenziali al Segretario Comunale, in internet al seguente link http://www.gianlucabertagna.it/2013/02/24/gli-incarichi-dirigenziali-al-segretario-comunale/

9 In tal senso, Silvia Salvai, Gli incarichi dirigenziali al Segretario Comunale, cit.

10 Cfr. Corte dei conti, Sezione Autonomie, delibera-zione 30 maggio 2012, n. 8. Tale sezione è giunta

alla conclusione che nel complessivo assetto normativo che regola ruolo, funzioni e ‘status’ dei segretari comunali, pur a fronte di incrementi della spesa di personale non coerenti con gli obiettivi di finanza pubblica, tenuto conto delle specifiche disposizioni di contenimento di tale tipo di spesa, non sono intervenute innovazioni tali da poter giustificare una posizione funzionale diversa nel contesto ordinamentale degli enti locali e che pertanto non sussistono elementi per una ridefinizione della natura giuridico-eco-nomica della retribuzione agli stessi spettante, che possa giustificare un’allocazione contabile delle relative spese diversa da quella in cui sono appostate le spese per il personale dipendente degli enti.

11 La norma prevede, per i comuni di minori dimensioni demografiche, l’obbligo “di gestire la funzione di direzione apicale in via associata, coerentemente con le previsioni di cui all’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni”;

12 L’art. 11, comma 1, lett. g), della L. 124/2015 espressamente prevede che “con riferimento al conferimento degli incarichi dirigenziali: possibili-tà di conferire gli incarichi ai dirigenti appartenen-ti a ciascuno dei tre ruoli di cui alla lettera b)”.

13 Nel corso dei lavori parlamentari sono stati accolti dal Governo alcuni ordini del giorno tesi appunto ad impegnare il Governo stesso “a definire una disciplina normativa che consenta alla Commissione per la dirigenza locale di sta-bilire i requisiti specifici per il conferimento degli incarichi dirigenziali negli Enti locali, a cominciare da quelli di dirigente apicale, affinché tali ultime funzioni siano svolte da dirigenti effettivamente in possesso di tutti i requisiti necessari in termini di competenze ed esperienze professionali adeguate e coerenti con i compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa, direzione degli uffici e controllo della legalità dell’azione amministrativa, di eser-cizio della funzione rogante assegnati dalla legge a tale incarico dirigenziale, nonché commisurate ai diversi livelli di dimensione e complessità degli enti locali”. Ci si riferisce all’ordine del giorno 9/3098-A/76, proposto alla Camera dagli onore-voli Fabbri, Tino Iannuzzi, D’Attorre, ed accettato dal Governo, nonché a quello di analogo conte-nuto 9/3098¬A/73 proposto alla Camera dagli onorevoli Giovanna Sanna, Francesco Sanna ed accettato dal Governo.

14 A. Scarsella La riforma della dirigenza pubblica con particolare riferimento all’abolizione del segretario comunale, cit.

15 Il rapporto integrale Rapporto sul primo anno di attuazione della legge n. 190/2012 è rinvenibile al seguente link: http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digi-tal%20Assets/anacdocs/Attivita/Pubblicazioni/AnticorruzioneTrasparenza/Rapporto-attuazione-l.-n.-190_2012-ANAC.pdf.

56 TERRENI AGRICOLI AMMESSI I PAGAMENTI IN RITARDO DELL’ACCONTO IMU

Leggi, decreti, sentenze e prassi... L’opinione di Sergio Trovato

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Ampliato anche per l’anno in corso il termine per pagare l’imposta municipa-le sui terreni agricoli. Per l’acconto Imu di giugno, infatti, i versamenti potranno essere effettuati entro il prossimo 30 otto-bre senza interessi e sanzioni. La storia si ripete, considerato che il legislatore aveva già differito il termine per il pagamento relativamente al saldo Imu 2014. In sede di conversione in legge n. 125/2015 del D.L: “enti locali” n. 78/2015 è stata in-trodotta una disposizione che consente ai titolari di terreni agricoli, che non frui-scono dell’esenzione dall’imposta muni-cipale in base alle nuove regole, di pagare in ritardo l’acconto Imu, la cui scadenza era fissata per il 16 giugno scorso.L’articolo 8, comma 13 bis, del D.L. n. 78/2015 ritiene regolari i versamenti del tributo effettuati entro il 30 ottobre, atte-so che sull’Imu agricola permane un’in-certezza oggettiva in seguito alle novità introdotte con il D.L. n. 4/2015, che oltre a riscrivere le regole per il 2014, ha anche apportato delle modifiche sul trattamento fiscale dei terreni agricoli per il 2015, ri-conoscendo l’esenzione per tutti i terreni

Terreni agricoliammessi i pagamenti in ritardo dell’acconto imu

ubicati nei comuni montani, sia agricoli che incolti, e limitando il beneficio ai coltivatori diretti e imprenditori agricoli per quelli situati nei comuni parzialmen-te montani, indicati in un elenco predi-sposto dall’Istituto nazionale di statistica (Istat). Per i titolari di terreni che non sono esonerati dal prelievo e che, quin-di, sono tenuti al pagamento dell’acconto entro il 30 ottobre, il valore dei terreni agricoli su cui calcolare l’imposta è otte-nuto moltiplicando il reddito dominicale risultante in catasto, vigente al 1° gen-naio dell’anno di imposizione, rivalutato del 25%, per 135. Mentre per i coltivatori diretti e gli imprenditori professionali iscritti nella previdenza agricola il mol-tiplicatore è pari a 75, anche se i terreni non sono coltivati. Riduzioni d’imposta ad hoc, poi, sono previste per coltivatori diretti e imprenditori agricoli iscritti nel-la previdenza agricola rapportate al valo-re dell’immobile. In particolare sono fis-sate le seguenti riduzioni: a) 70 per cento dell’imposta gravante sulla parte di valo-re eccedente i 6000 euro e fino a 15.500; b) 50 per cento dell’imposta gravante

Leggi, decreti, sentenze e prassi... L’opinione di Sergio Trovato

A cura di Sergio Trovato



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOTERRENI AGRICOLI AMMESSI I PAGAMENTI IN RITARDO DELL’ACCONTO IMU


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sulla parte di valore eccedente 15.500 euro e fino a 25.500; c) 25 per cento dell’imposta gravante sulla parte di valo-re eccedente 25.500 euro e fino a 32.000.Inoltre, è stata concessa una detrazione di 200 euro per gli agricoltori che pos-siedono terreni nei comuni di cosiddetta collina svantaggiata elencati nell’allegato OA al D.L. n. 4/2015. La detrazione di 200 euro, introdotta in sede di conver-sione in legge n. 34/2015 del decreto per i comuni di collina, spetta al coltivatore o imprenditore agricolo in proporzione ai mesi di possesso. Non sono soggetti al tributo, invece, i terreni che hanno un valore non superiore a 6000 euro. Per la qualificazione di coltivatore diretto o im-prenditore agricolo professionale occorre fare riferimento all’articolo 1 del decreto legislativo n. 99/2004, che in questa figu-ra giuridica ricomprende non solo le per-sone fisiche, ma anche le aziende agricole che operano in forma societaria.La disapplicazione di sanzioni e interes-si. Va ricordato, però, che la nuova data per il pagamento dell’acconto Imu non può essere considerata una proroga e,

pertanto, non rileva ai fini della decor-renza del termine per il ravvedimento operoso. Si tratta solo di un ampliamento del termine di legge (16 giugno) concesso ai possessori di terreni agricoli, poiché si è determinata una confusione normativa generata dai vari interventi che si sono succeduti per disciplinare la materia. Questo è il motivo per cui è stata spo-stata al 30 ottobre la data per effettuare i versamenti dell’acconto Imu 2015, senza dover pagare né sanzioni né interessi. Del resto l’articolo 10 dello Statuto dei diritti del contribuente (legge n. 212/2000), per garantire collaborazione e buona fede nei rapporti con il fisco, esclude l’irrogazione delle sanzioni quando la violazione di-pende da obiettive condizioni di incertez-za sulla portata e l’ambito di applicazione di una norma tributaria. Inoltre l’articolo 6 del decreto legislativo n. 472/1997, che contiene i principi generali in materia di sanzioni fiscali, ammette l’errore dipen-dente da incertezza oggettiva sul signifi-cato della norma di legge e ne fa conse-guire la non punibilità.

58 TERRENI AGRICOLI AMMESSI I PAGAMENTI IN RITARDO DELL’ACCONTO IMUTrasparenza del procedimento amministrativo e riflessi operativi (il Decreto legislativo 33/2013 e modifiche)

Focus sul procedimento amministrativo Tra norme, prassi operativa e giurisprudenza di Stefano Usai

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PremessaLa recente legge del 7 agosto 2015, n. 124 contenente le deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle ammi-nistrazioni pubbliche (in G.U. n. 187 del 13 agosto 2015) più nota come riforma Madia, ritorna, tra le altre, sull’esigenza (art. 1, comma 1, lettera b)) di semplifi-cazione, ridefinizione, accelerazione (art. 4) e trasparenza dei procedimenti ammi-nistrativi al fine della piena realizzazione del principio digital first (innanzitutto digitale). Di trasparenza, e qui si concentra l’inter-vento, anche e soprattutto di procedimen-ti e azione amministrativa tratta, eviden-temente, il decreto legislativo n. 33/2013 (nel prosieguo anche decreto trasparen-za) di cui, anche in questo caso e proprio con la riforma appena citata, è prevista, attraverso la specifica delega al Governo (art. 7), una generale e sostanziale sem-plificazione anche per ridurre le dupli-cazioni, per un necessario adeguamento degli oneri previsti a seconda delle realtà interessate e altre ricalibrature.Il decreto legislativo n. 33/2013, come noto, prevede (o meglio ribadisce) un preciso obbligo delle pubbliche ammi-

Trasparenza del procedimento amministrativo e riflessi operativi (il Decreto legislativo 33/2013 e modifiche)

nistrazioni di pubblicare i dati relativi ai procedimenti amministrativi nell’artico-lo 35, primo comma, ed in specie, per ciò che si intende trattare, nelle lettere dalla a) alla h) ed infine nella lettera m). Si ritiene interessante una focalizzazione degli obblighi attuali per poi esprimere ance alcune considerazioni di tipo ope-rativo.

L’ambito soggettivo ed ogget-tivo di applicazione del decreto trasparenza

L’ambito soggettivo di applicazione della prescrizione è contenuta nell’articolo 11 del decreto trasparenza di recente riscrit-tura da parte della legge 114/2014.La riscrittura, come emerge dal testo a confronto – ante e post modifica - è in senso semplificativo, chiarificatorio e ampliativo rispetto all’originaria for-mulazione venendo a ricomprendere, in sostanza, ogni propaggine del comparto che espleta azione di pubblico interesse.

Focus sul procedimento amministrativoTra norme, prassi operativa e giurisprudenza

A cura di Stefano Usai



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOTERRENI AGRICOLI AMMESSI I PAGAMENTI IN RITARDO DELL’ACCONTO IMU


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Trasparenza del procedimento amministrativo e riflessi operativi (il Decreto legislativo 33/2013 e modifiche)

Art. 11 - Ambito soggettivo di applicazione – ante modifica intervenuta con la legge n. 114/2014

1. Ai fini del presente decreto per «pubbliche amministrazioni» si intendono tutte le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.

2. Alle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 e alle società da esse controllate ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile si applicano, limitatamente alla attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, le disposizioni dell’articolo 1, commi da 15 a 33, della legge 6 novembre 2012, n. 190.

3. Le autorità indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione provvedono all’attuazione di quanto previsto della normativa vigente in materia di trasparenza secondo le disposizioni dei rispettivi ordinamenti.

Art. 11 - Ambito soggettivo di applicazione (articolo sostituito integralmente dall’art. 24-bis della legge n. 114 del 2014)

1. Ai fini del presente decreto, per ‘pubbliche amministrazioni’ si intendono tutte le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legisla-tivo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi comprese le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione.

2. La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica anche: a) agli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministra-zione che conferisce l’incarico, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati; b) limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, agli enti di diritto privato in controllo pubblico, ossia alle società e agli altri enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, sottoposti a controllo ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile da parte di pubbliche amministrazioni, oppure agli enti nei quali siano riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi.

3. Alle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 1, in caso di partecipazione non maggioritaria, si applicano, limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unio-ne europea, le disposizioni dell’articolo 1, commi da 15 a 33, della legge 6 novembre 2012, n. 190

60 Trasparenza del procedimento amministrativo e riflessi operativi (il Decreto legislativo 33/2013 e modifiche)


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Sotto il profilo oggettivo la questione ap-pare più semplice considerato che – come emerge dal primo periodo del primo comma dell’articolo 35 - l’obbligo di pub-blicazione riguarda tutti i procedimenti amministrativi circostanza che impone, evidentemente, una previa mappatura da parte degli uffici dell’amministrazione anche al fine di distinguere e separare il procedimento da ciò che non è tale.Nell’indicare l’obbligo, come di consue-to, la norma si riferisce impersonalmente alla pubblica amministrazione e non in-dividua i soggetti materialmente depu-tati a procedere alla ricognizione ed alla pubblicazione secondo i vari riferimenti richiesti.È chiaro che l’obbligo in parola coinvolge tutti i soggetti dell’amministrazione ma, in particolare, sotto il profilo del coor-dinamento ed organizzazione della pro-cedura, il soggetto con la responsabilità diretta è il responsabile della trasparenza.Figura, questa, che di norma coincide con il responsabile della prevenzione e corruzione (art. 43 del decreto legislativo n. 33/2013) ovvero con il segretario co-munale.Una delle ragioni del non perfetto osse-quio alla norma è che in molte ammi-nistrazioni si è, erroneamente, ritenuto che ogni obbligo afferente la trasparen-za – intesa nel decreto in commento non come mera pubblicità ma, piuttosto, come

conoscibilità degli atti e dei procedimenti – ricada sulla figura appena richiamata.È chiaro che non può essere così. Nel caso di specie, l’obbligo della mappatu-ra, della ricognizione e sintesi (della de-finizione) dei procedimenti è in capo ad ogni dirigente/responsabile di servizio che può, all’uopo, individuare specifici responsabili di procedimento in ausilio al responsabile della trasparenza.Su questo soggetto, caso mai, grava l’e-sigenza di un chiaro coordinamento – attraverso conferenze di servizi e/o spe-cifiche circolari – in cui appaia chiara l’intensità degli obblighi di ciascuno dei restanti dirigenti/responsabili di servizio. A maggior ragione, qualora venisse in-dicati precisi riferimenti, il compito di questi sarà quello di organizzare il lavo-ro, la stessa modulistica in cui andranno declinati i procedimenti ed i dati richiesti al fine di procedere con la pubblicazio-ne sulla specificazione sezione imposta dall’allegato (allegato A) del decreto le-gislativo n. 33/2013. Non a caso il referente della trasparenza risponderà di eventuali inadempimenti se non dovesse provare che gli stessi sono dipesi da una causa a lui non imputabile (art. 46, comma 2, del decreto in com-mento). Proprio quest’ultima annotazione vale a richiamare l’intensità precisa dell’obbli-go (in realtà dei vari obblighi stabiliti nel

decreto legislativo) che deve essere inte-so come riferito alla intera struttura della pubblica amministrazione.Da notare, come si dirà più avanti, che il responsabile della trasparenza coincide con il responsabile dell’accesso civico fondamentale istituto introdotto proprio dal decreto trasparenza (art. 5) che si configura come una sorta di accesso erga omnes consentito a prescindere da speci-fiche posizione di interesse e da ogni for-malismo strumento che consente ad ogni cittadino di pretendere la pubblicazione – nella sezione trasparenza – di ogni atto/dato che la pubblica amministrazione ha l’obbligo di pubblicare.



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Le informazioni oggetto di pubblicazione

L’articolo 35 individua, come anticipato, i dati e le informazioni afferenti i proce-dimenti amministrativi che ogni pubblica amministrazione ha l’obbligo di pubbli-care ed in difetto, pertanto, potrebbe su-bire una richiesta di accesso civico affin-ché vi provveda entro 30 giorni. Richiesta che, qualora risultasse corretta, implica anche segnalazione da parte del responsabile della trasparenza agli organi di vertice della p.a. ed allo stesso organi-smo interno di valutazione. Circostanza, pertanto, che rileverà anche in sede di va-lutazione del diretto interessato che aves-se omesso di fornire i dati da pubblicare e/o dal responsabile della trasparenza se a questi, come visto, la carenza sia impu-tabile.L’obbligo, come premesso, coinvolge tutti i procedimenti amministrativi, pertanto il responsabile della trasparenza richie-derà, se già non sia stato fatto (ad esem-pio in fase di redazione del regolamento sul procedimento amministrativo), una mappatura certosina riguardo ad ogni servizio.Si tratta, quest’ultima, di una attività che deve essere coordinata e che potrebbe non essere immediata. Implica, eviden-temente, l’analisi delle vari procedure di riferimento del servizio/area ed una sorta

di scomposizione per procedura.Il secondo dato richiesto dalla norma è quella di una breve sintesi/descrizione del procedimento (lettera a)). Attività contestuale alla mappatura che appare funzionale a far comprendere lo scopo del procedimento all’utente. La norma richiede anche l’indicazione di tutti i “riferimenti utili”. L’inciso, per quanto generico, sottende alla specifica-zione immediata se si tratta di una proce-dura d’ufficio o che può essere attivata su istanza di parte, gli essenziali riferimenti normativi ed ogni dato che può risultare utile per comprendere le ragioni dell’esi-stenza stessa della procedura.I procedimenti individuati devono essere ancorati all’unità responsabile dell’istrut-toria, ovvero l’unità che materialmente segue il procedimento amministrativo compiendo i vari atti endoprocedimenta-li e le attività normalmente riconducibili all’articolo 6 della legge n. 241/90. Nelle sezioni successive, gli ulteriori dati richiesti, (lettera c)), afferiscono al nome del responsabile del procedimento e, pertanto, del soggetto previamente in-dividuato dal dirigente/responsabile del servizio (salvo che questi abbia deciso di restare attributario del procedimen-to) che ha una funzione propulsiva, che

diventa contraltare del soggetto interes-sato e che, se non ha la competenza ad adottare il provvedimento finale con valenza esterna, ha come compito d’uffi-cio quello di predisporre la proposta del provvedimento da adottare per l’organo competente (il dirigente/responsabile del servizio).Così come l’inciso viene riportato, (“le pubbliche amministrazioni pubblicano (…) il nome del responsabile del proce-dimento”) chiarisce una questione non di poco conto: le pubbliche amministra-zioni hanno l’obbligo di individuare i responsabili di procedimento, nel senso che non possono lasciare le procedura “sguarnite” di un riferimento per il di-retto interessato. Circostanza che può determinare responsabilità sotto diversi profili. Se, come noto, le pp.aa. hanno tale obbli-go non si può d’altra affermare che tale obbligo ricada anche sul soggetto che presiede il settore/servizio. La legge n. 241/90 consente che questi ri-manga dominus della procedura e, anzi, il dirigente/responsabile del servizio è tale fino a quando non assegna il proce-dimento ad altro soggetto. Lo spazio discrezionale, logico e neces-sario per una corretta interpretazione



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della responsabilità che è proporzionale alla indipendenza di azione del soggetto, non deve essere inteso però come prero-gativa di gestire i propri collaboratori e le incombenze assegnate senza una minima cognizione organizzativa.Nel senso, secondo chi scrive, che l’am-ministrazione, a fronte di un dirigente/re-sponsabile del servizio che non individua i responsabili di procedimento con ciò provando carenze e/o disfunzioni nella funzionalità/organizzazione del proprio servizio, ha un preciso dovere di inter-vento chiedendo la nomina/individuazio-ne delle figure organizzative predette. Tale comportamento non può non esse-re oggetto anche di valutazione da parte dell’OIV. Sembra evidente, infatti, che la norma della legge n. 241/90 (art. 5) nell’ammettere siffatta possibilità si ri-ferisce a una ipotesi meramente astratta e “di scuola” dovendosi supporre che la decisione di non assegnare procedura a collaboratori sia scelta selettiva che può riguardare specifici procedimenti ma non si può pensare che una intera organizza-zione di lavoro (dal lato della responsabi-lità anche nei rapporti con gli interessati) faccia riferimento ad un unico soggetto.I dati del responsabile del procedimento da pubblicare riguardano anche i “recapi-ti telefonici e alla casella di posta elettro-nica istituzionale”.Questa informazione deve essere com-

pletata dalla indicazione – qualora non coincidessero – del soggetto abilitato ad adottare il provvedimento amministrati-vo e quindi a dare a questo valenza ester-na. Anche di questo dovrà essere indicato il recapito telefonico e l’indirizzo di posta elettronica.

Gli altri dati relativi al procedi-mento Nel prosieguo la disposizione – e da qui emerge anche la connotazione ricogni-toria di obblighi pregressi delle norma – individua gli ulteriori/dati documenti che devono essere pubblicati a vantaggio dell’utente della p.a.In primo luogo (lettera d)) si puntualizza che nei procedimenti che debbono esse-re sollecitati dalla parte interessata e che esigono il corredo di documentazione/modulistica ed atti da allegare la p.a. si deve fare carico di mettere a disposizione i fac-simili e precisamente indicare i do-cumenti/dati che debbono essere prodot-ti. Semplificando nella misura massima possibile i contatti tra p.a. ed utente (che, pertanto, dovrebbe essere sollecitato dal responsabile del procedimento nella mi-sura minima necessaria per concludere la procedura ed emettere il provvedimento finale).Completano l’informazione l’indicazione

degli “uffici ai quali rivolgersi per infor-mazioni, gli orari e le modalità di acces-so con indicazione degli indirizzi, dei recapiti telefonici e delle caselle di posta elettronica istituzionale, a cui presentare le istanze” e (lettera e)) “le modalità con le quali gli interessati possono ottenere le informazioni relative ai procedimenti in corso che li riguardino”.Previsione quest’ultima che impone l’im-plementazione delle funzioni dell’URP e/o comunque l’individuazione di una posizione con compiti di indicazione corretta sugli uffici che devono essere escussi dal soggetto interessato. Sottesa ad una esigenza di semplifica-zione è la prescrizione di cui alla lettera g) in cui si impone la pubblicazione – in relazione ad ogni procedimento ammini-strativo – la precisa indicazione dei casi in cui il provvedimento potrebbe essere sostituito da una dichiarazione dell’inte-ressato “ovvero il procedimento può con-cludersi con il silenzio assenso dell’am-ministrazione”.È molto importante non sottovalutare questa previsione che può determinare un danno “colpevole” da parte della p.a. nei confronti dell’utente nel caso in cui si perdano prerogative rilevanti sotto il profilo economico. Per capire l’intensità dell’obbligo è bene ribadire che si è in presenza di doveri d’ufficio e che per-tanto, alla richiesta del responsabile della



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trasparenza, il responsabile del servizio o l’eventuale responsabile del procedi-mento dal secondo individuato non potrà restare inerte o sottovalutare l’adempi-mento. Non a caso un completamento delle in-formazioni da rendere conoscibili si rea-lizza con la previsione di cui alla lettera h) della disposizione in commento che impone la pubblicizzazione degli “stru-menti di tutela, amministrativa e giu-risdizionale, riconosciuti dalla legge in favore dell’interessato, nel corso del pro-cedimento e nei confronti del provvedi-mento finale ovvero nei casi di adozione del provvedimento oltre il termine prede-terminato per la sua conclusione e i modi per attivarli”.Prescrizioni, evidentemente, che richia-mano la figura del funzionario sostituto (di cui si dirà subito dopo).

Il funzionario sostituto Si evidenziava sopra che il rinnovato interesse per la trasparenza del procedi-mento – declinato nel decreto legislativo n. 33/2013 – ha consentito anche di ri-badire la rilevanza di due recenti istituti ovvero la figura del funzionario sostituto (introdotto con la legge n. 35/2012 di con-versione del d.l. n. 5/2012) e della fatti-specie del responsabile dell’accesso civi-

co configurato all’articolo 5 dello stesso decreto trasparenza. Il funzionario sostituto viene richiamato nella lettera m) del primo comma dell’ar-ticolo in esame che impone la pubbli-cazione del “nome del soggetto a cui è attribuito, in caso di inerzia, il potere so-stitutivo, nonché le modalità per attivare tale potere, con indicazione dei recapiti telefonici e delle caselle di posta elettro-nica istituzionale”. È noto che con la figura in esame il le-gislatore ha inteso controbilanciare l’atteggiamento della pubblica ammini-strazione caratterizzato da inerzia ed de-responsabiltà dei soggetti che, per compi-ti d’uffici, devono condurre le procedure amministrative.In sostanza, la figura del funzionario sostituto (ora disciplinato dalla legge n. 241/90) rappresenta lo strumento che il privato può attivare per avere nei termini il provvedimento richiesto o comunque un riscontro alla propria istanza.In questo senso, il comma 9-bis dell’ar-ticolo 2 della legge n. 241/90 puntualiz-za che l’organo di governo dell’ente (nel caso del comune/provincia/regione la giunta) “individua, nell’ambito delle fi-gure apicali dell’amministrazione, il sog-getto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia”. Il legislatore, nel caso di specie, ha previ-sto anche norme di chiusura nel caso in

cui la figura in argomento non venisse in-dividuato precisando che in caso di ina-dempienza al precetto appena riportato “il potere sostitutivo si considera attribu-ito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio o in man-canza al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione”.La norma impone la precisa individua-zione del soggetto in parola per ogni pro-cedura ma è chiaro che – ed appare più funzionale – il funzionario in parola do-vrà essere individuato in generale e quin-di con riferimento ad ogni procedimento.Tale individuazione non modifica l’or-ganizzazione dell’ente nel senso che il funzionario sostituto non diventa respon-sabile di servizio di quella data partizio-ne che non abbia adottato nei termini il provvedimento ma introduce semplice-mente una sorta di soggetto chiamato a gestire l’urgenza ed quindi a dare impul-so per la predisposizione del provvedi-mento nominando uno specifico respon-sabile della procedimento. “Tale soggetto”, si legge ancora nel com-ma in esame, “in caso di ritardo (nda nell’adozione del procedimento), co-munica senza indugio il nominativo del responsabile, ai fini della valutazione dell’avvio del procedimento disciplinare, secondo le disposizioni del proprio ordi-namento e dei contratti collettivi nazio-nali di lavoro, e, in caso di mancata ot-



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temperanza alle disposizioni del presente comma, assume la sua medesima respon-sabilità oltre a quella propria”.Le prerogative del cittadino sono chiara-mente esplicitate nel comma 9-ter dell’ar-ticolo 2 della legge n. 241/90 secondo cui “decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento (…) il pri-vato può rivolgersi al responsabile” sosti-tuto “perché entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario”. In sostanza, si assiste ad un “commis-sariamento” di quel particolare procedi-mento a tutela dell’utente.Inoltre, comma 9-quinquies, “nei provve-dimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte è espressamente indicato il termine previsto dalla legge o dai regolamenti di cui all’articolo 2 e quello effettivamente impiegato”. Ulteriori compiti del funzionario sosti-tuto sono quelli di comunicare entro il 30 gennaio di ogni anno, ”all’organo di governo, i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative com-petenti, nei quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsti dalla leg-ge o dai regolamenti”. Non a caso, lettera f), il procedimento amministrativo sintetizzato e pubblicato nella sezione della trasparenza richiede

l’indicazione anche del “il termine fissato in sede di disciplina normativa del proce-dimento per la conclusione con l’adozio-ne di un provvedimento espresso e ogni altro termine procedimentale rilevante”. Pertanto, la ricognizione dei procedi-menti è una ricognizione anche sui tempi distinguendo tra i casi in cui questo sia fissato direttamente dalla norma e – per gli altri – le esigenze e la complessità specifica delle procedure.

L’accesso civico L’articolo 5 del decreto citato, come noto, introduce una ulteriore fattispecie di ac-cesso agli atti, aggiuntiva all’accesso di-sciplinato dalla legge n. 241/90. La norma, in particolare, dispone che (primo comma) “l’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documen-ti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pub-blicazione”. Il diritto, pertanto, si atteggia come pre-rogativa generale ancora all’obbligo di pubblicazione imposto alla p.a. In so-stanza ha un ambito soggettivo illimita-to ed un ambito oggettivo contingentato ai dati/atti/informazioni che la pubblica amministrazione deve inserire nella se-

zione della trasparenza e, in generale, atti sui quali insista l’obbligo della pubblica-zione. Si pensi all’obbligo di pubblicare le deliberazioni sul sito on line della p.a. e non anche sulla sezione trasparenza.Il secondo comma puntualizza che la “richiesta di accesso civico non è sotto-posta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente non deve essere motivata, è gratuita e va presentata al responsabile della traspa-renza dell’amministrazione obbligata alla pubblicazione (…) che si pronuncia sulla stessa” entro 30 giorni. Nel termine in parola (comma 3) l’ammi-nistrazione, “procede alla pubblicazione nel sito del documento, dell’informa-zione o del dato richiesto e lo trasmette contestualmente al richiedente, ovvero comunica al medesimo l’avvenuta pub-blicazione, indicando il collegamento ipertestuale a quanto richiesto. Se il do-cumento, l’informazione o il dato richie-sti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l’amministrazio-ne indica al richiedente il relativo colle-gamento ipertestuale”. I commi successivi, 4,5 e 6, chiariscono la questione del funzionario sostituto (an-che per l’accesso civico) che interviene – in questo caso – a sostituire il respon-sabile della trasparenza quale soggetto deputato a presidiare la richiesta in argo-mento.



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La prerogativa è giurisdizionalmente tutelata (D.lgs. n. 104/2010 e comporta l’obbligo della segnalazione da parte del responsabile della trasparenza agli orga-ni di vertice della p.a. e all’OIV.La recente pronuncia del Tar Lazio, La-tina, sez. I n. 449/2015 è utile per chia-rire la nuova fattispecie introdotta con il decreto in commento e chiarisce, inoltre, lo stesso l’ambito operativo dell’accesso civico e i correlati obblighi della P.A.In particolare, oltre a quanto già rilevato, l’accesso civico, si legge nella sentenza, non può ritenersi “sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente e non deve es-sere motivato; né l’istanza della ricorren-te” poteva “essere qualificata come una ordinaria istanza di accesso per il fatto che” recasse “un riferimento a accesso, visione e estrazione di copia”. Nella sezione trasparenza, e sullo stes-so sito della p.a. deve essere ben chiaro, come annotato sopra, il soggetto respon-sabile della prerogativa – che coincide con il responsabile della trasparenza – (con l’individuazione dell’eventuale so-stituto in caso di inerzia di questi) con la precisazione delle modalità operative at-traverso le quali il referente in questione potrà essere escusso.

66 LA MEDIAZIONE TRIBUTARIA NEGLI ENTI LOCALI

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Con la riforma del processo tributario, approvata dal Consiglio dei Ministri nell’ambi-to della legge delega, attualmente al momento al vaglio delle Commissioni parlamen-tari per il parere, la mediazione tributaria viene estesa anche agli atti degli Enti Locali, delle Dogane ed a quelli di Equitalia con vizi di forma. Il “reclamo e la mediazione”, in materia tributaria, sono stati introdotti con l’art. 39, comma 9, del d.l. n. 98 del 6 luglio 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 111 del 15 luglio 2011, quali misure deflattive del contenzioso, da esperire preliminar-mente alla presentazione del ricorso.Il reclamo ha la funzione di provocare un tentativo di mediazione inaugurando una fase pregiurisdizionale (pre trial).Attualmente solo per le controversie di valore non superiore a ventimila euro, per atti emessi dall’Agenzia delle entrate, il ricorso produce anche gli effetti del reclamo e può contenere una proposta di mediazione, con la rideterminazione della pretesa.Il contribuente che intende impugnare un atto dell’Agenzia delle entrate presso la Commissione Tributaria Provinciale ha l’obbligo, preliminarmente, di anticiparne il contenuto all’Ente impositore, chiedendone l’annullamento totale o parziale, sulla base dei motivi di fatto e di diritto che intende sottoporre alla valutazione del giudice tributario.Tale onere è stato oggetto di critiche perché non è stato previsto un soggetto terzo ed imparziale di fronte al quale celebrare il tentativo di mediazione e perché darebbe un vantaggio processuale all’Ente impositore che sarebbe messo nelle condizioni di co-noscere anticipatamente le argomentazioni del ricorrente e le sue possibili concessioni all’altra parte. Il ricorrente ha la facoltà (e non l’obbligo) d’inserire nell’istanza anche una proposta di mediazione.A norma del vigente comma 5 dell’art. 17-bis, ante nuova riforma del contenzioso 2015, il reclamo va presentato alla Direzione provinciale o alla Direzione regionale dell’Agenzia delle entrate che ha emanato l’atto, le quali provvedono attraverso queste

La mediazione tributaria negli enti locali

A cura di Lucio Catania


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strutture differenti ed indipendenti da quelle che hanno curato gli atti contestati dal contribuente.La gestione della mediazione, per gli atti dell’Agenzia delle entrate, non è, quindi, affidata ad un terzo neutrale, ma alla stessa Amministrazione che ha emesso l’atto, sia pure attraverso un’area organizzativa distinta.Inizialmente la mancata presentazione del reclamo (con o senza proposta di media-zione), era sanzionata con la dichiarazione d’inammissibilità del ricorso, rilevabilità d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio. La Corte Costituzionale (sentenza 16 aprile 2014, n. 98) ha sancito che la giurisdizione condizionata (qual è il reclamo) non deve rendere eccessivamente difficoltoso il ricor-so alla giustizia e, in particolare, deve contenere l’onere nella misura meno gravosa possibile, operando un congruo bilanciamento tra l’esigenza di assicurare la tutela dei diritti e le altre esigenze che il differimento dell’accesso alla stessa intende perseguire. Secondo la Consulta, quindi, la previsione dell’inammissibilità del ricorso per man-cata presentazione del reclamo (rimedio di carattere amministrativo) è illegittima per violazione dell’art. 24 Costituzione.Nella stessa sentenza, però, la Corte ha affermato che è costituzionalmente legittima la previsione di adempimenti di oneri o esperimenti di rimedi amministrativi, infrap-posti tra il sorgere del diritto (o dell’interesse legittimo) e la tutela giurisdizionale, anche se comportano il differimento di quest’ultima. L’importante che tale posticipazione sia dettata da esigenze di ordine generale o da superiori finalità di giustizia. La Corte Costituzionale ha ritenuto che il reclamo e la mediazione, in ambito tribu-tario, implementando la definizione delle controversie nella fase ante-giurisdizionale, soddisfano l’interesse generale sotto un duplice aspetto: assicurano una definizione più celere e meno costosa delle controversie, con vantaggio sia per il contribuente sia per l’amministrazione finanziaria, e riducono il numero dei processi di fronte alle Commissioni Tributarie. Il giudice delle leggi, quindi, conclude affermando che la previsione dell’obbligo della preliminare presentazione del reclamo non viola nessun parametro costituzionale. La previsione di una forma di mediazione obbligatoria è compatibile con la Costituzione.Con la L. n. 147/2013, il legislatore ha corretto il precedente disposto, sancendo che la presentazione del reclamo è condizione di procedibilità del ricorso e non di sua inammissibilità. In caso di deposito del ricorso prima del decorso del termine di novanta giorni, l’A-genzia delle entrate, in sede di rituale costituzione in giudizio, può eccepire l’impro-cedibilità dello stesso ed il presidente della C.T.P., se rileva l’improcedibilità, rinvia la trattazione per consentire la mediazione.In seguito alla legge delega fiscale, le ipotesi sulla riforma del reclamo e della media-zione tributaria si sono sviluppate sostanzialmente valutando due ipotesi.La prima ipotesi era di celebrare il tentativo di mediazione davanti ad un organo terzo (tramite la creazione di una sezione ad hoc), la seconda, fatta propria dal Governo, di ampliarne l’ambito di applicazione anche agli atti emessi da Comuni, Dogane e ed Equitalia almeno per i vizi propri (errore nella firma, cartella senza busta ecc.) con l’obiettivo di tagliare drasticamente il contenzioso tributario, liberandolo dalle liti fino a ventimila euro. Mentre, però, le Agenzie delle entrate, le Dogane, ed i Monopoli devono provvedere

La gestione della mediazione, per gli atti dell’Agenzia delle entrate, non è, quindi, affidata ad un terzo neutrale, ma alla stessa Amministrazione che ha emesso l’atto, sia pure attraverso un’area organizzativa distinta.



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all’esame del reclamo e della proposta di mediazione mediante apposite strutture, diverse ed autonome da quelle che curano l’istruttoria degli atti reclamabili, per i Co-muni tale previsione si applica compatibilmente con la propria struttura organizzativa (ipotesi delineata dalla riforma dell’articolo 17-bis, del D.lgs. n. 546/1992, comma 4).La tanto criticata “finzione” che a gestire la mediazione sia un organo terzo, però sempre interno allo stesso Ente, con i Comuni può anche essere superata.La figura del terzo mediatore (che il legislatore, stranamente, vuole non giudiziale), che già manca nella composizione delle controversie tributarie dell’Agenzia delle en-trate, sarà completamente assente nel tentativo deflattivo che riguarderà i tributi locali.Non vi sarà, quindi, un soggetto equidistante dalle parti, dotato di un’autonomia e di autorevolezza, in grado di garantire, allo stesso modo, sia il soggetto impositore sia il contribuente.L’avere affidato la gestione della mediazione ad una sezione (per quanto differente ed autonoma) della stessa Agenzia delle entrate, ha già disperso il valore aggiunto di qualsiasi tentativo di accordo e non ha posto il mediatore in condizioni di esortare e rassicurare le parti a trovare una composizione che eviti tempi e costi della lite giu-diziale (Luigi Ferlazzo Natoli e Ludovico Nicotina, ItaliaOggi, 10 maggio 2012, pag. 33).I Comuni, specie quelli di piccole e medie dimensioni, non devono nemmeno creare una sezione differente ed autonoma, ma possono gestire la mediazione tramite la stes-sa struttura che ha effettuato l’accertamento in contestazione.Tale previsione è giustificata dal fatto che gli Enti locali di piccole-medie dimensioni non hanno personale qualificato in misura sufficiente per creare strutture svicolate ed indipendenti dall’ufficio tributi, che gestisce la fase accertativa.D’altro canto la creazione di tali organismi potrebbe comportare l’attribuzione di una posizione dirigenziale (o di posizione organizzativa, per gli enti privi di dirigenza), con un costo aggiuntivo per l’Ente.Quando il Governo, in sede di attuazione della delega fiscale, ha previsto che i Comu-ni gestiscano la mediazione compatibilmente con la propria struttura organizzativa, ha voluto lasciare la possibilità d’istruire e valutare il reclamo e la proposta di media-zione tramite lo stesso ufficio (o, addirittura, lo stesso soggetto) che ha emesso l’atto. Il riferimento alla struttura organizzativa, sembra orientare i Comuni ad individuare l’organismo che deve gestire la fase di esame del reclamo e di mediazione tramite il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, più che attraverso il regola-mento dei singoli tributi o quello di contabilità.Il Comune potrebbe prevedere più “mediatori” secondo il tributo, individuandoli nel funzionario responsabile.Il comma 692, della Legge di stabilità 214 (L. n. 147/2013), prevede che il Comune designi il funzionario responsabile dell’Imposta Unica Comunale cui sono attribuiti tutti i poteri per l’esercizio di ogni attività organizzativa e gestionale, compreso quella di sottoscrivere i provvedimenti afferenti tali attività, nonché la rappresentanza in giudizio per le controversie riguardanti il tributo stesso. L’esercizio di ogni attività organizzativa e gestionale potrebbe ricomprendere anche la fase della mediazione (cosa che deve essere, a giudizio di chi scrive, comunque esplicitato con un provvedimento apposito), a maggior ragione per il fatto che al fun-zionario responsabile è stata concessa la rappresentanza in giudizio.Rispetto all’interpretazione del comma 692, però, si sono delineate tre possibili so-

Il Comune potrebbe prevedere più “mediatori” secondo il tributo, individ-uandoli nel funzionario responsabile.

La tanto criticata “finzione” che a gestire la mediazione sia un organo terzo, però sempre interno allo stesso Ente, con i Comuni può anche essere superata.


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luzioni: a) essendo l’imposta comunale unica, il funzionario responsabile del tributo deve essere unico; b) considerando che il comma 703 della stessa L. n. 147/2013 san-cisce che “l’istituzione della Iuc lascia salva la disciplina per l’applicazione dell’Imu”, ci può essere un responsabile per l’Imu ed uno per Tasi e Tari; c) essendo, sostanzial-mente, tre tributi differenti ci saranno tre diversi funzionari responsabili.La rappresentanza in giudizio per le controversie relative ad uno specifico tributo è stata introdotta con la Tares e costituiva una novità ed una deroga ai principi generali che l’affidavano, nel processo tributario, o al sindaco o al dirigente o al titolare di Po-sizione Organizzativa dell’area cui attengono i tributi.Non è ovviamente detto che chi gestisce la mediazione debba essere lo stesso soggetto (o la stessa struttura) di chi gestisce il contenzioso o ha la rappresentanza in giudizio.L’organizzazione dell’Ente, però, deve avere una sua logica e tenere conto delle quali-fiche professionali e delle responsabilità connesse al ruolo ricoperto.Con circolare 21 giugno 1993, n. 3, rispetto all’Ici, il Ministero degli Interni ave-va affermato che, di norma il funzionario di cui all’art. 11 del decreto legislativo n. 504/1992, andava identificato con la figura massima apicale dell’area economico-fi-nanziaria presente nel Comune anche se di qualifica funzionale inferiore all’ottava.Se si afferma la necessità dell’apicalità per essere responsabile del tributo, non si può ipotizzare che, poi, le controversie tributarie siano definite da altro soggetto che ne sia privo.Lo stesso Ministero dell’Interno, rispondendo ad una richiesta di un Comune in me-rito al “funzionario responsabile del tributo”, ha, comunque, evidenziato che gli enti devono provvedere, attraverso lo strumento regolamentare, a definire la propria strut-tura organizzativa stabilendo le modalità di conferimento dei compiti ai dirigenti, o ai responsabili degli uffici, e dettando altresì i criteri e le norme secondo i quali gli stessi devono dirigere gli uffici (parere del 21 agosto 2012).Qualora a gestire la fase di mediazione sia la stessa struttura (o lo stesso soggetto) che ha effettuato l’accertamento, allora più che di mediazione, si potrebbe parlare di un obbligo di riesame del proprio provvedimento. L’assenza di una struttura diversa e autonoma da quella che cura l’istruttoria degli atti reclamabili, sembra avvicinare il reclamo ad un’istanza di autotutela.Colui che emette l’avviso di accertamento può essere posto a valutare il reclamo e decidere in merito al suo accoglimento totale o parziale.Quello che differenzia sostanzialmente e profondamente la mediazione dal riesame in autotutela è, quindi, la sua obbligatorietà, la rigidità delle procedure, la tempistica da seguire e le conseguenze sul piano processuale.Mentre la richiesta d’intervento in autotutela (e tutti gli altri istituti deflattivi) sono una facoltà del contribuente, l’attivazione della mediazione, per le controversie di valore non superiore a ventimila euro, è un obbligo. Ai sensi del comma 3 dell’articolo 17-bis del D.Lgs. n. 546 del 1992, il valore della controversia “è determinato secondo le disposizioni di cui al comma 5 dell’articolo 12”. Nella specie, il secondo periodo del predetto articolo 12, comma 5, del D.Lgs. n. 546 del 1992 dispone che “Per valore della lite s’intende l’importo del tributo al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni irrogate con l’atto impugnato; in caso di contro-versie relative esclusivamente alle irrogazioni di sanzioni, il valore è costituito dalla somma di queste”.

La rappresentanza in giudizio per le controversie relative ad uno specifico tributo è stata introdotta con la Tares e costituiva una novità ed una deroga ai principi generali che l’affidavano, nel processo tributario, o al sindaco o al dirigente o al titolare di Posizione Organizzativa dell’area cui attengono i tributi.



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Il valore della controversia va determinato con riferimento a ciascun atto impugnato ed è dato dall’importo del tributo contestato dal contribuente con il ricorso, al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni irrogate. Da ciò deriva che, qualora un atto si riferisca a più tributi, il valore deve essere calcola-to con riferimento al totale delle imposte che hanno formato oggetto di contestazione da parte del contribuente (vedi, in merito, tra l’altro, la circolare della Direzione Cen-trale Affari Legali e Contenzioso dell’Agenzia delle entrate, n. 9/E del 19 marzo 2012). In ragione dello stretto nesso tra l’istanza di mediazione e il ricorso giurisdizionale, vi è perfetta coincidenza tra la legittimazione processuale attiva nel giudizio tributario e la legittimazione a presentare l’istanza di mediazione.Il procedimento sarà introdotto da una specifica domanda, formulata dal contribuente nei confronti del Comune, e motivata sulla base di elementi di fatto e di diritto che devono coincidere con i motivi d’impugnazione proposti nel ricorso. Le censure esposte con il reclamo devono coincidere integralmente con quelli del ricorso, a pena di inammissibilità. Il ricorso depositato nella segreteria della Commissione Tributaria Provinciale deve essere conforme a quello consegnato o spedito al Comune con l’istanza di mediazione, a pena d’inammissibilità dello stesso.Unitamente al reclamo può essere formulata una motivata proposta di mediazione, completa della rideterminazione dell’ammontare della pretesa. La Legge di Stabilità 2014 ha aggiunto all’art. 17 bis, il comma 9 bis, che recita “La riscossione e il pagamento delle somme dovute in base all’atto oggetto di reclamo sono sospesi fino alla data dalla quale decorre il termine di cui all’articolo 22, fermo restando che in assenza di mediazione sono dovuti gli interessi previsti dalle singole leggi d’imposta”. La sospensione non si applica nel caso d’improcedibilità.Il Comune, quindi, non procederà all’affidamento del carico (nei casi di accertamento esecutivo o successiva intimazione di pagamento) e dovrà comunicare la sospensione all’agente della riscossione (qualora vi sia un ruolo) ed, in ogni caso, non procederà all’iscrizione a ruolo.La sospensione opera solo durante i novanta giorni previsti per la procedura di media-zione, mentre sono, comunque, dovuti gli interessi previsti dalle singole leggi d’impo-sta e la possibilità di avvalersi delle disposizioni speciali in materia di riscossione stra-ordinaria (art. 29, comma 1, lett. c) del D.L. n. 78/2010 e art. 15 bis del DPR n. 602/73).Nella mediazione proposta avverso atti dell’Agenzia delle entrate, è previsto che al procedimento si applichino le disposizioni di cui agli articoli 12, 18, 19, 20, 21 e al comma 4 dell’articolo 22 del D.lgs. n. 546/1992, in quanto compatibili. La stessa disciplina dovrebbe valere anche per la mediazione rispetto agli atti del Comune.Da ciò deriverà che l’istanza dovrà essere notificata, a pena d’inammissibilità, entro sessanta giorni dalla data di notificazione dell’atto impugnato. Ai sensi del comma 3 dell’articolo 6 del decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218, in caso di presentazione di istanza di accertamento con adesione il termine per la pro-posizione dell’eventuale, successiva istanza di mediazione, è sospeso per un periodo di novanta giorni dalla data di presentazione da parte del contribuente dell’istanza di accertamento con adesione. Al termine di proposizione dell’istanza di mediazione si dovrebbero applicare anche le disposizioni sulla sospensione dei termini processuali nel periodo feriale.

In ragione dello stretto nesso tra l’istanza di mediazione e il ricorso giurisdizionale, vi è perfetta coinci-denza tra la legittimazione processuale attiva nel giudizio tributario e la legittimazione a presentare l’istanza di mediazione.


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La notifica dell’istanza di mediazione al Comune produrrà, poi, l’effetto (sostanziale) di interrompere il decorso del termine di decadenza per l’impugnazione dell’atto.Il comma 9 dell’articolo 17-bis del D.lgs. n. 546 del 1992 stabilisce che “Decorsi no-vanta giorni senza che sia stato notificato l’accoglimento del reclamo o senza che sia stata conclusa la mediazione, il reclamo produce gli effetti del ricorso. I termini di cui agli articoli 22 e 23 decorrono dalla predetta data”. Se il Comune respingesse il reclamo in data antecedente, i predetti termini decorre-rebbero dal ricevimento del diniego. In caso di accoglimento parziale del reclamo, i predetti termini decorrono dalla notificazione dell’atto di accoglimento parziale.In seguito alla presentazione della domanda il Comune deve, innanzitutto, verificare se sussistono i presupposti e i requisiti fissati per la mediazione (tempi di presentazio-ne, importo, etc.).Se l’istanza può essere ammessa, allora occorre verificare la fondatezza dei motivi.Qualora le censure avanzate dal contribuente siano ritenute condivisibili, il Comune può convenire sulla proposta di mediazione eventualmente formulata dal contribuen-te, oppure (dopo avere attivato il contradditorio con l’istante) proporre una propria mediazione completa della rideterminazione della pretesa.Nel caso in cui le ragioni del contribuente siano ritenute non meritevoli di accoglimen-to, la struttura comunale preposta provvede al diniego.Per formulare la proposta di mediazione, l’Ufficio comunale preposto deve valutare attentamente l’incertezza delle questioni controverse, il grado di sostenibilità della pretesa ed il principio di economicità dell’azione amministrativa.La Corte dei Conti, in effetti, aveva già avuto modo di pronunciarsi su altri e differenti istituti deflattivi del contenzioso, ritenendo che il ricorso a detti istituti poteva essere considerato legittimo solo nel caso in cui la controversia non poteva essere risolta sulla base di prove certe, di fatto o di diritto (ad esempio questioni di carattere estimativo).Per le considerazioni sopra esposte, la mediazione potrebbe trovare un limitato effetto deflattivo in materia di tributi locali, trattandosi in prevalenza di tributi di natura reale.Probabilmente potranno essere risolti tramite il ricorso alla mediazione tributaria al-cune controversie relative all’Imu (determinazione del valore delle aree fabbricabili, la determinazione della data iniziale delle aree “edificate di fatto”, quando l’utilizza-

Il comma 9 dell’articolo 17-bis del D.lgs. n. 546 del 1992 stabilisce che “Decorsi novanta giorni senza che sia stato notificato l’accoglimento del reclamo o senza che sia stata conclusa la mediazione, il reclamo produce gli effetti del ricorso. I termini di cui agli articoli 22 e 23 decorrono dalla predetta data”.



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zione edificatoria del terreno non è avvenuta in conformità agli strumenti urbanistici), alla Tosap (occupazione totalmente o parzialmente abusiva), o alla Tari (delimitazione di superfici esenti dall’imposta).Va detto che, in forza dell’articolo 39, comma 10 del Decreto Legge n. 98/2011, ai rappresentanti dell’Ente (il riferimento era al personale della struttura indipendente ed autonoma dell’Agenzia delle entrate), con riguardo alle valutazioni di diritto e di fatto operate, la responsabilità amministrativo-contabile è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo.La procedura di mediazione termina con il versamento dell’intero importo mediato, ovvero della prima rata in caso di pagamento rateale, da effettuarsi entro venti giorni dalla conclusione dell’accordo di mediazione.La pretesa tributaria è definitivamente rideterminata nella misura fissata dall’accordo di mediazione e il rapporto giuridico tributario, sottostante all’atto impugnato, s’inten-de definito e non ulteriormente contestabile.

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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOLa valorizzazione del patrimonio degli enti locali: percorsi e modelli possibili.


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1. Quadro di contestoLa valorizzazione del patrimonio immobiliare di proprietà degli enti locali (dei Co-muni in particolare) si configura come complesso di attività estremamente differen-ziate, derivante da un quadro normativo altrettanto diversificato, che propone varie tipologie di strumenti e di soluzioni (anche finanziare), utilizzabili in modo sinergico dalle amministrazioni.Il dato di riferimento per l’impostazione della strategia si rinviene nell’articolo 58 del d.l. n. 112/2008 conv. in l. n. 133/2008, il quale stabilisce che:a) per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, nonché di società o Enti a totale partecipazione dei predetti enti, ciascuno di essi, con delibera dell’organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, su-scettibili di valorizzazione ovvero di dismissione (comma 1);b.1.) l’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classifica-

zione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale;

b.2.) il piano è trasmesso agli Enti competenti, i quali si esprimono entro trenta giorni, decorsi i quali, in caso di mancata espressione da parte dei medesimi Enti, la predetta classificazione è resa definitiva. La deliberazione del consi-glio comunale di approvazione, ovvero di ratifica dell’atto di deliberazione se trattasi di società o Ente a totale partecipazione pubblica, del piano delle alienazioni e valorizzazioni determina le destinazioni d’uso urbanistiche degli immobili;

b.3.) le Regioni, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, disciplinano l’eventuale equivalenza della deliberazione del consiglio comu-nale di approvazione quale variante allo strumento urbanistico generale, ai

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sensi dell’articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, anche disciplinando le procedure semplificate per la relativa approvazione

b.4.) le Regioni, nell’ambito della predetta normativa approvano procedure di co-pianificazione per l’eventuale verifica di conformità agli strumenti di pianifi-cazione sovraordinata, al fine di concludere il procedimento entro il termine perentorio di 90 giorni dalla deliberazione comunale e trascorsi i predetti 60 giorni, si applica il comma 2 dell’articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47;

b.5.) le varianti urbanistiche di cui al presente comma, qualora rientrino nelle previ-sioni di cui al comma 3 e all’articolo 3 della direttiva 2001/42/CE e del comma 4 dell’articolo 7 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. non sono soggette a valutazione ambientale strategica (comma 2);

c) gli enti locali possono in ogni caso individuare forme di valorizzazione alterna-tive, nel rispetto dei principi di salvaguardia dell’interesse pubblico e mediante l’utilizzo di strumenti competitivi, anche per quanto attiene alla alienazione degli immobili di cui alla legge 24 dicembre 1993, n. 560 (comma 7).

Le disposizioni dell’art. 58 della legge 133/2008 evidenziano la stretta relazione sussi-stente tra i processi di valorizzazione del patrimonio e l’ottimale gestione del territorio, posto che i primi possono determinare necessarie dinamiche di sviluppo urbanistico (o adeguamenti agli strumenti urbanistici esistenti).Il dato normativo sollecita le amministrazioni locali (e i Comuni in particolare) a definire linee d’azione per un utilizzo redditivo (e razionale) dei beni immobili non connessi ad esigenze istituzionali, comprendendo in questo anche i beni delle società interamente partecipate.In questo quadro il primo elemento-chiave è l’analisi accurata, da parte dei Comuni, del proprio patrimonio e la considerazione delle possibili linee evolutive che la valoriz-zazione di parte di esso (la parte riconducibile al piano ex art. 58) potrebbe avere sulle dinamiche di sviluppo del territorio. Tale analisi consente ai Comuni anche la migliore gestione delle proprie strategie per far fronte ai limiti posti all’acquisto di beni immobili dall’art. 12, comma 1-ter del d.l. n. 98/2011 conv. in l. n. 111/2011, il quale prevede che a decorrere dal 1º gennaio 2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario nazionale effettua-no operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alie-nante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente.Rispetto a tale disposizione numerosi sono stati gli interventi di precisazione dei pro-fili applicativi elaborati dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, che hanno condotto il legislatore ad intervenire nella materia specifica con la legge 6 giu-gno 2013, n. 64, di conversione del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, in cui l’articolo 10-bis, rubricato come “Norma di interpretazione autentica, ha individuato in modo analitico alcune tipologie di fattispecie in relazione alle quali il divieto di acquisto previsto per il 2013 dall’art. 12, comma 1- quater, d.l. n. 98 del 2011, non doveva rite-nersi operante. Ne è scaturito un quadro con numerose eccezioni, che, tuttavia, evidenziano sempre la necessaria analisi preliminare della necessità dell’operazione e che hanno fatto emer-

Le disposizioni dell’art. 58 della legge 133/2008 evidenziano la stretta relazi-one sussistente tra i processi di valo-rizzazione del patrimonio e l’ottimale gestione del territorio, posto che i primi possono determinare necessarie dinamiche di sviluppo urbanistico



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gere anche curiosi profili (come la trattazione, ad esempio, dell’acquisizione gratuita al demanio comunale di porzioni di sedime stradale in base all’art. 31, commi 21 e 22 della legge n. 448/1998).Altrettanto complessa appare, nell’ambito della più articolata prospettiva di gestione dei beni immobili del Comune, la problematica derivante dai processi acquisitivi “forzati”, quali:a) le espropriazioni (ambito nel quale l’evoluzione normativa ha condotto ad al-

cuni “assestamenti”, ma rispetto al quale la giurisprudenza continua a produr-re specificazioni rilevanti);

b) le acquisizioni gratuite di immobili abusivi, nei termini previsti dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

La normativa sulla valorizzazione del patrimonio immobiliare degli enti locali ha tuttavia subito una significativa evoluzione, con riferimento agli strumenti utilizzabi-li, con l’art. 33 del d.l. n. 98/2011 conv. in l. n. 111/2011, il quale prevede che attraverso una società di gestione del risparmio (SGR) siano istituiti uno o più fondi d’investi-mento al fine di partecipare in fondi d’investimento immobiliari chiusi promossi o partecipati da regioni, provincie, comuni anche in forma consorziata o associata ai sensi del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ed altri enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti enti, al fine di valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare disponibile.Si evidenzia quindi una trasformazione (con specificazione normativa dedicata alle autonomie territoriali) rispetto al più complesso modello delle “cartolarizzazioni” originariamente previsto (e poi più volte rivisitato) dal d.l. n. 351/2001 conv. in l. n. 410/2001 (anch’esso peraltro utilizzabile dalle amministrazioni locali).Nel sistema si innestano anche disposizioni particolari, riferite all’utilizzo del modu-lo concessorio in chiave di coinvolgimento di partener privati:a) l’art.19, comma 6, della legge n. 448/1998 prevede, tra l’altro, che possono

essere affidati in concessione o con contratto a privati o ad amministrazio-ni pubbliche, che promuovono e si obbligano ad attuare il relativo progetto, l’adattamento, la ristrutturazione o la ricostruzione di beni immobili non più utilizzati dall’amministrazione statale e dagli enti locali, per la loro proficua utilizzazione da parte degli stessi soggetti e con corresponsione, per il tempo di godimento dei beni, di un prezzo all’amministrazione statale ed agli enti locali fissato tenendo conto dell’impegno finanziario derivante dall’esecuzio-ne del progetto e del valore di mercato del bene;

b) l’art. 1, commi 303-305 della legge n. 311/2004 per i beni immobili definiti come beni culturali prevede che:

b.1.) tali strutture e aree, di proprietà degli enti locali, per l’uso delle quali attual-mente non sia corrisposto alcun canone e che richiedano interventi di restau-ro, possono essere dati in concessione a soggetti privati con pagamento di un canone fissato dai competenti organi;

b.2.) la determinazione del canone deve essere definita dall’ente locale secondo parametri adeguati alle finalità di valorizzazione dell’immobile, combinando nella valutazione effettiva valori di mercato e componenti di abbattimento degli stessi (es. in relazione a particolari caratteristiche o localizzazioni del bene);

b.3.) nel particolare rapporto il concessionario si deve impegnare a realizzare a

prospettiva di gestione dei beni im-mobili del Comune


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proprie spese gli interventi di restauro e conservazione indicati dall’ammini-strazione.

Risulta evidente, quindi l’ampia varietà di strumenti e di soluzioni possibili per la valorizzazione, secondo differenti graduazioni delle esigenze delle amministrazioni locali.

2. Principali criticità per i Comuni.Le attività di valorizzazione del patrimonio sviluppate dai Comuni in questi anni si sono configurate soprattutto come alienazioni di immobili, più o meno pregiati, con finalizzazioni di “cassa”, per far fronte ad esigenze del patto di stabilità.Tuttavia tali alienazioni sono state sviluppate nella maggior parte dei casi con modali-tà tradizionali, senza sfruttare le opportunità nel frattempo delineate dalla normativa (es. conferimento in fondi immobiliari).La gestione degli immobili attraverso la locazione ha caratterizzazione residuale (in quanto riferita a beni del patrimonio disponibile, pertanto spesso condotti alla ven-dita), mentre quella con il modello concessorio presenta quattro aspetti che devono essere analizzati:a) le amministrazioni locali considerano a tutt’oggi la concessione di beni im-

mobili demaniali e del patrimonio indisponibile come “beneficio” a favore di organismi associativi operanti sul territorio, determinando per tali beni una redditività irrisoria se non pari a zero;

b) in molti casi la concessione di un bene (es. un impianto sportivo) risulta “stru-mentale” alla concessione di un servizio (la gestione dell’impianto), tuttavia finalizzata al mantenimento del bene stesso (es. con le attività di manutenzione dell’impianto), tanto che nel quadro economico-finanziario della relazione tra amministrazione concedente e gestore concessionario le componenti relative alla valorizzazione sono quasi annullate e il canone è spesso limitato;

c) molti Comuni sono tenuti ad utilizzare il modello della concessione per gli al-loggi di Edilizia Residenziale Pubblica (ERP), con le conseguenti limitazioni ed un elevato divario tra i costi manutentivi sostenuti e le entrate dai canoni;

d) le amministrazioni locali (i Comuni in particolare) fanno scarso utilizzo delle opportunità concesse da normativa per la partnership con soggetti privati, rite-nendo molto spesso che tale soluzione sia “espropriativa”, ma non consideran-do invece che la corretta impostazione del rapporto e l’attività di controllo sul giusto utilizzo del bene potrebbero consentirne l’effettiva valorizzazione.

Nella scelta del modello concessorio, peraltro, molto spesso le amministrazioni non definiscono correttamente la componente economica fondamentale, ossia il canone che deve essere corrisposto dal concessionario per l’utilizzo del bene, limitandosi ad una valutazione puramente connessa alla rendita dell’immobile e trascurando (se non omettendo) la valutazione della redditività potenziale che il privato stesso può ricavare dall’utilizzo (non necessariamente intensivo) del bene per lo svolgimento di attività a rilevanza economica.In tal senso risultano molto significative le sollecitazioni provenienti dalle sentenze delle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti, che evidenziano soprattutto la scar-sa conoscenza del quadro normativo in materia e la disapplicazione dell’art. 32, com-



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ma 8 della legge n. 724/1994, che prevede che i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni devono essere determinati, in rapporto alle caratteristiche dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato, fatti salvi gli scopi sociali.Un ulteriore profilo di criticità è dato dalla scarsa o nulla considerazione che fre-quentemente si ha in ordine all’impatto dell’iniziativa di valorizzazione di uno o più beni immobili sul territorio, con distonie (anche clamorose) con gli strumenti urba-nistici e le linee evolutive. Si pensi, ad esempio, all’alienazione di un bene che sarà poi destinato dal privato ad usi aventi forte impatto su un contesto urbanistico non opportunamente regolato in quella prospettiva.Molto frequentemente le iniziative di valorizzazione non sono sfruttate in chiave di equilibrio delle dinamiche di sviluppo del territorio, poiché non sostenute da ade-guati strumenti che favoriscano (anche tra pubblico e privato) la perequazione o, più semplicemente, una valutazione di coerenza con i sistemi di regolazione vigenti.

3. Elementi per l’ottimale gestione dei processi di valorizzazione del patrimonio immobiliare dei Comuni.L’ottimizzazione e la maggior efficacia delle iniziative di valorizzazione del patrimo-nio immobiliare dei Comuni è sostenibile attraverso lo sviluppo di innovazioni nei processi di gestione dei beni immobili e delle dinamiche di evoluzione del territorio. L’aspetto di presupposto per qualsiasi operazione è la ricognizione del patrimonio e la sua corretta classificazione, nonché la verifica di eventuali procedimenti che possa-no determinarne “variazioni in aumento” per ragioni di interesse pubblico (espropri, acquisizioni gratuite di immobili abusivi, acquisizioni gratuite di porzioni di sedime stradale, ecc.).Un primo elemento sostanziale, afferente all’impostazione dei processi, si sostanzia nella diffusione del concetto di valorizzazione intesa non solo come vendita degli immobili, ma come loro utilizzo “compatibile” con il contesto, in chiave di rilancio dello stesso.In tale prospettiva deve essere prefigurata necessariamente la correlazione al piano previsto dall’art. 58 della legge n. 133/2008 con numerose disposizioni che consento-no la concessione a privati di beni immobili non più utilizzati.In secondo luogo, i Comuni devono pervenire ad una rianalisi delle logiche di gestio-ne, fondata su una ricomposizione degli elementi economici di fondo e, quindi, sulla rideterminazione dei canoni di locazione e di concessione.Tale aspetto risulta fondamentale anche in linea di coerenza con le scelte di eventuale alienazione di immobili: la sottovalutazione “storica” di un bene incide sulla sua va-lorizzazione a fini di cessione, secondo le normali logiche di mercato.Questo profilo fa rilevare in terza battuta come l’azione del Comune in chiave di valorizzazione possa svilupparsi anche in termini progressivi, in più fasi, o pervenire all’adozione di soluzioni fortemente innovative, analoghe a quelle utilizzate dagli operatori economici privati.Qualora la valorizzazione comporti scelte per cui gli immobili non siano più nella diretta disponibilità dell’ente, devono essere quindi ipotizzate soluzioni che possano ricondurre anche a modelli di cessione dei beni a fondi di investimento, a fronte delle


Alberto Barbiero

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interessanti opportunità offerte dal quadro normativo esistente. Rispetto a tale quadro, il quarto elemento su cui focalizzare l’attenzione non può che essere la necessaria “analisi” delle strategie e delle operazioni di valorizzazione in rapporto all’evoluzione del territorio sotto il profilo urbanistico, con necessari inter-venti di adeguamento o di sviluppo degli strumenti di regolazione.

4. Bisogni dei ComuniPer i Comuni sono individuabili cinque linee principali di bisogno in relazione alla definizione delle strategie e alla gestione delle iniziative di valorizzazione del patri-monio immobiliare:a) l’analisi del patrimonio (es. con ricomposizione ed attualizzazione dell’inven-

tario) e delle sue potenzialità, considerando anche le situazioni in divenire ed i profili di criticità;

b) la compliance per la verifica dell’adeguatezza degli strumenti regolativi affe-renti alla gestione del patrimonio immobiliare (regolamenti relativi alla gestio-ne dei beni, ecc.);

c) la compliance per la verifica dell’adeguatezza delle componenti economiche afferenti alla gestione del patrimonio immobiliare (canoni di concessione, ecc.);

d) la definizione delle strategie di valorizzazione del patrimonio, comprensive anche dell’utilizzo delle soluzioni innovative connesse al conferimento dei beni in fondi immobiliari di investimento;

e) l’analisi dell’impatto delle iniziative di valorizzazione del patrimonio sul ter-ritorio ed al possibile adeguamento degli strumenti regolativi dell’assetto del territorio, in chiave di garanzia per la piena coerenza delle scelte di valorizza-zione con le dinamiche urbanistiche di contesto.

Si tratta di attività comportanti l’impiego di soggetti con elevata professionalità, in chiave interdisciplinare, non sempre presenti nelle amministrazioni locali (soprattutto nei Comuni di minori dimensioni).



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82 PIATTAFORMA CERTIFICAZIONE CREDITI

Claudia Giraudo

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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOPIATTAFORMA CERTIFICAZIONE CREDITI


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Modalità per la comunicazione dei dati relativi a fatture o richieste equivalenti di pagamenti riferiti a crediti per somministrazioni, forniture,appalti e prestazioni pro-fessionali ai sensi dell’art. 7 – bis del D. L. n. 35/2013 introdotto con il comma 1 art. 27 del D.L. n. 66/2014. Le modalità operative sono riportate nella guida consultabile dal sito PCC seguendo il seguente percorso1. HOME;2. ASSISTENZA;3. RACCOLTA GUIDE;ossia all’indirizzo:http://certificazionecrediti.mef.gov.it/CertificazioneCredito/homepage/raccoltaGuide.xhtml?reloadDefaultValues=trueProviamo qui a fare un brevissimo riassunto degli adempimenti in materia a carico degli Uffici Finanziari delle P.A.Le fasi in cui si articola il “cammino” della fattura all’interno della Piattaforma sono le seguenti:1. invio della fattura da parte del creditore;2. ricezione della fattura da parte del debitore PA;3. contabilizzazione della fattura dal parte della PA con indicazione dell’importo

liquidato, sospeso, non liquidabile;4. pagamento della fattura.Ci sono poi delle fasi eventuali:1. comunicazione dei debiti scaduti al 15 del mese successivo alla scadenza;2. certificazione del credito su istanza del creditore;3. anticipazione o cessione dei crediti ad intermediario finanziario abilitato;4. compensazione dei crediti certificati con somme dovute agli agenti della ri-

scossioni a seguito di iscrizioni a ruolo.La fattura presenta quindi quello che la stessa piattaforma definisce “ciclo di vita” in relazione al quale la nostra fattura può trovarsi nello stato:

Piattaforma certificazione crediti

A cura di Claudia Giraudo


Claudia Giraudo

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1. INVIATA: fattura trasmessa dal creditore;2. RICEVUTA: fattura ricevuta dalla PA;3. RESPINTA: fattura rifiutata dalla PA destinataria;4. CONTABILIZZATA: fattura rilevata nel sistema contabile della PA;5. IN SCADENZA: trascorsi i termini di scadenza della fattura;6. SCADUTA: la PA ha confermato i termini di scadenza della fattura (o li ha

modificati);7. CERTIFICATA: la fattura è inclusa in una certificazione crediti;8. PAGATA: la PA ha emesso il mandato di pagamento.L’immissione dei dati nella piattaforma può essere:1. MANUALE: consigliato qualora le fatture siano di numero limitato (enti di

piccolissime dimensioni) o in caso di esito negativo di alcune fatture inviate con il metodo massivo (nella guida è dedicato un apposito capitolo all’immis-sione manuale);

2. MASSIVO: consente un caricamento cumulativo dei dati relativi alle fatture tramite un file precompilato in formato CSV/XML;

3. TELEMATICO: qualora i sistemi informatici dell’ente siano predisposti al dialogo con le interfacce messe a disposizione dalla piattaforma è possibile inviare grandissime quantità di fatture.

Per quanto riguarda il punto 1) 2) e 3) con l’avvio della fattura elettronica le relative informazioni sono acquisite direttamente dalla piattaforma tramite il sistema SDI.

RicezioneQualora la ricezione della fattura debba essere comunicata manualmente (per esem-pio a seguito di anomalia nell’invio massivo DI SOLE FATTURE CARTACEE) la procedura da seguire è la seguente:1. FATTURE; 2. IMMISSIONI DATI FATTURE;3. AGGIUNGI DISTINTA;4. RICERCA O INSERIMENTO MANUALE DEL FORNITORE;5. COMPILARE DISTINTA;6. PROCEDERE ALL’INSERIMENTO DEI DATI DELLA FATTURA;7. INVIO DELLA DISTINTA.

RIFIUTOLe fatture elettroniche non possono essere respinte dalla piattaforma in quanto viene recepito il rifiuto dal sistema SDI. Per le fatture cartacee la procedura da seguire è la seguente: 1. FATTURE;2. RICEZIONE RIFIUTO FATTURE oppure CONTABILIZZAZIONE RI-

FIUTO FATTURE. Appare la lista delle fatture da lavorare, pertanto:1. SELEZIONARE IL FORNITORE;



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2. SELEZIONARE LA DISTINTA;3. SELEZIONARE LA FATTURA;4. PREMERE SU RIFIUTA;5. DIGITARE LA MOTIVAZIONE DEL RIFIUTO;6. CONFERMARE.

CONTABILIZZAZIONEConsiste nella comunicazione alla PCC della rilevazione della fattura nei propri si-stemi contabili delle fatture ricevute. La contabilizzazione prevede la comunicazione dell’importo liquidato, sospeso, non liquidabile e l’indicazione di eventuali motiva-zioni. Anche le note di credito devono essere contabilizzate come segue:a) se la nota di credito si riferisce ad una fattura contabilizzata come non liqui-

dabile, con la causale ATTCN – attesa nota di credito - allora anche la nota di credito deve esser indicata come non liquidabile con la causale NCRED;

b) se la nota di credito sarà liquidata successivamente insieme ad altre fatture (come somma algebrica tra fatture e nota di credito) può essere contabilizzata come una fattura.

Sulla Guida è presente un paragrafo specificamente dedicato alla contabilizzazione delle fatture estere: l’importo dell’imposta deve essere contabilizzato come NON LI-QUIDABILE con la causale IVARC (IVA REVERSE CHARGE). Qualora sia necessario procedere manualmente, occorre selezionare:1. FATTURE; 2. CONTABILIZZAZIONE/RIFIUTO FATTURE;3. Appare la lista delle fatture da lavorare;4. SELEZIONARE IL FORNITORE;5. SELEZIONARE LA FATTURA;6. PER CIASCUNO STATO DI CONTABILIZZAZIONE INDICARE L’IM-

PORTO;7. CLICCARE SU AGGIUNGI MOVIMENTO.Per la prima contabilizzazione la somma degli importi per ciascuno stato di contabi-lizzazione (LIQUIDATO, NON LIQUIDATO, SOSPESO) deve essere pari all’impor-to della fattura.

PREMERE SU CONTABILIZZA PER CONCLUDERE L’OPERAZIONE.Per stornare un’operazione di contabilizzazione avvenuta erroneamente, a condizione che non vi siano pagamenti registrati:1. FATTURE;2. STORNO CONTABILIZZAZIONE.La ricontabilizzazione consente invece di sostituire la precedente contabilizzazione con una nuova distribuzione degli importi senza che sia necessario passare attraverso la fase di STORNO.

passare attraverso la fase di STORNO

La contabilizzazione prevede la comunicazione dell’importo liquidato, sospeso, non liquidabile e l’indicazione di eventuali motivazioni.


Claudia Giraudo

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PagamentoLa PA comunica l’avvenuta emissione del mandato di pagamento. Qualora si proceda manualmente occorre procedere come segue:1. FATTURE;2. PAGAMENTO;3. SPECIFICARE L’UFFICIO;4. INDICARE BENEFICIARIO; 5. INDICARE I DATI RELATIVI AL MANDATO; 6. CLICCARE SU AGGIUNGI FATTURE;7. SELEZIONARE NELLA PARTE BASSA DELLA VIDEATA LA FATTU-

RA O LE FATTURE ASSOCIATE AL MANDATO;8. CLICCARE SU AVANTI;9. QUINDI PER OGNI FATTURA INDICARE L’IMPORTO IL TIPO DI

SPESA IL CAPITOLO L’IMPEGNO IL CIG E IL CUP CONFERMARE;10. CLICCARE SU REGISTRA PAGAMENTO.

Qualora un pagamento sia registrato per errore è possibile procedere con lo storno da:1. FATTURE;2. STORNO PAGAMENTO.

Comunicazione scadenza Le PA sono quindi tenute a comunicare la contabilizzazione e il pagamento delle fatture. Quindi, entro il 15 del mese successivo devono comunicare quelle fatture per le quali sono decorsi i termini di pagamento senza che ne sia stato predisposto il pagamento. La piattaforma provvede a segnalare le fatture che, in relazione in alle informazioni trasmesse con la fase di invio e ricezione o in mancanza in base ai tempi indicati nel D.lgs. n. 231/2002. Tuttavia le PA sono tenute a confermare che i debiti siano effettivamente scaduti. Si forma così una sorta di scadenziario delle fatture che si presenterà come segue:ipotizziamo tre fatture a) b) c)- fattura a) scadenza 10/08;- fattura b) scadenza 20/10;- fattura c) scadenza 25/10.Se le fatture non sono pagate la PA dovrà confermare le scadenza.Nella Comunicazione da effettuarsi entro il 15 di settembre avremo la fattura a).Nella Comunicazione da effettuarsi entro il 15 ottobre avremo sempre la fattura a). Nella Comunicazione da effettuarsi entro il 15 novembre avremo tutte e tre le fatture.

L’operazione si effettua solo su fatture in stato di LIQUIDATO o SOSPESO. Si pro-cede come segue:1. FATTURE;2. COMUNICAZIONE SADENZA FATTURE.

Nella parte inferiore della schermata sono visualizzate le fatture per le quali è da ef-fettuare la comunicazione. Nella colonna Piano pagamenti sono evidenziati i termini

Le PA sono quindi tenute a comunicare la contabilizzazione e il pagamento delle fatture

avvenuta emissione del mandato di pagamento



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previsti per il pagamento; nella colonna Piano Comunicazioni scadenze i dati confer-mati o modificati dalla PA.

Per confermare/modificare: 1. CLICCARE SUL SIMBOLO A SINISTRA DELLO SCHERMO nella co-

lonna AZIONI;2. MODIFICARE I VALORI PROPOSTI se necessario;3. CLICCARE SU CONFERMARE PIANO COMUNICAZIONI.

È quindi possibile visualizzare l’elenco delle Comunicazioni dei debiti scaduti. Ciascuna comunicazione può essere modificata entro il giorno 15 del mese successivo a quello del periodo di riferimento. È comunque possibile specificare date di scadenza successive ed in tale caso la fattura sarà inclusa nella successiva comunicazione.

88 La rendicontazione sociale negli enti pubblici

Antonio Gisolfi

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Introduzione

Negli ultimi decenni i Paesi ad economia avanzata hanno avvertito in modo pressante la necessità di apportare profonde modifiche al funzionamento del settore pubblico, con un nuovo approccio manageriale, improntato all’efficienza, alla trasparenza, al raggiungimento di obiettivi e all’instaurazione di un nuovo rapporto di fiducia recipro-ca con i cittadini, le imprese e tutti gli altri stakeholder.Temi come l’economicità, l’efficacia, l’efficienza, l’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione, appannaggio un tempo del settore privato, entrano a far parte del modus operandi degli Enti Pubblici, nella consapevolezza dei nuovi ruoli ad essi riconosciuti dalle riforme in atto che assegnano responsabilità e richiedono nuove forme organizzative nella risoluzione dei problemi che attanagliano i territori e le comunità amministrate.In quest’ottica, la rendicontazione sociale, seppur prevista per legge, ma ancora poco implementata nei documenti ufficiali, rappresenta per gli enti pubblici, lo strumento che più d’ogni altro risponde a quest’esigenza d’integrazione e d’apertura all’esterno della propria attività.Partendo da queste considerazioni di fondo, si è cercato di tracciare, nella prima parte del lavoro, un possibile percorso di modernizzazione dell’intero comparto pubblico, per poi concentrare l’attenzione su quelli che sono stati e per certi versi continuato ancora ad essere alcuni fattori che più degli altri hanno inciso sull’evoluzione del sistema pubblico, dagli assetti organizzativi fino a quelli economico-finanziari e di trasparenza nei confronti dell’ambiente esterno di riferimento.Nell’ultima parte invece, si è fatto un breve accenno ai documenti di rendicontazione sociale maggiormente utilizzati negli enti pubblici.Il presente lavoro che si inquadra nei filoni di ricerca dell’Osservatorio-Laboratorio sulle Amministrazioni Pubbliche (OLAP) del Dipartimento di Economia dell’Uni-versità degli Studi di Foggia e vuol essere innanzitutto un contributo diretto alla ri-cerca di possibili percorsi di modernizzazione, di apertura all’esterno e di maggiore trasparenza della pubblica amministrazione soprattutto nei confronti dei cittadini e delle imprese che sono gli utilizzatori diretti dei suoi servizi.

A cura di Antonio Gisolfi

La rendicontazione sociale negli enti pubblici

la rendicontazione sociale,



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOLa rendicontazione sociale negli enti pubblici


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1. Possibili percorsi di modernizzazione negli enti pubblici. Lo sviluppo delle tematiche relative alla rendicontazione sociale sia nel settore pri-vato sia in quello pubblico, ha interessato, per le sue caratteristiche intrinseche e per le diverse problematiche che suscita, numerosissimi ricercatori e practitioner tra eco-nomisti, giuristi e sociologi, che ne hanno evidenziato il grande rilievo e la centralità nei rapporti interni all’azienda pubblica e più in generale con l’ambiente esterno di riferimento.Nell’asserzione più ampia, questi studi hanno fatto emergere come gli aspetti econo-mici e quelli sociali sono strettamente correlati nella vita di una comunità1.Aspetti come la globalizzazione, la salvaguardia delle risorse naturali, la tutela dei diritti umani, le tensioni sociali e lo sviluppo sempre crescente delle nuove tecnologie, hanno di fatto spostato l’attenzione verso altri fattori non strettamente legati alla natura economica e finanziaria delle attività svolte, siano esse del settore privato sia di quello pubblico.É in questo nuovo contesto molto complesso e dinamico rispetto al passato che gli enti e le aziende pubbliche si trovano ad operare nella consapevolezza delle maggiori responsabilità che il decentramento amministrativo ha riservato loro nella risoluzione dei problemi che attanagliano i territori e le comunità amministrate2. E’ tempo di recuperare la credibilità e il rapporto con l’ambiente esterno, nella consa-pevolezza di riequilibrare ruoli e responsabilità delle imprese, dei cittadini e soprattut-to dello Stato, inteso nella sua accezione più ampia, quale garante del benessere sociale ed economico di una collettività3.Negli ultimi vent’anni è cresciuta sempre più questa “consapevolezza sociale”. Inoltre, la nascita e la diffusione delle teorie del New Public Management e della Public Go-vernance vanno di pari passo col trasferimento delle teorie economiche aziendalisti-che verso gli enti e le aziende pubbliche, nella consapevolezza del loro nuovo ruolo e della necessità di fare rete con un nuovo spirito più collaborativo e trasparente4 . Temi come l’economicità, l’efficacia e l’efficienza devono entrare nel modus operan-di degli enti e delle aziende pubbliche, sopratutto nell’erogazione dei propri servizi, contribuendo ad un significativo processo di rinnovamento che le proietta verso una maggiore trasparenza nei processi interni ed esterni e verso l’instaurazione di un rap-porto di fiducia reciproca con i cittadini e le imprese, che sono gli utilizzatori finali dei suoi servizi.In quest’ottica, la rendicontazione sociale, seppur ancora poco implementata nei docu-menti ufficiali, rappresenta per gli enti locali e in particolar modo per quelli di piccole dimensioni, lo strumento che più d’ogni altro risponde a quest’esigenza d’integrazione e d’apertura all’esterno della propria attività5, integrando così i tradizionali prospetti di rendicontazione economica e finanziaria previsti per legge.Partendo da queste considerazioni di fondo, si è cercato di individuare quelli che sono stati, e per certi versi continuano ancora ad essere, alcuni fattori che più di ogni altro hanno inciso e modificato nel profondo tutto il sistema pubblico, dagli assetti organiz-zativi fino a quelli economico-finanziario e di trasparenza verso l’ambiente esterno di riferimento.

In quest’ottica, la rendicontazione sociale, seppur ancora poco implementata nei documenti ufficiali, rappresenta per gli enti locali e in particolar modo per quelli di piccole dimensioni...

recuperare la credibilità


Antonio Gisolfi

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2. Processi evolutivi e fattori di cambiamento degli Enti localiNegli ultimi decenni, i Paesi ad economia avanzata hanno avvertito maggiormen-te la necessità di apportare profonde modifiche agli assetti istituzionali, gestionali e organizzativi del settore pubblico, con un nuovo approccio manageriale, improntato all’efficienza e al raggiungimento di obiettivi; elementi questi che caratterizzano da sempre il settore privato6.Questa diffusa convinzione trova fondamento nella consapevolezza delle profonde trasformazioni sociali e culturali intervenute a livello mondiale, con il processo di glo-balizzazione che ha scardinato principi e regole che per un intero secolo hanno gover-nato la vita politica, sociale ed economica sia del settore privato sia di quello pubblico.Sono venute meno le cosiddette rendite di posizione di territori, istituzioni e città che per anni hanno vissuto seguendo logiche autoreferenziali, poco aperte al confronto e alla competitività, senza preoccupazione alcuna rispetto alla dimensione, alla qualità dei servizi offerti e in totale disarmonia con l’ambiente esterno in perenne evoluzione7.L’ampliamento del mercato, unito ad una maggiore richiesta di competitività e qualità dei servizi offerti, ha reso vano ogni ragionamento riconducibile a schemi mentali precostituiti.Si ridisegnano così ruoli e strategie, aumentano l’incertezza e le asimmetrie informa-tive8 che da sempre contraddistinguono il rapporto con l’ambiente esterno di riferi-mento, nella consapevolezza che una piccola modifica ad uno solo degli elementi del sistema, genera cambiamenti strutturali sia negli assetti organizzativi e gestionali sia nelle modalità di erogazione dei servizi offerti9. È da queste relazioni che gli Enti traggono linfa per accordi di collaborazione, volti a ricercare nuovi assetti organizzativi e dimensionali per migliorare la qualità dei ser-vizi offerti, per ridurre la spesa pubblica ed essere più snelli nei processi autorizzativi.Nell’accezione più generale dunque, l’ambiente esterno non deve essere considerato un limite o un punto di debolezza, ma deve rappresentare, per le ragioni sin qui esposte, un elemento portante e di sfida con cui interagire in ogni momento10.Il progressivo miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni ha genera-to nuovi bisogni sociali, tanto da spingere le Amministrazioni Pubbliche a rivedere, così come anticipato in precedenza, il proprio ruolo11 nella consapevolezza di dover aumentare il livello professionale dei propri dipendenti per poter dettagliare e diversi-ficare in termini numerici e qualitativi l’erogazione dei propri servizi.Si è abbandonato così quel ruolo passivo e di sudditanza che per anni aveva governato il rapporto tra enti pubblici e cittadini12.Il continuo ripensamento dell’intervento pubblico in economia ha accentuato i pro-cessi di privatizzazione e di esternalizzazione. Si è proceduto all’adozione nella go-vernance degli Enti pubblici, di regole, principi e logiche proprie del settore privato.Nel difficile cammino intrapreso, la gestione dei servizi pubblici deve rispondere a caratteri innovativi e manageriali, che coinvolgano il personale in un clima di fiducia e collaborazione.Occorre, altresì, un cambiamento radicale dell’intera struttura che passi attraverso l’individuazione di figure manageriali pienamente responsabili e consapevoli del pro-prio ruolo, che sappiano imprimere un’accelerazione a questo processo di moderniz-zazione della Pubblica Amministrazione in chiave aziendalistica13.

Il progressivo miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni ha generato nuovi bisogni sociali



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Questa nuova visione, supportata anche dal Legislatore14 , ha generato una separa-zione e distinzione di ruoli, responsabilità e competenze nella struttura pubblica tra organi politici e quelli tecnico-amministrativo, cui spettano rispettivamente compiti di indirizzo e di governo, e compiti operativi e strumentali alla raggiungimento degli obiettivi in precedenza programmati.Infatti, come da più parti sostenuto, una maggiore sinergia tra le due “realtà”, produce effetti ragguardevoli sul raggiungimento degli obiettivi prefissati e sulla salvaguardia degli interessi generali di una collettività15. Un altro aspetto che si ricollega alle considerazioni fin qui svolte è quello della dimen-sione territoriale che, spesso, a causa della sua limitatezza, non sempre permette l’allo-cazione ottimale dei fattori tecnici, economico-finanziari e organizzativi16. Nel corso degli anni si è cercato ove possibile di accorpare servizi che hanno una va-lenza sovra-comunale, come i servizi sociali, quelli riguardanti la gestione dei rifiuti, la polizia locale, l’istruzione pubblica, la viabilità e i trasporti, il territorio e l’ambiente17. In breve, la Pubblica Amministrazione è oggi consapevole di essere “in mezzo al gua-do” : una rivoluzione culturale e amministrativa che stenta ad essere metabolizzata.Non meno importanti sono gli elementi che caratterizzano, a differenza del settore privato, gli assetti istituzionali degli enti pubblici che per loro stessa natura dipendono da enti sovra-comunali; è altrettanto vero che la loro autonomia è destinata sempre più a crescere con il processo di decentramento amministrativo che da anni interessa tutto il comparto pubblico.

3. La rendicontazione sociale come necessario strumento di ac-countability e di comunicazione con i vari portatori di interesse. È opportuno fare un breve cenno a quelli che sono gli strumenti maggiormente uti-lizzati nella rendicontazione sociale sia del settore pubblico sia del settore privato.Questi documenti seppur non previsti espressamente dalla legge, sono molto versatili, tanto da essere utilizzati sia per analizzare l’intera gestione sia per focalizzare l’atten-zione su aree o settori di particolare interesse dell’ente.

Bilancio Sociale18

Il Bilancio sociale, redatto con cadenza annuale, è il documento che più di ogni altro racchiude in sè i caratteri dell’apertura all’esterno della propria attività e rappresenta una integrazione del tradizionale rendiconto della gestione.Attraverso questo documento si analizzano gli effetti dell’azione di governo sugli sta-keholder e le risorse impiegate, restituendo così anche alla struttura interna responsa-bilità e chiarezza dei ruoli nei processi amministrativi.In questo documento devono trovare giusta collocazione tutte le informazioni senza il timore di far emergere le difficoltà incontrate e gli obiettivi mancati, che poi diventa-no la leva per correggere l’azione di governo.

Bilancio di mandato19

Il bilancio di mandato è in sostanza il documento che mette in relazione, in maniera chiara e trasparente, gli obiettivi e i risultati dell’azione di governo nel periodo di riferimento.

responsabilità e competenze nella struttura pubblica

il documento che più di ogni altro racchiude in sè i caratteri dell’apertura all’esterno della propria attività e rap-presenta una integrazione del tradizio-nale rendiconto della gestione.


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Lo possiamo definire come un documento che dimostra la coerenza tra gli impegni assunti e la loro realizzazione.Attraverso questo strumento i cittadini sono aiutati e invogliati ad esprimere un giu-dizio più consapevole sull’attività politica e amministrativa svolta durante il mandato elettorale.

Bilancio di settore

Gli ambiti d’intervento di un ente pubblico sono molto eterogenei e, sovente, è impor-tante focalizzare l’attenzione su una determinata area gestionale o un settore specifico per poter valutare l’impatto di determinate politiche.In buona sostanza si analizzano, mettendoli in relazione diretta o indiretta, i risultati ottenuti e le risorse impiegate.

Bilancio di Genere20

Questo strumento, riclassificando i dati del bilancio annuale, fa emergere l’impatto delle politiche adottate sulle diverse categorie sociali (bambini, anziani, famiglie, etc.).Esso non dev’essere considerato un documento che pone distinzione tra il genere fem-minile e quello maschile, ma deve diventare lo strumento per far emergere e correg-gere eventuali distorsioni nell’allocazione paritaria di tutte le risorse tra le diverse categorie sociali.

Bilancio ambientale21

La problematica della tutela ambientale è fortunatamente molto avvertita negli ulti-mi anni per le conseguenze dirette e indirette che lo sfruttamento e l’inquinamento indiscriminato delle risorse naturali producono sulle attività economiche e sulla vita quotidiana.Partendo da queste considerazioni molti enti pubblici redigono il bilancio ambientale, in cui descrivono e stimolano l’adozione di politiche per ridurre l’impatto ambientale.E’ il documento che più di ogni altro mette in relazione le ragioni dell’economia e quelle dell’ambiente, nella consapevolezza che quest’ultimo non possa essere irrime-diabilmente danneggiato.

Bilancio partecipato 22

Le riforme in atto nella pubblica amministrazione hanno profondamente cambiato il rapporto tra cittadini, imprese ed enti pubblici.E’ aumentato per il tutti il bisogno di trasparenza e partecipazione alle scelte politi-che, economiche e finanziarie attuate in un territorio, nella piena consapevolezza che la condivisione delle responsabilità vincola tutti al raggiungimento degli obiettivi prefissati.Quindi esso più che essere un vero e proprio documento è un modus operandi, un modo di amministrare un territorio, responsabilizzando tutti gli stakeholder in esso presenti.Tutti i citati documenti danno, a vari livelli di approfondimento, attuazione al princi-

il bisogno di trasparenza e partecipazi-one alle scelte politiche, economiche e finanziarie attuate in un territorio

l’impatto delle politiche adottate sulle diverse categorie sociali

documento che dimostra la coerenza



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pio dell’accountability, ovvero del dar conto delle proprie azioni alla collettività, anche attraverso il coinvolgimento dei vari attori (stakeholder) nella discussione dei risultati; tuttavia, non di rado manca una sistemica analisi dei risultati alla luce di chiari obiet-tivi, a causa soprattutto di carenze nel processo di pianificazione e programmazione connesse alla qualità degli obiettivi enucleati nei vari documenti programmatici, trop-po spesso generici e difficili da misurare ex post.A ciò si aggiunge il fatto che tali documenti assumono denominazioni diverse e, non di rado, fanno uso di una terminologia molto eterogenea.Negli ultimi anni l’attenzione si è spostata sul cosiddetto “Piano della performance”, voluto dal Legislatore per attuare una più profonda “armonizzazione” metodologica e terminologica, alla luce delle esperienze di altri Paesi che sono più avanzati rispetto a questi temi (tra cui si citano i Paesi di matrice anglosassone come il Regno Unito, la Nuova Zelanda, l’Australia, e dell’Europa continentale, quali l’Olanda, la Norvegia e la Svezia). Si è perseguito anche l’obiettivo di dare attuazione ad un indispensabile processo di integrazione tra programmazione e controllo, attraverso l’introduzione del c.d. “ciclo di gestione della performance” e il collegamento con il “ciclo finanziario” del bilancio di previsione e consuntivo.In effetti, al Piano della performance si “aggancia” la “Relazione sulla performance” che individua i risultati raggiunti, gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi e le cause degli scostamenti.Tutto ciò, al fine di avviare una discussione sulle possibili azioni correttive da mettere in campo per lo sviluppo dell’ente e del territorio amministrato.È chiaro che non è sufficiente disporre di un Piano e di una Relazione che rispondano alle imposizioni normative. Occorre un cambiamento culturale.

Conclusioni

Il continuo processo di modernizzazione di tutto il comparto pubblico ha contribuito allo sviluppo di nuove forme organizzative da un lato, e di nuove modalità comuni-cative, dall’altro.Si è diffusa la consapevolezza che gli Enti Pubblici hanno grandi responsabilità nello sviluppo economico e sociale dei territori in cui sono presenti ed operano.Non si tratta di una considerazione “scontata”. Per anni infatti, gli Enti Pubblici non sono stati toccati dalla concorrenza e dalle logiche del mercato ed hanno operato senza preoccuparsi della dimensione della spesa e dei risultati prodotti dall’azione amministrativa, soprattutto in termini di impatti.Non basta mostrare i risultati, ma bisogna indicare le azioni messe in campo per rag-giungere determinati obiettivi, fornendo informazioni sul rapporto tra mezzi impie-gati e risultati.Oggi è tempo di recuperare credibilità e d’impostare correttamente il rapporto con le imprese e i cittadini, con un nuovo spirito collaborativo e trasparente, improntato all’economicità, all’efficienza, all’efficacia e al miglioramento continuo della qualità dei servizi offerti.Gli strumenti di rendicontazione sociale possono dare un contributo molto importante in tale direzione. Il cammino è ancora irto di ostacoli, più di carattere culturale che operativo. Tuttavia, bisogna perseverare con tenacia, nella consapevolezza che tutto il lavoro fatto e quello

Non basta mostrare i risultati, ma bisogna indicare le azioni messe in campo per raggiungere determinati obiettivi, fornendo informazioni sul rapporto tra mezzi impiegati e risultati.

“Piano della performance”


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che resta ancora da fare, sono indispensabili per lo sviluppo di tutto il tessuto econo-mico e sociale in cui viviamo.Non è più tempo di ritardare le decisioni da prendere. Occorre una ferma volontà di consolidare un nuovo modo di amministrare e di operare per la collettività, senza la preoccupazione di perdere ruoli e posizioni.

1. Uno sguardo al passato evidenzia come già nel lontano 1916, l’economista John Maurice Clark ravvisava la necessità di avere un sistema econo-mico più responsabile verso la collettività, a cui gli faceva eco un altro economista Arthur Cecil Pigou che ha dedicato studi e ricerche proprio sul benessere sociale di una collettività. Nello specifico si vedano rispettivamente: Clarck J. M., The Changing Basis of Economic Responsibility, in The Journal of Political Economy, Marzo 1916; Social Control of Business, in The University of Chicago Press, Chicago, 1926; Economic Institutions and Human Welfare, A.A. Knopf, New York, 1957, e di Pigou A.C., The Economics of Welfare, 1920.

2. Onesti T., Angiola N. , La governance dei piccoli comuni, Franco Angeli, Milano, 2007. pp 21-25.

3. Angiola N., Percorsi di modernizzazione dell’a-zienda pubblica locale, in Collana Interdiparti-mentale di Studi Economici-Università degli Studi di Foggia, ESI, Napoli, 2008, pp. 9-13.

4. Angiola N., op.cit. pp. 15-21. 5.Lazzini S., Il Bilancio sociale nei processi di

rendicontazione pubblica, in Collana di studi economico-aziendali “E. Giannesi” n. 69, di Anselmi L (a cura di), Principi e metodologie economiche aziendali per gli enti locali- L’Azienda Comune, Giuffrè, Milano, 2005. pp. 245-247.

6. Steccolini I., Alla ricerca dell’accountability dall’Italia agli antipodi - riflessioni sulle riforme dei sistemi contabili pubblici australiani e implicazioni per la progettazione dei sistemi di accountability nel settore pubblico italiano, in L’accountability delle amministrazioni pubbliche, a cura di Fabrizio Pezzani e altri, IPAS, Milano, 2003, p.113.

7. Angiola N., op.cit. pp. 23-26.8. Jaffe D.M. e Russel T., Imperfect information, un-

certain and credit rationing, in “Quarterly Journal of Economics”, vol. 14, n. 4, 1976, p. 651.

9. Bonti M., Dal sistema burocratico alla cultura del-la qualità nelle amministrazioni pubbliche-Modelli di analisi e strumenti operativi, Giuffrè, Milano, 2000, pp. 6-8.

10. Si veda a tal proposito l’ampia letteratura scien-tifica riguardanti il nuovo ruolo degli enti pubblici e i processi di privatizzazione e di modernizza-zione delle strutture pubbliche e i cambiamenti intervenuti. A titolo puramente esemplificativo si vedano gli scritti di Buscema S. e altri, La privatizzazione delle strutture pubbliche, Maggioli Editori, RN, 2004; Vallotti G., La riforma delle autonomie locali: dal sistema all’azienda, Egea, Milano, 2000; Cassandro P. E., Sulla riforma della pubblica amministrazione, Vol. I, Cacucci Editore,

Bari, 1991; Borgonovi E., Ripensare le ammini-strazioni pubbliche. Tendenze evolutive e precorsi di approfondimento, Egea, Milano, 2004; Angiola N., Percorsi di modernizzazione dell’azienda pub-blica locale, ESI, 2008; Meneguzzo M., Ripensare la modernizzazione amministrativa e il New Public Management. L’esperienza italiana: innovazione dal basso e sviluppo della governance locale, in Azienda Pubblica, n. 6, 1997; Cassandro P.E., Sulla riforma della pubblica amministrazione, in Cassandro P.E., Scritti vari (1929-1990) vol.I, Cacucci Editore, Bari, 1991.

11.Su questo argomento si faccia riferimento per ulteriori approfondimenti a Fiorentini G., Ammi-nistrazione pubblica e cittadino. Le relazioni di scambio, Egea, Milano, 1990.

12. Bonti M., op. cit., pp 10-11. Si veda altresì: Val-dani E., Carù A.; Customer satisfaction: un punto di avvio per la reingegnerizzazione dei processi di erogazione dei servizi pubblici, in Azienda Pubblica, n. 3-4, 1997; Valdani E., Busacca B., Customer satisfaction: una nuova sfida, in Economia & Management, n. 2, 1992.

13. Anselmi L., Indagine conoscitiva sulla finanza locale, in Audizione Commissione Bilancio-Camera dei Deputati, Roma, 21 Aprile 2010, p. 11; si veda altresì sullo stesso argomento Marino L., Le local utilities tra controllo pubblico e privatizzazioni, in Anselmi L. ( a cura di), Principi e metodologie economiche aziendali per gli enti locali. L’Azienda Comune, Collana di studi economico-aziendali, n. 69, Giuffrè Ed., Milano, 2005.

14. Per approfondimenti si rimanda alle innume-revoli Leggi e Decreti Legge sulla riforma della Pubblica Amministra-zione e si rinvia ai seguenti atti legislativi: Legge n. 142/1990 sull’ordinamen-to delle autonomie locali; Legge n. 241/1990 che rafforza alcuni principi in precedenza emanati e si sofferma sulla trasparenza amministrativa; Legge n. 359/1992 che affronta e da l’avvio ai processo di privatizzazione; Un impulso ancor più forte alle logiche di decentra-mento avviene con la Riforma Bassanini, Legge n. 59/1997, Leggi n. 127/1997 e n. 191/1998, note, rispettivamente, come Bas-sanini bis e Bassanini ter, volte a semplificare e velocizzare l’azione delle unità pubbliche secondo i principi del federalismo amministrativo. La spinta decisiva al processo di trasformazione in senso federale dello Stato, avviene con la rifor-ma del titolo V della Costituzione, avvenuta con Legge Costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3, che intro-duce novità nell’ordinamento giuridico delle autonomie territoriali. Per apprendimenti si veda altresì il lavoro di An-selmi L., Il percorso di

trasformazione della pubblica amministrazione. Il “percorso aziendale”, Giappichelli, Torino, 1995.

15.Angiola N., op.cit. pp.70-77.16. Bartocci L., op. cit., p. 21.17. A tal proposito si rimanda al Decreto Legge n.

78 31 maggio 2010 convertito con Legge 30 luglio 2010, n. 122.

18. Giusepponi k., Il bilancio sociale degli enti locali, Giuffrè, Milano, 2004. Per ulteriori approfon-dimenti si vedano gli scritti di Danese A., Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, ESI, Roma, 2004; Guarini E., Il Bilancio sociale d’impresa, Giuffè, Milano, 1988; Bartocci L., Il bilancio sociale negli enti locali: Fondamenti Teorici ed aspetti metodologici, Giappichelli, Torino, 2003; Rogate C. e altri, Il bilancio sociale negli enti locali, Maggioli, Rimini, 2004; Rusconi G., Il bilancio sociale d’impresa, Giuffrè, Milano, 1988; Viviani M., Il Bilancio sociale e l’evoluzione delle imprese, Il Mulino, Bologna, 1999. Diparti-mento della Funzione Pubblica, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche. Napoli, ESI, 2004.

19. Borghi A., Il bilancio di mandato amministrativo, in Azienditalia n. 7/1997.

20. Monaci M., Genere e organizzazione. Questioni e modelli interpretativi, Guerrini e Associati, Milano, 1997. Si veda altresì dello stesso autore: L’imprenditorialità delle donne: tendenze e teorie recenti, in Studi di Sociologia, rivista bimestrale, anno XXXIX luglio-settembre 2001, Università Cattolica Milano.

21. Pollifoni M., Pubblic sector social responsabi-lità - strumenti di rendicontazione etico-sociale per l’azienda pubblica, in Università degli Studi di Torino, Istituto di Ragioneria ed Economia Aziendale, n. 36, Giuffrè, Milano, 2007.

22. Bobbio L. e altri;,“Il coinvolgimento dei cittadini nelle scelte pubbliche”, in Meridiana, n.58, 2008, pp. 9-32.



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Bibliografia1. Angiola N., Percorsi di modernizzazione dell’a-

zienda pubblica locale, in Collana Interdipartimen-tale di Studi Economici- Università degli Studi di Foggia, ESI, Napoli, 2008

2. Anselmi L., Indagine conoscitiva sulla finanza lo-cale, in Audizione Commissione Bilancio-Camera dei Deputati, Roma, 21 Aprile 2010

3. Anselmi L., Il percorso di trasformazione della pubblica amministrazione. Il “percorso azienda-le”, Giappichelli, Torino, 1995

4. Anselmi L. , Principi e metodologie economiche aziendali per gli enti locali. L’Azienda Comune, Collana di studi economico-aziendali, n. 69, Giuffrè Ed., Milano, 2005

5. Bartocci L., Il bilancio sociale negli enti locali: Fondamenti Teorici ed aspetti metodologici, Giappichelli, Torino, 2003

6. Bobbio L. e altri;,“Il coinvolgimento dei cittadini nelle scelte pubbliche”, in Meridiana, n.58, 2008

7. Bonti M., Dal sistema burocratico alla cultura della qualità nelle amministrazioni pubbliche- Modelli di analisi e strumenti operativi, Giuffrè, Milano, 2000

8. Borghi A., Il bilancio di mandato amministrativo, in Azienditalia n. 7/1997

9. Borgonovi E., Ripensare le amministrazioni pubbliche. Tendenze evolutive e precorsi di approfondimento, Egea, Milano, 2004

10.Buscema S. e altri, La privatizzazione delle strut-ture pubbliche, Maggioli Editori, RN, 2004

11.Cassandro P. E., Sulla riforma della pubblica am-ministrazione, Vol. I, Cacucci Editore, Bari, 1991

12.Cassandro P.E., Sulla riforma della pubblica amministrazione, in Cassandro P.E., Scritti vari (1929-1990) vol.I, Cacucci Editore, Bari, 1991

13.Clarck J. M., The Changing Basis of Economic Responsibility, in The Journal of Political Eco-nomy, Marzo 1916

14.Clarck J. M., Social Control of Business, in The University of Chicago Press, Chicago, 1926

15.Clarck J. M., Economic Institutions and Human Welfare, A.A. Knopf, New York, 1957

16.Danese A., Il bilancio sociale nelle amministra-zioni pubbliche, ESI, Roma, 2004

17.Dipartimento della Funzione Pubblica, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle ammini-strazioni pubbliche. Napoli, ESI, 2004

18.Fiorentini G., Amministrazione pubblica e cittadi-no. Le relazioni di scambio, Egea, Milano, 1990

19.Giusepponi k., Il bilancio sociale degli enti locali, Giuffrè, Milano, 2004

20.Guarini E., Il Bilancio sociale d’impresa, Giuffè, Milano, 1988

21.Jaffe D.M. e Russel T., Imperfect information, un-

certain and credit rationing, in “Quarterly Journal of Economics”, vol. 14, n. 4, 1976

22.Lazzini S., Il Bilancio sociale nei processi di rendicontazione pubblica, pp 245-247, in Collana di studi economico-aziendali “E. Giannesi” n. 69, di Anselmi L. ( a cura di), Principi e metodologie economiche aziendali per gli enti locali- L’Azienda Comune, Giuffrè, Milano, 2005

23.Marino L., Le local utilities tra controllo pubblico e privatizzazioni, in Anselmi L. ( a cura di), Principi e metodologie economiche aziendali per gli enti locali. L’Azienda Comune, Collana di studi economico-aziendali, n. 69, Giuffrè Ed., Milano, 2005

24.Meneguzzo M., Ripensare la modernizzazione amministrativa e il New Pubblic Management. L’esperienza italiana: innovazione dal basso e sviluppo della governance locale, in Azienda Pubblica, n. 6, 1997

25.Monaci M., Genere e organizzazione. Questioni e modelli interpretativi, Guerrini e Associati, Milano, 1997

26.Monaci M., L’imprenditorialità delle donne: tendenze e teorie recenti, in Studi di Sociologia, rivista bimestrale, anno XXXIX luglio-settembre 2001, Università Cattolica Milano

27.Onesti T., Angiola N., La governance dei piccoli comuni, Franco Angeli, Milano, 2007

28.Pigou A. C., The Economics of Welfare, 192029.Pollifoni M., Pubblic sector social responsabi-

lity- strumenti di rendicontazione etico-sociale per l’azienda pubblica, in Università degli Studi di Torino, Istituto di Ragioneria ed Economia Aziendale, n. 36, Giuffrè, Milano, 2007

30.Rogate C. e altri, Il bilancio sociale negli enti locali, Maggioli, Rimini, 2004

31.Rusconi G., Il bilancio sociale d’impresa, Giuffrè, Milano, 1988

32.Steccolini I., Alla ricerca dell’accountability dall’I-talia agli antipodi - riflessioni sulle riforme dei si-stemi contabili pubblici australiani e implicazioni per la progettazione dei sistemi di accountability nel settore pubblico italiano, in L’accountability delle amministrazioni pubbliche, a cura di Fabri-zio Pezzani e altri, IPAS, Milano, 2003

33.Valdani E., Busacca B., Customer satisfaction: una nuova sfida, in Economia & Management, n. 2, 1992

34.Valdani E., Carù A., Customer satisfaction: un punto di avvio per la reingegnerizzazione dei processi di erogazione dei servizi pubblici, in Azienda Pubblica, n. 3-4, 1997

35.Vallotti G., La riforma delle autonomie locali: dal sistema all’azienda, Egea, Milano, 2000

96 La mobilita’ del personale degli enti di vasta area. I decreti attuativi

Liliana Cirillo

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Con l’inizio dell’anno in corso, la circolare della Funzione Pubblica n. 1/2015 sembra-va aver dettato un preciso cronoprogramma, per procedere, in attuazione della Legge Del Rio (n. 56/2014 ) alla ricollocazione del personale delle Province e Città Metropo-litane (enti di vasta area), che, nel frattempo, con il riordino delle funzioni fondamen-tali e non da parte delle Regioni, sarebbe stato dichiarato in sovrannumero. Si sono resi necessari fiumi di chiarimenti, note interpretative e più di un intervento nomofilattico della Corte di Cassazione sez. Autonomie (basti pensare alle decisioni n. 19 del 16 giugno 2015 e n. 26 del 28 luglio 2015).Ma, in punto di fatto, ancora niente si è mosso. Solo poche Amministrazioni virtuose, nel rispetto delle tempistiche indicate dalla Circolare testè citata, hanno comunicato al “Portale” governativo, dedicato alla mobilità, i dati richiesti, in materia di dotazione organica, onde consentire l’auspicato incontro tra “domanda” (di personale) e “offerta” (di dipendenti provinciali in esubero).Manca, in molte Regioni, l’individuazione delle funzioni fondamentali da lasciare in capo alle Province, come manca, del tutto, l’inserimento del personale provinciale in sovrannumero, nel Portale, appositamente dedicato allo scopo dal Governo.Tanto che si è reso necessario (oltre a specifiche disposizioni normative nel D.L. 7872015, convertito con modifiche nella legge 125/2015, che in questo contesto non esamineremo, se non marginalmente) intervenire dall’alto, con precise tempistiche, fissate in un Decreto del Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministra-zione, firmato il 14 settembre 2015, che definisce i criteri per procedere al ricolloca-mento del personale provinciale.

Il dpcm sull’equiparazione dei livelli di inquadramento del personaleAppena pubblicato in Gazzetta Ufficiale (17 settembre 2015), un provvedimento in materia di mobilità, è stato già adottato dal Governo il 26 giugno 2015. Si tratta del DPCM, in realtà già da tempo atteso, in quanto previsto nell’art. 29 bis del d.lgs. n.165/2001, recante la “Definizione delle tabelle di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contratta-

La mobilità del personale degli enti di vasta area. I decreti attuativi

A cura di Liliana Cirillo

Corte di Cassazione sez. Autonomie



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLOLa mobilita’ del personale degli enti di vasta area. I decreti attuativi


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zione del personale non dirigenziale”. Come è evidenziato nelle stesse premesse, la finalità delle tabelle è quella di agevo-lare la mobilità volontaria, quella obbligatoria e quella funzionale, nonché “l’attua-zione dei processi in atto di riordino di enti ed amministrazioni pubbliche e garantire l’esercizio delle funzioni istituzionali da parte delle amministrazioni che presentano carenze di organico”.Pertanto, la spinta acceleratrice è stata, sicuramente, data dalla necessità di rendere percorribile, senza ulteriori intoppi, derivanti dalla mancata corrispondenza dei li-velli giuridici ed economici tra diversi comparti, la mobilità dei sovrannumerari pro-vinciali, anche verso le amministrazioni pubbliche dei diversi comparti contrattuali.Il precitato decreto, dopo aver indicato le finalità e i criteri di inquadramento, all’art. 3, entra nel merito del trattamento economico e previdenziale, punto “caldo”, in quan-to pone differenziazioni tra le varie tipologie di mobilità.Si prevede, infatti, che nel caso di mobilità volontaria, ai sensi dell’articolo 30, com-ma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, si applica il comma 2-quinquies del medesimo arti-colo 30 del d.lgs. n. 165 del 2001.Il dipendente che decide spontaneamente di spostarsi dall’amministrazione di appar-tenenza, una volta trasferito nei ruoli dell’amministrazione di destinazione, si vedrà applicato esclusivamente il trattamento giuridico ed economico, compreso quello accessorio, previsto nei contratti collettivi vigenti nel comparto della stessa ammi-nistrazione.La scelta volontaria, pertanto, comporta l’obbligo di adeguarsi al trattamento dell’En-te di destinazione.L’articolo 3 in esame, invece, nelle ipotesi di mobilità diversa da quella volontaria (fatta salva l’eventuale disciplina speciale prevista), dispone che i dipendenti trasferiti mantengano il trattamento economico fondamentale e accessorio, ove più favorevole.Esso è limitato alle voci con carattere di generalità e natura fissa e continuativa che non sono correlate allo specifico profilo d’impiego nell’ente di provenienza, secondo le previsioni dei vigenti contratti. Gli enti di destinazione provvederanno al momento dell’inquadramento, mediante assegno ad personam, riassorbibile con i successivi miglioramenti economici, a qual-

l’attuazione dei processi in atto di riordino di enti ed amministrazioni pubbliche e garantire l’esercizio delle funzioni istituzionali da parte delle am-ministrazioni che presentano carenze di organico

adeguarsi al trattamento dell’Ente di destinazione


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siasi titolo conseguiti, nei casi in cui sia individuata la relativa copertura finanziaria, ovvero a valere sulle facoltà assunzionali.Quindi, sicuramente condivisibile è la scelta di mantenere per chi è “obbligato” alla mobilità, il trattamento economico fisso, ad eccezione delle voci collegate all’impiego nell’Ente di provenienza: si pensi ad una categoria D, titolare di un incarico di respon-sabilità, che nell’Ente di destinazione non ricoprirà.L’assegno ad personam, però, diventerà un carico economico per l’ente di destina-zione, che dovrà garantirne la copertura. A tale scopo è stato previsto che si possa attingere dal budget disponibile per le assunzioni. Questo, per gli anni 2015 e il 2016 è destinato all’assorbimento dei dipendenti provinciali e pertanto, le Amministrazioni, come giustamente osservato dagli specialisti di settore1, se necessitate ad attingere le somme destinate alle assunzioni, potrebbero dover distribuire i badget su una platea accresciuta.Altro punto critico, da evidenziare, è costituito dal rischio che l’ente di destinazione si accolli per lungo tempo un aumento di spesa del personale (costituito dai suddetti assegni ad personam), non potendo in tempi brevi procedere al recupero con il “rias-sorbimento”, considerato che i rinnovi contrattuali non si risolveranno in tempi brevi.Un primo quesito che ci si pone è se tale disposizione verrà applicata anche ai di-pendenti sovrannumerari delle province. La disposizione, infatti, si è visto, fa “salva l’eventuale disciplina speciale prevista”. Può considerarsi tale il comma 96 dell’art. 1 della Legge “Del Rio”? In questo è infatti aveva previsto che, “nei trasferimenti delle funzioni oggetto del riordino si applicano le seguenti disposizioni:“a) il personale trasferito mantiene la posizione giuridica ed economica, con riferi-mento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, in godimento all’atto del trasferimento, nonché l’anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse sono trasferite all’ente destinatario; in particolare, quelle destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento accessorio, nonché la progressione economica orizzontale, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifici fondi, destinati esclusivamente al personale trasferito, nell’ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categorie e dirigen-ziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferito rimangono determinati negli importi goduti antecedentemen-te al trasferimento e non possono essere incrementati fino all’applicazione del contrat-to collettivo decentrato integrativo sottoscritto conseguentemente al primo contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato dopo la data di entrata in vigore della presente legge”. La garanzia sul trattamento economico è stata confermata dall’art. 1 comma 423 del-la legge n.190/2014, che, in materia di ricollocazione del personale degli enti di vasta aerea, richiama espressamente (“Si applica”) l’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 7 aprile 2014, n. 56. E, dunque, verrebbe da pensare, che i provinciali si trasferiscano con quello che è stato definito “zainetto” (la propria retribuzione in godimento). Ma dalle precisazioni diffuse nella nota del Dipartimento della Funzione Pubblica 20506 del 27 marzo 2015, già si chiariva che gli enti di vasta area non dovranno trasferire risorse finanzia-rie a seguito della mobilità del personale dagli stessi enti.Il DPCM in esame è coerente con questa lettura, ma in evidente contrasto con la nor-

L’assegno ad personam, però, diven-terà un carico economico per l’ente di destinazione, che dovrà garantirne la copertura.

I compensi di produttività, la retribuzi-one di risultato e le indennità accesso-rie del personale trasferito rimangono determinati negli importi goduti ante-cedentemente al trasferimento



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ma (rectius le norme) di legge, fonti, per altro, di rango superiore rispetto al Decreto stesso.Il rischio di contenzioso, laddove verranno applicate, in caso di mobilità intercompar-timentale, le disposizioni dell’art. 3 in esame, è, dunque, elevato.

Il decreto sui criteri per la mobilita’ provinciale.Altro passaggio importante, per la definitiva attuazione della mobilità provinciale, è il decreto che stabilisce i criteri per l’attuazione delle procedure di mobilità, riservate al personale provinciale, secondo le previsioni dei commi 423, 424 e 425, art. 1 della legge di stabilità 2015.Anch’esso previsto nel testo unico del pubblico impiego, art 30 comma 2 (possono essere fissati criteri per realizzare i processi di cui al presente comma, anche con passaggi diretti di personale tra amministrazioni: mobilità obbligatoria e funzionale), deve ora necessariamente essere emanato, considerato che il passaggio dei provinciali non può dallo stesso prescindere, come specificamente previsto dal comma 423 della legge di stabilità.Allo stato il Decreto del Ministro Madia, sottoscritto il 14 settembre u.s., è in attesa di registrazione alla Corte dei Conti, dopo un passaggio in sede di conferenza unificata che ha elaborato una serie di emendamenti e proposte. Il provvedimento individua anzitutto, all’art.1, l’ambito soggettivo di applicazione dei criteri: • al personale dipendente a tempo indeterminato, degli enti di area vasta, dichia-

rato in soprannumero;• per il transito del personale appartenente ai corpi e servizi di polizia provin-

ciale, di cui all’articolo 12 della legge 7 marzo 1986, n. 65, che è dichiarato soprannumerario;

• al personale della Croce rossa italiana. Non si applica al personale soprannumerario destinato allo svolgimento di funzioni connesse con il mercato del lavoro e con le politiche attive del lavoro, a cui si applica l’articolo 15 del decreto-legge n. 78 del 2015, né al personale che sarà collocato a ripo-

il decreto che stabilisce i criteri per l’attuazione delle procedure di mobilità


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so entro il 31 dicembre 2016.Il decreto prosegue, indi, con un vero e proprio scadenziario, per dare tempi, si spera, finalmente certi, al processo in esame, che alcuni hanno, senza remore, definito cao-tico e disastroso2.L’articolo 2 dispone che, entro dieci giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Decreto (che si rammenta, ad oggi non è ancora registrato alla Corte dei Conti), le Amministrazioni che hanno personale provinciale, comandato o distaccato alla data di entrata in vigore del D.L. n. 78/2015, acquisiscano il consenso al trasferimento definitivo nei propri ruoli. Condizione imprescindibile è la sostenibilità economica a regime delle somme, oltre alla capienza in dotazione organica. Il legislatore ha altresì previsto che queste operazioni vengano considerate applicazione dei commi 424 a 425, concorrendo ai fini di assolvimento dei relativi obblighi.Si opera, indi (dall’art. 3) un distinguo tra le Regioni che hanno già legiferato per il riordino delle funzioni delle Province e quelle che non hanno ancora provveduto.Infatti, il nodo cruciale della riforma “Del Rio” era costituito dalla legislazione, di competenza regionale, che avrebbe dovuto disporre quali funzioni mantenere in capo agli enti di vasta area e quali, invece, trasferire, con annesso personale (e risorse finan-ziarie) alle Regioni stesse o ai Comuni.Allo stato, questa legislazione rappresenta una delle maggiori criticità della legge 56/2014, visto che soltanto poche, virtuose, regioni hanno operato in tal senso (si veda, ad es. la legge della Regione Toscana, n. 22 del 3 marzo 2015).L’art. 3 dello schema di DPCM in esame, introduce un discrimen tra le Regioni che entro il 31 ottobre 2015 abbiano già disciplinato il riordino delle funzioni e quelle “inadempienti”, alle quali si applicheranno differenti criteri e modalità.Le prime, che avranno, dunque, definito anche i procedimenti per la ricollocazione diretta dei dipendenti in soprannumero, addetti alle funzioni non fondamentali, prov-vederanno, nello stesso termine, ad inserire tutte le informazioni nel “Portale della Mobilità”, adempiendo agli obblighi di cui al comma 424 della legge di stabilità 2015.Le regioni che non procedono con queste modalità e tempistiche applicheranno l’arti-colo 5 (offerta di mobilità).La tempistica per gli enti di vasta area è individuata all’art. 4, che concede trenta giorni (sempre dalla pubblicazione del decreto in Gazzetta Ufficiale) per inserire nel Portale gli elenchi del personale, da destinare alle funzioni mantenute e quelli del personale da destinare alle procedure di mobilità. In questi elenchi è inserito anche il personale di polizia provinciale, che può optare per il mantenimento del proprio profilo, di cui, eventualmente, si tiene conto, ai fini della ricollocazione. Da inserire è anche il personale in posizione di comando, sia collocato ai sensi dell’art. 2 (quindi, direttamente nell’Ente utilizzatore) sia di quello da collocare con le modali-tà previste per i dipendenti soprannumerari.Si fissa, indi, un primo termine di chiusura (31 ottobre 2015), per aggiornare gli elen-chi e la data ultima al 31 gennaio 2016, nel caso in cui la “domanda di mobilità” do-vesse ulteriormente incrementarsi.Il mancato rispetto dei termini per gli enti di vasta area, determinerà la necessità, per i propri dipendenti di avanzare istanza di mobilità, ai sensi dell’art. 6.L’offerta di mobilità (art. 5) consiste nell’inserimento, nel termine di trenta giorni dalla data del 31 ottobre e successivamente agli elenchi di cui all’art.4, nel Portale gover-nativo, da parte delle Regioni, degli Enti Locali e delle Amministrazioni statali, del

il nodo cruciale della riforma “Del Rio” era costituito dalla legislazione

Le regioni che non procedono con queste modalità e tempistiche applich-eranno l’articolo 5



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proprio fabbisogno di personale, secondo le facoltà assunzionali e anche in deroga, dove consentito (polizia municipale, per assorbire la polizia provinciale). Offerta che, per l’anno 2016, dovrà essere aggiornata al 31 gennaio 2016.I dati, entro sessanta giorni successivi al termine del 31 ottobre 2015 verranno resi disponibili, sul portale, da parte dello stesso Dipartimento della Funzione Pubblica.Le “vacancies” delle Amministrazioni, cosi messe in linea, dovrebbero consentire, a questo punto, ai dipendenti delle province di presentare, entro trenta giorni dalla pubblicazione dei dati sul Portale governativo, le proprie candidature (preferenze di assegnazione, articolo 6 del decreto in esame) secondo moduli sul portale apposita-mente predisposti.Pertanto, se le Regioni avranno programmato il riordino delle funzioni e la corrispon-dente ricollocazione diretta del personale da assorbire (anche in ambito comunale), non saranno sottoposte alle incognite, derivanti da una assegnazione imposta dall’alto (incontro sul Portale domanda e offerta di mobilità), sebbene sia prevista la possibilità di esprimere una preferenza, e si limiteranno a comunicare quanto realizzato.Questo costituirà, inoltre, un vantaggio per i dipendenti delle province della regione virtuosa, considerato che essi avranno, almeno, la garanzia di non dover essere costret-ti a “migrare” verso altre e più distanti città. E, considerato che manterranno le stesse funzioni rivestite in provincia, è altamente probabile che conserveranno anche buona parte del salario accessorio.Non sarà così nelle Regioni manchevoli delle leggi sul riordino, in cui la mobilità si realizzerà sostanzialmente in modo casuale e impari, visto che i dipendenti trasferiti non potranno portare dietro la parte del salario accessorio, legata allo specifico ruolo rivestito in provincia.L’assegnazione dei posti disponibili (art. 7) avverrà secondo il seguente ordine di pri-orità:“a) assegnazione del personale in comando o fuori ruolo o analoghi istituti nei

ruoli dell’amministrazione presso cui i medesimi prestano servizio da data successiva al 31 dicembre 2014;

b) assegnazione del personale di polizia provinciale agli enti locali, con funzioni di polizia locale nel limite dei posti disponibili. Per il restante personale di polizia provinciale la ricollocazione avviene secondo i criteri previsti per i di-pendenti in soprannumero tenuto conto della preferenza espressa in merito al mantenimento o meno del profilo di inquadramento ;

c) assegnazione agli uffici periferici del Ministero delle infrastrutture e dei tra-sporti, ai sensi dell’articolo 1, comma 94, della legge n. 147 del 2013;

d) assegnazione dei dipendenti in soprannumero, ai sensi del comma 423, alle regioni e agli enti locali, inclusi gli enti pubblici non economici da essi dipen-denti e gli enti del Servizio sanitario nazionale, rispettando l’area funzionale, la categoria di inquadramento e la corrispondenza del personale alle funzioni svolte, in relazione al riordino delle funzioni medesime, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56 e della normativa vigente, con conseguente prioritaria asse-gnazione del personale, che alla data di entrata in vigore della legge n. 56 del 2014 era addetto alle funzioni non fondamentali degli enti di area vasta, alle regioni ed agli enti locali titolari delle stesse funzioni;

e) assegnazione dei dipendenti in soprannumero e dei dipendenti CRI alle ammi-nistrazioni di cui al comma 425, con priorità per il Ministero della giustizia ai

I dati, entro sessanta giorni successivi al termine del 31 ottobre 2015 ver-ranno resi disponibili, sul portale, da parte dello stesso Dipartimento della Funzione Pubblica


Liliana Cirillo

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sensi del comma 530, rispettando l’area funzionale, la categoria di inquadra-mento e, per i dipendenti in soprannumero, la corrispondenza del personale alle funzioni “.

Quando più soggetti abbiano indicato la stessa amministrazione e sede di lavoro, l’art. 8 detta i criteri individuali di cui il Dipartimento dovrà tenere conto.A mero titolo esemplificativo, conterà la sede di provenienza della provincia, favoren-do l’allocazione presso posti nelle sedi di lavoro collocate nei relativi Comuni capo-luoghi di regione.Si darà precedenza ai dipendenti titolari di benefici ex legge n. 104/192. In caso di pa-rità di condizioni o assenza, entreranno in gioco il numero dei figli a carico, il reddito, l’età anagrafica, con graduazioni di punteggi, secondo una tabella allegata al decreto.L’assegnazione da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica dovrà avvenire (art. 9) entro trenta giorni dal termine ultimo di presentazione delle istanze di mobi-lità e i dipendenti allocati prenderanno servizio nell’amministrazione di destinazione entro 30 giorni dalla data di pubblicazione delle assegnazioni.L’art. 10 coordina il Decreto con quello appena pubblicato (17 settembre 2015) in Gaz-zetta Ufficiale, inerente le tabelle di equivalenza, per l’inquadramento professionale ed economico.I dipendenti provenienti dalle province verranno inquadrati secondo le tabelle sulle corrispondenze e mantengono la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, con carattere di ge-neralità e natura fissa e continuativa, non correlate allo specifico profilo d’impiego nell’ente di provenienza, in godimento all’atto del trasferimento, nonché l’anzianità di servizio maturata. L’art. 11 prevede che il provvedimento non sia applicabile alle mobilità avviate prima del 1° gennaio 2015, in tal senso confermando quanto sancito nella circolare 1/2015, in merito ai vincoli (non sussistenti) della legge di stabilità. Si escludono altresì le mobilità avviate successivamente a tale data e riservate al personale degli enti di va-sta area. In ogni caso le suddette procedure non devono incidere sulle risorse per le assunzioni degli anni 2015 e 2016 e devono essere portate a compimento entro la data di pubblicazione del decreto in G.U.Si attribuisce, infine, un potere di vigilanza e anche sostitutivo, ai Prefetti nei confron-ti degli Enti Locali, sia in ordine alle notizie da inserire nel portale governativo, sia con riferimento alle assunzioni nulle per violazione delle disposizioni dei commi 424 e 425 della L. 190/2014. Parte della dottrina3, evidenziando la caoticità delle norme che si stanno susseguendo sulla materia, dovute soprattutto al ritardo nel rispetto delle fasi del processo di rior-ganizzazione delle province, provocatoriamente ritiene che la ricollocazione ex lege 190/2014 (e decreti attuativi) non abbia più ragione di esistere.La legge 125/2015 (che ha convertito con modifiche il D.L. n. 78/2015, decreto enti locali), art. 7 comma 9-quinqiues, obbliga infatti le Regioni, che non hanno disposto le leggi di riordino entro il 31 ottobre 2015, a riversare a province e città metropolitane, i costi delle funzioni non fondamentali, entro il 30 novembre 2015 e il 30 aprile degli anni successivi.Se in queste somme rientra anche il costo del personale addetto alle relative funzioni, allora di fatto- si afferma- si trasferiscono, direttamente in capo alle regioni, gli oneri finanziari per la gestione delle funzioni provinciali non fondamentali.

Si attribuisce, infine, un potere di vigilanza e anche sostitutivo, ai Prefetti nei confronti degli Enti Locali

A mero titolo esemplificativo, conterà la sede di provenienza della provincia, favorendo l’allocazione presso posti nelle sedi di lavoro collocate nei rela-tivi Comuni capoluoghi di regione



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Non ci sarebbe più, dunque, alcuna necessità di taglio ai costi delle dotazioni organi-che delle province, in quanto il personale in sovrannumero si giustificherebbe solo con la mancanza di risorse finanziarie. Che ai sensi del citato art. 7 comma 9 quinquies L. 125/2015, non sussiste più se non si procede al riordino. Di fatto, dunque, l’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014 perderebbe ogni utilità e significato.Ma, a parere di chi scrive, si tratta solo di una brillante interpretazione provocatoria che ben evidenzia la mancanza di una corretta pianificazione coordinata, ai vari livelli istituzionali, di processi di rilevanza storica, come la riorganizzazione delle province.La Conferenza Unificata aveva presentato le sue osservazioni, in data 16 luglio 2015. E la circostanza che, tra gli emendamenti più rilevanti, vi fosse lo spostamento dei termini previsti per le Regioni e gli Enti Locali, per legiferare e inserire i dati al por-tale, è indubbiamente un indizio evidente che i tempi del processo sono bel lontani dal progredire nel corso di quest’ultimo scorcio d’anno e, poi, completarsi nel 2016.

1. Si veda G. Trovati, Province, per i dipendenti in eccesso possibile una riduzione nella busta paga, IlSole24Ore, 8 settembre 2015.

2. Si veda L. Oliveri, Decreto mobilità: il disastro definitivo della riforma delle province, in rilievoa-iaceblogliveri.wordpress.com

3. Si veda L. Oliveri, La conversione del decreto enti locali abolisce la legge 190/2014. Mobilità, congelamento assunzioni e sovrannumeri incom-patibili con la legge 125/2015, in rilievoaiaceblo-gliveri.wordpress.com

104 Riforma PA: i tempi certi per la Scia aprono problemi per il mercato

Luigi Olivieri

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Le attività di impresa, anche illegittimamente attivate, si consolideranno e resteranno intangibili dopo 18 mesi dal loro avvio.La riforma della Scia, segnalazione certificata di inizio attività, contenuta nell’articolo 6 della legge delega di riforma della PA, legge n. 124/2015, non costituisce certo un passo in avanti verso la semplificazione e, soprattutto, la linearità dei procedimenti amministrativi.La Scia andava certamente modificata, perché è un sistema irrazionale di regolamen-tazione dell’avvio di impresa. Infatti, se da un lato essa semplifica di molto le pro-cedure, in quanto consente agli imprenditori di iniziare le attività con una semplice comunicazione alle amministrazioni competenti, dotata della documentazione tec-nica asseverata da professionisti, dall’altro è caratterizzata da un sistema di controlli largamente deficitario.Il testo dell’articolo 19, comma 3, della legge n. 241/1990 precedente alla novellazione operata con la legge n. 124/2015, infatti, nel caso di accertata carenza dei requisiti e presupposti per avviare l’impresa, consentiva alle amministrazioni di adottare prov-vedimenti motivati di divieto di prosecuzione dell’attività o di conformazione alla normativa vigente, entro 60 giorni dal ricevimento della Scia. Trascorso tale termine, poi era possibile solo procedere in via di autotutela, nonostante la Scia non produca la formazione di alcun provvedimento amministrativo, visto che il titolo per l’esercizio dell’impresa è integralmente privato ed autoprodotto dall’interessato. L’autotutela, per altro, limita di molto i poteri di divieto o conformazione successivi.Sarebbe stato necessario modificare il quadro, assegnando alle amministrazioni un potere di controllo pieno e non connesso all’autotutela, entro un lasso di tempo ben più congruo dei 60 giorni.La legge delega compie una scelta molto diversa. Conferma che il potere “pieno” di di-vieto o conformazione possa esercitarsi solo entro i 60 giorni. Infatti, l’articolo 6, com-ma 1, lettera a), sostituisce il testo dell’articolo 19, comma 3, della legge n. 241/1990 in senso totalmente diverso, puntando sul consolidamento definitivo delle Scia.È opportuno confrontare nella seguente tabella i due testi:

Riforma PA: i tempi certi per la Scia aprono problemi per il mercato

A cura di Luigi Oliveri

La riforma della Scia, segnalazione certificata di inizio attività non costi-tuisce certo un passo in avanti verso la semplificazione



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLORiforma PA: i tempi certi per la Scia aprono problemi per il mercato


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Rispetto al testo precedente dell’articolo 19, comma 3, è meglio definito il potere di divieto o di conformazione, e si evidenzia meglio l’obbligo della pubblica ammini-strazione di motivare l’invito a sanare e di indicare al privato le misure da adottare, nonché l’effetto sospensivo sull’attività soggetta a Scia.Ancora, è eliminata la possibilità per l’amministrazione di revocare annullare d’uffi-cio la Scia, in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente, una volta che sia decor-so il termine di 60 giorni (30 per la SCIA edilizia).Come si nota, si sopprime anche la disposizione contenuta nell’ultimo periodo del precedente testo del comma 3, ai sensi del quale era possibile per l’amministrazione adottare sempre e in ogni tempo i provvedimenti inibitori in caso di dichiarazioni

Articolo 19, comma 3, testo previgente alla riforma

L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei

requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta

giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma,

adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività

e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove

ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla norma-

tiva vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato

dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. E’

fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di

assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli

21-quinquies e 21-nonies, nei casi di cui al comma 4 del presente

articolo. In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto

di notorietà false o mendaci, l’amministrazione, ferma restando l’ap-

plicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle

di cui al capo VI del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n.

445, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al

primo periodo

Articolo 19, comma 3, testo conseguente alla riforma

L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei

requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta

giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma,

adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività

e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia

possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa

vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il pri-

vato a provvedere, disponendo la sospensione dell’attività intrapresa

e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine

non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di

adozione delle misure stesse, decorso il suddetto termine, l’attività si

intende vietata

106 Riforma PA: i tempi certi per la Scia aprono problemi per il mercato

Luigi Olivieri

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sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, in vista del poten-ziale “consolidamento” della Scia, decorsi i 18 mesi dalla sua presentazione.La legge delega modifica anche il successivo comma 4 dell’articolo 19, che nel nuovo testo prevede: “Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condi-zioni previste dall’articolo 21-nonies”.Occorre, dunque, verificare quanto dispone l’articolo 21-nonies della legge n. 241/1990 anche’esso oggetto di novellazione normativa da parte dell’articolo 6, comma 1, lette-ra c), numero 1). Per effetto della novella, il termine ragionevole previsto dal comma 1 del citato articolo 21-nonies, entro il quale è possibile attivare l’annullamento d’uf-ficio, viene limitato a 18 mesi. Infatti, con la riforma detto termine potrà essere “co-munque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici”.Trascorso il termine di 18 mesi, dunque, ogni provvedimento che sanzioni l’esercizio di imprese illegittimamente formatosi, come anche di provvedimenti che assegnino vantaggi economici, sarà illegittimo ed esporrà le amministrazioni al risarcimento degli eventuali danni. Si tratta di un modo un pò discutibile di consolidare per sempre attività irregolar-mente avviate. Se per un verso in questo modo forse si intende sollecitare le ammini-strazioni a compiere i controlli pieni entro i 60 giorni dalla ricezione della Scia, per altro verso si rischia di compromettere seriamente la concorrenza e la trasparenza del mercato, permettendo alle imprese non regolarmente avviate di contare su un’inerzia procedimentale che “sani” ogni irregolarità della loro genesi.Per la verità, la legge delega prevede una mitigazione di queste conseguenze parados-sali. Infatti, inserisce nell’articolo 21-nonies della legge n. 241/1990 un nuovo comma 2-bis, ai sensi del quale “I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sen-tenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”.Come si nota, si dà la possibilità di annullare i provvedimenti inficiati da comporta-menti illeciti dei privati, addirittura costituenti reato. Tuttavia, si tratta di un rimedio alquanto blando, perché per annullare d’ufficio le segnalazioni certificate di inizio di attività occorrerà attendere i tempi del passaggio in giudicato della sentenza di condanna: per anni, dunque, si ammetterebbe la piena efficacia di atti di inizio attività inficiati sin dall’origine da dichiarazioni o documentazioni false.A completamento della discutibile opera di riforma della Scia, l’articolo 6, comma 1, lettera b), numero 2), della legge delega abolisce il comma 2 dell’articolo 21 della legge n. 241/1990, il quale disponeva: “Le sanzioni attualmente previste in caso di svolgimento dell’attività in carenza dell’atto di assenso dell’amministrazione o in dif-formità di esso si applicano anche nei riguardi di coloro i quali diano inizio all’attività ai sensi degli articoli 19 e 20 in mancanza dei requisiti richiesti o, comunque, in con-trasto con la normativa vigente”.In questo modo si elimina l’equiparazione sotto il profilo sanzionatorio della posi-

I provvedimenti amministrativi conse-guiti sulla base di false rappresentazi-oni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sen-tenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLORiforma PA: i tempi certi per la Scia aprono problemi per il mercato


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zione del privato che ha agito senza il titolo richiesto dalla legge a quella del privato che ha avviato l’attività avvalendosi di un procedimento semplificato (Scia o silenzio assenso) in contrasto con la normativa vigente, con un trattamento di favore per chi abbia formato il titolo tramite Scia o silenzio assenso.Infine, il comma 2 dell’articolo 6 della legge delega in esame abroga l’articolo 1, comma 136, della legge n. 311/2004, ai sensi del quale è possibile l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, nonostante l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso, al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche. Tuttavia, la disposizione abolita prevedeva anche che “l’annullamento di provvedi-menti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati, deve tenere in-denni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimen-to, anche se la relativa esecuzione sia perdurante”.Innegabilmente tale norma, antecedente alla profonda riforma operata alla legge n. 241/1990 con la legge n. 15/2005, comportava problemi di coordinamento con la di-sciplina dell’annullamento d’ufficio contenuta nell’articolo 21-nonies della legge sul procedimento amministrativo, sicchè la sua abolizione ha il pregio di chiarire meglio la portata della disciplina.

la disposizione abolita prevedeva anche che “l’annullamento di prov-vedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati, deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante,

108 Razionalizzazione e coordinamento dei processi gestionali e di riscossione delle Entrate

Marco Lo Franco

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I Recenti sviluppi normativi (armonizzazione dei sistemi contabili D.lgs. n. 118/2011 s.m.i.) chiamano gli enti locali ad un corretto presidio dei processi gestione e di riscos-sione delle entrate di propria competenza.Appare necessario che la suddetta attività debba essere guidata e coordinata dagli uffici finanziari/Ragioneria di ciascun ente. In particolare, l’ufficio entrate/tributi deve considerarsi sempre più un elemento strategico per la corretta programmazione e ge-stione finanziaria. Basti pensare alla necessità di evidenziare le entrate nella loro “in-terezza” comprese quelle di dubbia e difficile esigibilità con la conseguente creazione e gestione del Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità nonché all’importanza che viene data nella nuova contabilità alla previsione dei flussi di cassa.La sempre maggiore penuria di risorse finanziarie e la necessità di rispettare stringenti vincoli bilancio con l’aggiunta di un forte ridimensionamento dei trasferimenti neces-sita da parte degli uffici che si occupano delle entrate di un urgente “cambio di passo”. Dette strutture devono tendere ad essere fortemente dinamiche ed integrate con la Ragioneria/servizio finanziario al fine di condividere dati, previsioni e predisporre le necessarie strategie e modalità operative per rendere maggiormente efficacie ed efficiente l’attività di gestione e recupero delle entrate.Risulta pertanto indispensabile “investire” negli uffici delle entrate della ragioneria sia in termini finanziari che in termine di professionalità adeguate (dotate delle neces-sarie competenze giuscontabili) supportandoli con le necessarie risorse strumentali (integrale informatizzazione e digitalizzazione dei processi). L’ufficio entrate/tributi deve tendere a divenire una sorta di cabina di regia che coordini e razionalizzi la spesso frammentata gestione delle diverse tipologie di entrata di competenza dell’ente locale sinora governate in maniera spesso disomogenea dai singoli servizi/uffici am-ministrativi dell’ente.Di seguito alcuni spunti e accorgimenti operativi (che non hanno la pretesa di essere esaustivi) tendenti a costruire ove possibile processi gestionali completi ed uniformi all’interno dell’ente che vanno dalla corretta individuazione del presupposto norma-tivo dell’entrata alla sua gestione amministrativa e contabile fino a giungere ad una migliore attività di recupero ordinario e coattivo.

A cura di Marco Lo Franco

Razionalizzazione e coordinamento dei processi gestionali e di riscossione delle Entrate

La sempre maggiore penuria di risorse finanziarie



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MANAGEMENT LOCALE - RIVISTA DI AMMINISTRAZIONE, FINANZA E CONTROLLORazionalizzazione e coordinamento dei processi gestionali e di riscossione delle Entrate


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Principali Fondamenti normativi:- Art. 179 D.lgs. n. 267/2000 s.m.i. (Accertamento);- Art. 153 D.lgs. n. 267/2000 s.m.i. (verifica veridicità previsioni di entrata – ve-

rifica periodica dello stato di accertamento delle entrate);- Art. 46 D.lgs. n. 118/2011 s.m.i. (fcde);- A ll. 4/2 D.lgs. n. 118/2011 – Principio contabile applicato concernente la con-

tabilità finanziaria.

Fasi operative

a) Istituzione di un gruppo di lavoro all’interno dell’Ufficio Entrate/Tributi della Ragioneria i cui componenti abbiano le seguenti caratteristiche:

• Motivazione di ciascun componente al lavoro di gruppo e buona capacità rela-zionali;

• Capacità di analisi e di approfondimento delle problematiche tecniche/opera-tive presenti nella gestione delle entrate. Una buona formazione formazione gius-contabile;

• Capacità di predisporre e ripensare di soluzioni pratiche “modello” che siano da supporto ai servizi al fine di attivare e sviluppare processi uniformi mag-giormente efficienti ed efficaci in ambito di gestione e riscossione delle singole entrate.


Marco Lo Franco

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b) Censimento e Analisi dei processi gestionali delle entrate adottati dai singoli servizi con riferimento ad ogni tipologia di entrata o entrate tra loro omogenee

Tipo attivitàIndividuazione presupposto normativo

Analisi processi gestionali

Analisi dell’evoluzione sto-rica della gestione contabile di ogni singola entrata

Verifica strumenti gestionali delle entrate utilizzati dai singoli servizi

Oggetto attivitàIndividuazione fondamento Fonte primaria (legge) e/o secondaria (Regolamento)

- Individuazione/quantificazione delle risorse umane e strumentali impiega-te dai singoli servizi competenti alla gestione dell’entrata.

- Analisi degli attuali processi ammini-strativi/contabili

- Individuazione e verifica degli atti presupposti e a fondamento dell’entrata (titolo giuridico)

- Analisi delle modalità di accertamento contabile delle entrate attualmente utiliz-zate (per cassa o tramite determina)

- Individuazione certa del momento di esigibilità del credito (corretta imputa-zione del relativo accertamento)

- trend storico degli accertamenti (ultimi 10 anni) in relazione alle previsioni per ogni singola entrata-

- verifica dei tempi di smaltimento dei residui.

- Analisi dello stato delle anagrafiche presenti nei sistemi contabili

Individuazione ed analisi degli strumenti gestionali utilizzati dai singoli servizi per la gestione delle varie tipologie di entrata - dalla fase di accertamento alla fase di riscossione (es. file excel, gestionali informatici ecc.)

Obiettivi operativiGli atti amministrativi propedeutici e le dd di accertamento devono indicare in maniera chiara e univoca i presupposti normativi e regolamentari dell’entrata.Per le Città Metropolitane e Province verificare la compatibilità con le nuove competenze e funzioni (l. n. 56/2014) e leggi Regionali di ripartizione e riordino delle competenze (approvate o in fase di approvazione)

Verificare la congruità delle risorse umane e strumentali impiegate rispetto all’attività necessaria alla corretta gestione dell’entrata e al potenziale gettito della stessa.

- Verificare che negli atti presupposti (concessioni, contratti, verbali per elevazione delle sanzioni) siano evidenziati i requisiti fondamentali per procedere al corretto accertamento contabile in applicazione dell’art. 179 del TUEL così come riformato dal D.lgs. n. 126/2014, in particolare:

- Codice fiscale/p.iva del soggetto debitore- Certezza scadenza/esigibilità del credito- Accertamento delle entrate con determina dirigenziale digitaliz-

zata che sia rispettoso di quanto disposto dall’art. 179 D.lgs. n. 267/2000 e All. 4/2 del D.lgs. n. 118/2011 - (individuazione puntuale del soggetto debitore tramite C.F./P.IVA, “certezza” del momento dell’esigibilità)

- Supporto e sviluppo di processi amministrativi/contabili maggiormente efficaci ed efficienti; individuazione di una filiera “tipo” di atti amministrativi necessari o presupposti alla deter-mina di accertamento – (il sistema deve tendere alla completa digitalizzazione del processo)

- Predisposizione di modelli di determina in relazione alle varie tipologie di entrata in cui sia data evidenza dell’esigibilità del cre-dito (scadenza) e l’individuazione univoca del soggetto debitore in rispetto di quanto previsto dal D.lgs. n. 118/2011 e s.m.i.

- Bonifica anagrafiche presenti nel sistema di contabilità con eliminazione di ridondanze e ripetizioni (incrocio banche dati interne ed esterne all’ente)

- Incentivare, supportare e coordinare la predisposizione di flussi e modelli informatici di gestione entrata digitalizzati e demateria-lizzati e relativi accertamenti uniformi per tutto l’ente (accer-tamento automatici e liquidazioni massive in fase di creazione delle determine digitali). Sviluppare modelli unici digitalizzati di rendicontazione della riscossione e relativa riconciliazione contabile con gli accertamenti; condivisione delle informazioni con l’Ufficio delle Entrate della Ragioneria.



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c) Ricognizione delle attività/processi di riscossione ordinaria e coattiva attualmente operanti per ogni singola entrata

Tipo attivitàRecupero ordinario

Recupero Coattivo

Oggetto attività- Analisi e censimento in tutti i regola-

menti emanati dall’ente di disposizioni che regolano la riscossione - Analisi flusso procedimentale posto in essere per ogni singola entrata (es. sollecito, lettera messa in mora, ingiunzione L. n. 689/1981 ecc.)

- Verifica esistenza normativa/regola-menti, determine di disciplina delle modalità di riscossione (es. requisiti e modalità e tempi di rateizzazione)

- Verifica esistenza attività di costante monitoraggio che determini una doverosa attività di interruzione della prescrizione dei singoli crediti prima che mature il termine prescrizionale

- Verifica di quanto previsto da regola-mento contabilità/entrate dell’ente

- Analisi e censimento in tutti i regola-menti dell’ente che disciplinano per le entrate le modalità di riscossione coattiva.

Obiettivi operativi- Standardizzazione del flusso procedimentale della riscossione

bonaria tramite processi uniformi digitalizzati (es. modelli lettere messa in mora standard da personalizzare a seconda della tipologia di entrata, modelli ingiunzioni L. n. 689/1981)

- Digitalizzazione comunicazioni esterne (es. solleciti) per deter-minati soggetti debitori (professionisti e società) con utilizzo dello strumento della PEC (diminuzione costi abbreviazione tempi di lavorazione, controllo dei flussi documentali)

- Analisi storica dell’andamento della riscossione ordinaria (ultimi 10 anni) IN CONTO COMPETENZA E CONTO RESIDUI per ciascuna entrata rispetto ai relativi accertamenti.

- Determinare per ogni tipologia di entrata un tempo medio per la riscossione ordinaria sulla base del dato storico; confronta-re i propri dati con gli enti simili per dimensione e collocazione giografica maggiormente virtuosi. Individuare criticità, azioni correttive e obbiettivi maggiormente performanti in ordine all’abbreviazione dei tempi di riscossione.

- Predisporre o ampliare misure “agevolative” della riscossio-ne tramite lo strumento della rateizzazione al fine di rendere l’utilizzo dell’attività di recupero coattivo una “extrema ratio”

- Privilegiare in caso di inadempimento del utente/contribuente misure cautelari/persuasive (fermo auto – ipoteca) pre-esecu-tive.

- Attuare dove possibile azioni risolutive (interruzione- sospen-sione del servizio erogato)

- Presidio, gestione e monitoraggio nel tempo del FCDE (ac-certamento/riscossioni) per ogni Tipologia/capitolo di entrata (All. 4/2 parag. 3.3 – Esempio 5 Appendice Tecnica D.lgs. n. 118/2011)

- Predisposizione di vademecum operativi per la gestione contabile delle singole entrate disponibili e consultabili in aree di lavoro condivise con relative faq.

- Collegare ove possibile degli obiettivi di performance e di produttività (verificabili ed accertabili) a reali maggiori recuperi di base imponibile, gettito di entrata e smaltimento dei residui attivi.

- In prospettiva nel regolamento di contabilità e/o entrate preve-dere in dettaglio i flussi procedurali dalla fase di accertamento a quella di riscossione e relativo monitoraggio tra i singoli servizi amministrativi e la ragioneria (Applicazione di quanto previsto dal Tuel così come modificato ed integrato del D.lgs. n. 126/2014)

- Monitoraggio andamento riscossioni Equitalia e procedure esecutive poste in essere (analisi rendicontazione tramite piattaforma Monitor Enti Equitalia per ciascuna tipologia di entrata)-

- Vagliare la Predisposizione di una fase sperimentale su entrate


Marco Lo Franco

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- Individuazione dello strumento di recupero coattivo/vi utilizzato per ogni singola entrata (ruolo o ingiunzione fiscale)

- Verifica utilizzo Iscrizione al Ruolo Equitalia (cartella esattoriale) D.lgs. n. 112/1999

- Verifica eventuali Emissioni ingiunzione di Pagamento ex r.d. n. 639/1910

- Verifica percentuali e tempi di riscossio-ne coattiva

- Riaccertamento di residui attivi (criteri utilizzati per l’individuazione di crediti insussistenti o inesigibili)

- Analisi della composizione del FCDE

- Analisi delle operazioni poste in essere di adeguamento e gestione dello stesso

- Censimento delle modalità/canali di pagamento utilizzati per ciascuna tipo-logia di entrata- quantificazione del loro utilizzo.

- Quantificazione Volumi pagamenti on line e distribuzione quantitativa nelle diverse tipologie di entrata

“pilota” della riscossione coattiva diretta tramite le ingiun-zioni ex r.d. n. 639/1910 con utilizzo di strumenti digitali.

- Se necessario selezionare un soggetto che fornisca un supporto/informatico operativo alla riscossione in proprio (es. notifica massiva ingiunzioni, rendicontazione, gestio-ne sgravi, rateizzazioni) tramite piattaforma web dedicata.

- Individuazione/reclutamento di un funzionario responsa-bile della riscossione (possibilmente all’interno dell’ente) ai sensi dell’art. 7 co. 2 gg- sexies D.l. n. 70/2011 che abbia requisti previsi dall’art. 42 D.lgs. n. 112/1999 (abi-litazione del Ministero delle Finanze) che si occupi delle procedure cautelari (fermo amministrativo ed ipoteca) ed esecutive ai sensi del titolo II D.P.R. 602/1973 (pignora-mento immobiliare, presso terzi ecc.)

- Analisi storica dell’andamento della riscossione coattiva (ultimi 10 anni) per ciascuna entrata rispetto ai relativi ac-certamenti; individuazione per ciascuna entrata di tempi medi del recupero coattivo.

- Quantificazione, verifica e eventuali contestazioni delle comunicazioni di inesigibilità e andamento riscossione da parte di Equitalia qualora non sufficientemente docu-mentato o motivato (V. Sentenza Corte dei Conti Regione Lazio 255/2015 – Deliberazione 30/2015/PRSE C.d.C. Sezione Regionale del Lazio – Art. 621 Reg. cont. Gen. Stato) – Valutazione opportunità richiesta di eventuale risarcimento dei danni per l’importo non riscosso.

- Monitoraggio e presidio dell’attività di riaccertamento dei residui attivi svolta dal singolo servizio con riferimento ai crediti divenuti definitivamente inesigibili o insussistenti nel rispetto di quanto previso dal D.lgs. n. 118/2011 s.m.i. Presidio della corretta scadenza/esigibilità del credito e relativa reimputazione in fase di riaccertamento.

- Predisposizione un vademecum operativo consultabile dai servizi amministrativi su un’area di lavoro condivisa con relative faq.

- Corretta quantificazione del FCDE in fase previsionale e di rendicontazione e suo adeguamento in fase di asse-stamento di bilancio.

- Incentivare pagamenti on line tramite strumenti di paga-mento elettronico quali le carte di credito, bonifici home banking, Pay Pal al fine di dare attuazione a quanto previ-sto dall’art. 5 D.lgs. n. 82/20005 co i seguenti vantaggi:

- Agevolare e quindi accelerare i pagamenti da parte dell’u-tente/contribuente migliorando la collaborazione tra ente e utente/contribuente.

- Tendere ad una riconciliazione contabile “quasi in tempo reale” del dato riscosso.

- Tendere alla riscossione in tempi brevi al fine di rendere possibile previsioni di cassa maggiormente attendibili (breve e lungo periodo) e il monitoraggio della congruità degli accertamenti con l’obiettivo di mantenere i doverosi equilibri di bilancio.

Presidio e monitoraggio dati contabili

Pagamenti on line e multicanali



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- Tempestività nella verifica dei soggetti inadempienti (emissione di solleciti, successivi avvisi di accertamen-to, lettere di messa in mora ecc.)

• L’entedevedotarsidiunapiattaformaweb/cruscottoinformatico che permetta ad ogni servizio responsabile dell’entrata il carico massivo tramite flusso delle posi-zioni debitorie riferite ad ogni singolo soggetto debitore (tributarie, patrimoniali ecc.) con attribuzione di un nu-mero unico identificativo di versamento con successiva associazione del relativo pagamento on line/riconciliazio-ne. Predisporre e incentivare modalità di pagamento on line in mobilità tramite apposita “APP” per smartphone e Tablet. Integrazione e completamento di eventuali piattaforme di pagamento esistenti con il sistema dei pagamenti elettronici dell’AGID denominato “PAGO PA” tramite adesione al nodo dei pagamenti – SPC (Sistema Pubblico di Connettività) in attuazione a quanto previsto dall’art. 5 D.lgs. n. 82/2005.

• Tendereallagradualedismissionedelletradizionalimodalità di pagamento tramite bollettini postali sia in bianco che pre-marcati (particolarmente costosi e difficile riconciliazione)


Marco Lo Franco

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d) CREDIT MANAGEMENT – Analisi della natura qualitativa e quantitativa dei crediti e del loro grado di esigibilità. Incrocio e razionalizzazio-ne dei dati presenti nelle Banche dati pubbliche.

Tipo attivitàAnalisi qualitativa e quantita-tiva dei crediti

Condivisione dei processi di riscossione coattiva e del relativo contenzioso con Avvocatura

Oggetto attività• Individuarelesituazionidimaggiore

sofferenza “stock di debiti” partico-larmente elevati e loro evoluzione nel tempo (Analisi quantitativa)

• Analisidelleprocedureesecutiveutilizzate per recupero coattivo e del loro grado di efficacia nonché gli oneri sostenuto (tramite rendicontazione piattaforma WEB Monitor Enti Equita-lia)

• Composizionediapposite“griglie”disolvibilità dei crediti per:

➢ tipologia entrata, ➢ soggetti debitori (persone, fisiche, dit-

te individuali, società) anche relazione alla loro situazione socio-economica ed ubicazione territoriale

➢ stato posizioni debitorie pregresse- Black List (Analisi qualitativa)

• Analisicongiuntadelleattualivolumie tipi contenzioso derivante dalla riscossione tributaria e patrimoniale (sia a livello giudiziario che a livello extragiudiziario)

• Individuazionedellecriticitàlegalialivello di processo di riscossione

Obiettivi operativi• Incrociareefareinteragirelevariebanchedatiesistenti

interne ed esterne all’ente (Agenzia delle entrate, Anagrafe comunale, Catasto, Aci-Pra ecc.) al fine di bonificare/razio-nalizzare i dati anagrafici a disposizione dell’amministrazione rendendoli univoci, aggiornati e condivisi tramite un unico “cruscotto informatico” /piattaforma web accessibile da tutti gli uffici dell’ente e dalla Ragioneria/Ufficio Entrate.

• Individuaredeipercorsieprocessidiversificatidigestionedelle posizioni debitorie a seconda:

➢ Della qualità del credito (natura tributaria o patrimoniale)➢ Dello stato attuale del credito (es. certo, liquido, esigibile,

vetustà, importo)➢ Della qualità del soggetto debitore (persona fisica, persona

giuridica, situazioni economico sociali individuali e di cate-goria, posizioni pregresse) – Agevolare la “taratura” delle azioni di recupero da intraprendere in modo che siano il più possibile personalizzate efficaci ed economiche.

➢ Predisposizioni di vere e proprie “black list” dei crediti e soggetti storicamente insolventi.

➢ Potenziare e rendere prioritaria l’attivazione di strumenti che prevengano l’insolvenza - fase bonaria e persuasiva:

• Servizionlineemulticanalichefacilitinoilpagamento• IncentivarelaRateizzazionineicasiincuiilsoggetto

debitore non abbia la liquidità necessaria per il pagamento immediato.

• Interazione/collaborazioneconildebitoreprimadiiniziarelariscossione coattiva (es. contatto telefonico, comunicazione mail ecc.)

• Individuaredelle“miglioripratiche/modelli”alivellodige-stione stragiudiziale dei crediti potenzialmente inesigibili (es. sviluppare dei modelli di atto riconoscimento e ricognizione delle posizioni debitorie ex art. 1988 c.c.). In particolare, per quanto concerne i crediti di natura patrimoniale che non risultano essere certi o cristallizzati nel loro ammontare.

• Condivideredeimodelli/layoutperlariscossionecoattiva– tendere alla completa digitalizzazione degli stessi (es. contenuto ingiunzione ex. R.d. n. 639/1910).

• Dematerializzareperquantopossibilelenotifichedegliattidiriscossione tramite l’utilizzo della Pec (società e professioni-sti).

• Renderefacilmenteaccessibiliefunzionali-incasodierrorinell’attivazione delle procedure di riscossione – le attività di autotutela dell’ente ( evitare costi aggiuntivi inerenti ai contenziosi: interessi, spese legali, rivaluzioni)

• Predisporreuncanaledicomunicazioneinformativoperma-



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nente e di confronto (creare delle figure di raccordo) tra ufficio entrate/tributi e Avvocatura in ordine allo stato del contenzioso extragiudiziario e giudiziario derivante dal recupero delle entrate con l’obiettivo di:

- individuare le cause/tipologie maggiormente comuni di conten-zioso e conseguenti possibili aggiustamenti/miglioramenti nelle procedure di recupero.

- Condividere durata ed esito dei procedimenti legali pendenti relativi alle entrate.

- Prevedere probabili esiti futuri delle controversie in corso (sulla base della giurisprudenza esistente e l’andamento storico dei procedimenti) e relativi costi (spese legali, interessi, rivoluzioni) al fine di permettere una puntuale quantificazione e adeguamento del FCDE e del Fondo di accantonamento relativo fondo rischi spese legali (ALL. 4/2 parag. 5. 2 let. h D.lgs. n. 118/2011)

A S S O C I A Z I O N E S E R V I Z I F I N A N Z I A R I E N T I L O C A L I

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