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Appunti presi a lezione della parte generale del corso di diritto regionale.


Introduzione.L'Italia è uno Stato democratico di diritto.

Il potere appartiene al popolo Sia i cittadini sia le istituzioni sono sottoposti alla legge in cui vengono rispettati i diritti umani.

Caratteristica fondamentale di questo Stato è la divisione dei poteri intesi in senso orizzontale o in senso verticale.

Senso orizzontale: è la prima divisione a cui si pensa e vede la presenza nello stato di 3 diversi poteri in mano ad organi diversi:- legislativo, fare le leggi, se ne occupa il parlamento che è formato da rappresentanti eletti dai cittadini.- esecutivo, applicare le leggi (o darne attuazione) e svolgere le funzioni amministrative, se ne occupa il governo attraverso l'apparato della pubblica amministrazione che sta sotto il governo, esso viene nominato dal Presidente della Repubblica ma per governare deve avere la fiducia del parlamento (maggioranza).- giudiziario, giudicare la corretta applicazione delle leggi da parte dei cittadini e degli enti pubblici e privati, se ne occupa la magistratura i cui giudici vengono scelti tramite concorso pubblico.

Senso verticale: è la separazione interna dello stato, esso indica la presenza all'interno dello stesso di enti territoriali dotati di autonomia. In base a questa divisione uno stato può essere:- accentrato: non prevede al proprio interno la presenza di unità territoriali dotate di poteri e di competenze proprie.- decentrato: costituito da un insieme di enti territoriali dotati a loro volta di una serie di prerogative. (vi rientra lo Stato italiano)Lo Stato italiano è costituito al proprio interno di unità territoriali di diverso livello, secondo l'art. 114:

– Comune

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– Provincia– Regione– Stato

I poteri sono così suddivisi nelle varie unità territoriali:

LEGISLATIVO ESECUTIVO GIUDIZIARIO STATO ☺ ☺ ☺REGIONE ☺ ☺PROVINCIA ☺COMUNI ☺

Le regioni italiane sono 20 e costituiscono una novità della Costituzione della repubblica (1948), prima c'era lo Statuto Albertino che prevedeva comuni e provincie ma non le regioni. 5 regioni sono a statuto speciale o regioni speciali e le altre 15 sono a statuto ordinario; originariamente esse erano 14 poi il Molise si separò dall'Abruzzo. Le regioni a statuto speciale hanno costituito la risposta necessaria ad istanze autonomistiche che caratterizzavano alcune regioni o a causa della loro posizione geografica o a causa della presenza di consistenti minoranze linguistiche al loro interno. Il Trentino Alto Adige è diviso ulteriormente in provincia autonoma di Trento e provincia autonoma di Bolzano che hanno quasi stessi poteri delle regioni. Il Friuli Venezia Giulia è stato istituito regione speciale nel 1963 e non nel 1948 insieme alle altre regioni. Le regioni a statuto ordinario sono disciplinate dalla Costituzione e in particolare dal Titolo V della seconda parte della Costituzione. Le regioni a statuto speciale sono disciplinate dai loro statuti grazie al fatto che la Costituzione riconosce loro forme e condizioni particolari di autonomia.

Evoluzione del regionalismo italiano.Le regioni sono state istituite nel 1948 però fino al 1970 le regioni italiane non sono di fatto esistite perché per lungo tempo non sono state adottate le leggi che permettevano alle regioni di cominciare a funzionare, ovvero le leggi dell'elezione del consiglio regionale. L'inerzia del legislatore è dovuta principalmente per ragioni politiche, il governo prevalente formato dalla DC temeva la possibile vittoria di forza politiche di sinistra in alcune regioni italiane e le conseguenti possibili frizioni con il governo centrale (le regioni del centro-nord erano simpatizzanti al partito comunista). Nel 1968 sono state adottate le prime leggi per l'elezione dei consigli regionali, la gente è così andata a votare e le regioni hanno preso vita dal punto di vista dei loro organi politici, nel 1970 sono state adottate le leggi che hanno attribuito alle regioni competenze legislative e amministrative. Fatto ciò ha avuto inizio in Italia un processo di decentramento cioè di attribuzione di competenze sempre maggiori alle regioni; il decentramento è avvenuto attraverso 3 tappe che fanno riferimento ad un anno:

– 1972– 1977– 1997-99

di fatto fino al 1997 la maggior parte dei poteri rimaneva nelle mani dello Stato che adducendo

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Leggi provinciali solo per Trento e Bolzano.

No perché il TAR è una sede regionale del tribunale di Stato

Trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle regioni.

A partire dal 2001 sono state inserite anche le Città metropolitane.


diverse motivazioni si ingeriva spesso nelle competenze affidate alle regioni. Nel 1997 vengono adottate alcune leggi, note come Bassanini (la più importante, Legge 59/1997), che ribaltano il criterio di attribuzione delle funzioni amministrative assegnando alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni amministrative relative agli interessi locali o comunque localizzabili nel territorio degli enti territoriali. Le leggi Bassanini non modificano la Costituzione infatti si dice che abbiano introdotto il “federalismo amministrativo a Costituzione invariata”. Le leggi Bassanini sono il riflesso di spinte venute dall'esterno dall'Unione Europea, poiché essa aveva istituito un sistema di aiuto per le regioni chiamato “fondi strutturali”. Sulla scia impressa dalle leggi Bassanini le regioni italiane conoscono 2 momenti di riforma che interessano la Costituzione, nel 1999 e nel 2001.La prima riforma del 1999 è intervenuta su 2 aspetti molto importanti:

• La fonte giuridica più importante dell'ordinamento regionale, cioè lo statuto regionale, ha smesso di essere una legge dello Stato ed è diventato una legge regionale.

• La forma di governo della regione (= rapporto tra gli organi di governo di un ente, ovvero il consiglio comunale, la giunta regionale e il presidente della regione) non era più decisa dallo stato ma era rimessa alla libertà di scelta della regione.

La riforma del 2001 si è articolata in 2 momenti:• Si equiparano i poteri delle regioni speciali a quelli delle ordinarie in materia di forme di

governo.• Si è inciso notevolmente sulle competenze delle regioni ordinarie aumentandone i poteri.

In particolare i punti fondamentali della riforma del 2001 sono stati:– Ribaltamento del criterio di ripartizione delle competenze legislative.– Aumento dei poteri amministrativi con la previsione in Costituzione delle novità introdotte

dalle leggi Bassanini.– Riconoscimento di una maggiore autonomia finanziaria agli enti territoriali.– Istituzione delle città metropolitane.– Previsione di “contrappesi” in mano allo Stato per fronteggiare l'aumento di competenze

degli enti.– Equiparazione tra gli enti costitutivi della repubblica, ovvero il vecchio art. 114 diceva: “la

Repubblica si riparte in regioni, provincie, comuni” a partire dal 2001 l'art. 114 dice “la Repubblica è costituita da comuni, provincie, città metropolitane, regioni e stato”. Questa modifica porta alle seguenti novità: lo stato non è più sinonimo di Repubblica ma è uno dei suoi elementi costitutivi; l'importanza degli enti territoriali come elementi costitutivi e non più come semplici articolazioni; gli elementi sono elencati in modo che si parte dall'ente più vicino al cittadino.

Dal 2001 ad oggi la riforma ha presentato nella pratica tutti i suoi aspetti di incompiutezza e la necessità di venire ulteriormente specificata da leggi di attuazione che però per la maggior parte non sono state adottate. Nel 2006 i cittadini sono stati chiamati a votare su un progetto di modifica della Costituzione che avrebbe nuovamente inciso anche sull'autonomia delle regioni ma il referendum ha avuto esito negativo e la Costituzione è rimasta invariata.

Sistema delle fonti del diritto.Fonte del diritto è un atto o fatto autorizzato ad introdurre nell'ordinamento delle norme giuridiche cioè regole che vincolano i cittadini e gli enti che operano sul territorio e la cui violazione può essere sanzionata. Le fonti del diritto sono molte e le si è ricondotte a sistema in quanto esse hanno tra loro diversa importanza. Negli ultimi 10/15 anni però il sistema delle fonti ha subito alcuni “scossoni” i quali rendono adesso più incerta la suddivisione interna del sistema.

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• Costituzione; trattati internazionali; le norme comunitarie dell'Unione Europea; le leggi costituzionali. Quest'ultime sono leggi autorizzate a modificare il testo della Costituzione o comunque a porre delle norme che hanno lo stesso valore della Costituzione.

• Fonti primarie: la legge dello Stato o delle regioni; il decreto legge; il decreto legislativo. Questi ultimi sono due atti con forza di legge poiché sono adottati dal governo ma hanno la stessa forza della legge. Il decreto legge viene adottato dal governo di sua iniziativa in casi di necessità ed urgenza ma deve essere convertito in legge dal parlamento entro 60 giorni dalla sua adozione altrimenti decade. Il decreto legislativo è adottato dal governo sulla base di una delega ricevuta dal parlamento che gli indica l'oggetto, i termini e i principi direttivi.

• Fonti secondarie: i regolamenti che possono essere adottati dallo Stato, dalle regioni, dalle provincie e dai comuni. Per lo Stato li adotta il governo.

• Usi e consuetudini, essi non si basano su fonti scritte perciò non si usano quasi più.

Esistono dei criteri di soluzione delle antinomie, i principali sono:– Criterio gerarchico, tra due fonti di diverso livello si applica quella di grado più elevato.– Criterio cronologico, tra due fonti dello stesso livello applico quella più recente.– Criterio della competenza, tra due fonti provenienti da enti diversi vado a verificare quale

ente ha la competenza in quella materia.

Il riparto della potestà legislativa tra Stato e regioni.Il riparto della potestà legislativa è stato uno dei punti su cui più significativamente è intervenuta la riforma del 2001. Nel 1948 “le regioni avevano la potestà legislativa cosiddetta concorrente solo in un elenco tassativo di materie” (testo originale della Costituzione). Le regioni dovevano rispettare i principi posti dallo Stato con le leggi statali che sono state battezzate leggi quadro o cornice. In tutte le altre materie la potestà spettava allo Stato e la regione non vi poteva intervenire. Fino al 2001 la potestà legislativa delle regioni era sottoposta a forti limiti:

1. Solo ad un elenco di materie .2. Solo di tipo concorrente , quindi sotto indicazioni dello stato.3. Seguendo l'interesse nazionale , quindi oltre ad avere poco potere le leggi regionali potevano

essere oscurate dallo Stato.4. Le leggi regionali erano sottoposte ad un controllo preventivo da parte dello Stato.

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Nel 2001 viene ribaltato il criterio di riparto delle competenze legislative che adesso risulta essere il seguente:

– allo Stato spetta la competenza legislativa esclusiva in un elenco di materie fissato dalla Costituzione.

– Stato e regioni esercitano insieme la competenza concorrente in un altro gruppo di materie fissato dalla Costituzione (competenza concorrente).

– Tutte le materie non ricomprese nei 2 precedenti elenchi spettano alle regioni che vi esercitano la potestà residuale.

– Sono scomparsi l'interesse nazionale e il controllo preventivo. Infine la riforma del 2001 equipara legislatore statale e legislatore regionale dal punto di vista dei limiti cui sono sottoposti, ovvero la Costituzione, gli obblighi internazionali e i vincoli comunitari.La suddivisione di competenze così come è scritta nell'art. 117 negli anni successivi alla riforma ha posto diversi problemi interpretativi, questi sono risultati accentuati dal fatto che negli anni successivi alla riforma sono mancate delle leggi di attuazione della riforma stessa. Di conseguenza ha avuto inizio un lungo contenzioso davanti alla Corte Costituzionale (= organo di garanzia la cui principale funzione è quella di verificare la conformità delle leggi alla Costituzione) che si è trovata a dare delle risposte. La Corte Costituzionale ha così elaborato alcune definizioni che costituiscono degli elementi di mobilità rispetto allo schema contenuto nell'art. 117. alcuni esempi di questi elementi di mobilità sono:

• Le materie trasversali: materie di competenza esclusiva dello Stato che per la loro natura autorizzano lo Stato a disciplinare degli ambiti che sarebbero di competenza delle regioni. La materia trasversale per eccellenza è quella di cui all'art. 117, 2° comma lettera m della Costituzione (“determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”).

• Le materie “valore”: sono materie che rappresentano non solo un ambito ma anche un valore costituzionale e pertanto autorizzano lo Stato ad invadere materie regionali. La materia “valore” per eccellenza è l'ambiente.

Ultimo problema di attuazione dell'art. 117 è che alcune materie risultano suddivise tra tre diversi tipi di potestà legislativa, la materia per eccellenza in questo caso è l'istruzione (per quanto riguarda lo Stato nelle lettere “n” e “m”). In questo caso allo Stato spetta il dettare le norme generali mentre alle regioni spetta il compito di regolare i particolari della materia.

Il riparto delle competenze amministrative tra lo Stato e gli enti territoriali.

Il vecchio art. 118 istituiva la regola del parallelismo e diceva: “le regioni esercitano le funzioni amministrative nelle stesse materie in cui esercitano la

competenza legislativa”. Questa regola del parallelismo aveva dal punto di vista delle regioni una doppia deroga prevista dalla Costituzione:

1. Deroga per eccesso, lo Stato poteva delegare alla regione l'esercizio di ulteriori funzioni amministrative.

2. Deroga per difetto, in quanto la regione così come lo Stato poteva delegare agli enti locali l'esercizio di alcune loro funzioni.

Il compito della regione era quello di esercitare le funzioni amministrative servendosi molto degli enti locali o attraverso la delega o semplicemente avvalendosi dei loro uffici. Sulla base della possibilità di delega prevista dall'art. 118 dal 1970 al 1999 si sono avuti tre trasferimenti di funzioni amministrative dallo Stato alle regioni e agli enti locali. I primi due trasferimenti nel 1972 e nel

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1977 sono stati giudicati piuttosto insoddisfacenti e lo Stato di fatto continuava a svolgere delle funzioni amministrative che sarebbero spettate alle regioni. Con il terzo trasferimento la situazione viene decisamente modificata, infatti l'art. 118 oggi recita:

“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite alle Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. [...]”.Il principio di sussidiarietà si può intendere in due accezioni, in senso verticale oppure in senso orizzontale. In senso verticale è paragonato ad un ascensore in quanto comporta il passaggio di competenze dal basso verso l'alto in funzione di un fine e senza saltare nessun passaggio intermedio. In senso orizzontale poiché si dice che l'ente territoriale deve favorire lo svolgimento di attività di interesse generale da parte di cittadini singoli o associati.Il principio suddetto si accompagna ad altri due principi, il principio di differenziazione si basa sulla diversità fra i comuni italiani sia per le dimensioni demografiche, sia di apparato amministrativo, sia di disponibilità finanziarie, ed impone di differenziare le scelte a seconda del comune. Il principio di adeguatezza deriva direttamente da quello di differenziazione e impone di verificare l'effettiva idoneità di un comune a svolgere una funzione.

Forma di governo della regione Piemonte.Per forma di governo s'intende il rapporto fra gli organi di governo di un ente, in questo caso della regione. Gli organi di governo della regione sono:

1. Consiglio regionale.2. Giunta regionale.3. Presidente della giunta regionale, che si può anche dire Presidente della regione.

A livello regionale esistono due principali tipologie di forma di governo, una detta assembleare che si caratterizza per l'elezione diretta del solo consiglio regionale il quale elegge la giunta e il presidente della giunta; la seconda è detta presidenziale che si caratterizza per l'elezione diretta sia del consiglio regionale sia per il presidente della giunta il quale nomina i membri della giunta.

Disciplina della forma di governo regionale in Italia.Fino al 1999 la forma di governo delle regioni ordinarie era determinata dalla Costituzione che imponeva il modello assembleare. Dal 1999 la Costituzione:

– Rende libera ogni regione di determinare la propria forma di governo nel proprio statuto.– In attesa che le regioni adottino una nuova forma di governo nello statuto, impone a tutte le

regioni ordinarie la forma di governo presidenziale.Tutte le regioni italiane si sono uniformate alla scelta della Costituzione del 1999 e hanno quindi previsto la forma di governo presidenziale, questo è avvenuto per 3 motivi:

1. L'elezione diretta del presidente della regione ispirava più fiducia agli elettori.2. Essa sembrava garantire una maggiore stabilità di governo mentre l'altra forma si era

caratterizzata dall'ingovernabilità.3. La scelta tentata da alcune regioni di differenziazione non ha avuto fortuna; vi sono stati 2

tentativi: il Friuli Venezia Giulia ha provato a introdurre la forma di governo assembleare ma gli elettori della regione l'hanno bocciata al referendum; alcune regioni invece tentarono di prevedere la forma di governo presidenziale introducendo però dei piccoli correttivi, in particolare hanno previsto la figura di un vice presidente della regione che doveva subentrare al presidente nel caso in cui questo fosse venuto meno per cause personali.

Questa ultima scelta di differenziazione è stata bocciata dalla Corte Costituzionale la quale ha posto dei limiti alla libertà di scelta delle regioni nel caso in cui le regioni scelgano la forma presidenziale.

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I limiti sono:• Tutti e tre gli organi regionali devono essere previsti (questo limite vale per entrambe le

forme di governo).• Il presidente della giunta deve avere un ruolo centrale all'interno della giunta.• Tra il presidente e il consiglio deve esserci un rapporto di fiducia.

1. Il consiglio regionale.Il consiglio regionale è:

1. L'organo legislativo della regione.2. L'organo rappresentativo dei cittadini.3. È eletto direttamente dai cittadini.

Il sistema elettorale che permette di comporre il consiglio regionale può essere di due tipi:• maggioritario, alla lista o alla coalizione di liste che ha ottenuto più voti vengono assegnati

almeno la metà dei seggi.• Proporzionale, il numero dei seggi è assegnato in proporzione al numero di voti ottenuti.

Il consiglio regionale del Piemonte viene eletto per 4/5 con il sistema proporzionale mentre 1/5 è assegnato come premio di maggioranza alla lista o coalizione che ha ottenuto più voti. Il sistema elettorale regionale è materia di legislazione concorrente fra Stato e regioni.Il consiglio regionale si compone di una serie di organi.

I consiglieri. (art. 18-19)Nella regione Piemonte i consiglieri sono 60 e hanno 4 principali caratteristiche o garanzie:

1. Non hanno vincolo di mandato , una volta eletti sono liberi di scegliere e votare indipendentemente dalle indicazioni degli elettori e del partito.

2. Insindacabilità , i consiglieri non possono essere chiamati a rispondere per le opinioni espresse e per i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.

3. Indennità , ovvero percepiscono un salario.4. Nell'esercizio delle loro funzioni i consiglieri possono ottenere l'accesso anche a documenti

riservati.

Il presidente del consiglio regionale. (art. 22-23)Il presidente viene eletto dal consiglio regionale con voto segreto a maggioranza assoluta, ovvero il 50%+1 dei componenti, essa si contrappone alla maggioranza semplice che equivale al 50%+1 dei presenti. Il presidente dura in carica per 2 anni e ½, ovvero la metà della durata del mandato del consiglio regionale, ma egli può essere rieletto.Il presidente del consiglio svolge determinate funzioni:

– Rappresenta il consiglio regionale, lo convoca e ne presiede le riunioni.– Compiti di tipo amministrativo.

L'ufficio di presidenza aiuta il presidente del consiglio ed è composto oltre che dal presidente da due vice presidenti e da tre segretari. L'elezione e la durata dell'ufficio di presidenza sono uguali a quelli del presidente stesso.

I gruppi consiliari.I gruppi sono la proiezione delle forze politiche all'interno del consiglio; tutti i consiglieri devono appartenere ad un gruppo, chi non si riconoscesse in nessun gruppo può aderire a quello misto. Ogni gruppo ha un capo e tutti i capi gruppo formano la conferenza dei capigruppo che esercita

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funzioni di impulso insieme al presidente del consiglio regionale (si decide come mandare avanti il consiglio).

Le commissioni. (art. dal 30 al 34 e 37)Le commissioni sono organi collegiali composti in base alla composizione politica del consiglio regionale. Ci sono 2 tipologie di commissioni:

– Le commissioni permanenti: vengono istituite all'inizio di ogni legislatura per materie (per esempio la commissioni trasporti...). La loro funzione principale è quella di discutere i progetti di legge ma possono anche avere funzione consultiva o di indagine.

– Le commissioni speciali: vengono istituite nel corso della legislatura per finalità di inchiesta su materie di interesse pubblico o per svolgere indagini conoscitive; esse sono sempre presiedute da un membro dell'opposizione.

Sia le commissioni permanenti che le commissioni speciali hanno il potere di consultazione verso gli enti locali e altre realtà che operano sul territorio, possono inviare esperti, fare sopralluoghi e anche chiedere notizia ai membri della giunta.Le commissioni permanenti vengono decise dal consiglio regionale tranne le commissioni di cui agli art. 34 e 37, riguardo il bilancio e le leggi consultive delle nomine, che sono decise dallo statuto.

Le giunte. (art. 35-36)Le giunte consiliari sono organi collegiali composte in base alla composizione del consiglio. Lo statuto del Piemonte prevede due giunte consiliari:

– Giunta per il regolamento: essa vaglia tutte le proposte di modifica del regolamento, che è l'atto di organizzazione interna del consiglio, e dirime i conflitti tra le commissioni.

– Giunta per le elezioni, l'ineleggibilità, l'incompatibilità e l'insindacabilità: essa valuta e controlla la correttezza delle elezioni e l'inesistenza di cause di ineleggibilità o incompatibilità a carico dei consiglieri.Ineleggibilità = situazione che fa venire meno la libertà di scelta degli elettori o viola la parità di accesso alle cariche elettive.Incompatibilità = situazione di conflitto tra la funzione di consigliere e altre funzioni o cariche.Incandidabilità = situazione che impedisce di candidarsi a causa di gravi condanne penali.

Funzioni del consiglio regionale. (art. 26-28)– Funzione legislativa.

– Rappresenta la regione.

– Controllo sull'esecutivo.

– Svolge una serie di funzioni di programmazione politica, economica e tributaria.

– Effettua delle nomine.

– Quando si vota per il Presidente della Repubblica ogni consiglio regionale elegge al proprio interno 3 rappresentanti che partecipano a questa elezione.

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Modalità operative del consiglio. (art. 39-40-41-43)Il consiglio regionale si riunisce validamente se è presente la metà dei suoi membri, ci sono tre tipologie di riunioni:

1. Ordinarie: sono 3 volte all'anno, un giorno stabilito dallo statuto e con la convocazione del presidente.

2. Straordinarie: su un determinato oggetto, ed ogni volta che ne facciano richiesta il presidente del consiglio, il presidente della giunta oppure 1/5 dei consiglieri.

3. Urgenza: con motivo di urgenza e viene convocato 24 ore prima dal presidente del consiglio.

2. La giunta regionale. (art. 50-51)La giunta regionale del Piemonte si compone di 14 assessori al massimo, uno degli assessori assume la carica di vice presidente e sostituisce il presidente nei casi di impedimento temporaneo. Gli assessori possono anche essere scelti tra persone che non siano consiglieri purché abbiano i requisiti per essere eletti assessori. Agli assessori sono estese le stesse prerogative previste per i consiglieri. Ogni assessore riceve dal presidente la competenza in una certa materia ma il presidente può in qualunque momento modificare l'attribuzione delle funzioni o avocare a sé delle funzioni. Anche la giunta si riunisce validamente se è presente la maggioranza dei suoi membri e decide a maggioranza dei voti, in caso di parità prevale il voto del presidente.Le funzioni della giunta sono le seguenti:

– La giunta è l'organo esecutivo della regione e quindi da attuazione alle leggi e al programma di governo.

– Propone le leggi.– Predispone documenti importanti, come il bilancio, che vengono poi adottati dal consiglio.– Controlla la gestione dei servizi pubblici regionali.– Può adottare in casi di urgenza dei provvedimenti amministrativi d'urgenza che dovrà poi

sottoporre al consiglio regionale (simile al decreto legge).

3. Il presidente della regione. (art. 50-51)Il presidente della regione è eletto a suffragio universale insieme al consiglio regionale del quale fa parte, se non intervengono cause di cessazione anticipata il presidente dura in carica 5 anni al pari del consiglio regionale. Le funzioni del presidente si dividono in 3 gruppi:

– Funzioni connesse alle attività del presidente in quanto tale , è al vertice della giunta, revoca o nomina gli assessori, assegna e anche toglie compiti agli assessori, convoca la giunta e risolve i conflitti tra gli assessori.

– Funzioni del presidente in quanto rappresentante delle regioni , rappresentanza della regione soprattutto nel rapporti con lo Stato.

– Funzioni relative all'attività normativa , anche il presidente interviene nella produzione di leggi e regolamenti, il presidente promulga le leggi, emana i regolamenti, autorizza la presentazione al consiglio regionale dei disegni di legge elaborati dalla giunta, indice le elezioni e i referendum regionali.

I rapporti tra i 3 organi di governo.La durata naturale dei 3 organi di governo dovrebbe essere di 5 anni possono però intervenire alcuni fattori che causano la decadenza anticipata di tutti e tre gli organi, infatti il principio su cui si basa la

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forma di governo regionale è riassunto dalla frase latina:“simul stabunt, simul cadent”

ovvero insieme stanno, insieme cadranno. Qualunque fattore faccia cessare anticipatamente la carica del presidente o del consiglio fa decadere automaticamente tutti e tre gli organi.Le cause di decadenza sono di 2 tipi:

1. Cause personali del presidente della giunta: come la morte, l'impedimento permanente, le dimissioni volontarie e la rimozione a cui può procedere il Presidente della Repubblica nei casi previsti dall'art. 126 della Costituzione.

2. Cause politiche: dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri, cioè il 50%+1 dei consiglieri si dimettono; e la mozione di sfiducia che è l'istituto tipico dei sistemi parlamentari attraverso il quale viene esercitato il rapporto di fiducia che lega il legislativo all'esecutivo.

La mozione di sfiducia consiste in un voto di disapprovazione all'attività dell'esecutivo a cui seguono le dimissioni dello stesso. In Piemonte la mozione di sfiducia deve essere sottoscritta da almeno 1/5 dei consiglieri, non può essere votata prima di tre giorni dalla sua presentazione e viene approvata a maggioranza assoluta (art. 52).

Statuto dell'opposizione.Lo statuto del Piemonte prevede una serie di norme a tutela delle cosiddette minoranze politiche, cioè dell'opposizione. Questo insieme di norme costituiscono lo statuto dell'opposizione a cui l'art. 94 è espressamente dedicato. Vi sono comunque una serie di norme disseminate tra gli articoli che pongono delle garanzie per le opposizioni o minoranze politiche. ( art. 22, 2° comma; 25, 2° comma; 28, 2° comma; 31, 3° comma; 33, 5° comma; 35, 1° comma; 36, 1° comma; 36, 4° comma; 40, 1° comma).

Le fonti del diritto regionale.Le principali fonti del diritto regionale sono:

– Fonti primarie: lo statuto regionale e le leggi regionali.– Fonti secondarie: i regolamenti regionali.

Gli statuti delle regioni ordinarie sono delle leggi regionali particolari in quanti vengono adottati con un procedimento rinforzato rispetto a quello che si usa per le leggi ordinarie.

Statuti delle regioni ordinarie dal 1948 fino ad oggi.Gli statuti regionali erano leggi dello Stato il cui contenuto era stato concordato tra il governo e le regioni ed era molto simile tra tutte le regioni ordinarie. Il contenuto degli statuti comprendeva l'organizzazione interna della regione, il diritto di iniziativa, il referendum e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Lo statuto soggiaceva ai limiti posti dalla Costituzione e da tutte le leggi dello Stato. Nel 1999 è intervenuta la legge Costituzionale numero 1/1999 che ha modificato gli articoli della Costituzione relativi agli statuti e alla forma di governo delle regioni ordinarie (art. 123). Dopo il 1999 gli statuti regionali sono leggi regionali “rinforzate”, cioè più importanti delle altre leggi regionali. Per i contenuti essi comprendevano oltre ai vecchi contenuti anche la forma di governo. Per quanto riguarda i limiti gli statuti sono soggiogati ora solo dalla Costituzione anche se questo limite è stato interpretato dalla Corte Costituzionale in modo estensivo, ovvero non bisogna seguire solo tutti gli articoli della Costituzione ma anche il suo spirito.

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TIPO DI ATTO CONTENUTO LIMITI Dal 1948 al 1999 Legge statale - organizzazione

interna - iniziativa- referendum-pubblicazione

- Costituzione- leggi dello Stato

Dal 1999 ad oggi Leggi regionali “rinforzate”

- organizzazione interna - iniziativa- referendum-pubblicazione- forma di governo

- Costituzione

Lo statuto regionale viene adottato dal consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti con due deliberazioni successive intervallate da una distanza minima di due mesi. Dopo la seconda votazione avviene una prima pubblicazione sul bollettino ufficiale della regione, che è detta notiziale, in quanto non determina l'entrata in vigore dello statuto ma è solo funzionale alla sua conoscenza da parte dei cittadini. Dalla pubblicazione notiziale cominciano a decorrere due termini, il primo è di 30 giorni entro i quali il governo può impugnare lo statuto davanti alla Corte Costituzionale per vizio di legittimità costituzionale, cioè per la sospetta violazione da parte dello statuto di uno o più articoli della Costituzione. Il secondo termine è di 90 giorni e serve a 1/50 degli elettori della regione oppure a 1/5 dei consiglieri regionali per chiedere il referendum. In caso di richiesta del referendum e impugnazione davanti alla Corte Costituzionale in Piemonte una legge regionale ha disposto che tutte le operazioni relative al referendum vengono sospese finché non si è pronunciata la Corte Costituzionale. Nel caso in cui la Corte Costituzionale approvi lo statuto sullo stesso vi svolgerà referendum. Nel caso in cui non venga esercitata l'impugnazione e non venga chiesto il referendum, lo statuto viene promulgato dal presidente della regione, pubblicato sul bollettino ufficiale ed entra in vigore. Stessa cosa consegue allo svolgimento del referendum con esito positivo e/o al giudizio confermativo della Corte Costituzionale.

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La legge regionale in Piemonte. (art. dal 44 al 47)Il processo di formazione della legge si articola in tre fasi:

– Iniziativa: proposta di un progetto di legge indirizzata al consiglio regionale. In Piemonte il diritto di iniziativa spetta a 5 diversi soggetti: la giunta regionale, i consiglieri regionali, i consigli comunali e provinciali e gli elettori (almeno 8000)

– Costitutiva: in Piemonte si può svolgere con 2 diversi procedimenti: ordinario e in sede legislativa; essa consiste nella discussione e la stesura del progetto di legge. – Procedimento ordinario : il presidente della regione, con l'approvazione dei capigruppo,

assegna il progetto di legge a 10 o più commissioni permanenti. Le commissioni discutono il progetto di legge e lo inviano all'aula con le proprie osservazioni. L'aula (consiglio regionale) esamina il progetto di legge e lo vota articolo per articolo e poi con votazione finale in modo palese, per alzata di mano. Se 3 consiglieri lo richiedono, il voto finale può avvenire per appello nominale. Se ci sono ragioni di urgenza questo procedimento si svolge in tempo allenato. Questo procedimento è il più garantista perché vede l'intervento dell'intero consiglio: per questo motivo è previsto obbligatoriamente

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per alcune materie particolarmente importanti (materia statutaria, comunitaria ed elettorale; bilancio, rendiconto e finanziaria regionale; leggi che rettificano intese ed accordi stipulati con altre regioni, stati; regolamenti di altri stati).

– Procedimento in sede legislativa : esso rappresenta una novità in Piemonte (dal 2005 con nuovo statuto), la commissione a cui è stato affidato il progetto di legge porta a termine tutto l'esame, la discussione e la votazione del progetto di legge che non passa dall'aula per questo è meno garantista. Lo statuto prevede che in qualunque momento del suo svolgimento alcuni soggetti (la giunta regionale, 1/20 dei consiglieri regionali, 1/5 dei membri della commissione) possano decidere il ritorno al procedimento ordinario.

– Integrativa dell'efficacia: la legge (ormai perfetta) diviene effettivamente legge ed entra in vigore. Tutto questo si svolge attraverso 2 momenti principali: la promulgazione da parte del presidente della regione e la pubblicazione sul bollettino ufficiale della regione. La promulgazione avviene 15 giorni dopo l'approvazione e fa si che l'atto approvato dal consiglio diventi effettivamente una legge. La pubblicazione avviene 10 giorni dopo la promulgazione e consente la conoscibilità della legge da parte dei cittadini. La legge entra in vigore 15 giorni dopo la pubblicazione.

Inoltre agli articoli 48 e 49 vi sono dei principi guida per chi legifera, altra novità dello statuto del 2005.

Controlli sulla legge regionale fino al 2001.Fino al 2001 la legge regionale subiva un controllo preventivo da parte del commissario del governo subito dopo la fase costitutiva, se il commissario del governo riteneva che la legge regionale violasse la costituzione la rinviava al consiglio regionale che o l'adattava ai rilievi del consiglio di governo (e si poteva così procedere alla promulgazione) o riapprovava la legge a maggioranza assoluta e in tal caso il consiglio di governo impugnava la legge davanti alla Corte Costituzionale. Fino al 2001 la regione poteva impugnare una legge dello Stato quando questa violava le sue competenze solo nei 60 giorni successivi alla sua pubblicazione, detto controllo successivo di regione.Nel 2001 si è equiparata, dal punto di vista dei tempi entro cui si esercita il controllo, la posizione di Stato e regione, infatti ora anche sulle leggi regionale il controllo è successivo e deve essere esercitato entro 60 giorni dalla pubblicazione. Se entro i 60 giorni il governo ritiene che la legge regionale ecceda dalle proprie competenze o violi qualunque articolo della Costituzione esso impugna la legge davanti alla Corte Costituzionale, dopodiché non si può più fare nulla. Anche la regione può farlo ma solo se la legge dello Stato invade la sua competenza (controllo successivo statale e regionale) art. 127 Cost.

I regolamenti regionali.I regolamenti regionali vengono esaminati sotto 4 punti di vista diversi:

1. Divisione di competenza tra stato, regioni ed enti locali nell'adozione dei regolamenti .Il potere regolamentare in Italia spetta allo Stato, regioni, provincie e comuni. L'art 117, 6° comma della Cost. spiega le ripetizioni: allo Stato spetta solo nelle materie in cui ha la competenza legislativa esclusiva salvo il potere di delega alle regioni; alle regioni spetta nelle materie di potestà legislativa concorrente e residuale (art. 117, 3° e 4° comma); a comuni e provincie spetta solo per le discipline dell'organizzazione e del funzionamento loro attribuite. Questa divisione sulla carta favorisce le regioni, di fatto però, soprattutto negli ultimi anni, la Corte Costituzionale ha ampliato le competenze dello Stato a danno di quelle

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delle regioni.2. Titolarità del potere regolamentare all'interno della regione.

Fino al 1999 il potere di adottare regolamenti regionali spettava al consiglio regionale. Questa scelta è risultata infelice perché lui poteva fare già le leggi (che gerarchicamente valgono più dei regolamenti, poco usati). Nel '99 le modifiche della Costituzione effettuano 2 interventi:- all'art. 121, 2° comma si toglie “regolamentari” e rimane: il consiglio esercita la potestà legislativa.- all'art. 121, 4° comma si aggiunge “emana” e rimane: il presidente promulga le leggi ed emana i regolamenti.Dopo il 1999 si apre un acceso dibattito tra gli studiosi e si formano 2 correnti: 1. una afferma che dopo il '99 il potere regionale spetta non più al consiglio ma alla giunta

(motivano dicendo che l'aggiunta di emana vuol dire che i regolamenti sono atti dell'esecutivo perché questo verbo si usa per gli atti di tale potere; in più la riforma del '99 ha voluto potenziare l'esecutivo e l'attribuzione del potere regionale contribuisce a tale potenziamento; inoltre il potere regionale è tipico dell'esecutivo e così avviene anche a livello nazionale);

2. la seconda corrente sostiene che il potere spetta all'organo a cui lo statuto decide di attribuirlo (pensiero motivato dal fatto che la riforma ha voluto potenziare l'autonomia degli statuti e il fatto che la costituzione non attribuisca espressamente questo potere vuol dire lasciare liberi gli statuti; l'aggiunta di “emana” è solo una risposta alle sviste del testo precedente).

Nella prassi le regioni cominciano ad attribuire il potere alla giunta. È intervenuta però la Corte Costituzionale che da ragione alla teoria del secondo gruppo e quindi la scelta dell'organo che ha il potere regionale spetta agli statuti. Ogni regione ha fatto scelte diverse (potere regionale alla giunta, al consiglio o a metà).

3. Tipologia dei regolamenti regionali. Le tipologie dei regolamenti regionali sono state elaborate facendo un confronto con i regolamenti statali che sono principalmente 4:- regolamenti di esecuzione: intervengono per dare attuazione nel dettaglio alle leggi.- regolamenti di attuazione o integrazione: intervengono per attuare una legge e hanno un minimo contenuto normativo rispetto a quelli di esecuzione.- regolamenti delegati: intervengono su delega di una legge per disciplinare una materia che prima era disciplinata dalle leggi , essi compiono le cosiddette delegificazione.- regolamenti indipendenti: disciplinano una materia dove non vi sono leggi.Dopo la riforma del 2001 si è posto il problema di quali regolamenti riconoscere alle regioni. Sono stati riconosciuti il primo e il secondo senza problemi, si sono esclusi i quarti e sono stati ammessi i terzi a condizione che la delega fosse molto precisa.

4. Scelte del Piemonte in relazione a titolarità e tipologie di regione . (art. 27)Il Piemonte può adottare i regolamenti di esecuzione, di attuazione o integrazione, i delegati (ma non nelle materie di legislazione concorrente). In Piemonte adottare i regolamenti (potere regionale) spetta alla giunta regionale, salvo che le leggi lo attribuiscano al consiglio. Spetta invece al consiglio nei casi in cui lo Stato deleghi alla regione il potere regolamentare nelle materie di competenza esclusiva statale. Nei regolamenti che danno attuazione al diritto internazionale o comuni, la giunta deve sentire la commissione del consiglio competente.

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Istituti di partecipazione popolare.Gli istituti di partecipazione popolare costituiscono delle manifestazioni della democrazia diretta, cioè della partecipazione diretta dei cittadini alla vita della regione. Nello statuto del Piemonte sono previsti i seguenti istituti di partecipazione popolare che si trovano agli art. 72 e seguenti:

– Iniziativa popolare, consiste nel diritto di presentare una proposta di legge al consiglio regionale. Tale diritto può essere esercitato in Piemonte da un numero minimo di 8000 elettori. Le condizioni di presentazione devono garantire l'autenticità delle firme e l'effettiva conoscenza del progetto da parte dei presentatori. I primi tre firmatari hanno diritto di presentarlo alla commissione competente, il progetto deve essere redatto con già gli articoli ed accompagnato da una relazione scritta.

– Iniziativa degli enti locali, essa spetta a:– cinque consigli comunali,– uno o più comuni a condizione che rappresentino insieme almeno 25000 elettori– un consiglio provinciale.Il progetto di legge presentato dagli enti locali viene illustrato alla commissione competente da 5 membri designati dagli stessi enti.Sia nel caso dell'iniziativa popolare che nell'iniziativa degli enti locali il progetto di legge viene mandato all'ufficio di presidenza, che lo manda alla commissione competente se lo stesso ufficio non raggiunge l'unanimità, l'assegnazione è effettuata dallo stesso consiglio regionale. La commissione ha tre mesi di tempo per ragionare e scrivere sullo stesso una relazione. Se il progetto viene dagli enti locali l'iter legislativo prosegue normalmente, se il progetto proviene invece dal popolo lo statuto prevede delle regole più vincolanti proprio per favorire l'iniziativa popolare. Il consiglio deve deliberare sul progetto entro i successivi due mesi, altrimenti ogni singolo consigliere può chiedere che il progetto sia votato in modo definitivo entro un mese. Se anche questa ipotesi non si verifica il progetto è iscritto di diritto nell'ordine del giorno del consiglio per la sua prima seduta.

– Referendum abrogativo, consiste nella richiesta al corpo elettorale di voler abrogare un atto normativo o una parte di esso. A livello statale il referendum abrogativo può avere ad oggetto solo le leggi, in Piemonte questo può avere ad oggetto sia le leggi regionali, sia i regolamenti e gli altri atti amministrativi. Il referendum abrogativo di leggi può essere richiesto da:– 60000 elettori– tre consiglieri provinciali– 10 consigli comunali, a condizione che rappresentino 1/5 degli elettori della regioneIl referendum è valido se partecipano alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e il risultato è positivo se i “si” superano i “no”. Nella previsione dei quorum il referendum piemontese ha ripreso quanto previsto dall'art. 75 della Costituzione per il referendum a livello nazionale, dato però il fatto che in questi ultimi anni sia cresciuto l'astensionismo alcune regioni hanno posto come limite del referendum una percentuale inferiore alla maggioranza. Ci sono dei limiti di materia al referendum abrogativo in quanto alcune categorie di leggi vi sono sottratte, esse coincidono in buona parte con quelle per le quali c'è l'obbligo di adottare le leggi seguendo il procedimento ordinario. Le materie sulle quali non è ammesso questo tipo di referendum sono:– lo statuto– la legge elettorale– le leggi tributarie e di bilancio– le leggi di ratifica, di accordi con altri stati o regioni

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– le leggi di adempimento ad obblighi comunitariNel caso in cui vincano i “si” il presidente della regione dichiara con decreto l'abrogazione della legge mentre nel caso di vittoria dei “no” lo stesso referendum non può essere riproposto nella stessa legislatura e in ogni caso prima che siano trascorsi cinque anni. Il referendum abrogativo su i regolamenti e atti amministrativi può essere richiesto dagli stessi soggetti del referendum abrogativo su leggi. Per quanto riguarda invece i limiti di contenuto, cioè i regolamenti sottratti alla richiesta di referendum sono:– il regolamento interno del consiglio regionale– i regolamenti che danno attuazione a leggi dello Stato– i regolamenti che danno attuazione a leggi regionali a meno che non venga richiesto il

referendum anche sulla legge regionale.Il referendum abrogativo sia su leggi sia sui regolamenti non può essere chiesto nell'ultimo anno prima della scadenza del consiglio regionale e nei primi sei mesi dopo la sua elezione. Ogni richiesta di referendum abrogativo è giudicata ammissibile o no da un organo regionale detto commissione di garanzia.

– Referendum consultivo, consiste nella richiesta di una opinione al popolo su un progetto di legge, può essere chiesto solo dal consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi membri. Se il risultato del referendum è positivo il presidente della giunta deve proporre al consiglio regionale un progetto di legge sul tema oggetto del referendum entro 60 giorni. Il presidente della giunta può proporre il progetto anche se il voto è negativo.

– Petizioni, sono una richiesta rivolta dai cittadini anche singoli al consiglio regionale per chiedergli di intervenire su una questione di interesse collettivo.

– Interrogazioni scritte, sono delle richieste indirizzate agli organi della regione da parte di enti locali, organizzazioni di categoria o sindacati.

Gli organi di garanzia. (art. dal 90 al 92)I principali organi di garanzia previsti dallo statuto del Piemonte sono due:

– Difensore civico, (art. 90): è la persona cui si possono rivolgere i cittadini per la tutela dei loro diritti nei confronti di organi della regione che esercitano funzioni pubbliche.

– Commissione di garanzia, (art. 91 92): è stata prevista nei nuovi statuti regionali per “tutelare” la superiorità dello statuto sulle altre leggi regionali. In Piemonte la commissione di garanzia si compone di sette membri eletti dal consiglio regionale a maggioranza dei 2/3. I sette membri sono eletti nel modo che segue:– un membro tra gli ex magistrati,– due membri sono eletti tra professori universitari in materia giuridica,– due membri sono eletti tra gli avvocati della regione con almeno 15 anni di servizio,– due membri sono eletti tra gli ex consiglieri regionali.A garanzia dell'indipendenza della commissione è previsto che i sette membri rimangano in carica per sei anni e non siano rieleggibili.

In Piemonte la commissione di garanzia ha 4 competenze:1. Verificare che le fonti regionali siano coerenti con lo statuto . Nel caso in cui la commissione

di garanzia ritenga che un atto della regione non rispetti lo statuto, l'organo regionale che ha adottato quell'atto si pronuncia nuovamente sullo stesso. Quello della commissione è però solo un parere e non si può considerare come un veto. Sono sorti dei dubbi sul momento in cui si può chiedere l'intervento della commissione e si è giunti a queste considerazioni:

- per le leggi adottate con procedimento ordinario, la commissione di garanzia interviene fra la delibera della commissione consiliare e quella dell'aula.

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- per le leggi adottate con procedimento speciale (in sede legislativa), è dubbio se il parere della commissione di garanzia debba essere dato alla commissione consiliare o se sia un caso di rimessione del progetto all'aula.- per i regolamenti, il parere interviene dopo che sono stati emanati.

2. Giudicare se un atto o una legge dello Stato abbia invaso la competenza della regione . Secondo alcuni studiosi questa competenza non è particolarmente utile in quanto l'impugnazione delle leggi statali o il ricorso contro atti statali è effettuato dalla giunta.

3. Interpretare lo statuto nei casi di conflitto, di attribuzione fra organi della regione o tra la regione e gli enti locali. Nel caso in cui due organi della regione si contendano una competenza la commissione di garanzia dice a chi spetta secondo le norme dello statuto, idem nelle contese tra regione ed enti locali.

4. Giudicare l'ammissibilità del referendum abrogativo .In altre regioni a questo organo sono state attribuite competenze in materia elettorale o in relazione all'iniziativa legislativa.I soggetti autorizzati a chiedere l'intervento della commissione di garanzia sono:

– il presidente della giunta– il presidente del consiglio regionale– 1/3 dei consiglieri– il CAL, consiglio delle autonomie locali, nelle materie di sua competenza.

Consiglio delle autonomie locali.Il CAL è l'organo rappresentativo degli enti locali della regione. Alla fine degli anni '90 il CAL era stato previsto con legge in un paio di regioni. La modifica costituzionale del 2001 ha accolto questa previsione inserendo il CAL tra gli organi necessari della regione (art. 123 della Cost.). La sua istituzione è stata importante perché esso rappresenta un momento di dialogo permanente tra la regione e i suoi enti locali mentre prima si tenevano degli incontri ogni volta che c'era un problema tra gli assessori della materia interessata. In Piemonte il CAL si compone di:

– tutti i presidenti delle provincie,– tutti i sindaci dei capoluoghi,– alcuni altri rappresentanti degli enti locali eletti secondo la legge.

Il CAL si trova presso il consiglio regionale e viene rinnovato con il consiglio stesso.

Funzioni del CAL.Il CAL esprime dei pareri, in alcuni casi questi pareri sono obbligatori, ovvero i casi di leggi e regolamenti che riguardano gli enti locali, di leggi che conferiscono delle funzioni amministrative agli enti locali, di leggi che disciplinano le funzioni amministrative attribuite agli enti locali e altri casi previsti dalla legge. Il CAL esprime pareri non obbligatori sulle leggi di bilancio e di programmazione.

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