Angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-20131 PROGRAMMAZIONE E DIREZIONE AMMINISTRATIVA...

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

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PROGRAMMAZIONE E DIREZIONE AMMINISTRATIVA DEI SERVIZI ALLA

PERSONAIUS/10 – 6 cfu - Prof. Angelo Mari

Testi di riferimento:

A. Mari (a cura di), La programmazione sociale. Valori, metodi e contenuti, Maggioli, Rimini, 2012

M. Cortigiani, Ripensare alla programmazione sociale, Aracne, Roma, 2010


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Servizi alla persona e alla Comunità d.lgs. 112/98

Tutela della salute Servizi sociali Istruzione scolastica Formazione professionale Beni e attività culturali Spettacolo Sport


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Principali caratteristiche dei servizi alla persona

La soddisfazione degli interessi sottostanti non si può ottenere fornendo servizi standardizzati, se non negli elementi di base;

Quindi, vanno progettati interventi (e prestazioni) mirati alle esigenze specifiche delle singole persone che ne usufruiscono;

Gli interventi – i servizi – non si risolvono mai con semplici atti puntuali ed istantanei, ma presuppongono azioni di durata.


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Tratti giuridici essenziali della nozione

a) l’ordinamento assicura a tutti i suoi componenti una situazione giuridica soggettiva a tutela di un determinato bisogno che l’ordinamento medesimo valuta come essenziale della persona;

b) questa situazione comporta la prestazione di utilità corrispondenti a quel bisogno considerata come diritto della persona;

c) l’ordinamento impone ai soggetti esponenziali della collettività il compito (l’obbligo) di predisporre gli apparati necessari e di svolgere attività corrispondenti;

d) L’ordinamento non vieta ai privati di intraprendere quelle stesse attività, ma, al contrario, ad essi garantisce piena libertà di azione all’interno e all’esterno del sistema pubblico

(E. Ferrari, I servizi sociali, 1986)


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DEFINIZIONE DI SERVIZI SOCIALI

Attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nella sua vita (art. 128, d.lgs. N. 112/98)

UNIVERSALISMO SELETTIVO


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Ancoraggio costituzionale

Rapporto tra solidarietà (art. 2), uguaglianza (art. 3), diritto alla salute (art. 32), diritto all’istruzione (artt. 33 e 34) e diritto all’assistenza (art. 38)

a) Decisore pubblico SCELTE TRAGICHE;

b) Intervento pubblico si scinde in due filoni

situazioni permanenti situazioni temporanee


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Ambiti possibili di erogazione dei servizi alla persona

Attività economica – mercato – regolazione – ma si applica l’art. 41 cost.

Attività NON economica – privata – libera – es. art. 38 cost.

Intervento diretto della pubblica amministrazione:

a) Individuare il mercato e assicurarne il funzionamento con sistemi di controllo;

b) Sottrarre al mercato, con un processo di demercificazione, le situazioni che starebbero fuori dal gioco della domanda e dell’offerta- attraverso LEA e programmi


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I MODELLI EUROPEI DI EROGAZIONE DEI SERVIZI

PUBLIC PROGRAMMING REGULATION

MARKET BASED REGULATION

MECCANISMI MISTI


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Il sistema amministrativo

Funzioni (materia, compiti, fini e destinatari);a) produzione; b) erogazione; c) redistribuzione; d) regolazione

Organizzazione; Procedimenti; Finanza; Personale; Comunicazione.


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I principi delle attività amministrative

Legalità (artt. 103 e 113 cost.) Imparzialità (artt. 97 e 98 cost.) Responsabilità (artt. 28 cost. e

2043 c.c.) Buon andamento (art. 97 cost.) Continuità (l. n. 444/94)


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Il procedimento: le fasi

Iniziativa (pre-iniziativa, di parte, d’ufficio)

Istruttoria e responsabile del procedimento

Decisione (deliberazione, determinazione, decretazione, …)

Integrazione dell’efficacia (eventuale, controllo preventivo)


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Partecipazione e accelerazione

Funzionale Strutturale Conferenze di servizi Accordi di programma Urp e segretariato sociale I rapporti con i cittadini


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I procedimenti per l’affidamento dei servizi tramite contratti o convenzioni

Programmazione; La scelta del contraente:

a) procedure aperte;b) procedure ristrette;c) procedure negoziate.

I sistemi di aggiudicazione:a) prezzo più basso;b) offerta economicamente più vantaggiosa.

Stipula e gestione del contratto o della convenzione; Controllo e valutazione.


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Il tramonto dell’impiego pubblico come ordinamento speciale

Fattori di pubblicizzazione:a) disposizioni sugli impiegati (1908,1923,1957):(disciplina pubblica asimmetrica, carriere, gerarchia)

b) giurisdizione esclusiva del g.a.(tendenza a considerare pubblici tutti i rapporti)

Fattori di cambiamento:c) ruolo del sindacato (dal 1966);d) influsso scienza giuridica (Giannini, 1970);e) introduzione della contrattazione (1973);f) abbandono del sistema delle carriere (l.312/1980 e 94/1983)


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La privatizzazione

Esigenze specifiche:a) alleggerire la presenza pubblica;b) razionalizzare la spesa pubblica;c) superare la “cristallizzazione” degli organici

Esigenze generali legate a:d) nuovi ordinamenti della p.a. (l. 142/90…);e) nuova disciplina del procedimento (l. 241/1990..);f) modernizzazione del Paese (Governi Amato, Ciampi… d.lgs. n. 29/1993…)


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Le categorie di personale interessate

L’ ambito di applicazione oggettivo, include i dipendenti di:a) Stato, regioni, province, comuni, università, enti pubblici, aziende sanitarie, camere di commercio…)(circa 84,2% del personale);

L’ambito di applicazione soggettivo, esclude:b) magistrati, militari, poliziotti, carriere prefettizia e diplomatica, professori universitari…)


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La disciplina generale del rapporto di lavoro

È affidata al codice civile e alle norme speciali (es. t.u. n. 165/2001);

È strutturata in comparti di contrattazione (es. ministeri, enti locali, scuola, sanità…);

E’ articolata in contratti collettivi nazionali di comparto, sottoscritti tra una parte pubblica (A.RA.N.) e una parte sindacale;

E’ ulteriormente articolata nella contrattazione decentrata presso le singole amministrazioni.


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Il contratto individuale di lavoro

Sostituisce la vecchia “nomina”; E’ obbligatoria la forma scritta; Contenuto essenziale:

a) tipologia del rapporto;b) data di inizio dell’assunzione;c) inquadramento professionale e mansioni;d) retribuzione;e) durata del periodo di prova (o del rapporto);f) sede di lavoro.


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La dirigenza pubblica

Nasce nel 1972 per lo Stato, poi per tutte le pp.aa.; Si basa sulla distinzione tra indirizzo (politico) e

gestione (amministrativa); Vi si accede tramite:

a) concorso pubblico delle singole amministrazioni;b) corso-concorso presso la Scuola superiore p.a.;c) incarico temporaneo ad estranei alla p.a.;

Qualità formali del dirigente; Qualità distintive sostanziali. Dirigenze tecnica e dirigenza amministrativa


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Le funzioni amministrative e le funzioni aziendali

Dalla razionalità deduttivo-legale alla razionalità empirico-negoziale;

Dimensione organizzativa e dimensione professionale;

L’infungibilità delle mansioni dirigenziali; I poteri amministrativi del dirigente; Le responsabilità organizzative: a) la gestione dei

procedimenti; b) l’attività procedimentale di secondo grado; c) la gestione dei processi aziendali;

La responsabilità dirigenziale.


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La riforma del 2009

I riferimenti normativi (d.lgs n. 150/2009);

Le prestazioni; La misurazione; La valutazione; Gli aspetti organizzativi


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I prodromi della programmazione

L. 27 luglio 1967, n. 685 “approvazione del programma economico nazionale per il quinquennio 1966-1970”

RINNOVAMENTO DELL’AZIONE MEDIANTE

a) Il superamento del criterio della povertà per l’accesso ai servizi;

b) L’adozione del criterio di scelta tra più servizi per i bisogni più estesi e per i quali è oggi previsto un solo tipo di assistenza;

c) Fissazione di standard minimi di servizi;d) L’accentuazione del carattere preventivo dell’assistenza

sociale.


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Evoluzione della programmazione

La programmazione sociale si emancipa dalla programmazione economica:

a) si applica solo in parte la disciplina comunitaria sulla concorrenza;

b) validità attuali delle previsioni costituzionali sui programmi e controlli pubblici per indirizzare attività pubbliche e private a fini sociali;

c) prevalenza del rapporto di cittadinanza sul rapporto di utenza;

d) necessità di un’organizzazione che costituisca una infrastruttura.


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L’amministrazione centrale - Competenze

NUOVA COSTITUZIONE

Determinazione dei livelli essenziali (art.117, co.2, lett. m);

Norme generali sull’istruzione (art. 117, co. 2., lett. n); Fondo perequativo (art. 119, co. 3); Risorse aggiuntive e interventi speciali (art. 119, co. 5); Esercizio unitario di funzioni (art.118, co. 1); Poteri sostitutivi (art. 120, co. 2)


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Competenze MINISTERI DEL WELFARE

Il decentramento a Costituzione invariata (art. 129, d.lgs. n. 112/1998);

La prima riforma del Governo (art. 46, comma 1, lett. c) d.lgs. N. 300/1999);

La riforma del Governo del 2006 (d.l. n. 181/2006, convertito in l. n. 233/2006);

La riforma del Governo del 2008 (d.l. n. 85/2008 convertito in l. n. 121/2008) e successive modifiche


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Corte costituzionale

n. 282/2002 (definizione e funzione dei livelli essenziali – prevalenza dei principi scientifici su quelli legislativi);

n. 88/2003 (livelli essenziali da definire con legge statale);

n. 423/2004 (determinazione, ripartizione e gestione del Fondo nazionale per le politiche sociali che è conforme a costituzione);

n. 50/2008 (legittimità dei fondi nazionali e modalità di ripartizione);

nn. 296 2 297/2012 (livelli essenziali e competenze regionali)


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Le amministrazioni regionali es. art. 132 d.lgs. 112/1998

Minori, inclusi i minori a rischio di attività criminose; Giovani; Anziani; Famiglia; Portatori di handicap, non vedenti e audiolesi; Tossicodipendenti e alcooldipendenti; Invalidi civili; Organismi che operano nei servizi; Ipab; Cooperative; Volontariato.


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Le amministrazioni regionali es. art. 8 l. 328/2000

Determinazione degli ambiti territoriali ottimali (zone); Definizione di politiche integrate (servizi sociali, ambiente,

sanità, scuola, lavoro, ecc.); Assistenza tecnica agli enti locali; Sperimentazione di modelli innovativi; Elaborazione di metodi e strumenti per il controllo di gestione; Definizione dei criteri per l’accreditamento e le autorizzazioni; Vigilanza sulle strutture accreditate che erogano i servizi; Concessione di titoli per l’acquisto dei servizi; Definizione della partecipazione ai costi da parte dell’utenza; Esercizio di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali.


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Gli enti locali – 2 macro aree

Interventi e servizi di sostegno alle persone e alle famiglie:a) Interventi generali (servizio sociale professionale,

segretariato sociale, assistenza economica, assistenza domiciliare, centri polivalenti, ecc);

b) Interventi per l’infanzia e l’età evolutiva;c) Interventi per gli anziani;d) Interventi per i portatori di handicap.

Interventi e servizi in sostituzione della famiglia:a) Centri di pronto intervento;b) Affidamenti e comunità educative;c) Comunità alloggio per anziani;d) Interventi nell’area del disagio e disadattamento;


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Gli altri organismi pubblici e privati

Terzo settore; Gli organismi devono essere iscritti in registri regionali; Costituzione dell’Agenzia per le onlus in Milano per la

vigilanza- soppressione e attribuzione delle funzioni al Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

Associazioni sindacali (pareri sui piani come rappresentazione di interessi);

Ipab – sono 4.422 - (d.lgs. 4.5.2001, n. 207), trasformazione:

a) aziende pubbliche di servizi alla persona;b) persone giuridiche di diritto privato.

Le istituzioni scolastiche


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Processi decisionali di implementazione

INSTITUTIONAL GAP(problemi derivanti dalle difficoltà decisionali nei sistemi multilevel)

COMPLIANCE GAP(difficoltà legate alla concreta realizzazione degli interventi programmati, che è possibile solo se tutti rispettano gli impegni presi)


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I processi di esternalizzazione - Quadro di

riferimento

Privatizzazioni arretramento della funzione

Liberalizzazioni pubblica

Esternalizzazioni modalità organizzative

della funzione pubblica


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Esternalizzare i servizi alla persona: problemi generali

Adeguatezza del livello di governo (valenza verticale della sussidiarietà orizzontale);

Chi individua i destinatari del servizio; Come si ripartiscono le responsabilità

(soprattutto di ordine economico); Come evitare la “burocratizzazione di ritorno”; Rapporto politica e amministrazione (durata

contratti dirigenti, durata appalto o convenzione)


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Tipi di programmazione

a) Programmazione generale programmi;

b) Programmazione strategica direttive, indirizzi;

c) Programmazione operativa progetti


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Programmi generali

Ambito di riferimento territoriale:1. Bacino di utenza;2. Funzionamento sociale;3. Riferimento di prossimità delle decisioni;4. Punto di equilibrio per la sostenibilità delle politiche sociali

redistributive (logica del pacchetto)

I “luoghi” di elaborazione1. Partecipazione strutturale (Tavoli/Osservatori);2. Partecipazione funzionale (stakeholders)


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Tipi di programmi generali (di settore)

I piani transnazionali e comunitari; I piani nazionali; I piani regionali; I piani di zona; I piani regolatori sociali.


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Programmi Transnazionali e comunitari

Vanno oltre la dimensione territoriale statale

a) Cooperazione paesi invia di sviluppo:- vogliono soddisfare bisogni primari;

- vogliono salvaguardare la vita umana;- vogliono favorire processi di sviluppo endogeno;- sono realizzati a titolo gratuito;- possono essere bilaterali, multilaterali, multibilaterali


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Programmi transnazionali e comunitari

b) Piani comunitari- 18% della popolazione europea vive in povertà con un reddito inferiore al 60% di quello medio;

- Atto unico 1986 Coesione economica e sociale

- Maastricht 1992 Programmi di azione sociale

- Carta dei diritti fondamentali, Nizza 2000 (art. 34): L’unione riconosce e rispetta il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione in casi quali la maternità, la malattia, gli infortuni sul lavoro, la dipendenza o la vecchiaia…

Nuova Costituzione europea


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Fondi strutturali

Principi:- concentrazione;- partnership;- programmazione;- addizionalità.

Destinatari:- intermedi (organismi pubblici o privati beneficiari dei finanziamenti);- finali (utenti, fruitori dei servizi)


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Programmazione

Processo pluriennale di organizzazione, decisione, e finanziamento

Strumenti:- Piano di sviluppo (obiettivi e priorità);- Quadro comunitario di sostegno (approvato dalla Commissione, d’intesa con lo Stato membro)

Programma operativo Assi prioritari

Operazioni Misure


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Programmazione - Gli elementi di base

I vincoli esterni (competenze, destinatari, procedimento di adozione del piano);

L’acquisizione delle informazioni – sistema informativo;

Le risorse finanziarie (rapporto con il ciclo di bilancio);


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I contenuti dei programmi

Necessari; Eventuali; Prescrittivi; Indicativi;


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Le procedure di approvazione

La fase preparatoria; L’iniziativa (dimensione politica); L’istruttoria (pareri che esprimono

interessi – intese – negoziazione sinusoidale tra politica e amministrazione);

La decisione (monostrutturata – piani nazionali e regionali; pluristrutturata – piani di zona).


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Le procedure di approvazione

Il programma e l’atto di approvazione; Il controllo e l’esternazione; L’imputazione giuridica; Le modalità e i tempi di attuazione:

a) durata, scadenza e rinnovo;b) gli strumenti negoziali;c) gli uffici del piano;


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L’individuazione dei destinatari

Programmazione e diritto alle prestazioni; Amministrazioni pubbliche, organizzazioni

private, categorie di cittadini; Prestazioni essenziali e livelli essenziali di

prestazioni; La garanzia delle prestazioni.


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La valutazione

Ex ante: fattibilità e ammissione a finanziamenti;

In itinere: monitoraggio e verifiche intermedie;

Ex post: verifica dei risultati e rifinanziamento.


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La programmazione strategica

Il ruolo della dirigenza; La carta dei servizi e la qualità delle

prestazioni; Il sistema dei controlli strategici; Le responsabilità (politica e dirigenziale).


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La programmazione operativa

I progetti obiettivo;

I programmi familiari;

I programmi assistenziali integrati.

I piani individuali.


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I programmi nazionali

a) Politiche univeralistiche;b) Obiettivi di ben-essere sociale;c) Il diritto a star bene;d) Il welfare delle responsabilità;e) Criterio di accesso è il bisogno;f) Interazione tra tutti i soggetti


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Principali elementi di crescita

Introduzione della qualità delle erogazioni e del sistema (misurabilità);

Costruzione di rapporti dinamici tra enti locali, altre istituzioni territoriali e terzo settore;

Diffusione della carta dei servizi;

Costruzione dei sistemi informativi dei servizi;

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