L’INTRODUZIONE NEGLI ENTI LOCALI DEL SISTEMA DI VALUTAZIONE DI

RISULTATO DEL PERSONALE NON DIRIGENTE.IL CASO DEL COMUNE DI

CESENA.

Massimo Bianchi

1. PREMESSE METODOLOGICHE

Scopo di questo paper è quello di verificare, nel processo di applicazione di un nuovo

sistema di valutazione delle performance del personale di un ente locale, la rispondenza

interpretativa di un modello basato sui differenti orientamenti che di volta in volta

vengono perseguiti nello sviluppo dell'azione. Questi orientamenti, che si basano sui

concetti di efficacia,efficienza ed adeguatezza, sono più volte richiamati dalla

normativa1 nella valutazione delle scelte che un ente deve operare e possono

costituire, in accordo con la Dottrina prevalente delle Organizzazioni Pubbliche,

un’occasione per svolgere analisi comparative utili per meglio comprendere i processi

di cambiamento delle Pubbliche Amministrazioni del Nostro Paese.

Le organizzazioni pubbliche si presentano come organizzazioni caratterizzate da un

percorso decisionale intenzionalmente orientato in cui i vincoli relativi agli obiettivi,

alle risorse ed alla gestione sono fortemente connessi ad aspetti istituzionali e normativi

che ne limitano in modo significativo i processi d’azione (Maggi, 1989).

1

Dal punto di vista istituzionale è rilevante la forma di governo che è collegata a

verifiche pluriennali identificabili nel mandato ed in occasione delle quali viene

acquisito da parte degli organi di governo il potere di decidere e le responsabilità

decisionali che ne conseguono secondo una stretta interdipendenza fra strutture e

processi (Simon, 1947; Simon, Smithburg, Thompson, 1950; Parsons, 1960). Fra gli

aspetti formali è indispensabile considerare la natura del processo amministrativo come

finalizzato a interessi determinati dalle norme (Cassese, 1991) nelle quali la recente

riforma della Pubblica Amministrazione ha ulteriormente distinto gli ambiti di governo,

prevalentemente rivolti a compiti di indirizzo e controllo, dalle competenze

caratteristiche della struttura operativa in cui si esplicano le funzioni di direzione e

attuazione.

Questi aspetti condizionano fortemente la gestione delle risorse umane in cui si

riscontrano un forte controllo sindacale, una notevole burocratizzazione dei rapporti

con i dipendenti, un'alta selettività all'ingresso basata su criteri prevalentemente formali

e connessa ad una bassa selettività interna, una separazione formale (accentuata dalle

ultime riforme) del processo di indirizzo e controllo da quello direzionale ed operativo

(Borgonovi, 1996), separazione che tuttavia non consente di affermare una preminenza

della struttura formale su quella informale anch’essa caratterizzata da ricchezza di

contributi al processo d’azione e da una notevole complessità nelle espressioni di

partecipazione al processo organizzativo e conseguentemente alla qualità dei risultati

raggiunti (Friedberg, 1994).

Un altro aspetto conseguente alla distinzione fra strutture e processi è rappresentato

dalla difficoltà, caratteristica delle organizzazioni pubbliche, di tradurre le strutture in

processi o, all'inverso, di costruire strutture attraverso processi di gestione. Un caso

2

esemplare è rappresentato dagli ostacoli che si incontrano allorché si tenta di instaurare

nelle organizzazioni pubbliche percorsi di apprendimento simili a quelli che si attuano

nelle imprese (Rebora, 1994) che invece si confrontano continuamente con il mercato e

modificano costantemente la propria organizzazione (Grandori, 2000) .

In questo complesso panorama di cambiamento la valutazione dei risultati costituisce

uno degli aspetti più controversi della riforma. In essa si manifestano infatti tutte le

contraddizioni di un processo innovativo nel quale, all’orientamento generale rivolto

alla modernizzazione, si contrappongono fattori strutturali e operativi che, pur non

contrastando apertamente gli indirizzi di cambiamento, tendono a rallentarne l’impatto

o , in alcuni casi, ad evitarlo (Rebora, 1988).

Come è stato messo in evidenza da più parti (e lo stesso Legislatore ha manifestato in

proposito la sua preoccupazione per una corretta applicazione delle norme ribadendo

più volte l’esigenza di rafforzare gli strumenti di controllo di prestazioni e risultati2), il

difficile rapporto fra teoria e pratica dei sistemi di valutazione si può riassumere in tre

principali aspetti: efficienza, efficacia ed adeguatezza (Giannessi, 1961; Farneti, 1993).

In questo senso il sistema di valutazione può essere considerato nell’ambito del

sistema-sviluppo delle organizzazioni, essendo caratterizzato da input, trasformazione

ed output e nel quale sono da considerare una molteplicità di informazioni che vanno,

per quanto riguarda l’Input, dai dati sulla qualità di personale, alla disponibilità

finanziarie, alla descrizione delle mansioni ed al fabbisogno del personale (Maggi,

1977) Le qualità di tale sistema dipendono non solo da aspetti di processo ma anche

dalle caratteristiche delle strutture organizzative cui esso è applicato e in particolar

modo dalla collocazione, livello di responsabilità e complessità dell’organo

principalmente coinvolto nella sua gestione che è generalmente rappresentato, a partire

3

dagli enti di media dimensione, dalla Direzione del Personale.

Circa le qualità specifiche del sistema valutativo è necessario innanzitutto che esso sia

efficiente e cioè ponga effettivamente in rapporto una componente significativa della

retribuzione con la prestazione ed in particolare che tale rapporto sia conveniente per

l’Ente in termini di Economicità. Così ci si deve porre il problema del rapporto tra i

risultati che si ottengono e le risorse destinate alla connessa incentivazione di risultato

(Cassandro, 1966). In alcuni casi, ad esempio, sono state riscontrate erogazioni di

incentivazioni in misura sproporzionata rispetto alla scarsa rilevanza (non solo

economica) del risultati ottenuti (Costa, 1985).

In secondo luogo esiste il problema dell’efficacia che deve essere affrontato da almeno

due punti di vista. Innanzitutto quello dell’effettiva applicazione dei meccanismi di

valutazione che non devono esaurirsi in semplici strumenti di distribuzione di risorse

ma avere la possibilità di incidere sul risultato. Nelle prime applicazioni alle Pubbliche

Amministrazioni della valutazione di risultato, gli obiettivi sono stati frequentemente

definiti ad esercizio iniziato o addirittura alla fine, i risultati non sono stati soggetti a

verifica nel corso dell’esercizio impedendo tempestive azioni correttive e, per finire,

gli incentivi legati alla verifica finale sono stati, nella quasi generalità dei casi, erogati

con grande ritardo. A queste condizioni l’efficacia del sistema di valutazione è stata

grandemente ridotta se non completamente annullata influendo negativamente sulla

fiducia nello strumento e conseguentemente sulla sua efficacia motivazionale.

E’ anche altrettanto indispensabile che il risultato sia in linea con gli obiettivi strategici

dell’Ente e con quelli definiti operativamente dalle posizioni dirigenziali. Non si tratta

solo di avere un collegamento fra retribuzione e prestazione; è anche necessario che

tale collegamento sia concepito e gestito in modo da orientare il personale verso le

4

prestazioni volute (Costa, 1984).

Infine, il sistema retributivo deve mettere in campo risorse che siano adeguate agli

obiettivi che ci si propone di raggiungere e che, allo stesso scopo, siano predisposti

meccanismi in grado di esercitare l’effetto atteso. Capita, ad esempio, che la

componente retributiva incentivante costituisca un aspetto marginale della retribuzione

ma con essa si intenda incentivare il personale al perseguimento di risultati di carattere

strategico aventi un elevato grado di complessità e che conseguentemente presentano

difficoltà tali da comportare un evidente rischio di non raggiungimento. Tutti questi

elementi possono risolversi in una bassa probabilità di raggiungere i risultati attesi

ovvero, anche indipendentemente da considerazioni oggettive, nella percezione da parte

dei soggetti interessati che gli obiettivi siano inadeguati rispetto alle risorse disponibili

(McLelland, 1965).

Fra efficacia, efficienza ed adeguatezza, esistono strette interdipendenze (Bianchi, 2000

a). Un sistema retributivo efficiente ed economico (che presenti cioè un conveniente

rapporto fra risorse e risultati e fra costi e risultati) può non essere altrettanto efficace

essendo ritenuto non conveniente dal dipendente lo scambio fra risultati e prestazioni.

Così l’adeguatezza di un sistema retributivo è direttamente collegata alla sua efficacia

essendo le risorse impiegate allo scopo tantopiù adeguate quantopiù è efficace il

meccanismo di incentivazione. Allo stesso tempo, tuttavia, tale adeguatezza si può

presentare come inversamente proporzionale all’efficienza. Un sistema retributivo

fortemente connesso ai risultati voluti e conseguentemente adeguato alle difficoltà

soggettive o oggettive (anche impreviste), può infatti comportare un eccessivo impegno

di risorse (non solo di tipo finanziario ma anche gestionale e organizzativo) e quindi

essere da questo punto di vista poco efficiente.

5

2. LA TEORIA DELLA VALUTAZOIONE E IL QUADRO CONTRATTUALE

Nell’ambito del più generale quadro della valutazione del lavoro, quella del personale

viene inquadrata dalla Dottrina su tre dimensioni principali (Costa, 1997):

Valutazione della posizione

Valutazione della prestazione

Valutazione dell’individuo.

Tale approccio trova conferma nell’impostazione contrattuale del personale della

Pubblica Amministrazione che prevede una componente retributiva collegata alla

posizione ed un’altra legata al risultato3 (Fig. 1). La differenziazione delle rispettive

valutazioni è espressa in gruppi di fattori che nel loro insieme dovrebbero permettere di

pervenire ad un’analisi sufficientemente articolata del contributo dato dall’individuo sia

in quanto assegnato ad una determinata posizione sia per la prestazione che è riuscito ad

esprimere.

Fig. 1 – Articolazione base del sistema di incentivazione delle PP.AA.

6

Nel linguaggio contrattuale queste diverse istanze vengono indicate come “Sviluppo

delle risorse umane e produttività”4 in una commistione non sempre chiara degli aspetti

che riguardano posizione, risultato e individuo ma nella quale si ritrovano tracce di

passate polemiche e scontri fra gli orientamenti di job evaluation e skill evaluation che

ormai fanno parte della storia del rapporto fra le parti sociali e delle relazioni sindacali

nel pubblico impiego (Regini, Reyneri, 1977; Regini, Lange, 1987).

L’orientamento applicativo di questi sistemi ha trovato espressione contrattuale

nell’inquadramento unico che si basa su una griglia unificata di classificazione e che,

prevalentemente basata su concetti di job evaluation ovvero di mansioni funzionali

all’organizzazione, accoglie anche elementi inerenti le capacità e professionalità tipici

della skill evaluation. In pratica tuttavia l’equilibrio fra queste due componenti è stato

giocato a livello di relazioni contrattuali più come opportunità di rivendicazioni

retributive che come strumento di riprogettazione organizzativa attuata secondo un

processo continuo di revisione della struttura delle posizioni e del disegno complessivo

della macrostruttura degli enti (Costa, 1999).

L’Accordo sul Nuovo Ordinamento Professionale del 31.03.1999 ha definito il nuovo

sistema di classificazione delle professionalità basato nominalmente su quattro categorie

(A,B,C,D) con questo accogliendo le istanze di razionalizzazione legate alla

deverticalizzazione delle strutture organizzative ma mantenendo nelle sottocategorie5,

almeno per il momento6, alcune delle distinzioni dei precedenti otto livelli.

Per quanto riguarda la valutazione delle prestazioni per il personale non direttivo questa

ha trovato applicazione sino al 31 marzo 1999, e cioè prima dell’ultimo CCNL degli

Enti Locali, nella produttività e nei cosiddetti “progetti obiettivo”7 assegnati al

personale ed in funzione dei quali, sulla base di fondi predeterminati, si sarebbero

7

dovute assegnare componenti retributive differenziate. Anche in questo caso la

contrattazione decentrata attuata a livello dei singoli enti ha contribuito da un lato alla

correzione dei principali elementi valutativi basati sul risultato o sui progetti realizzati

con altre componenti legate alla presenza sul lavoro e, dall’altro, al contenimento delle

differenziazioni. Questo duplice intervento ha portato, nella maggior parte dei casi, a

una distribuzione a pioggia di premi ed incentivi (Bianchi, 2001a).

Nel contratto attualmente in vigore (1999-2001) la valutazione di risultato è collegata ad

una valutazione oggettiva delle prestazioni e del contributo dato dal singolo al risultato

dell’unità organizzativa cui appartiene. Nel contratto in vigore il collegamento fra

valutazione della posizione e della prestazione si realizza nei due tipi di progressione

previsti dal CCNL: quella orizzontale (PEO) e quella verticale (PEV)8. La PEO è

costituita dal riconoscimento economico della professionalità maturata all’interno della

medesima categoria9 mentre la PEV è costituita dalla procedura di passaggio del

personale da una Categoria a quella immediatamente superiore, attraverso il

superamento di prove concorsuali interne.

Le principali fasi decisionali inerenti la valutazione del personale in un Ente Locale

possono essere così schematizzate:

Determinazione dei fondi destinati a progressione e al risultato.

La distribuzione dei fondi di progressione ha collegamenti ben precisi con

l’orientamento della politica di sviluppo delle risorse umane seguito da ogni ente ma è

connessa anche ai vincoli di bilancio legati al patto di stabilità10. Mentre la progressione

è legata al consolidamento della spesa e quindi deve essere considerata nella prospettiva

dei successivi esercizi condizionando le scelte future in tema di retribuzione di risultato,

8

la retribuzione di risultato dipende dal reperimento di risorse nell’esercizio finanziario

di riferimento e, al momento in cui viene definita, dai risultati ottenuti nell’esercizio

passato.

Definizione dei criteri di accesso alla progressione.

L’accesso alla progressione, da considerare in relazione alla scelta attuata per la

determinazione dei fondi, oscilla fra un generalizzato avanzamento del personale e lo

stanziamento di risorse compatibili solo con avanzamenti parziali e conseguentemente

selettivi. Anche in questo caso è evidente la contrapposizione fra il concetto di

avanzamento di carriera legato essenzialmente all’anzianità e la concezione di

progressione connessa ai risultati o comunque ad una valutazione differenziata dei

meriti in relazione ai titoli acquisiti, ai risultati ottenuti ed alle potenzialità.

Definizione dei parametri per la valutazione della produttività (di cui la

prestazione è un elemento ) e del loro peso.

E’ necessario in questa fase definire sia elementi particolari legati a indennità di

disagio, responsabilità e rischio, sia elementi legati alla prestazione. Anche a questo

riguardo la definizione dei parametri di disagio, rischio e responsabilità tende essere

distinta dagli elementi che compongono i profili professionali e divenire elemento di

contrattazione con conseguentemente di appesantimento della componente retributiva

non legata né alla posizione, né alla categoria e nemmeno al risultato.

Definizione dei fattori per la valutazione della prestazione e del loro peso.

In questo caso la valutazione ha per oggetto l'attività svolta e l'apporto individuale

fornito dal dipendente e cioè l’incentivazione della prestazione in senso stretto. A

questo scopo sono da prendere in considerazione almeno due tipi diversi di prestazione:

9

quella relativa allo svolgimento delle attività connesse all’espletamento delle mansioni e

compiti assegnati alla posizione in termini di microstruttura e quella attinente il

raggiungimento degli obiettivi assegnati nell’ambito della programmazione annuale.

Il percorso decisionale collegato alla retribuzione degli incentivi di risultato dà conto

della complessità del problema ma soprattutto dei limiti del sistema di incentivazione

presente presso gli enti locali nel quale i differenziali retributivi legati al risultato (in

pratica quelli collegati al P.E.G, il Piano Esecutivo di Gestione-Documento, negoziato

fra Giunta e Dirigenti, attraverso il quale vengono annualmente definiti gli obiettivi, le

attività necessarie per raggiungerli ed assegnate le risorse corrispondenti) hanno un peso

molto ridotto rispetto al totale dei fondi destinati alla retribuzione del personale (Fig.

2).

Figura 2 - Incidenza della valutazione di risultato sulla spesa complessiva del personale.Comune di Cesena. (Riferiti all’esercizio finanziario 2000).

importo/000 % su sp. Corr Spesa complessiva personale 39.120.388 Fondo sviluppo risorse umane 3.396.151 8,77% % su totale fondo - indennità 634.022 1,62% 19 % - produttività 1.290.254 3,30% 37 % - progr. Ec. Orizz. 806.544 2,06% 24 % - fondi vincolati (merloni etc.) 665.331 1,70% 20 %

10

3. COMUNE DI CESENA. ASPETTI DI STRUTTURA

I tratti salienti dell’organizzazione dell’Ente esaminato possono essere distinti in due

principali aspetti:

La macrostruttura intesa come disegno organizzativo dell’ente nelle sue

posizioni e articolazioni principali e come dimensione della risorsa umana

coinvolta.

La microstruttura intesa come definizione dei profili professionali delle singole

posizioni, dei compiti e conseguentemente degli obiettivi operativi da

raggiungere nell’ambito dell’attività ordinaria.

3.1 Gli aspetti macro

Al 31.06.01 la macrostruttura del Comune di Cesena (90.000 ab.) (Fig. 3) contava 23

settori compresi la Segreteria Generale, la Biblioteca Malatestiana Istituzione ed il

Mercato Ortofrutticolo gestiti attraverso 16 Incarichi Dirigenziali, quattro reggenze e

un contratto per complessivi 19 Dirigenti.

Nel Comune di Cesena sono impiegati (al 30.06.2001) 624 dipendenti a tempo

pieno e 56 in part time (Fig. 4) che assicurano 210.832 giornate di effettivo servizio

all'anno11 per complessive Lit. 37.434.494.000 di retribuzione, insieme alle

professionalità assicurate da Contratti d'Opera e Rapporti Consulenziali per un

importo complessivo di Lit 4.318.267.000.

11

Figura 3 – Macrostruttura del Comune di Cesena

Da rimarcare la progressiva riduzione del personale collegato ad una politica di

esternalizzazione delle funzioni non essenziali (Personale delle scuole, Illuminazione

Pubblica, Piscina comunale, Teatro), all’informatizzazione ed al ricorso a forme più

flessibili di lavoro derivanti da incarichi esterni. Tale processo ha portato il personale in

ruolo da oltre 900 unità impiegate nel 1990 (con una pianta organica di 103012 unità)

alle attuali 649 (al 31.06.2001) con un crescente ricorso ad incarichi esterni che in

relazione agli ultimi orientamenti di Giunta dovrebbe essere oggetto di un progressivo

contenimento.

N° Dip. Tempo pieno Part time

12

TotaleSettore 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001

Ambiente e mobilità 200110 9 10  10Biblioteca 24 21 22  21 2 2  3CED 12 13 11  11  1  1Contratti-patrimonio-espropri 14 12 10  8 2 4  6Cultura 25 33 25  24     1Edilizia privata 17 12 12  14 3 3  3Edilizia pubblica 48 45 46  47 1 1  1Insedimenti produttivi 3 2 2  2 1 1  1Mercati 4 4 4  4     Organizzazione generale 10 8 8  8 2 2  2Personale 15 14 13  13 1 2  2Piani particolareggiati – PEEP 7 6 6  6 1 1  1Polizia municipale 75 70 75  74 2 5  5Progetti speciali 13 12 12  12 1 1  1Programmazione urbanistica

6 6 6  6 1   Pubblica istruzione 209 248 196  187 27 20  22Ragioneria 33 48 44  30 2 3  3Segreteria generale 39 31 34  36 3 3  3Servizi demografici 30 29 26  27 2 3  3Servizi sociali 23 21 21  22 1 2  1Strade e fogne 35 38 37  33  1  2Sviluppo economico 16 15 15  15 1 1  1Tributi 14 14 14  14     

TOTALE 711 649 624 53 56

56

Figura 4 – Il Personale (I dati 2001 si riferiscono al 30.06.01)

Tale movimento si è anche espresso in una crescita dell’incidenza delle spese per il

personale sul totale delle spese correnti che inverte l’andamento decrescente verificatosi

sino al 1998 (Fig. 5).

13

  1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Spese personale

37.003 38.588 36.209 36.819 40.210 39.634 41.314 39.120 40.134 Totale spese correnti 119.414 127.189 127.080 133.957 144.647 160.074 150.110 138.534 130.611 % personale/tot spese corr 31,0% 30,3% 28,5% 27,5% 27,8% 24,8% 27,5% 28,2% 30,7%Personale di ruolo

  844 770 762 756 764 764 705 Personale avventizio   37 59 94 94 78 82 69  Tot.   881 829 856 850 842 846 774 Spesa pers / Tot. Pers.  

43.800

43.678

43.013

47.306

47.071

48.836

50.543  

Figura 5. Andamento n°personale dipendente e incidenza della spesa corrispondente sul totale della spesa corrente ( x1.000) .

Da rilevare la mancata distinzione fra la posizione di Segretario Generale e Direttore

Generale, distinzione che la riforma prevede per gli enti della dimensione del comune

in oggetto al fine di distinguere meglio gli aspetti di governo (cui il Segretario Generale

dovrebbe dare supporto formale) da quelli manageriali (fra i quali quella di

14

sovrintendere alla attività dei dirigenti ed essere responsabile dei risultati del P.E.G).

Si deve anche notare l’esistenza dei settori Personale e Organizzazione Generale gestiti

ad interim da parte dello stesso dirigente, una scelta coerente con l’esigenza dell’ente di

pilotare la notevole riduzione del personale degli anni 90’ e di recuperare una gestione

unitaria delle risorse umane. Entrambi gli assetti (Segretario/Direttore, Personale

Organizzazione) sono anche caratteristici di un quadro complessivo nel quale aspetti

politici ed attuativi erano considerati, ante riforma, strettamente integrati. Osserveremo

che nel tempo le ragioni di una tale scelta sono in parte venute meno anche in relazione

ad una Programmazione più stringente delle attività ed un intensificarsi delle funzioni di

controllo (oltre alle modifiche di Macro, l’introduzione del Controllo di Gestione e del

P.E.G.).

Un segno del cambiamento della politica dell’Amministrazione nel campo delle risorse

umane e rivolto a realizzare in questo campo un orientamento più coerente e legato alle

innovazioni organizzative e tecnologiche che si intendevano introdurre, è dato dalla

costituzione di un Assessorato al Personale, Organizzazione, C.E.D. e Sistema

Informativo. Questo si realizzò raggruppando funzioni in precedenza distribuite fra i

vari assessorati che alla fine del 1999 vennero affidate allo scrivente, come assessore

tecnico, alcuni mesi dopo l’avvio del mandato della nuova Giunta.

3.2 La microstruttura.

Si può avere un’idea generale della microstruttura dell’ente in esame sulla base del

diverso grado di analiticità che la caratterizza nei diversi settori. Si è assunta a riguardo

la quantità di caratteri utilizzati dai dirigenti di settore per la descrizione delle attività

collegate agli obiettivi del P.E.G. nonché l’articolazione dei centri di costo e

15

l’analiticità del corrispondente mansionario (Fig. 6). Tali dati possono essere ritenuti

indicativi della complessità e conseguentemente dell’incertezza decisionale presente nei

diversi ambiti settoriali nonché della differenziata difficoltà di interpretare mansioni e

compiti corrispondenti (Costa, 1997).

  A B C D E F G H I

Settore Budget X 1.000

Dip. Al 31.12.99

N° centri

di costo

N° caratteri descrizione

obiettivi PEG

N° carat teri mansionario

D*/A (lire*1,000,000) D/B D/C E/C

Ambiente 16.339.641 9 4 34.080  5450 2,09 3.787 8.520 605,5Biblioteca 1.843.531 23 1 9.413 6362 5,11 409 9.413 276,6CED 754.393 13 1 5.219 7077 6,92 401 5.219 544,4Contratti-Espr-Patr. 1.544.546 14 3 35.203 6361 22,79 2.515 11.734 454,4Cultura 9.842.686 33 10 44.514 6371 4,52 1.349 4.451 193,1Edilizia privata 181.556 15 1 7.450 4640 41,03 497 7.450 309,3Edilizia pubblica 4.560.589 46 7 21.187 15961 4,65 461 3.027 344,0Insediamenti produttivi 67.000 3 1 6.989  1939 104,31 2.330 6.989 646,3Mercati 574.056 4 1 7.342 2235 12,79 1.836 7.342 558,7Organizzazione Gen.le 132.790 10 3 33.205 7701 250,06 3.321 11.068 770,1Personale 285.500 15 1 6.214 5053 21,77 414 6.214 336,9Piani partec. – PEEP 97.743 7 2 16.043 3117 164,13 2.292 8.022 442,3Polizia urbana 389.880 72 1 3.365 7432 8,63 47 3.365 103,2Progetti speciali 952.014 13 4 12.338 5972 12,96 949 3.085 459,4Progr. Urbanistica 556.000 7 1 10.879 2702 19,57 1.554 10.879 386,0Pubblica istruzione 13.067.006 275 12 31.654 9839 2,42 115 2.638 35,8Ragioneria 10.039.132 50 5 10.535 10739 1,05 211 2.107 214,8Segreteria generale 2.774.629 34 6 13.779 8643 4,97 405 2.297 254,2Servizi demografici 200.000 31 1 3.342 4737 16,71 108 3.342 152,8Servizi sociali 7.400.107 22 7 36.871 12876 4,98 1.676 5.267 585,3Strade e fogne 2.215.200 38 2 20.062 4024 9,06 528 10.031 105,9Sviluppo economico 1.013.897 16 8 26.040 8504 25,68 1.628 3.255 531,5Tributi 1.773.900 14 2 10.279 7021 5,79 734 5.140 501,5Totale 76.605.796 764 84 406.003 140.996        Media     4 17.652 6.729 32,70 1.199 6.124 383,1

Sulla base di questi dati possono essere costruiti diversi indici di analiticità, ad es.: D/A = Livello di analiticità P.E.G. rapportata al Budget.D/B = Livello di analiticità P.E.G. rapportata al n° dipendentiD/C = Livello di analiticità P.E.G rapportata al n° di centri di costoE/C = Livello di analiticità della descrizione delle mansioni rapportata al n° dipendenti

Figura 6. Centri di costo e analiticità nella descrizione del P.E.G. di Settore e delle mansioni. I dati raccolti permettono di mettere in evidenza il diverso livello di complessità,

quantomeno formale, delle componenti della struttura organizzativa che si può ritenere

16

risultato di un processo intenzionalmente rivolto a descrivere in modo adeguato i

principali aspetti di struttura e processo.

4. IL PROCESSO DI VALUTAZIONE ED I SUOI RISULTATI

La realizzazione del sistema di valutazione di risultato che stiamo analizzando si può

distinguere in tre fasi corrispondenti agli orientamenti perseguiti dall’Amministrazione

nel corso del periodo esaminato (Fig. 7):

Fase Criterio dominante

Obiettivi della Amministrazione

1^Dicembre 1999 –

Aprile 2001

Efficienza Funzionale

La negoziazione di un sistema che legasse strettamente ed in modo analitico gli incentivi al risultato in relazione ai programmi dell’amministrazione così come definiti nel P.E.G.

2^Aprile 2001 – Agosto 2001

Efficacia Applicativa

La correzione del sistema al fine di renderlo applicabile in tempi brevi, fase definibile come realizzazione dell’efficacia applicativa.

3Settembre 2001 –

oggi

AdeguatezzaRelativa.

Riflessione sui risultati ottenuti dall’applicazione del sistema di valutazione e revisione della strategia complessiva in relazione alle modifiche strutturali nel frattempo intervenute ed in programma. In questa fase l’obiettivo può essere indicato come il perseguimento di un diverso rapporto di adeguatezza del sistema di valutazione alla struttura ed ai processi dell’ente.

Figura 7. Fasi negoziali

4.1 Prima fase: La negoziazione dell’Efficienza Funzionale.

Obiettivi principali della piattaforma sindacale presentata in data 21.12.1999 erano,

per lo specifico del sistema di valutazione:

Coinvolgimento del personale nelle modalità di gestione del lavoro

Progressione estesa alla totalità dei dipendenti

Incremento delle risorse destinate alla produttività (20% c.a.)

Graduazione delle progressioni all’interno di ogni settore.

17

Oggettivizzazione del processo di valutazione con fissazione analitica del

percorso e dell’intervento dei diversi organi.

Obiettivi dichiarati dell’amministrazione rappresentata dalla delegazione trattante di

parte pubblica (DT)13 erano:

Superamento del sistema della produttività e della distribuzione a pioggia

degli incentivi

Responsabilizzazione i dirigenti nella valutazione del proprio personale

Nell’ambito delle risorse disponibili, accessibilità della maggior parte del

personale alla PEO.

Connessione alle prestazioni di una significativa componente della

retribuzione.

Accettabili possibilità di progressione per tutte le categorie con il

superamento delle gabbie settoriali (ovvero effettuazione della graduazione

delle progressioni per categoria e non per settore).

Riportiamo a Figura 8 un sintetico confronto fra le due posizioni e il risultato finale di

questa prima fase della contrattazione.

Per realizzare questi obiettivi, allo scopo di evitare un sistema basato sui "primi della classe" o su un

indifferenziato ricorso al giudizio positivo, il sistema di valutazione proposto prevedeva da parte del

Dirigente un’analisi articolata delle prestazioni dei Dipendenti del proprio settore che mettesse in

evidenza, anche se in modo differenziato nelle diverse categorie, i singoli fattori e di valutazione della

prestazione ed i relativi punteggi (Fig. 9).

Oggetto Piattaforma Sindacale Piattaforma Delegazione Pubblica

Accordo finale

Determinazione dei fondi

progressione Progressione 100% dei dipendenti Progressione per il 65% dei dipendenti nell'arco della vigenza contrattuale - maggiore costo

Progressione per circa il 90% dei dipendenti nell'arco della vigenza contrattuale - costo stimato 2001 £

18

destinati a progressione e alla produttività

stimato 2001 £ 671.000.000 934.000.000produttività Aumento delle risorse destinate per

il 1999 del 20% .Sostanziale mantenimento dei livelli di produttività 1999 anche per gli anni 2000 e 2001 - risorse destinate £ 1.300.000.000

Sostanziale mantenimento dei livelli di produttività 1999 anche per gli anni 2000 e 2001 - risorse destinate £ 1.300.000.000

Definizione dei criteri di accesso alla progressione.

Valutazione professionalità e prestazioni.

Valutazione analitica delle prestazioni come strumento di graduazione.

Valutazione sintetica della prestazione come requisito di ammissione al sistema - graduazione per fasce

Definizione dei parametri per la valutazione della produttività

Valutazione analitica delle prestazioni per attività e risultato.

Valutazione analitica dell'apporto individuale con possibilità di valutare prestazioni superiori alle attese

Valutazione sintetica dell'apporto individuale - Attribuzione di premi uniformi per fasce di valutazione- Valutazione fino allo standard

Definizione dei fattori per la valutazione della prestazione e del loro peso.

Partecipazione alla definizione delle attività.Gestione dei risultati.Capacità propositiva rispetto alla gestione risultati.Qualità della prestazione e del prodotto.Capacità propositiva rispetto al miglioramento della qualità .

Capacità di programmazioneCapacità di analisi del contesto operativoCapacità di recepire i cambiamentiCapacità di motivare, valorizzare, proporreCapacità di ottimizzare le relazioni con l'utenza

Capacità di programmazioneCapacità di analisi del contesto operativoCapacità di recepire i cambiamentiCapacità di motivare, valorizzare, proporreCapacità di ottimizzare le relazioni con l'utenza

Figura 8. Sintesi dello sviluppo della trattativa (1^ Fase).

Elementi di valutazione CategorieA – BB3 – C

Elementi di valutazioneCategoria

D

Impegno, assiduità e precisione nello svolgimento del lavoro1. Capacità di programmare, organizzare e controllare la

propria attività e quella dei collaboratori

Capacità di adattamento a situazioni straordinarie2. Capacità di analizzare il contesto operativo e le situazioni

di emergenza, individuando i punti critici e proponendo soluzioni tempestive ed adeguate

Capacità di relazionarsi e coordinarsi con i colleghi di lavoro nel raggiungimento degli obiettivi di gruppo

3. Capacità di recepire i cambiamenti e di proporre idee innovative

Capacità di rapportarsi con l’utenza interna ed esterna4. Capacità dimostrate nel motivare, valorizzare, proporre,

partecipare e contribuire al lavoro di gruppo

5. Ottimizzazione delle relazioni con l’utenza interna ed esterna

Figura 9. Gli elementi di valutazione della prestazione

Sulla base di questi punteggi la prestazione dei singoli Dipendenti veniva valutata come

Adeguata (21-40), Parzialmente Adeguata (9-20), Non Adeguata (0-8), con una

distribuzione dei valori che rendeva ulteriormente evidente la natura marginale, ma

19

rilevabile, delle eventuali inadeguatezze.

In generale si trattava di realizzare un sistema di valutazione trasparente e comparabile

non solo in riferimento ai singoli settori del Comune ma anche nei confronti dell’intero

ente.

I punteggi così realizzati davano luogo ad una componente retributiva e, ai fini della

progressione di carriera, ad una graduatoria per ogni categoria. A questo scopo, fermo

restando l’accesso alla progressione solo per le valutazioni “Adeguate”, il metodo

prevedeva la PEO per coloro le cui prestazioni, all'interno dei singoli settori, si

collocavano fra quelle migliori. Queste ultime erano considerate tali rispetto alla

prestazione di mezzo fra quelle del settore di appartenenza e non rispetto alla media

delle performance di ente o di settore.

L’assunzione della mediana14 come riferimento degli scostamenti di settore aveva lo

scopo di rendere più omogenea la valutazione evitando criteri diversificati che

potevano penalizzare i dipendenti di un settore il cui Dirigente fosse di "manica

stretta" rispetto a chi dipendesse da un Dirigente "di manica larga". Questa

impostazione, fatta propria dalla D.P. su indicazione della Giunta, era fortemente

sostenuta dal dirigente del Settore Organizzazione e Personale sulla base di una serie di

riflessioni e simulazioni inerenti il probabile comportamento del sistema complessivo

(Tagliabue, 2000).

20

Figura 10. Frequenza delle riunioni intervenute nello svolgimento della trattativa.

Dopo una prolungata trattativa (Fig. 10) l’accordo aziendale fu siglato in data

23/10/2000, e successivamente, sulla base delle risultanze delle assemblee di

consultazione del personale, fu modificato in alcune parti e siglato nuovamente in data

23/1/2001. Su deliberazione di Giunta n. 153 del 20/3/2001, la delegazione di parte

pubblica fu autorizzata a sottoscrivere in via definitiva l’accordo, sottoscrizione che

avvenne solo in data 26/3/2001 anche per la necessità di reperire le ulteriori risorse

destinate al fondo per il salario accessorio per l’anno 2001 e finanziate

dall’Amministrazione all’atto dell’approvazione del bilancio di previsione

2001.Vedremo in seguito come questo ritardo giocherà un ruolo importante negli

sviluppi della situazione.

Il sistema di valutazione applicato, anche se non condiviso da parte dei dirigenti, era

stato ad essi illustrato dettagliatamente da parte della D.T. ed era stato oggetto di uno

specifico corso di formazione svolto sulla base di un manuale di valutazione predisposto

da parte del Settore Organizzazione nonché di uno specifico programma informatico

che avrebbe consentito a ciascun dirigente di valutare il proprio personale e di

verificarne gli effetti sul sistema di progressione orizzontale considerando le variazioni

21

rispetto alla mediana di settore.

Tale programma prevedeva che ogni dirigente presentasse le proprie valutazioni senza

tuttavia poter accedere a quelle degli altri settori e ciò per evitare aggiustamenti

strumentali delle proprie. Tali valutazioni, una volta confermate e trasmesse alla

Direzione del Personale, diventavano immodificabili.

La verifica dei risultati della valutazione (il termine ultimo per chiudere la valutazione

in rete era il 18.04.2001) e la contemporanea consegna al personale delle schede di

valutazione, effettuata per ogni settore direttamente dal Dirigente, portò ad una svolta

drammatica della situazione. Da un lato risultarono visibili forti scostamenti

intersettoriali nelle valutazioni predisposte (Fig. 11)15, dall’altro si manifestò una forte

reazione sia del personale che delle organizzazioni sindacali rivolta a sospendere gli

effetti dell’accordo.

Figura 11. Grafico, per settore, degli scostamenti dalla mediana delle valutazioni con punteggio superiore alla mediana.

22

Oltre alle forti differenziazioni nella valutazione che di per se non sarebbero state un

motivo di contestazione del sistema date anche le differenti caratteristiche strutturali ed

operative dei settori di cui i dati esposti a Fig. 6 sono solo un aspetto, l’applicazione del

sistema di valutazione fece emergere uno scarso se non inesistente coordinamento fra i

dirigenti nei criteri seguiti con effetti di sperequazione sulla graduatoria unica

predisposta a livello di Ente per ciascuna categoria. Nell’effettuare la valutazione

alcuni dirigenti avevano utilizzato valori prudentemente bassi, altri si erano spinti al

massimo, altri ancora, condizionati dagli effetti sulla valutazione degli scostamenti della

mediana, ne avevano fatto un utilizzo strumentale per attribuire il massimo del

punteggio sulla P.E.O. massimizzando lo scarto rispetto alla mediana.

La misura oggettiva del rifiuto della metodologia di valutazione, almeno nei suoi

risultati, fu rappresentata dall’elevato numero dei ricorsi (Fig. 12) che, pur essendo

nella maggior parte dei casi di contenuto generico ovvero predisposti secondo modelli

standard, costituirono un rilevante elemento di riflessione sulle possibilità di applicare

effettivamente il sistema predisposto (Fig. 13).

Elementi non secondari nella valutazione della situazione sono stati le dimissioni del

Segretario-Direttore Generale (avvenute il 1 Marzo 2001), dimissioni da tempo

programmate per passaggio ad altro ente e comunque non direttamente ascrivibili alla

vertenza in corso. Altro aspetto, ben più determinante, fu la questione posta dalle

OO.SS. sulla legittimità dell’accordo in relazione alla data della sua effettiva

sottoscrizione.

23

Settore N° ricorsi Mediana N° Ricorsi / Dipendente

N° Ricorsi / Mediana

Ricorsi per Dipendente / Analiticità del

P.E.G

N° Ricorsi/Livello Professionale

24

  a b c a/b c/(AP) A B C D TAmbiente e mobilità 1 75,5 10,00% 0,013 0,0003      1 1Biblioteca 2 80 8,30% 0,025 0,0049  2    2CED 0 68,75 0,00% 0 0        0Contratti-patrimonio 0 83,25 0,00% 0 0        0Cultura 6 100 24,00% 0,06 0,0044 1 2    6Edilizia privata 0 86 0,00% 0 0        0Edilizia pubblica 7 76,67 14,90% 0 0,0159  6  1 7Insediamenti produttivi 0 88 0,00% 0,091 0        0Mercati 0 88 0,00% 0,095 0        0Organizzazione 7 74 70,00% 0,08 0,0021    2 5 7Personale 6 75 40,00% 0,08 0,0145    2 4 6Piani particolareggiati 0 88 0,00% 0,44 0        0Polizia municipale 33 75 41,30% 0,44 0,7021    28 4 32Progetti speciali 0 91,67 0,00% 0 0        0Progr. Urbanistica 1 84 16,70% 0,012 0,0006    1  1Pubblica istruzione 60 76,67 27,80% 0,783 0,5217 17 13 26 3 59Ragioneria 7 77,5 14,90% 0,09 0,0332    4 3 7Segreteria generale 13 84 35,10% 0,155 0,0321 1 8 2 2 13Servizi demografici 14 85 48,30% 0,165 0,1296  4 8 2 14Servizi sociali 3 70 13,00% 0,043 0,0018 1 1 1  3Strade e fogne 5 75 13,20% 0,067 0,0102  5    5Sviluppo economico 4 76 25,00% 0,053 0,0025    3 1 4Tributi 0 80 0,00% 0 0        0

Totali / Media 16980,7830

4 24,00% 2,092 0,0642 20 41 77 26 167          ### ### ### ### 100%

Figura 12. I ricorsi

La ritardata sottoscrizione dell’accordo aziendale, tenuto presente che la validità

giuridica del contratto ha valenza normalmente dal giorno successivo della data di sua

sottoscrizione fatte salve diverse prescrizioni contenute nel contratto stesso (articolo 2,

comma 2 del CCNL del 1/4/999), pose problemi di legittimità rispetto ad alcune norme

transitorie che erano state inserite nell’accordo. Esso infatti, nella previsione (poi

rivelatasi erronea) che fosse sottoscritto nel corso dell’anno 2000, conteneva

disposizioni transitorie, relative sempre al 2000 nelle quali16 si stabiliva che per

l’attribuzione delle progressioni economiche orizzontali dal 1/1/2000 si sarebbe

utilizzata la valutazione dello stesso anno.

25

Tipologia di ricorso N° Ricorsi Argomentazioni sollevate

Autonomo Generico 56

Si chiede la riconsiderazione del giudizio adducendo motivi generici (aver svolto con assiduità le funzioni, mancanza di lamentele, di richiami, ecc...) oppure senza riferimento ai singoli fattori di valutazione (seppure adducendo qualche argomentazione di carattere circostanziato). Sono inclusi in questa categoria alcuni ricorsi standardizzati per il settore Personale, Pubblica Istruzione, Strade, Cultura e sindacato CISL.

Autonomo Circostanziato 27

Si chiede la riconsiderazione del giudizio fornendo spunti di rivalutazione sui singoli parametri, facendo riferimento ad attività svolte. I motivi sono illustrati in termini abbastanza circostanziati anche se non in maniera puntuale. In alcuni casi sono state sollevate anche questioni di legittimità e di difetto di motivazione. Sono inclusi in questa categoria alcuni ricorsi standardizzati per il settore Polizia Municipale, Pubblica Istruzione, Segreteria.

Autonomo Puntuale 8

Come sopra, ma sono state evidenziate puntualmente e analiticamente specifiche attività svolte dal dipendente che determinerebbero un maggiore punteggio

Standard Sindacale 65

Ricorso di tipo standard con il quale è stato evidenziato: 1) Difetto di motivazione (vizio di legittimità), 2) Non congrua motivazione adducendo argomenti di carattere generale sull'attività svolta, 3) In pochissimi casi sono stati evidenziati aspetti circostanziati sull'attività svolta che differenziano i vari ricorsi rispetto allo standard, 4) In alcuni casi il ricorso è stato predisposto secondo un modello standard a cui il dipendente ha aggiunto solo il proprio nome.

Standard Sindacale Maestre 10

Sono avanzate argomentazioni di carattere generale. Vi sono alcuni spunti circostanziati appena abbozzati.

TOTALE 166

Figura 13. Tipologia dei ricorsi

Tale valutazione che avrebbe così assunto una valenza retroattiva anche per l’anno

1999 in cui era vigente (fino alla sottoscrizione del nuovo accordo), un diverso sistema

di valutazione. Essendo invece stato sottoscritto nel corso del 2001 questo avrebbe

potuto esporre l’accordo ad un vizio di legittimità non essendo prevista la retroattività

per gli accordi entrati in vigore successivamente al 31/12/200. Alcuni dei ricorsi

presentati già adombravano questa eventualità nel caso non fossero accolte le richieste

26

di revisione.

4.2 Seconda fase: La realizzazione dell’Efficacia Applicativa.

La seconda fase si può far risalire alla ripresa degli incontri con della D.T. con le

OO.SS. ( Giugno 2001 ) e la costituzione, proposta dalla D.T., di un Gruppo Tecnico

Personale-Dirigenti al fine di proporre rapidamente una soluzione tecnica al problema

della valutazione 1999-2000.

La maggiore preoccupazione condivisa da D.T. e OO.SS. è stata in questa fase quella di

superare l’impasse realizzatosi con un sistema di valutazione formalmente suscettibile

di annullamento, una struttura indebolita dalla vacanza della posizione di Segretario-

Direttore Generale (che aveva fra l’altro partecipato attivamente alle trattative quale

componente della D.P.) e la necessità di erogare gli elementi retributivi riferentisi ad

annate passate.

La scelta immediata della D.T. fu quella di evitare una difesa ad oltranza del sistema ma

di recuperarne gli aspetti positivi puntando sulla rapida sottoscrizione di un sistema di

valutazione per il 2001 che facesse riferimento ad un esercizio in corso e ad una

programmazione in svolgimento insieme con l’esigenza di valutare le prestazioni del

personale con meccanismi conosciuti e giuridicamente non impugnabili.

Dalle discussioni del gruppo tecnico, cui erano state date precise scadenze per

presentare una proposta unitaria e, in subordine, opzioni alternative, emersero due

posizioni inconciliabili. Da un lato si manifestò la posizione dei dirigenti rivolta ad

estendere il numero delle categorie di riferimento con l’aggiunta in particolare della

classe “Più che adeguato“ al fine di poter incentivare le prestazioni eccellenti.

Dall’altra la posizione Sindacale era rivolta a mantenere le categorie esistenti. Comune

27

alle due parti era l’intenzione di superare la valutazione per punteggio specie al fine di

evitare contrasti su minime differenze di valutazione.

Recepite le conclusioni del Gruppo Tecnico la D.T. presentò una proposta, accolta dalle

OO.SS. con alcune correzioni marginali, che prevedeva per il 1999-2000 il

mantenimento delle tre categorie di valutazione come soglia di accesso alla P.E.O. che

sarebbe stata graduata a livello di singole categorie sulla base di anzianità e titoli .

L’incentivazione di risultato sarebbe stata distribuita sulla base dei tre livelli di

valutazione per i quali l’assegnazione prevista assegnava rispettivamente il 100% alle

prestazioni ritenute adeguate, l’80% a quelle parzialmente adeguate e nulla a quelle non

adeguate.

Con questi aggiustamenti il numero dei ricorsi si è drasticamente ridotto a poche unità.

4.3 Terza fase : La prospettiva di Adeguatezza Relativa.

Questa fase, in corso di svolgimento alla data di consegna del presente paper17, è

collegata all’approvazione ed applicazione della nuova macrostruttura (Fig. 14) nonché

alla revisione del mansionario sia per renderlo coerente con il nuovo disegno della

macro sia per aggiornare i compiti non più rispondenti a quelli effettivamente svolti.

Nell’ambito della nuova macrostruttura, oltre alla separazione del ruolo di Segretario

Generale da quello di Direttore, alla realizzazione di macroaree di riferimento con un

coordinamento fra più Settori e alla costituzione di una Direzione Operativa a supporto

del Direttore Generale, è prevista una ricollocazione del Settore Personale e di quello di

Organizzazione Generale. Quest’ultimo settore viene riqualificato come servizio

Organizzazione e Controllo con la creazione di un Ufficio di Controllo Interno e

l’assegnazione di questi servizi al Direttore Generale insieme alle Unità

28

“Organizzazione e Sistema Informativo” e “Organizzazione e Controllo”.

Figura 14. Progetto Macrostruttura del Comune di Cesena (Al 30.06.2001).

La scelta deriva da una diversa collocazione e funzione della Direzione del Personale

con un ruolo più ridotto per quanto riguarda la gestione diretta delle problematiche

inerenti i singoli settori ed una gestione meno centralizzata del personale. A questo

obiettivo si dovrebbe collegare una diversa gestione della microconflittualità, dei

sistemi di valutazione e della organizzazione del personale che sarà gradualmente

decentrata a livello di settore mentre al servizio organizzazione è assegnata un’azione di

consulenza interna. Da questo ci si attende anche un diverso approccio alle

problematiche del personale con un maggiore potere dei dirigenti di settore nella

gestione e valutazione dei propri collaboratori.

L’orientamento strategico di questa fase è quello di perseguire un accordo complessivo

che non riguardi solo gli aspetti strettamente connessi all’incentivazione di risultato

29

attraverso la PEO ma comporti anche una ridistribuzione delle responsabilità di

valutazione ed un diverso procedimento di impiego delle risorse destinate in tal senso

anche tenendo conto delle esperienze nel frattempo condotte in altri Comuni.. Fra queste

spicca quella del Comune di Forlì nel quale l’applicazione del sistema di valutazione ha

portato nel periodo 1999-2001 all’introduzione di tre diversi metodi di gestione delle

PEO.

Per l’anno 1999 la PEO è stata attribuita a tutto il personale inquadrato nella categoria

A, B e C in possesso dei requisiti per accedere alla PEO previsti dall’accordo decentrato

richiesti salvo che per. Per la categoria D per la quale si è invece, proceduto ad una

selezione che ha tenuto conto della valutazione della di risultato, effettuata dal dirigente,

e della valutazione della professionalità (esperienza e titoli). Ai tre elementi di

valutazione (prestazione, esperienza e titoli) è stato attribuito un peso diverso secondo

quanto stabilito nell’accordo decentrato. La PEO è stata attribuita ai primi collocati in

una graduatoria unica di ente fino ad esaurimento del budget previsto per categoria D.

Per l’attribuzione della PEO 2000 si è tenuto conto della valutazione della prestazione

e dell’esperienza attribuendo alla graduatoria centralizzata l’80% del budget previsto.

Il rimanente 20% del budget assegnato alle PEO per il 2000 è stato ripartito tra i

settori; sono state quindi formulate graduatorie per settore e categoria, sulla base delle

quali ogni dirigente ha assegnato ulteriori PEO sulla base delle proprie valutazioni e

fino ad esaurimento del proprio budget.

Per il 2001 si è passati ad un nuovo sistema che prevede l’assegnazione dell’intero

budget PEO ai settori (Fig. 15). Ciò significa che verranno redatte graduatorie di settore

e categoria economico delle graduatorie tenendo conto della valutazione sulla base della

prestazione, dell’esperienza e dei titoli. In funzione delle graduatorie di settore, il

30

dirigente potrà attribuire le PEO fino ad esaurimento del proprio budget. Questo sistema

dovrebbe permettere di eliminare le problematiche presenti nel sistema di attribuzione

centralizzato delle PEO che erano legate alla mancanza di omogeneità tra i metri di

valutazione dei diversi dirigenti rispetto uno standard di ente. Inoltre da esso ci si

attende una valorizzazione dei dipendenti che, all’interno del proprio settore, hanno

una valutazione della prestazione migliore.

Definizionedelle regole divalutazionedella P.E.O edel risultato aifini dellaproduttività.

Definizione delP.E.G. eassegnazione aisingoli settoridelle risorsedestinateall’incentivazione delpersonale.

Predisposizionedel programmadi sviluppodelle risorseumane ( Alivellosettoriale)

Predisposizionedel programmadi sviluppodelle risorseumane ( Alivellosettoriale)

Valutazione delpersonale daparte delDirigente econtrollo sulcorrettoimpiego dellemetodologie.

Figura 15. La gestione della Progressione Economica Orizzontale per Budget di Settore (Comune di Forlì).

Anche nel Comune di Forlì si è passati, con maggiore gradualità che nel caso di

Cesena, da un’impostazione centralizzata del procedimento ad maggiore autonomia,

seppure entro regole predeterminate, ai dirigenti di settore.

Ad es. nel Comune di Forlì la procedura dei ricorsi avversi alle valutazioni è articolata

su due livelli: il primo che si risolve nell’ambito del settore e ha come riferimento il

relativo dirigente, il secondo livello coinvolge il Segretario Generale. Il numero dei

ricorsi che sono pervenuti a questo secondo livello è stato molto basso riducendosi, per

il periodo esaminato, a quattro contestazioni sottoposte al secondo grado di verifica.

Per quanto riguarda il Comune di Cesena le innovazioni strutturali che si stanno

realizzando nell’ambito della terza fase, sono rappresentate da:

Macrostruttura nella quale sono previsti organi di controllo e coordinamento

31

(Direzione Operativa, Macroaree, Controllo Interno18) non specificamente

dedicati al Sistema di Valutazione ma con esso collegati in una logica di sistema.

Ad es. per poter procedere ad una valutazione sulla base di graduatorie di area e

con l’intervento della Direzione Operativa quale organo di coordinamento dei

criteri e dei risultati della valutazione.

Microstruttura aggiornata nella quale sia prevista una programmazione che

superi la semplice gestione della pianta organica ma permetta un’adeguata

ripartizione delle risorse ed una riduzione degli incarichi esterni infine di una

mobilità intersettoriale nonché di una programmazione complessiva delle PEV.

Informatizzazione dei dati di Gestione del personale

Queste iniziative dovrebbero consentire di passare da una fase di sperimentazione del

sistema di valutazione del personale che rispetto ai sistemi precedenti rappresenta una

innovazione assoluta, ad una routinizzazione delle attività connesse alla valutazione

secondo un sistema continuo nel tempo e suscettibile esso stesso di essere considerato

un’attività assoggettabile ai medesimi controlli di efficacia, efficienza economicità ed

adeguatezza caratteristici degli altri processi di gestione.

In questo quadro strutturale ed operativo gli orientamenti in corso di elaborazione nel

Comune di Cesena e che saranno oggetto delle prossime tornate contrattuali sono

rivolti a:

- Ampliamento delle le categorie di riferimento della valutazione (Per portarle a 4/5)

facendo corrispondere ad ognuna di esse un valore numerico (per le graduatorie).

- Introduzione del budget di settore per quanto riguarda la P.E.O ed effettuazione della

attribuzione nell’ambito di tale livello su indicazione del Dirigente responsabile.

32

- Inserire una esplicita fase di coordinamento della valutazione con l’intervento del D.G.

nell’ambito della Direzione Operativa.

5. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Una prima serie di considerazioni relative al caso in esame è relativa alla possibilità di

generalizzarne le fasi distinte in base agli orientamenti seguiti. Si può perciò ipotizzare

un modello più generale applicabile al percorso seguito per l’introduzione negli enti

locali di sistemi di valutazione di risultato e basato su tre macrofasi caratterizzate,

nell’ordine, dalla ricerca dell’Efficienza, dell’Efficacia e dell’Adeguatezza.

Di questo troviamo riscontro nel caso del Comune di Cesena di cui abbiamo sintetizzato

le principali caratteristiche riscontrate (Fig. 16).

Nello specifico le fasi si riferiscono all’andamento di un’unica trattativa che ha dato

luogo di volta in volta a tentativi di applicazione di una diversa metodologia nella quale,

attraverso un acceso confronto , sono stati di volta in volta introdotti aggiustamenti

congruenti con il cambiamento degli orientamenti delle parti negoziali.

33

Fase Periodo

Orientamento strategico

Organi coinvolti

nella valutazione

Determinazione dei fondi destinati a progressione e alla produttività

Definizione dei criteri di accesso alla progressione

Definizione dei parametri per la valutazione della produttività del loro peso

Definizione dei fattori per la valutazione della prestazione e del loro peso

La ricerca della efficienza funzionale

22.1

2.19

99 –

28.

04.0

1

Valutazione della prestazione individuale ai fini della produttività e della PEO

DirigentiNucleo di Valutazione

Distribuiti per categoria e sulla base di una graduatoria di ente basata sullo scostamento delle prestazioni dalla mediana di settore.

Destinata al 60% del personale e sulla base di anzianità, titoli e valutazione di risultato

Analitica Sulla base di una griglia numerica

La realizzazione della efficacia applicativa

29.0

4.01

– 0

9.08

.01

Recupero della situazione conflittuale con personale e dirigenti e definizione in temi brevi del sistema di valutazione.

Direttore GeneraleDirezione OperativaDirigentiNucleo di Valutazione

Distribuiti per categoria e sulla base di una graduatoria di ente basata sul livello di prestazione (Adeguato o Parzialmente Adeguato).

Destinata al 90% del personale e sulla base di una valutazione adeguata, della anzianità e dei titoli

Sintetica Sulla base di tre classi di valutazione

Le prospettive di adeguatezza

10.0

8.01

1 - o

ggi

Messa a sistema di un sistema di valutazione con elementi premianti e decentramento della valutazione.

Direttore Generale e Direzione Operativa

Distribuiti sulla base di un budget di settore

Secondo una griglia di fattori predeterminati e sulla base del programma di settore

Figura 16. Le fasi della contrattazione del sistema di valutazione nel Comune di Cesena. Quadro sinottico

Nel Comune di Forlì questo percorso, pur attuato nell’ambito di un processo negoziale

avvenuto senza significative crisi o soluzioni di continuità, è stato caratterizzato da un

34

progressivo spostamento della gestione del sistema di valutazione dal centro dell’ente

ai settori. La gradualità ha caratterizzato anche la predisposizione dei livelli di controllo

e mediazione del sistema . Nella prima fase tale controllo avveniva prevalentemente

nell’ambito della Direzione del Personale (era quest’ultima a predisporre le

graduatorie). Nella seconda e terza fase del processo di applicazione del nuovo sistema

di valutazione sono stati costituiti un primo livello di contenzioso che si risolve

nell’ambito del settore e un secondo, da attivare solo in caso di ulteriore ricorso, che

coinvolge il Segretario Generale coadiuvato dal dirigente del Personale. Nel periodo

osservato, il numero dei ricorsi che sono pervenuti a questo livello si limitano a poche

unità.

Con queste differenziazioni, se suddividiamo i tre anni di applicazione del sistema di

valutazione, possiamo osservare un processo analogo a quello osservato per il Comune

di Cesena (Fig. 17).

Per quanto il contesto organizzativo di ogni ente locale presenti, pur nell’ambito di

comuni vincoli formali, complessità che lo rendono irripetibile nella sua unicità di

specie e di tempo, l’analisi del caso di introduzione di un sistema di valutazione

innovativo del personale non dirigente svoltosi nel Comune di Cesena può portare ad

alcune considerazioni di cui riteniamo si possa tenere conto in termini generali. Si può

ipotizzare che l’entità dei ricorsi, che nel caso specifico ha giocato un ruolo importante

nella revisione del sistema di valutazione, possa essere assunta come misura della non

accettazione da parte del personale dei criteri e delle modalità di gestione.

35

Fase Periodo

Orientamento strategico

Organi coinvolti

Determinazione dei fondi destinati a PEO e risultato

Definizione dei criteri di accesso alla progressione

Definizione parametri valutazione

Definizione dei fattori per la valu-tazione del-la prestazio-ne e del loro peso

La ricerca della efficienza funzionale 19

99

Valutazione della presta-zione indi-viduale ai fini della P.E.O. per le categorie aventi responsabilità di carat-tere orga-nizzativo e professionale

Dirigente del Personale e Dirigenti di Settore.

Distribuiti per la categoria D sulla base di una graduatoria di ente (solo progressione).

Destinata a tutto il personale di cat. A,B,C in possesso di due anni di anzianità .Per la cat. D si è proceduto alla valutazione di risultato (80%), dell’anzianità e dei titoli (20%).

Analitica Sulla base di una griglia numerica (sia per gli indicatori che per i sottoindicatori)

La realizzazione della efficacia applicativa

2000

Estensione a tutte le categorie della valutazione di risultato. Graduale passaggio ad una valutazione di settore finalizzata solo alle PEO

Direttore del Personale e Dirigenti di settore.

Distribuiti per categoria e sulla base di una graduatoria di ente sino al raggiungimento dell’80% del budget previsto e per il rimanente 20% sulla base di graduatorie di settore.

Destinata a tut-to il personale dell’ente che non ha avuto la PEO 1999 e in possesso di due anni di anzia-nità.Progressione assegnata sulla base di una valutazione dei risultati, della anzianità e dei titoli (con un peso sempre maggiore dei risultati).

Analitica Sulla base di una griglia numerica (sia per gli indicatori che per i sottoindicati

Le prospettive di adeguatez-za

2001

Attuazione di una valutazione di settore con piena responsabilizzazione del dirigente finalizzata sia alle PEO che alla produttività

Dirigenti di Settore

Distribuiti sulla base di un budget di settore

Destinata a tut-to il personale dell’ente che non ha avuto la PEO 2000 e in possesso di due anni di anzia-nità.Progressione assegnata sulla base di risultati,anzianità e titoli . Il peso assegnato ai titoli e alla anzianità scom-pare completa-mente nel 2002.

Sulla base di una griglia numerica (solo per gli indicatori)

36

Figura 17. Le fasi di applicazione del sistema di valutazione nel Comune di Forlì. Quadro sinottico.

Tale entità non sembra poter essere messa in relazione né con un basso livello di

valutazione e nemmeno con il livello di professionalità presente nei singoli settori. Non

è nemmeno dimostrabile, almeno sulla base dei dati disponibili, che esista un qualche

legame con la complessità delle attività svolte, sempre a livello di settore, vuoi che la

stessa sia rappresentata dall’analiticità della descrizione degli obiettivi previsti dal PEG

e delle mansioni.

Se poi i livelli di analiticità nella programmazione delle attività vengono considerati

come indicativi della propensione del dirigente a svolgere il proprio lavoro in modo

preciso e circostanziato ed ipotizzando che tale propensione si sia manifestata anche

nella valutazione del personale, non si può dire di aver riscontrato a questo proposito un

qualche legame dimostrabile. Questo avrebbe potuto essere ulteriormente argomentato

tenendo conto che la valutazione è esplicitamente collegata a prestazioni e

comportamenti attinenti sia l’attività ordinaria esplicitata dal mansionario che i nuovi

progetti espressi dagli obiettivi del PEG19 e che quindi può esistere una connessione fra

le modalità di descrizione di mansioni e obiettivi da un lato e dei risultati ottenuti

dall’altro.

Per quanto riguarda il contenuto dei ricorsi, anche tenendo conto dei verbali degli

incontri fra DT e OO.SS. sull’argomento, si può riscontrare che uno dei motivi più

generalizzati dell’atteggiamento negativo dei dipendenti nei confronti della valutazione

individuale e del sistema nel suo complesso, sia stato attribuito alla scarsa visibilità

delle singole valutazioni in rapporto alle prestazioni erogate in altri settori, risultato

direttamente connesso alla possibilità di accedere o meno alla PEO.

37

Circa l’atteggiamento dei dirigenti, al di là della loro limitata condivisione della

metodologia applicata e dell’accuratezza e varietà dei metri di valutazione impiegati,

un dato diffuso è rappresentato dallo scarso coordinamento delle valutazioni. Questo

può essere il risultato di un comportamento intenzionale avente lo scopo, da parte dei

dirigenti, di conservare libertà d’azione al fine di poter avvantaggiare i dipendenti del

proprio settore ritenuti meritevoli.

Indubbiamente l’avere impostato il sistema di valutazione sulla base di graduatorie di

categoria e non di settore se da un lato aveva l’obiettivo di evitare la penalizzazione di

settori numericamente limitati nei quali ci fosse poco spazio per la P.E.O., d’altra parte

ha determinato un ambiente competitivo che ha favorito comportamenti “egoistici”

rispetto a quelli di coordinamento..

Questi comportamenti consentivano, ai dirigenti che non condividevano il sistema, di

ottenere un doppio vantaggio: da un lato, nel caso il sistema avesse tenuto, sarebbero

riusciti a premiare convenientemente i dipendenti del proprio settore ritenuti meritevoli.

D’altra parte se, forzando il sistema di valutazione anche al di là delle possibilità

correttive della mediana ne avessero causato il rifiuto, avrebbero dimostrato la

fondatezza della propria posizione negativa nei confronti del metodo negoziato fra D.T.

e OO.SS. Se poi, come in effetti è accaduto, il sistema avrebbe dovuto essere corretto, la

posizione dei Dirigenti nel suo complesso sarebbe rientrata con maggiore peso nella

dinamica contrattuale.

In ogni caso il ritorno del sistema a criteri incentrati sui budget di settore rappresenta

senza dubbio un ritorno ad una maggiore discrezionalità da parte dei dirigenti,

discrezionalità che nel precedente sistema di erogazione di incentivi di produttività

aveva tuttavia portato a notevoli differenziazioni dei criteri di valutazione fra settori e,

38

in molti casi, ad una distribuzione indifferenziata degli incentivi (Bianchi, 2001b).

La discussione critica circa il modello interpretativo del caso esaminato può

sottolineare la convenzionalità della ripartizione delle fasi sulla base dei concetti di

efficacia, efficienza ed adeguatezza in quanto essi si presentano strettamente

interdipendenti (Bianchi 2000a ) .Questo può far pensare che si tratti di una distinzione

in qualche modo artificiosa nella quale si vogliono porre confini a fenomeni

caratterizzati da continuità ed interdipendenza. D'altra parte si può considerare che le

fasi individuate sono a loro volta strettamente connesse e l’emergere di un criterio come

elemento distintivo e qualificante una fase specifica può essere rilevato solo in termini

di prevalenza degli obiettivi strategici dichiarati di volta in volta dalle parti o condivisi a

livello di stipulazione formale degli accordi.

Un’ultima osservazione è collegata al significato euristico del modello ed al suo

rapporto con il più generale processo di cambiamento della P.A. nell’ambito del quale,

in precedente occasione, esso era stato proposto per inquadrare in un sistema coerente

diverse iniziative di riforma (Bianchi, 2000b). A questo proposito ulteriori

approfondimenti potranno permettere di verificare più ampiamente la rispondenza delle

ipotesi presentate e le loro implicazioni applicative.

39

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BIANCHI M., 2001, (a), “La Riforma del controllo nella P.A. fra normazione e sperimentazione” 1NOTE

21 Principalmente si fa riferimento al D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 286 sul Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle attività svolte dalle amministrazioni pubbliche a norma dell’ art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59. Si richiede in proposito che le pubbliche amministrazioni si dotino di strumenti adeguati (art. 1, c.1) a verificare efficacia, efficienza ed economicità della azione amministrativa. Tali strumenti si riferiscono anche alla valutazione dell’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi e altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico). Sull’adeguatezza, indicata come “idoneità organizzativa“ cfr. art. 4 L. 15.03.1997 n. 59. Si può fare anche riferimento al controllo di gestione istituito ai sensi del combinato disposto degli artt. 20 del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 ? e art. 39 del D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77 al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse, l’imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell’azione amministrativa.2 D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286. 3 CCNL 1.04.1999 art. 17 e CCNL sull’Ordinamento professionale del 31.03.19994 CCNL 1.04.1999.5 E precisamente A-B1-B2-B3-B4-B5-C-D1-D2-D3-D4-D56 Nel nuovo Contratto si prevede la unificazione delle categorie B/B3 e D/D3.7 CCNL 1994/97 artt. 5 e D.Lgs. 29/93 art. 5, 3° comma. Nello specifico i parametri di riferimento previsti per il personale (non dirigente) erano indicati nei seguenti: 1) Posizione professionale, 2) Presenza in servizio, 3) Apporto individuale, 4) Raggiungimento dell’obiettivo programmato dall’Ufficio o Servizio.8 Progressione Orizzontale Economica e Progressione Economica Verticale.9 Indicata come “professionalità del mestiere”.10 L. n. 448, 23.12.1998, art 28 (L. Finanziaria 1999), L. n. 448, 23.12.1999 (L. F. 2000), L. n. 388 , 23.12.2000 (L.F.2001).11 Dato riferito al 1998 (Fig. 8).12 Consuntivo della Legislatura 1995-1999, p. 53.13 Rappresentata dall’Assessore al Personale, dal Segretario Generale e dal Dirigente al Personale.14 Definita come il valore centrale di una serie di dati o come media aritmetica dei due valori centrali nel caso la serie sia composta da un numero pari di elementi.15 Nel grafico è mostrato lo scostamento semplice medio per i punteggi superiori alla mediana considerando che solo questi scarti erano considerati per la graduazione di settore 16 (art. 33 2° comma)17 19.10.2001.18 La Direzione Operativa è costituita dal Segretario Generale, Direttore Generale e Coordinatori di Area, ruoli questi ultimi di carattere non gerarchico ma di collegamento fra i Settori presenti

40

in M. Bianchi (A cura di) Problematiche organizzative ed esperienze applicative di managerializzazione della pubblica amministrazione, CEDAM, Padova p. 27 e ss.

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41

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