2° cap. Uno spaccato della disciplina - politichepubbliche.org · - lo studio della leadership. La...

Capire le politiche pubbliche 2 1

2° cap.

Uno spaccato della disciplina


Le politiche pubbliche sono molto complicate.Raramente hanno un andamento lineare

Colpi di scena e incongruenze sono molto probabiliSono partite giocate tra molti attori

Talvolta collaborano. Talvolta si ostacolano a vicendaSono condizionate dalle leggi

Ma anche dalle circolari, dagli accordi, dagli articoli digiornale, dalle mode, dalle alluvioni...

E non è così solo per le calamità naturali o per problemi drammatici di ampiezzaingovernabile, quali i flussi migratori o il terrorismo.

Molto spesso è così anche quando si tratta di problemi prevedibili con largo anticipo,gestibili con procedure prestabilite, per intervenire su decisioni prese qualche meseprima dagli stessi identici attori.

Esempio: il problema del dopo-Expo

Uno spaccato della disciplina


Uno spaccato della disciplinaàpolitiche pubbliche e complessitààcaso dopo-Expo

http://www.regione.lombardia.it/cs/Satellite?c=News&childpagename=Regione%2FDetail&cid=1213639378522&pagename=RGNWrapper

http://www.postexpo.it/dr/sites/default/files/file/Comunicato1.pdf

autunno 2013


https://it-it.facebook.com/AREXPO2015

2014



2014


NB: tutti gli articoli su sfondo rosa sono da http://www.ilsole24ore.com


2014

29 maggio 2014 http://www.repubblica.it



2014



2015 da http://www.ilsole24ore.com



2015

http://milano.corriere.itdi Paolo Foschini 9 maggio 2015



2015

da http://www.ilsole24ore.com



2016



2017


Corriere della Sera


2 fonti di complessità1. la pubblicità dei problemi

sono pubblici i problemi che non possiamo risolvere•da soli•ricorrendo al mercato•ricorrendo alla sfera delle relazioni primarie (famiglia, amici, socialnetwork..)

spesso si tratta proprio dei problemi più difficili, o addirittura perversi

2. la molteplicità degli attorile diverse preferenze e le percezioni non coincidono

•problemi di allocazione dei costi e dei benefici•problemi di coordinamento•poteri di veto distribuiti tra molte categorie

Nei sistemi democratici, le politiche pubbliche devono fare i conti con entrambequeste fonti di complessità

Uno spaccato della disciplinaàpolitiche pubbliche e complessità


Uno spaccato della disciplinaà le tante dimensioni rilevanti

Chi studia le politiche pubbliche si pone due domande:

1. come analizzare le politiche senza cadere nell’aneddotica, nel racconto in cuiogni vicenda è un caso a sé? (v. caso dopo-Expo)

2. come operare una selezione tra le molte alternative metodologiche possibili?Praticamente tutti i metodi utilizzati dalle scienze sociali possono essereapplicati alle politiche pubbliche. Es:

– Approcci micro/macro

– Metodi quantitativi/qualitativi

– Teorie basate sull’attore/sulla struttura…

Ma nessuna opzione, da sola, può dare conto della complessità delle più rilevantipolitiche pubbliche.


La soluzionePer dare conto di un fenomeno complesso, è utile analizzarlo da molti punti di vistadiversi.Disporre di svariate prospettive aiuta a capire gli aspetti più difficili: v. applicazioni infotogrammetria


Capire le politiche pubbliche 2 17http://www.vgnetwork.it/anteprime/ghostbusters/

Disporre di molte prospettive diverse aiuta a catturare meglio fenomeni dimostruosa complessità



Come dimostrano le diverse tecniche di indagine nelle scienze mediche, davanti asituazioni complesse, utilizzare prospettive disciplinari diverse dà molti vantaggi:-permette diagnosi più precise-allarga il ventaglio delle soluzioni.

immagini da https://en.wikipedia.org



Lo studio delle politiche pubbliche è un campo di ricerca costituito da centinaia dimigliaia di lavori, che utilizzano decine e decine di approcci e di metodi per produrrepiù conoscenze sull’attività dei governi nei più svariati campi di intervento, dallarepressione della criminalità all’istruzione dell’obbligo, dalla prevenzione delleepidemie al miglioramento della qualità dell’aria.Per orientare lo studioso nella scelta dell’approccio più appropriato per il suoobiettivo di ricerca, nelle slide seguenti viene fornita una mappa elementare, moltosemplificata e sintetica della disciplina, che riconduce l’enorme varietà degli studidelle politiche pubbliche a due dimensioni particolarmente rilevanti

le finalità della ricerca

i met

odi

politica

pubblica



Le finalità della ricercaPerché si vuole studiare una politica pubblica? Che cosa si vuole ‘tirare fuori’ dallaricerca?In generale, chi intraprende un’attività scientifica persegue uno o più di questiobiettivi:- esplorare campi del saper ancora non ben definiti (exploratory research)- descrivere e mappare dinamiche e relazioni (descriptive research)- spiegare i fenomeni, collegare cause e conseguenze (explanatory research)- predire che cosa avverrà i futuro sulla base dei trend individuati (predictiveresearch)-prescrivere una serie di interventi per raggiungere specifici obiettivi (prescriptiveresearch).

Una serie di discipline incentrate sullo studio delle attività umane in contesti socialimolto articolati spesso riaggregano e semplificano le finalità delle loro ricerchericorrendo all’alternativa descrittivo/prescrittivo.Le ricerche con finalità aggregate intorno al polo descrittivo mirano a dare contodei fenomeni così come si manifestano: elaborano pattern, cercano relazionicausali, individuano dei trend..Le ricerche con finalità aggregate intorno al polo prescrittivo mirano a migliorare ifenomeni che allo stato attuale manifestano aspetti negativi.

Uno spaccato della disciplinaà una mappa con due coordinate


Le discipline che ricorrono spesso alla semplificazione dei loro obiettivi facendoriferimento all’alternativa tra finalità descrittive e finalità prescrittive sono, adesempio,- le scienze economiche- le scienze manageriali- l’analisi delle decisioni- lo studio della leadership.

La possibilità di una declinazione prescrittiva o descrittiva delle ricerche sullepolitiche pubbliche è in qualche modo legata alle diverse definizioni di ‘public policy’che sono state già presentate nel primo capitolo.- Una politica pubblica può essere definita e studiata come l’attenuazione di unproblema di rilevanza collettiva, come “a relatively stable, purposive course of actionfollowed by an actor or set of actors dealing with a problem or matter of concern”(Anderson, 2000). Da questo punto di vista, ha senso darsi finalità prescrittive echiedersi: che cosa si può fare per migliorare una policy?- Ma una politica pubblica può essere definita e studiata anche come l’insieme delleazioni dei governi, con conseguenze sulle relazioni di potere: infatti le politichepubbliche sono “whatever governments choose to do or not do“ (Dye, 1978), “theauthoritative allocation of values for the whole society” (Easton, 1953). Questogiustifica ricerche con finalità descrittive e esplicative su come e perché i governifanno quel che fanno.

Uno spaccato della disciplinaà una mappa con due coordinateàle finalitàdella ricerca


Le finalità della ricercaPerché si vuole studiare una politica pubblica? Che cosa si vuole ‘tirare fuori’ dallaricerca?

Studiare per migliorare le capacità diintervento:

•Progettisti di politiche

•Valutatori

vall’interno dei ministeri o degliassessorati

vnegli studi professionali

vnelle organizzazioni dicategoria

vnelle organizzazioniinternazionali

Studiare per capire come e perchéi governi prendono le decisioni di

policy:

•Ricercatori

•Studenti

vall’interno delle università

vnei centri di ricerca

Il polo delle finalità descrittivee esplicative

Il polo delle finalità prescrittive

Uno spaccato della disciplinaà una mappa con due coordinateàle finalitàdella ricerca


I metodi della ricercaCome studiare una politica pubblica? Con quali approcci metodologici e con qualistrumenti tecnici?Anche rispetto a questa dimensione, tutte le prospettive metodologiche e le tecnichedi ricerca delle scienze sociali possono trovare – e di fatto hanno trovato –applicazione nello studio delle politiche pubbliche:- metodi quantitativi, qualitativi e misti-analisi comparate con un largo numero di casi e studi di singoli casi...

Anche rispetto a questa dimensione, operiamo una drastica semplificazione e ciconcentriamo sull’alternativa tra la logica dell’attore economico e la logicadell’attore sociale, o, per dirla con March e Olsen (1995), tra la logica dellaconsequenzialità e la logica dell’appropriatezza.



Logica della consequenzialità e la logica dell’appropriatezzaLa logica della consequenzialità è basata su “interpretations of politics that assumeself-interested and rationally calculating actors, instrumentalism andconsequentialism”, cioè sull’orientamento degli attori a fare le loro scelte sulla basedell’anticipazione delle conseguenze future delle diverse alternative. “To act onthe basis of the logic of consequentiality or anticipatory action includes thefollowing steps: a. What are my alternatives? b. What are my values? c. What arethe consequences of my alternatives for my values? d. Choose the alternative thathas the best expected consequences”

La logica dell’appropriatezza “is a perspective on how human action is to beinterpreted. Action, policy making included, is seen as driven by rules of appropriateor exemplary behavior, organized into institutions”. (March e Olsen, 2004http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arena-working-papers/2001-2010/2004/wp04_9.pdf )

Uno spaccato della disciplinaà una mappa con due coordinateà metodi diricerca


Il polo induttivo

Il polo deduttivo

Policy maker e policy taker sono considerati nella loro qualitàdi attori razionali, orientati alle scelte per loro piùvantaggiose. Questo permette di formulare ‘in astratto’precise ipotesi sulle loro decisioni.Nelle scienze sociali, è il modo di ragionare dell’economiaDalla formulazione degli assunti alla verifica empirica

Policy maker e policy taker sono considerati nella loroqualità di attori sociali, che operano in contesti moltocomplicati, da ricostruire partendo dalla raccolta di preciseevidenze empiriche.Dalla raccolta dei dati alla formulazione delle ipotesiEsempi: ricerca su fonti statistiche in sociologia o in biologiaNelle scienze sociali, da Durkheim in poi, la ricerca èorientata verso la raccolta di evidenze sui fatti sociali

Uno spaccato della disciplinaà una mappa con due coordinateI metodi della ricercaNel manuale, queste due altrnative di fondo sono definite come ‘polo induttivo e polodeduttivo.


scelta pubblica(public choice)

analisi razionale dellepolitiche pubbliche(rational policy analysis)deduttivi

politiche pubbliche(public policy)

policy inquiryinduttivi

METODI

descrittiveprescrittive

FINALITA’




analisi razionale dellepolitiche pubbliche(rational policy analysis)

DeduttiviLogica dell’homooeconomicus


policy inquiryInduttiviLogica dell’attoresociale.

METODI

DescrittiveLa policy come allocazione di

valori attraverso decisionivincolanti per la collettività

PrescrittiveLa policy come attenuazione di unproblema di rilevanza collettiva

FINALITA’


Alla base, stanno due diverse definizioni sia di che cosa è una politica pubblica,sia di quali logiche seguono policy makers e policy takers






policy inquiryInduttiviLogica dell’attoresociale.

METODI

DescrittiveLa policy come allocazione di

valori attraverso decisionivincolanti per la collettività

PrescrittiveLa policy come attenuazione di unproblema di rilevanza collettiva

FINALITA’





deduttivi

induttivi

METODI


FINALITA’

Logica dell’homo oeconomicus

Quali metodi occorre adottareper compiere le scelte piùrazionali per la società?

Come gli attori razionalisfruttano a loro vantaggiole situazioni di sceltapubblica?




analisi razionale delle politichepubbliche(rational policy analysis)

deduttivi



METODI


FINALITA’

Logica dell’attore sociale

Che cosa si può fare perindurre gli attori sociali aperseguire fini collettivi?

Come si muovono gliattori sociali neiprocessi che generanopolitiche pubbliche?




analisi razionale dellepolitiche pubbliche(rational policyanalysis)deduttivi

METODI




FINALITA’sociologia

psicologia sociale

antropologia

scienze cognitive

scienza politica

sociologia politica

storia

scienza delle finanze

management sciences

teoria delle decisioni

microeconomia

game theory


I debiti verso le altre discipline



Perché i processi decisionalipubblici sono così opachi e

inefficienti?

analisi razionale dellepolitiche pubbliche(rational policy analysis)Quali procedure razionali devonoessere seguite per avere buonirisultati?



Perché i processi decisionalipubblici sono così complicati?

policy inquiryQuali relazioni sociali devono esserefavorite per raggiungere emantenere risultati accettabili?

InduttiviLogica dell’attoresociale

METODI

DescrittiveCome spiegare processi,comportamenti e risultati

PrescrittiveCome raggiungere fini collettivi

FINALITA’




Quali sono i costi e i beneficidelle diverse soluzioni?Costi: amministrativi, finanziari ..Benefici: urbanistici, finanziari ...


deduttivi

METODI




FINALITA’


Esempio: il caso dopo-Expo


http://www.lavoce.info/archives/19567/perche-expo-e-un-grande-errore/

A. La prospettiva dell’analisi razionale delle politiche pubbliche: qualiprocedure devono essere seguite e quali dati devono essere raccolti per avere buonirisultati?

Uno spaccato della disciplinaà una mappa con due coordinateà Esempio: ilcaso dopo-Expo


AVVISO DI MANIFESTAZIONE D’INTERESSE FINALIZZATA ALL’AFFIDAMENTO DELL’INCARICO DISVILUPPO DI METODOLOGIE DI ANALISI E VALUTAZIONE DELLE POTENZIALITÀ DEL SITO EXPOPOST EVENTO

(...) 2.1. AttivitàAl soggetto incaricato sarà richiesto di:• individuare i contenuti della legacy materiale e immateriale di Expo da valorizzare nel progetto di

trasformazione dell’area;• produrre un’analisi di benchmark di best practice di contenuto analogo a quello dell’operazione di

trasformazione in oggetto, evidenziando le soluzioni adottate ai fini valorizzativi;• individuare i punti di forza e debolezza (analisi SWOT) delle funzioni insediabili, anche in forma

integrata;• delineare le più efficaci strategie economico-finanziarie di riuso dell’area, sia per lo scenario a regime che

per la fase transitoria;• produrre una raccolta, sintesi e valutazione comparativa dei soggetti in campo e dei relativi progetti,

verificando la compatibilità economica e territoriale delle proposte già eventualmente avanzate nellepregresse fasi di consultazione e costruendo un piano di sostenibilità economico-finanziaria coerentecon gli scenari ipotizzati; (.....)

• costruire scenari operativi per lo sviluppo dell’area post evento nei molteplici profili integrati, di naturaurbanistica, tecnologica, ambientale, economica e di processo;

• definire le scelte strategiche per la miglior valorizzazione del patrimonio immobiliare di Arexpoattraverso l’individuazione della destinazione urbanistica coerente con il miglior utilizzo del beneindividuato;

• ipotizzare una timeline della trasformazione, evidenziando le soglie temporali per le fasi più significative.

Aprile 2015

A. La prospettiva dell’analisi razionale delle politiche pubbliche





deduttivi


policy inquiry

Quali processi sociali devonoessere attivati per trovare unasoluzione accettabile?

induttivi

METODI


FINALITA’




B. La prospettiva della policy inquiry: quali processi sociali devono essereattivati per trovare una soluzione accettabile?Conta come i destinatari percepiscono il problema. La percezione di Expo è cambiataprofondamente in 6 mesi

1 maggio 2015

http://anticapitalista.org

http://www.rainews.it/

26 settembre 2015

milano.corriere.it

Un’area che sembrava una landa desolata fatta di cantieri non finiti è diventata una zona benservita dai trasporti, con belle architetture e con molto verde.

Questo può rendere più accettabili i trasferimenti di attività da Milano a quell’area.



B. La prospettiva della policy inquiryProcessi decisionali più partecipativi e bottom up possono essere una risorsaimportante

di Silvia Morosi 6 ottobre 2015 (modifica il 8 ottobre 2015)

(...) Ma attenzione: non basterà una bella proposta nella prima settimana, servirà anchecommentare con spirito collaborativo - e migliorativo - quelle degli altri utenti e votarle nellaseconda settimana (dal 17 al 21 ottobre) fino a discuterle nella terza (dal 22 al 26 ottobre,quando terminerà l’iniziativa). Come in una vera camera di regia. Ogni partecipante puòinvitare, usando l’apposito bottone “Invita un amico”, altre persone utili alla discussione,purché maggiorenni. Il tasso di collaborazione verrà calcolato utilizzando alcuni indicatoricome il tempo attivo passato nel challenge, il numero di proposte votate e la partecipazionealla fase di discussione. http://www.corriere.it/cronache/15_ottobre_06/milano-expo-dopo-expo-quale-futuro-l-area-dell-esposizione-il-2015-racconta-tuo-progetto-0df7169c-6bff-11e5-bbf5-2aef67553e86.shtml



B. La prospettiva della policy inquirySe non compresa, la complessità gioca brutti scherzi






Come sono prese le decisioni dipolicy? Le leggi sono indicatori

poveri di quello che davveroaccade

Le reti degli attori sono complicatee comprendono soggetti

istituzionali e no


METODI

descrittiveprescrittiveFINALITA’




C. La prospettiva della public policy (policy making): Come sono prese ledecisioni di policy? esempio: il rapporto politics/policy può essere importante



C. La prospettiva della public policy (policy making):le stesse istituzioni hanno spesso visioni e interessi diversi



I policy makers sono attorirazionali molto attenti a

perseguire la loro funzione diutilità

•I politici cercano di ottenere piùconsenso•I burocrati coprono leinefficienze dell’amministrazione





METODI

descrittiveprescrittiveFINALITA’




D. La prospettiva della public choice: Come gli attori razionali e autointeressatiintervengono nel policy making? Esempio: la competizione per il consenso politico



D. La prospettiva della public choice: l’incastro delle regole istituzionali puòdeterminare esiti sub-ottimi, ‘fallimenti del pubblico’



b

Un nuovo spaccato della disciplina: uno spazio tridimensionale

Il piano a non esaurisce gli approcci allo studio delle politiche politiche pubbliche.

Dagli anni ’80, un numero crescente di studiosi contesta la fondatezza delleealternative tra

• descrittivo e prescrittivo

• deduttivo e induttivo

a

pragmaticaargomentativa

deliberativa

I due piani del discorso sulle politiche pubbliche


E’ fuorviante considerare la prescrizione e la descrizione come dueorientamenti alternativi sul piano analitico.

cfr. Kuhn, 1970: nella filosofia della scienza post-positivista, “il descrittivo e ilnormativo sono mischiati in modo inestricabile”

Per gli approcci deliberativida rifiutare è la separazione tra fatti e valori, e il conseguenteconfinamento degli aspetti normativi in ambiti separati dalla ricercascientifica ‘pura’ (C. Weiss, 1982).

Per gli approcci argomentativila separazione è fuorviante perché rimuove un tratto comune a ognidiscorso con pretese di scientificità: l’aspirazione a risultare persuasivo,qualunque sia la sua collocazione nell’organizzazione dei saperi (Majone,1989).

Per gli approcci neopragmaticil’opposizione descrittivo/prescrittivo fornisce una rappresentazione tropposemplicistica dei complessi legami che nelle nostre società collegano iconcreti problemi della convivenza civile allo sviluppo di quella particolareimpresa collettiva che è la conoscenza scientifica.

I due piani del discorso sulle politiche pubblicheà Fuori dall’asse descrizione/prescrizione


I due piani del discorso sulle politiche pubblicheà Fuori dall’asseinduzione/deduzione

E’ fuorviante considerare l’induzione e la deduzione come due logiche diricerca alternative.Per gli approcci deliberativi

sia l’individualismo metodologico su cui si fondano gli approcci economici,sia l’empirismo comportamentalista portano impresso il marchio della loroorigine positivista, basata su reificazione e dominio.

Per gli approcci argomentativila polarizzazione tra metodo induttivo e deduttivo porta a rimuovere lacomune discendenza da strategie di giustificazione più adeguatamenteclassificate dalle figure della retorica.

Per gli approcci neopragmaticiv. il concetto di abduzione di Peirce: deduzione e induzione sono duecampi gravitazionali tra cui oscillare, più che due estremi rispetto ai qualicollocarsi

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