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10 proposte per una riforma deiServizi Pubblici Locali

Sintesi a cura di Andrea Gilardoni e di Barbara Antonioli

Management delle Utilities

Palazzo Besana

Milano, 10 ottobre 2008,

Per un rilancio organico della riforma dei SPLPer un rilancio organico della riforma dei SPL

• Nonostante 15 anni di legislazioni confuse, il settore è molto cambiatoC t i i i id l i h b t ti• Contrapposizioni spesso ideologiche, basate su assunti semplicistici e scarsa conoscenza delle realtà

• Evidente necessità di un riordino e rilancio del temaEvidente necessità di un riordino e rilancio del tema• Proposte discusse da alcuni autorevoli esponenti del Comitato Scientifico di MDU e da noi sintetizzate

• Piena consapevolezza – della complessità delle tematiche – della perfettibilità delle nostre ipotesi– ma anche della necessità di superare l’empasse di 15 anni

Palazzo Besana - Milano 10 ottobre 2008

La riforma dei SPL

Definizione strategia- Paese

DefinizioneSPLstrategia Paese

Rafforzamento controlli e poteri

Normativa orizzontale e

Efficienza/Qualità del servizio per lo

controlli e poteri Autorità

orizzontale e verticale

psviluppo economico

socialePolitica delle Affidamento

retie Gara

Politica Industriale

Corporate Governance

Obblighi di trasparenza etrasparenza e

comunicazione

Le 10 proposteLe 10 proposte1. Definire una chiara strategia Paese

2. Fissare in modo chiaro cosa si intende per SPL

3. Distinguere tra normativa orizzontale, valida per tutti i servizi, e i i l ifi di inormativa verticale, specifica di ogni comparto

4. Sdrammatizzare il tema della modalità dell’affidamento

5 Fissare qualità ed efficienza come obiettivo primario di ogni riforma5. Fissare qualità ed efficienza come obiettivo primario di ogni riforma

6. Favorire una politica industriale mirata allo sviluppo del settore

7. Fissare obblighi di trasparenza e di comunicazione al pubblico alla g p pstregua delle società quotate

8. Fissare regole di corporate governance

9. Definire i compiti e i poteri di regolazione: “chi controlla” non deve coincidere con “chi è controllato”

10 Definire e risolvere la questione delle reti


10. Definire e risolvere la questione delle reti

1 Definire una chiara strategia Paese1 ‐ Definire una chiara strategia Paese

S i i bbli i l li f i d ll i iServizi pubblici locali come fattori della competizione internazionale e motori dello sviluppo economico e sociale

• Efficienza ed efficacia• Standard di qualità• Trasparen a nella gestione• Trasparenza nella gestione• Innovazione nelle infrastrutture e nei servizi• Sostegno allo sviluppo economicoSostegno allo sviluppo economico• Sostegno al riequilibrio sociale

Ogni riforma deve essere osservata nella sua reale capacità diOgni riforma deve essere osservata nella sua reale capacità di perseguire questi obiettivi. Necessaria una chiara indicazione

delle priorità in sede politica


2 Fissare in modo chiaro cosa si intende per SPL2 ‐ Fissare in modo chiaro cosa si intende per SPL

• Non esistono nozioni certe di “Servizio Pubblico” e “Locale” ne’ nella prospettiva economica, ne’ in quella giuridicap p , q g

• Variano nel tempo e nello spazio: quali attività sono oggi “effettivamente” di interesse pubblico locale?

• Ciò che regolato a livello nazionale necessita di essere considerato tra i SPL? (es: distribuzione gas o elettricità)

Chiarire comunque in modo preciso e non dibattibile il perimetro di riferimento (es: LR lombarda)


il perimetro di riferimento (es: LR lombarda)

3 ‐ Distinguere tra normativa orizzontale, valida per tutti i servizi, e normativa verticale, specifica di ogni comparto

Il tentativo di trattare in modo omogeneo i SPL si è rivelato sistematicamente fallimentare

Normativa orizzontale (esemplificazione)• Spettro delle modalità di affidamento• Criteri di definizione di parametri unitari sulla qualità ed efficienzaC te d de o e d pa a et u ta su a qua tà ed e c e a• Fissazione delle modalità sanzionatorie di violazione degli standard • Obblighi di comunicazione/trasparenza per imprese e PA che gestiscono SPL• Costituzione di Autorità Nazionali, eventualmente articolate su base regionale, o, g

in alternativa, ampliamento delle competenze delle Autorità esistenti• Sistemi di governance delle imprese idonei a garantire efficienza e trasparenza

nella gestione

N ti V ti lNormativa Verticale• Riforma eventuale delle legislazioni esistenti (Decreti Bersani, Letta, Ronchi,

Burlando, Legge Galli)


4 ‐ Sdrammatizzare il tema della modalità dell’affidamento

Spesso si è confuso il mezzo con il fine: Gara o affidamento sono solo strumenti, e non garantiscono di perseguire gli obiettivi • L’assunto che la gara garantisca automaticamente l’ottimizzazione è

semplicemente infondato, ed anche pericoloso

• La prassi ha dimostrato che la gara è efficace solo in determinate circostanzeLa prassi ha dimostrato che la gara è efficace solo in determinate circostanze, cioè quasi mai

• Anche l’affidamento diretto presenta numerosi e gravi limiti

Responsabilizzare gli Enti Locali su l’intero processo di soddisfazione delle esigenze deiprocesso di soddisfazione delle esigenze dei cittadini: “come realizzare” il servizio, “a chi”

affidarlo e “come” affidarlo


affidarlo e “come” affidarlo.

5 ‐ Fissare qualità ed efficienza come obiettivo primario di ogni riforma dei SPL

Come contrappeso alla autonomia decisionale degli Enti Locali occorre:Come contrappeso alla autonomia decisionale degli Enti Locali occorre:

•Mettere a punto le migliori modalità per indurre a priori e garantire a posteriori il l l ll b l d d lmiglior livello possibile di erogazione del servizio

• Fissare standard quali/quantitativi per ogni servizio, superando la Carta dei Servizi• Stabilire precisi e efficaci meccanismi sanzionatori se gli standard non sono raggiunti

/• Costituire/potenziare il ruolo e i poteri di Autorità Indipendenti di settore

Per garantire qualità ed efficienza la focalizzazione del legislatore deve considerare non solo la fase di affidamento

ma tutto ciò che sta a monte e a valle

Condizioni ex‐ante

Processo di affidamento

Condizioni ex‐post


6 ‐ Favorire una politica industriale mirata allo psviluppo dei SPL

D t d d i i d ffi t i f t tt i iDeve tendere a modernizzare, innovare ed efficentare infrastrutture e servizi (con attenzione allo sviluppo di una industria fornitrice nazionale)

• Aggregazione dell’offerta: molto si è fatto ed è probabile che il processo proceda naturalmente

• Aggregazione della domanda: molto da fare. Favorire/obbligare aggregazione, gg g g gg gdistinguendo le modalità per comparto – Logica d’ambito obbligatorio (bacini) o incentivare aggregazioni spontanee?– Porre limiti minimi vincolanti o incentivare chi si aggrega? (ad es: affidamento

diretto solo se riguarda oltre 300.000 abitanti)– Riflessioni positive, e da riprendere, avviate nella distribuzione gas– Esperienza a chiaroscuri con gli Ato nell’idrico, certamente da riformare– Nei rifiuti va nettamente distinta la fase di raccolta dalle altre di trattamento e

smaltimento• Accelerare investimenti in R&S e tecnologici: La maggiore dimensione delle imprese


consente di innovare nei servizi e di realizzare infrastrutture nuove e più razionali

7 ‐ Fissare obblighi di trasparenza e di comunicazione al bbli ll t d ll i tà t tpubblico alla stregua delle società quotate

’ i à è d ll i i li i i i d l i d i S l• L’opacità è una delle principali connotazioni negative del sistema dei SPL: spesso la “riservatezza” copre situazioni di inefficienza più o meno gravi

• Analogia con la Borsa: trasparenza per la tutela del pubblico risparmio

• Servizi Pubblici: l’interesse pubblico impone obblighi informativi ancor più ampi– Dati economici e finanziari,

– Dati di performance aziendali di efficienza (es:numero per addetti/unità di servizio, costo per unità di i i ti l i ità ti di di d li dd tti )di servizio, tipologia e numerosità e stipendi medi degli addetti, ecc.)

– Dati di performance aziendali su qualità (es. numero e tipologia di lamentele degli utenti, dinamica di tali valori, tempestività, incidenti, ecc.)

• Destinazione dei dati: al pubblico vasto alle Autorità di settore (vedi in ItaliaDestinazione dei dati: al pubblico vasto, alle Autorità di settore (vedi in Italia qualità dei servizi gas ed elettrici o in Inghilterra alla Ofwat per i servizi idrici)

• Trasparenza obbligatoria evidenzia le inefficienza ma anche le best practies

L’ bbli ll bb d i d iL’obbligo alla trasparenza potrebbe produrre, con costi modesti, significativi benefici all’utenza e al sistema nel complesso anche

per più efficaci interventi di controllo e correttivi


per più efficaci interventi di controllo e correttivi

8 ‐ Fissare regole di corporate governance delle i bbli himprese pubbliche

• Trasparenza nel processo di nomina degli amministratori (spesso è impossibile trovare i curricula)

S ifi i i iti di f i lità i l i li bi tti i• Specifici requisiti di professionalità in relazione agli obiettivi strategici

• Disincentivare sostituzioni del management per cambiamenti• Disincentivare sostituzioni del management per cambiamenti di natura politico‐amministrativa. Incentivarle in caso di accertata incapacità.p

• Remunerazione collegata ai risultati raggiunti su cui il management veramente incide (efficienza più che redditività)

• Composizione del rapporto tra politica e management, anche attraverso una interpretazione corretta del modello duale.


9 ‐ Definire i compiti e i poteri di controllo: “chi controlla” non deve coincidere con “chi è controllato”

Nella nostra impostazione il tema è centrale.

d l l l• La ampia autonomia data agli enti locali impone sistemi di controllo forti e indipendenti

• Autorità snelle, con elevatissima qualificazione, con elevati poteri sanzionatori

• Capacità di intervento sui criteri di fissazione delle tariffe

• Preferibile l’estensione delle attuali Autorità che su questi temi hanno conseguito importanti risultati


questi temi hanno conseguito importanti risultati

10 ‐ Definire e risolvere la questione delle retiq

In Italia proprietà reti è diversissima nei singoli comparti: necessario approccio settoriale

• Distribuzione Gas e distribuzione elettricità: una Autorità f t h ti il TPA d t i l t i il tforte che garantisca il TPA rende sostanzialmente irrilevante la proprietà

• Distribuzione idrico: l’assenza di concorrenza a monte e a st bu o e d co asse a d co co e a a o te e avalle sposta il focus della regolazione su miglioramento, innovazione e modernizzazione della rete la cui inadeguatezza rappresenta uno dei punti criticiinadeguatezza rappresenta uno dei punti critici


LE IMPLICAZIONI SULL’ART 23 ‐ Bis

1. Introdurre una definizione chiara di “SPL”, seguendo l’esempio della legge regionale

LE IMPLICAZIONI SULLART. 23 ‐ Bis

, g p gg glombarda n. 26/2003, che delimiti in maniera chiara l’ambito di applicazione della legge.

2. Delimitare in maniera chiara la normativa orizzontale , comune a tutti i settori, dalle di i li ti li ifi h di i t Eli i di l i idiscipline verticali, specifiche di ogni comparto. Eliminare di conseguenza la previsione della prevalenza generalizzata sulle discipline di settore, e chiarire quali parti delle attuali discipline di settore sono da considerarsi prevalenti (in particolare riferimento ai Decreti Bersani, Letta, Ronchi, Burlando e alla Legge Galli).

3. Definire in maniera chiara, senza ricorrere a inutili e ambigui rinvii all’ordinamento comunitario, le diverse forme di affidamento ammesse dalla Legge, tra le quali l’ente locale potrà esercitare la propria scelta Nell’esplicitare il ventaglio di possibilitàlocale potrà esercitare la propria scelta. Nell esplicitare il ventaglio di possibilità ammesse, non imporre astrattamente agli enti una preferenza vincolante o assoluta su una delle opzioni.

4. Razionalizzare la disciplina del c.d. “divieto di extraterritorialità”: se si decide di introdurne una deroga, questa deve riguardare sia le Utilities quotate sia le non quotate.

5 Riformulare la disposizione sulla disciplina delle reti chiarendo esplicitamente che il


5. Riformulare la disposizione sulla disciplina delle reti, chiarendo esplicitamente che il vincolo generale di pubblicità non si riferisce alla proprietà, ma all’accesso.

LE IMPLICAZIONI SULL’ART.23 ‐ Bis

6. Introdurre meccanismi che favoriscano la crescita dimensionale e l’aggregazione della domanda.F l l ti di tt h i i t di i i ti l l’ t 46 bi d lFare salve le normative di settore che si muovono in questa direzione: in particolare l’art. 46‐bis del D.L. fiscale, collegato alla finanziaria 2008, che attribuisce all’AEEG e al MSE il potere di definire i bacini ottimali per la distribuzione gas.

7 Chi i i i li it li ti d ti b t d ll l7. Chiarire in maniera esplicita quali normative precedenti vengono abrogate dalla nuova legge e quali no, evitando formule quali “è abrogato nelle parti incompatibili con il presente articolo”,che finiscono per scaricare sugli interpreti l’ onere di ricostruire la disciplina vigente, generando situazioni di grande incertezza.

8. Introdurre direttamente, senza rinvii ad ulteriori regolamenti del Governo, strumenti di tutela non giurisdizionale dei consumatori‐utenti, anche attraverso una efficace collaborazione con le Autorità di settore. Questi strumenti appaiono indispensabili, alla luce della lentezza e degli alti costi della tutela giudiziaria in Italia.tutela giudi iaria in Italia.

9. Stabilire, per gli affidamenti c.d. “multi servizi”, criteri più rigorosi di considerazione e dimostrazione dell’effettivo vantaggio economico di tale scelta organizzativa, al fine di consentire l’ emersione di economie di scala e di produzione congiunta dei diversi servizi.p g

10. Introdurre, nel testo della legge, una nuova disposizione che fissi obblighi di trasparenza e di comunicazione al pubblico per le imprese di pubblica utilità, alla stregua di quanto già previsto per le società quotate.


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