1 Il Bilancio dello Stato e la legge di stabilità a cura di Mauro Cernesi Università di Cassino-...

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Il Bilancio dello Stato e la legge di stabilità

a cura di Mauro Cernesi

Università di Cassino- Facoltà di EconomiaCattedra di Scienza delle Finanze – Prof. Antonio Bariletti

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Il Bilancio dello Stato

Bibliografia di riferimento:

- G.Brosio, Economia e finanza pubblica, Carocci Editore, 2000, Cap. VII – Il Bilancio e l’efficienza delle organizzazioni pubbliche, pag. 235 ss.;

- P.Bosi, Corso di Scienza delle finanze, Il Mulino, 2006, Cap.II – La finanza pubblica in Italia, il bilancio dello Stato e la legge finanziaria (P.Bosi e P.Silvestri), pag. 83 ss.;

- G. Vegas, Il nuovo bilancio pubblico, Il Mulino, 2010.

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Il Bilancio dello Stato

Documento contabile con il quale il Parlamento autorizza il Governo ad erogare le spese e ad incassare le entrate e, di conseguenza, a mettere in atto l’intervento dello Stato nell’economia (P.Bosi).

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Tipologie di Bilancio

Di previsione consuntivo

A legislazione vigente programmatico

Annuale pluriennale

Di competenza di cassa

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Classificazione in base al tempo

Bilancio di previsione: riporta le entrate e le spese che si prevede di realizzare nel periodo di riferimento;

Bilancio consuntivo (o rendiconto): riporta i risultati della gestione già conclusa. Con il rendiconto si è in grado di verificare se sono state rispettate le autorizzazioni concesse con il bilancio preventivo e qual è stato l’andamento della gestione delle entrate e delle spese pubbliche.

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Le fasi del Bilancio dello Stato

Preparazione del Bilancio (anno t-1): riguarda la formulazione da parte del Governo dei progetti di bilancio e della legge di stabilità (entro il 15.10) e la discussione e approvazione da parte del Parlamento (entro il 31.12);

Gestione del Bilancio (anno t): riguarda la realizzazione delle entrate e delle uscite. E’ prevista una fase di assestamento (entro il 30.06) per tenere conto delle modifiche intercorse;

Rendicontazione (anno t+1): riguarda la definitiva fissazione dei risultati dell’esercizio finanziario; il rendiconto consuntivo è parificato dalla Corte dei Conti (giugno) e presentato al Parlamento per l’approvazione (entro il 30.06).

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Il Bilancio di previsione

Bilancio di previsione a legislazione vigente: mostra l’evoluzione spontanea delle entrate e delle spese così come risulta dalla proiezione della normativa in vigore;

Bilancio di previsione programmatico: recepisce gli interventi desiderati per correggere le tendenze in atto e quindi mostra l’evoluzione desiderata delle entrate e delle spese.

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Bilancio di previsione annuale

e pluriennale Bilancio di previsione annuale: le previsioni di entrata e

di spesa si limitano all’esercizio successivo. La redazione del bilancio anno per anno corrisponde alle esigenze tecniche di un’ordinata contabilità e a quelle politiche e giuridiche di un frequente controllo sull’operato del Governo.

Bilancio di previsione pluriennale: si riferisce a più anni (almeno tre – come in Italia - e non più di cinque) ed è redatto in forma sintetica con riferimento ad ampie aggregazioni. Esso non comporta alcuna autorizzazione a riscuotere e a pagare e dunque ha la funzione di indicare lo scenario, spontaneo (nella versione a legislazione vigente) o desiderato (nella versione programmatica), di medio termine entro cui si colloca il bilancio annuale.

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Bilancio di competenza e di cassa (le fasi delle entrate e delle spese)

Entrate Accertamento =

momento in cui l’Amm. determina sia la ragione del credito dello Stato sia la persona del debitore (ruoli, cartelle).

Riscossione = fase in cui il debitore effettua il pagamento agli agenti incaricati dallo Stato (esattori).

Versamento o incasso = quando l’esattore versa le somme alla Tesoreria dello Stato.

Spese Impegno = momento in cui

da un atto legale risulta l’obbligo di effettuare un pagamento (contr. Appalto).

Liquidazione = con cui si determina l’ammontare certo da pagare e viene individuato il soggetto creditore.

Ordinazione = al Tesoriere è trasmesso l’ordine di pagare (mandato di pagamento, ordini di accreditamento).

Pagamento = passaggio materiale delle somme.

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Le fasi delle entrate e delle uscite

Previsione

Impegno

Liquidazione

Ordinazione

Pagamento

Previsione

Accertamento

Riscossione

Incasso

fasi

di d

irit

tofa

si d

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i ad

emp

imen

toFASI DELLE ENTRATE

FASI DELLE USCITE

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Bilancio di previsionecompetenza e cassa

Cassa Entrate che si prevede di

incassare. Spese che si prevede di

pagare. Si prescinde dal momento

in cui giuridicamente è maturato l’accertamento e l’impegno (stesso anno o anni precedenti)

Non presenta il problema dei residui attivi e passivi

Competenza Entrate che si prevede di

accertare. Spese che si prevede di

impegnare. Si prescinde dal

momento dell’effettivo incasso delle entrate e dell’effettivo pagamento della spesa (maturazione del diritto).

Presenta il problema dei residui attivi e passivi.

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Residui attivi e passivi

Residuo attivo: quando parte delle entrate accertate non è riscossa nell’esercizio di competenza

Residuo passivo: quando parte delle spese impegnate non è giunta alla fase del pagamento nell’esercizio di competenza (cosiddetti residui passivi propri)

Residui passivi impropri: riguardano somme che non sono state neppure impegnate, pur essendo state contabilizzate in bilancio. Tali somme vanno in economia (cosiddette economie di spesa), ossia costituiscono un risparmio per lo Stato.

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La contabilizzazione dei residui

I residui passivi propri sono mantenuti in bilancio per un periodo di tempo limitato (due anni per le spese correnti, fino a tre per quelle in conto capitale), trascorso il quale ha luogo la perenzione contabile: i residui non figurano più nel bilancio e non si può più procedere ad effettuare pagamenti.

Nel caso in cui il creditore ne reclami l’effettuazione, l’erogazione della somma può avvenire con una procedura particolare, che presuppone la reiscrizione della spesa in bilancio. I residui sono riscritti negli originari capitoli di competenza, mediante storno dal “fondo per le spese obbligatorie e d’ordine” se residui di parte corrente o dal “fondo speciale per la riassegnazione dei residui perenti” se di parte capitale.

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1.Previsioni di competenza 100 130 1502. Impegni 90 115 1253. Economie di spesa (1 – 2) 10 15 254. Pagamenti in c/competenza 65 70 905. Pagamenti in c/residui 0 10 126. Pagamenti totali (4 + 5) 65 80 1027. Stock residui passivi iniziali 0 25 608. Nuovi residui passivi (2 – 4) 25 45 359.Stock residui passivi finali (7+8-5) 25 60 8310. Massa spendibile (1 + 7) 100 155 21011. Coefficiente di realizzazione 0,9 0,8 0,812. Previsioni di cassa 90 124 168

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IL PROCESSO DI BILANCIO

Il processo di bilancio è regolato dall’art. 81 della Costituzione e dalla legge 468/1978.

Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo (1° co.)

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (2° co.);

Con la legge di approvazione di bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese (3° co.);

Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte (4° co.).

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Articolo 81, 3° comma

Questo comma sancisce la formalità della legge di bilancio. Quest’ultima non deve contenere precetti giuridici, che sono propri delle leggi sostanziali di spesa (delle leggi ordinarie e della finanziaria). Questo significa che, in sede di approvazione di bilancio, è preclusa ogni manovra di aggiustamento dei conti pubblici. Questo vincolo è stato superato nel 1978 (l.468) con l’istituzione della Legge finanziaria, oggi sostituita dalla Legge di stabilità (l. 196/2009)

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BILANCIOA LEGISLAZIONE

VIGENTE

manovra di correzione

determinazione degli obiettivi della politica di bilancio

DFP BPP

Nota di variazione

Bilancio di

previsione

Rendiconto

Legge di stabilità

modifichedurantel’esercizio

Bilancio di assestamento

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La manovra di bilancio (esempio)Bilancio a legislazione vigente

Legge di stabilità

Legge di Bilancio(Bilancio di previsioneProgrammatico)

Entrate

Tributarie 500 - 50 450

Altre entrate 100 +10 110

Totale entrate

600 - 40 560

Spese

Correnti 600 - 80 520

C/capitale 100 + 5 105

Totale Spese 700 - 75 625

Saldo netto da finanziare

- 100 35 - 65

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GLI OBIETTIVI: IL DFP

Allo scopo di separare il momento delle decisioni sugli obiettivi da quello dell’individuazione degli strumenti della manovra sono stati previsti due documenti: il DFP e il BPP

La Decisione di Finanza pubblica (15.09), che ha sostituito il DPEF, espone, almeno per il triennio successivo, gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica.

Il DFP costituisce la base di partenza del processo di bilancio, perché in esso sono definite le grandezze che, una volta approvate dal parlamento, costituiranno i limiti quantitativi all’interno dei quali il Governo è tenuto a presentare il bilancio a legislazione vigente e la legge di stabilità.

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GLI OBIETTIVI: IL DFP

Nel DFP sono fissati:1. Gli obiettivi di politica economica2. Le regole che dovrebbero consentire il

raggiungimento di questi obiettivi. Sono indicati sia obiettivi macroeconomici

(riguardanti il reddito e l’occupazione), sia obiettivi di finanza pubblica, relativi in particolare all’indebitamento (al netto e al lordo degli interessi) e al debito delle Pubbliche Amm.

Il DFP è un documento di carattere economico che non ha valore giuridico: perché gli obiettivi e le regole in esso contenute diventino vincolanti, occorre che diventino norme di legge con l’approvazione della legge di stabilità.

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PRESENTAZIONE DELLA DFP

Al fine di assicurare il coordinamento di tutti i livelli di Governo, la definizione del DFP inizia il 15 luglio con l’invio alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (prevista dalla legge 42/2009) e alle Camere delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi programmatici tra i livelli di Governo. La Conferenza, di cui fanno parte i rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di Governo, fornisce indicazioni ai fini del collegamento tra gli obiettivi aggregati da fissare nell’ambito della DFP e le regole previste per il singolo Ente (Regione o Ente locale). Acquisito il parere della Conferenza entro il 10 settembre, il Governo lo trasmette alle Camere (entro il 15 settembre) e contemporaneamente presenta lo schema di Decisione di Finanza Pubblica (DFP).

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LA REF

Il ciclo di programmazione prende, però, avvio con la Relazione sull’Economia e la Finanza Pubblica (REF) che deve essere presentata dal Ministro dell’Economia e delle Finanze al Parlamento entro il 15 aprile di ogni anno. Essa contiene l’aggiornamento delle previsioni macroecomiche e di finanza pubblica per l’anno in corso e per il biennio successivo, alla luce dei consuntivi e della manovra approvata nell’anno precedente. Essa riporta anche, se disponibile, il parere del Consiglio UE sull’aggiornamento del Programma di stabilità.

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GLI OBIETTIVI: IL BPP

Il momento della programmazione, che parte dal DFP, è rafforzato dal Bilancio Pluriennale di Previsione (BPP). Quest’ultimo elaborato in coerenza con gli obiettivi indicati nel DFP copre una programmazione triennale ed espone separatamente: l’andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione vigente (Bilancio pluriennale a legislazione vigente) e le previsioni sull’andamento delle entrate e delle spese degli interventi programmati dalla DFP (Bilancio pluriennale programmatico). Esso è redatto, termini di competenza e cassa.

Il BPP è presentato con la legge di bilancio, entro il 15 ottobre, e non impone alcun vincolo sulla evoluzione futura del bilancio e che dunque rimane per “memoria” a indicare che cosa si dovrebbe fare negli anni successivi per rispettare gli obiettivi pluriennali.

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DALLA LEGGE FINANZIARIA ALLA LEGGE DI STABILITA’

Come sappiamo, in base all’articolo 81, comma 3, il Bilancio pubblico non può stabilire nuovi tributi e nuove spese, ma si limita a “fotografare” le entrate e le spese pubbliche. Per questa ragione era necessario uno strumento per realizzare la manovra di finanza pubblica da affiancare al Bilancio dello Stato. Questo nuovo strumento, denominato Legge finanziaria, fu previsto per la prima volta con la legge n. 468/1978. La LF nel tempo ha mostrato però diversi punti critici.

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I PUNTI CRITICI DELLA LF(l’assalto alla diligenza)

La LF segue, rispetto alle normali leggi di spesa, un binario preferenziale in Parlamento (sessione di bilancio). La LF deve essere approvata, infatti, entro il mese di Dicembre. Questo ha provocato nel passato veri e propri assalti alla diligenza. Per risolvere il problema sono state attuate diverse soluzioni prima di approdare alla legge 208/1999, che solo in parte ha risolto il problema;

Altro punto critico riguarda la separazione del momento in cui si decidono gli obiettivi aggregati della manovra e quello dell’individuazione degli strumenti per realizzarla. Nei primi dieci anni di applicazione della LF i due momenti coincidevano (nella LF con la sessione di Bilancio). Il problema fu risolto dalla legge 362/1988 che ha previsto la sessione anticipata del Bilancio con la presentazione del DPEF (30.06) separando i due momenti.

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L’EVOLUZIONE DELLA LEGGE FINANZIARIA

PRIMA FASE

l. n. 468/1978

La finanziaria definisce tutti gli interventi di finanza pubblica

Sovraccarico di istanze particolari (“assalto alla diligenza”)

FINANZIARIA “OMNIBUS”

SECONDA FASE

l. n. 362/1988

La finanziaria si limita alla regolazione delle aliquote fiscali e al finanziamento di leggi già esistenti

Eccessiva frantumazione della manovra finanziaria

FINANZIARIA “SNELLA”

TERZA FASE

l. n. 208/1999

La finanziaria ritorna a contenere anche norme sostanziali di entrata e di spesa

Permangono i problemi delle istanze particolari e la finanziaria è spesso “blindata”

FINANZIARIA “ROBUSTA”

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LA LEGGE DI STABILITA’

Dal primo gennaio 2010 ( legge n. 196/2009) la Legge Finanziaria è andata definitivamente in “soffitta” ed è stata sostituita dalla Legge di stabilità.

Allo scopo di rendere più snello il nuovo strumento, il legislatore ha stabilito espressamente che sono escluse dal suo contenuto le norme per lo sviluppo – che troveranno collocazione in appositi disegni di legge collegati – e le norme a carattere ordinamentale e organizzatorio. Sono escluse altresì le norme di delega e gli interventi di natura localistica o microsettoriale.

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Il disegno di legge di stabilità è presentato dal Governo al Parlamento entro il 15 ottobre, a poca distanza, dalla presentazione della DFP (15 settembre). La riduzione di tempo di presentazione tra i due documenti (prima 30.06 – 30.09) è riconducibile alla volontà dei tecnici di avvicinare la fase della programmazione a quella di definizione della manovra, avendo a disposizioni in tal modo un quadro economico e di bilancio più stabile.

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Alla legge di stabilità è demandata la definizione annuale del “quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale”; essa per il medesimo periodo è lo strumento attraverso il quale sono regolate annualmente le grandezze previste dalla legislazione vigente per adeguare gli effetti finanziari agli obiettivi (art.11,co. 2, legge n.196/2009).

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LA LEGGE DI STABILITA’: CONTENUTI

Tra i contenuti specifici della LS, tra le più importanti, ricordiamo:a) Il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e il saldo netto

da finanziare in termini di competenza;b) le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni, le

altre misure che incidono sulla determinazione della prestazione, afferenti a imposte dirette e indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi;

c) l’importo complessivo massimo destinato, in ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego;

d) le norme che comportano aumenti di spesa o di riduzione di spesa;e) Le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del

Patto di Stabilità interno.

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IL BILANCIO ANNUALE

Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione è redatto in termini di competenza e di cassa, sebbene – come abbiamo visto- è prevista una delega per il passaggio in termini di sola cassa. Esso rappresenta la situazione tendenziale della finanza statale, prima degli interventi del Governo e del Parlamento (cosiddetto bilancio a legislazione vigente). E’ costituito: dallo stato di previsione dell’entrata; dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, con le allegate appendici dei bilanci e delle aziende ed amministrazioni autonome; dal quadro generale riassuntivo.

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IL CONTENUTO INFORMATIVO DEL BILANCIO

Con la legge n. 196/2009 il contenuto informativo del Bilancio annuale è arricchito dalla nota integrativa e dalla predisposizione di una scheda illustrativa dei programmi (scheda programma). In particolare, la nota integrativa si articola per la spesa, in due sezioni: la prima contenente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di risultato; la seconda espone il contenuto di ciascun programma e i criteri utilizzati per la formulazione delle previsioni. La scheda programma, illustrativa di ciascun programma, indica le leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale; tale scheda è aggiornata semestralmente così da evidenziare le modifiche apportate in corso d’anno alle previsioni iniziali del programma.

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I DISEGNI DI LEGGE COLLEGATI

La legge 196/2009 allo scopo di dare ordine all’interno del processo decisionale e prevenire l’uso della decretazione d’urgenza ha rivisto le norme relative ai disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica. Questi ultimi, preliminarmente individuati dalla DFP, devono essere presentati entro il mese di febbraio dell’esercizio successivo e concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica in quanto hanno il potere di modificare le leggi vigenti e possono pertanto rivelarsi necessari in considerazione del restringimento del contenuto della legge di stabilità

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CRONOLOGIA15.07 Il Governo presenta alla Conferenza permanente per il

coordinamento della Finanza pubblica le “Linee guida per la ripartizione degli obiettivi programmatici tra i vari livelli di Governo”, per ottenere il parere preventivo entro il 10 settembre

10.09 Le linee guida, unitamente al parere di cui sopra, sono trasmesse alle Camere

15.09 lo schema del DFP deve essere presentato dal Governo, su proposta del Ministro dell’Economia, alle Camere.

15.10 Presentazione disegno di legge del Bilancio dello Stato (a legislazione vigente) e disegno di legge di stabilità

31.12 Approvazione del Bilancio (dopo aver apportato al disegno di legge di Bilancio le variazioni determinate dalla legge di stabilità)

28.02 Entro febbraio dell’anno successivo sono presentati i disegni di legge collegati alla manovra.

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LA FORMAZIONE DEL BILANCIO

E’ possibile utilizzare due schemi: Il metodo del bilancio incrementale = il

bilancio di ogni anno è costruito incrementando o diminuendo gli stanziamenti previsti in quello dell’anno precedente, sulla base delle maggiori o minori esigenze (Teoria di Wildavsky)

Il metodo del bilancio a base zero = il bilancio deve essere ricostruito ogni anno e occorre giustificare l’esistenza di ogni stanziamento.

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LA TEORIA DI WILDAVSKY

Aaron Wildavsky nel 1975 afferma che il “principale fattore che determina la dimensione e il contenuto del bilancio di ogni anno è il bilancio dell’anno precedente”.

Modello americano: il Governo espande la spesa, dall’altra il Parlamento cerca di limitarla, per evitare livelli di pressione tributaria troppo elevata.

Il Governo incrementa le previsioni tenendo conto di alcuni elementi (aumento dei costi d’acquisto dei fattori produttivi e del costo della vita).

Il legislativo, invece, opererà in senso opposto (cercherà di ridurre di una certa percentuale lo stesso stanziamento).

Il risultato di queste due forze opposte ci darà l’incremento del bilancio.

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(G.Brosio p. 238 ss) Comportamento di ogni ufficio dell’esecutivo:

X it = bi Yit -1

X it = richiesta di stanziamento fatta dall’ufficio i per l’anno t;

Yit -1 = stanziamento concesso l’anno precedente a i dal legislativo;

bi = costante >1 .

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(G.Brosio p. 238 ss) Comportamento del legislativo:

Y it = ai Xit

Y it = stanziamento concesso;

Xit = richiesta di stanziamento fatta dall’ufficio i per l’anno t;

ai = costante <1 .

Y it = ai bi Yit –1

Lo stanziamento finale, che è iscritto a bilancio nell’anno t, è una percentuale, normalmente in aumento, dello stanziamento concesso l’anno precedente.

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Esempio: Wildavsky

Stanziamento anno precedente 1.000.000 di euro; percentuale di aumento richiesta dall’ufficio 1,2%; percentuale accolta dal legislativo 0,90%;

Y it = 0,90 x 1,20 x 1.000.000,00 = 1.080.000 €

STANZIAMENTO CONCESSO

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Critiche alla teoria incrementalista

Alla base dell’incrementalismo sta la teoria della “razionalità limitata” (bounded rationality) di Herbert Simon (premio Nobel 1978).

In base a questa teoria si rimette in discussione la dottrina economica tradizionale secondo la quale i soggetti economici prendono decisioni in modo ottimale.

Dal momento che non è possibile attuare un comportamento massimizzante, non conoscendo le alternative e dati i costi di transazione, l’incrementalismo è la risposta più soddisfacente tra quelle possibili.

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Critiche alla teoria incrementalista

Il modello è in grado di spiegare gli elementi di regolarità e uniformità nella crescita dei bilanci pubblici, ma non i disallineamenti rispetto al trend che si verificano di frequente.

Gli stessi teorici dell’incrementalismo sono consapevoli che alterazioni economiche/sociali o politiche possono renderlo impraticabile.

Si pensi a fasi di recessione (alterazioni economiche), a cambi di maggioranza (alterazioni politiche), ai cambiamenti sociali (richiesta di nuovi servizi).

Per tenerne conto Depster e Wildavsky hanno riformulato l’equazione del legislativo che diventa:

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Il modello di Dempster e Wildavsky

Y it = ai (bi + bi Zit +…+ bk Zkt ) Yit –1

Dove Zit sono le variabili socio economiche, anche “straordinarie”, osservate al tempo t e che suggeriscono al potere legislativo di modificare, in più o in meno, la percentuale di accoglimento dell’esecutivo.

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LA FORMAZIONE DEL BILANCIO IN ITALIA

Quale l’interazione Governo-Parlamento in Italia?

Rispetto agli Stati Uniti i ruoli sono invertiti (il bilancio approvato dal Parlamento è maggiore del bilancio richiesto dal Governo).

Ragioni: asimmetria di interessi, governi pluripartito, politiche di spesa assembleari, interessi particolari (microsettoriali)…

Ancora oggi? Apparentemente si. Il Governo pone la fiducia sulla LF, per “blindarla” rispetto alla propria maggioranza.

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L’articolo 23 della legge 196/2009 prevede che in sede di elaborazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri sono tenuti ad attenersi alle istruzioni fornite annualmente, con circolare del Ministero delle Finanze /DRGS (Aprile – Maggio).

I Ministri anche sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi stabiliscono gli obiettivi di ciascun dicastero e quantificano le risorse necessarie al loro raggiungimento (Luglio).

E’ fatto divieto di formulare previsioni sul semplice calcolo della spesa storica incrementale.

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Sarà poi il Ministro dell’Economia a valutare la congruità e la coerenza tra gli obiettivi indicati da ciascun Ministero e le risorse richieste per la loro realizzazione, tenendo anche conto dello stato di attuazione dei programmi in corso e dei risultati conseguiti negli anni precedenti in termini di efficienza e di efficacia della spesa (Agosto/Settembre).

Il 15 ottobre presentazione del disegno di legge di legge di bilancio alle Camere.

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PERCORSO DI FORMAZIONE DEL BILANCIO

Aprile/Maggio

Circolare del MEF/DRGS recante istruzioni per la compilazione del bilancio

Luglio I Ministri competenti sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi stabiliscono gli obiettivi di ciascun dicastero e quantificano le risorse necessarie per il loro raggiungimento. E’ fatto divieto di formulare previsioni basate sul semplice calcolo della spesa incrementale.

Agosto/Settembre

Valutazione da parte del MEF delle proposte (congruità e coerenza tra obiettivi indicati da ciascun Ministero e le risorse richieste per la loro attuazione)

15 ottobre

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, predisposto dal Ministro dell’Economia, viene presentato dal Governo al Parlamento

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Le classificazioni del Bilancio

Funzionale: raggruppa le voci per settore d’intervento. Essa ha lo scopo di mettere in evidenza gli obiettivi dell’attività pubblica, anche ai fini di una loro misurazione.

Economica: distingue la parte corrente da quella in conto capitale.

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LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA

Le entrate sono ripartite in QUATTRO TITOLI:

TITOLO I : ENTRATE TRIBUTARIE

TITOLO II : ENTRATE EXTRATRIBUTARIE

TITOLO III: ENTRATE DA ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO DI BENI PATRIMONIALI E RIMBORSO CREDITI

TITOLO IV : ENTRATE PROVENIENTI DA ACCENSIONE DI PRESTITI

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Le entrate sono ripartite in QUATTRO TITOLI:

TITOLO I : ENTRATE TRIBUTARIE (imposte dirette e indirette)

TITOLO II : ENTRATE EXTRATRIBUTARIE (le entrate correnti diverse dai tributi, quali il canone Rai e i redditi di capitale, oltre a tutti i proventi derivanti dall’attività dei ministeri – sono circa il 7/8% di quelle tributarie)

TITOLO III: ENTRATE DA ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO DI

BENI PATRIMONIALI E RIMBORSO CREDITI (cosiddette entrate in conto capitale; esempio vendita dei beni ecc. si tratta di entrate modeste)

TITOLO IV : ENTRATE PROVENIENTI DA ACCENSIONE DI PRESTITI (indebitamento a medio e lungo termine. Qui sono incluse le voci relative alle entrate che sorgono dalla vendita di titoli del debito pubblico)

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TITOLO I (Entrate tributarie) + TITOLO II (Entrate extra-tributarie)= ENTRATE CORRENTI

ENTRATE CORRENTI + ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO DI BENI PATRIMONIALI (esclusa la categoria 15- Rimborso di anticipazioni e crediti) = ENTRATE NETTE

ENTRATE NETTE + RIMBORSO CREDITI (categoria 15) = ENTRATE FINALI (TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III)

ENTRATE FINALI + ACCENSIONE PRESTITI = ENTRATE COMPLESSIVE (TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III + TITOLO IV)

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Le spese sono ripartite in tre TRE TITOLI: TITOLO I : SPESE CORRENTI .

TITOLO II : SPESE IN CONTO CAPITALE

TITOLO III : SPESE PER RIMBORSO DI PRESTITI

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Le spese sono ripartite in tre TRE TITOLI:

TITOLO I : SPESE CORRENTI . All’interno delle spese correnti si distinguono le spese per funzionamento (tra cui il personale), per interventi, a favore di soggetti esterni allo Stato, per trattamenti di quiescienza e per oneri del debito pubblico, oltre ad oneri comuni.

TITOLO II : SPESE IN CONTO CAPITALE . In questa voce confluiscono sia gli investimenti diretti dello Stato sia i contributi agli investimenti effettuati da soggetti pubblici e privati (investimenti indiretti, partecipazioni azionarie, e conferimenti).

TITOLO III : SPESE PER RIMBORSO DI PRESTITI (qui sono incluse le spese per restituire - con i dovuti interessi – i prestiti ricevuti da soggetti economici privati).

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TITOLO I = SPESE CORRENTI

SPESE CORRENTI + SPESE IN C/CAPITALE (esclusa la categoria 31- Acquisizione di attività finanziarie) = SPESE NETTE

SPESE NETTE + ACQUISIZIONE DI ATTIVITA’ FINANZIARIE = SPESE FINALI (TITOLO I + TITOLO II)

SPESE FINALI + RIMBORSO PRESTITI = SPESE COMPLESSIVE (TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III)

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IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I RISULTATI DIFFERENZIALI

Le differenze tra (parte delle) entrate e (parte delle) spese costituiscono i SALDI DI BILANCIO.

In base alla legge di contabilità i saldi (o risultati differenziali) che sintetizzano le informazioni contenute nel BS sono quattro:

1. Il risparmio pubblico;2. L’indebitamento netto;3. Il saldo netto da finanziare;4. Il ricorso al mercato.

I quattro saldi sono espressi sia in termini di competenza giuridica (accertamenti/impegni) sia di cassa (incassi/pagamenti)

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RISPARMIO PUBBLICO = differenza tra il totale delle entrate correnti (Titolo I + Titolo II) e il totale delle spese correnti (Titolo I). Se positivo , indica la quota delle risorse correnti (provenienti dal prelievo obbligatorio) destinabili al finanziamento delle spese in conto capitale;

per anni è stato negativo indicando la quota delle spese da finanziare ricorrendo all’indebitamento (se il saldo è negativo si avrà il DISAVANZO CORRENTE).

Il risparmio pubblico indica, in sintesi, il contributo dello Stato alla formazione del risparmio nazionale.

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INDEBITAMENTO (o ACCREDITAMENTO) NETTO = differenza tra il totale dei primi tre titoli delle entrate e il totale dei primi due titoli di spesa al netto delle partite finanziarie (risorse necessarie al rimborso crediti- categoria 15 delle entrate e alle acquisizioni di attività finanziarie- categoria 31 delle spese). Non si tiene conto, quindi, delle entrate per l’accensione di prestiti (titolo IV) e delle spese per il rimborso di prestiti (titolo III). Pone in evidenza il saldo positivo (accreditamento) o negativo (indebitamento) con cui si chiudono le operazioni di bilancio di natura economica.

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SALDO NETTO DA FINANZIARE= differenza fra il totale dei primi tre titoli delle entrate (tributarie + extratributarie + ammortamento di beni patrimoniali + rimborso crediti) e il totale dei primi due titoli di spesa (spese correnti e in conto capitale). In pratica entrate finali – spese finali. Indica la misura del ricorso al mercato monetario o finanziario per coprire tutte le spese finali che eccedono le entrate finali. In sostanza corrisponde alla somma di indebitamento netto e saldo delle partite finanziarie.

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RICORSO AL MERCATO = differenza fra il totale delle entrate finali (primi tre titoli dell’entrata, escluso il titolo IV - accensione di prestiti) e il totale delle spese, comprese quindi quelle per il rimborso dei prestiti pubblici (titolo I, II e III). Indica la quota che lo Stato deve chiedere in prestito al mercato finanziario (famiglie e altri operatori economici) per pagare sia l’intervento pubblico sia le spese per far fronte ai prestiti concessi. Coincide con il valore del Titolo IV delle Entrate (Emissione del debito pubblico)

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I SALDI DI BILANCIO

A. ENTRATE B. SPESE SALDI (A-B)ENTRATE CORRENTI(Entrate tributarie + extratributarie)

SPESE CORRENTI (+) RISPARMIO PUBBLICO(-) DISAVANZO CORRENTE

Entrate correnti + Alienazione e ammortamento beni patrimoniali (al netto dei rimborsi crediti - cat. 15 delle entrate)= ENTRATE NETTE

Spese correnti + Spese in conto capitale (al netto Acq. Attività finanziarie - cat. 31 delle spese)

= SPESE NETTE

INDEBITAMENTO NETTO

Entrate correnti + Entrate in Conto Capitale (Alienazione e ammortamento beni patrimoniali + rimborso crediti) = ENTRATE FINALI

Spese correnti + Spese in conto capitale

= SPESE FINALI

SALDO NETTO DA FINANZIARE

Entrate correnti + Alienazione e ammortamento beni patrimonialiENTRATE FINALI

Spese correnti + Spese in conto capitale + Rimborso prestiti

SPESE COMPLESSIVE

Se il risultato è negativoRICORSO AL MERCATO

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ALCUNE PRECISAZIONI

L’identità ENTRATE COMPLESSIVE (Tit. I + Tit. II + Tit. III + Tit. IV) – SPESE COMPLESSIVE (Tit I + Tit. II + Tit. III) = ZERO si verifica soltanto nel bilancio di previsione.

In sede di consuntivo è normale riscontrare una divergenza tra le ENTRATE COMPLESSIVE e LE SPESE COMPLESSIVE che viene denominata DISAVANZO COMPLESSIVO.

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Lo scadenziario delle procedure parlamentari

Entro il 15 settembre

Il Governo presenta alle Camere La Decisione di Finanza Pubblica (DPF). Il documento ha lo scopo di delineare la manovra di finanza pubblica e di definire il quadro macroeconomico.

Entro il 15 ottobre il Governo presenta alle Camere

Il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale a legislazione vigente e il bilancio pluriennale programmatico, il disegno di legge di stabilità.

A partire dal 15 ottobre

Inizia la sessione di bilancio presso la Camera e il Senato. I disegni di legge sono inviati alle Commissioni permanenti per quanto di loro competenza e alla Commissione bilancio per l’esame generale

Entro il 31 dicembre

Dopo essere state promulgate, la legge di bilancio e la finanziaria vengono pubblicate nella G.Ufficiale. Se non si procede all’approvazione entro la fine dell’anno, il Parlamento autorizza il Governo all’esercizio provvisorio

Entro il 28 Febbraio

Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica

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Il rendiconto generale dello Stato I risultati della gestione si riflettono in due documenti

ben distinti: il conto del bilancio (o conto consuntivo) e il conto generale del patrimonio a valore.

Il conto del bilancio è composto da tanti conti parziali corrispondenti ai vari stati di previsione; per ciascuno è separatamente dimostrato il risultato della gestione di competenza di quella dei residui. Esso espone distintamente le entrate di competenza dell'anno, le spese, la gestione dei residui attivi e passivi provenienti dagli esercizi precedenti, le somme versate in Tesoreria e quelle pagate, il conto totale dei residui attivi e passivi che si trasmettono all'esercizio successivo.

Il conto generale del patrimonio comprende: le attività e le passività finanziarie e patrimoniali, con le variazioni derivanti dalla gestione del bilancio e con quelle verificatesi per qualsiasi altra causa, la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra il conto del bilancio e quello del patrimonio.

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Il rendiconto generale dello Stato

In coerenza con quanto previsto per il bilancio di previsione, anche il Rendiconto è corredato da una nota integrativa per ciascuna amministrazione, che espone i risultati e il grado di realizzazione degli obiettivi riferiti a ciascun programma e le relative risorse utilizzate, motivando gli eventuali scostamenti rispetto a quanto previsto con il bilancio di previsione.

Con riferimento ai programmi sono illustrati i risultati finanziari ed evidenziati gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali e i risultati a consuntivo.

Inoltre, in maniera speculare rispetto alle previsioni, nella Rilevazione dei costi sostenuti, allegata Rendiconto generale dello Stato, sono presentate le risultanze economiche di ciascuna amministrazione riconciliate con i dati della gestione finanziaria.

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Il rendiconto generale dello Stato

Complessivamente, rispetto alla situazione previgente, si osserva un ampliamento delle informazioni rese a consuntivo e una maggiore attenzione verso le risultanze della gestione.

L’obiettivo è quello di fornire informazioni utili alla valutazione dell’operato delle amministrazioni centrali dello Stato, nonché alla definizione del successivo bilancio di previsione, sia in termini di allocazione delle risorse, sia di valutazione della congruità degli stanziamenti assegnati a ciascun programma e agli obiettivi ad esso associati.

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Le fasi della rendicontazioneSoggetto Fase Tempistica

Ciascun Ministero a cura del Direttore della competente Ragioneria

Compila il conto del Bilancio e del patrimonio relativi alla propria amministrazione

Termine previsto dalla Circolare Ministeriale del Ministro dell’Economia e delle Finanze

Ciascun Ministero Trasmette i conti alla Ragioneria Gen. dello Stato

Entro il 30 aprile successivo al termine dell’anno finan.

La Ragioneria Generale Stato

Redige prospetti riassuntivi In tempo utile per la scadenza successiva

Il Ministro dell’Econ e Fin. tramite il Ragioniere G.S.

Trasmette alla Corte dei Conti il Rendiconto dell’esercizio scaduto, per la parificazione

Entro il 31 maggio

La Corte dei Conti

Verifica, giudica, valuta e confronta i risultati. Parificato il rendiconto lo trasmette al Ministro dell’Econ. e Finanze

In tempo utile per la scadenza successiva

Il Ministro dell’Economia e il Consiglio Ministri

Presentano il disegno di legge per l’approvazione del Parlamento

Entro il 30 giugno

1 Il Bilancio dello Stato e la legge di stabilità a cura di Mauro Cernesi Università di Cassino-...

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