Quaderni Formez 59

QUADERNI FORMEZ

I l Formez-Centro di Formazione Studi

ha avuto, da sempre, una particolare

attenzione per le iniziative editoriali.

Fin dai primissimi anni di attività si è

impegnato nella produzione e divulgazione

di collane e riviste su cui intere generazioni

di funzionari pubblici si sono formate.

In seguito al decreto legislativo 285/99,

che ha individuato nel Formez l’Agenzia

istituzionale che sostiene e promuove

i processi di trasformazione del sistema

amministrativo italiano, l’attività editoriale

del Centro è stata rilanciata e rinnovata

nella veste grafica e nei contenuti.

Sono state create tre nuove linee editoriali:

Quaderni, Strumenti e Azioni di Sistema

per la Pubblica Amministrazione.

In queste collane vengono pubblicati

i risultati delle attività formative

e di ricerca svolte dall’Istituto.

Con “Quaderni” si diffondono Rapporti e

riflessioni teoriche su temi innovativi

per la P.A., mentre con due collane più

specialistiche, quali “Strumenti” e “Azioni di

Sistema per la Pubblica Amministrazione”,

si mettono a disposizione strumenti di lavoro

o di progettazione per quanti lavorano

o si occupano di P.A. e di sviluppo locale.

Tutte le pubblicazioni con un breve abstract

vengono presentate sul web (www.formez.it).

Carlo Flamment

Presidente FormezQ

Formez

59I REGIMI DIAIUTO ALLE IMPRESE2007-2013

F o r m e z • U f f i c i o S t a m p a e d E d i t o r i a

Il volume è stato curato daRaffaele Colaizzo e Antonella Verro

con la collaborazione diIlaria Raimondi

Organizzazione editorialeRoberta Crudele, Vincenza D’Elia, Paola Pezzuto

Il volume è stato realizzato nell’ambito del Progetto “Reti per lo sviluppo loca-le” (Programma Empowerment) e raccoglie gli esiti di un’azione di accompagna-mento, con carattere formativo, svolta per la Regione Campania (in particolareper il Tavolo di coordinamento dei referenti in materia di aiuti di Stato) e fina-lizzata alla definizione dei regimi di aiuto alle imprese per il periodo di pro-grammazione 2007-2013.

L’azione, volta ad integrare ed armonizzare gli interventi regionali di attuazio-ne dei regimi di aiuto alle imprese, sul piano strategico, procedurale ed operati-vo, ha previsto due fasi.

La prima si è incentrata su questioni di natura generale o trasversale, riguar-danti la materia degli aiuti di Stato. In questa fase si è partiti dai concetti gene-rali e dalle regole applicative, offrendo un quadro sull’evoluzione degli scenarinazionali e comunitari. Uno spazio importante è stato dedicato innanzituttoall’inquadramento degli aiuti alle imprese nelle Strategie di Lisbona e Göteborg,fornendo gli elementi essenziali di definizione della materia e le indicazioni sul-le fonti normative e regolamentari; quindi, si sono presi in considerazione i Ser-vizi di Interesse Economico Generale (SIEG), inquadrandoli nelle norme sugliaiuti di Stato, esaminandone i contratti, la trasparenza finanziaria e la determi-nazione delle compensazioni, le partnership pubblico-private. Uno spazio rile-vante è stato dedicato anche alla valutazione dell’efficienza e dell’efficacia degliaiuti alle imprese ed all’autovalutazione.

La seconda fase è stata incentrata su interventi di formazione specialistica,con l’obiettivo di armonizzare ed approfondire le conoscenze dei componentidel Tavolo su aspetti relativi a settori, tipologie ed ambiti specifici di applicazio-ne degli aiuti1.

Nel volume, uno spazio specifico è dedicato ai regimi di aiuto nei Progetti Inte-grati Territoriali (PIT) e alle sperimentazioni cui essi hanno dato avvio nelle

Premessa

1 Questa fase è stata realizzata in coordinamento con il Progetto “Selezione, formazione e inseri-mento nelle Amministrazioni regionali e locali di esperti di politiche di sviluppo e coesione” (Pro-gramma Empowerment). In particolare il Progetto “Reti per lo sviluppo locale” ha curato il coordi-namento tecnico scientifico dell’iniziativa di formazione specialistica.

diverse Regioni, nell’ambito della programmazione 2000-2006. Di particolareimportanza sembrano essere gli strumenti e le modalità utilizzati nelle diverseRegioni per dare attuazione ai regimi di aiuto previsti dai PIT (Contratti di inve-stimento, bandi multimisura, Pacchetti Integrati di Agevolazione, ecc.).

Gli incentivi previsti dai regimi di aiuto, se efficacemente utilizzati, sono ingrado di produrre effetti importanti che investono aspetti diversi e sono, inoltre,uno strumento di notevole rilevanza sia per promuovere il miglioramento econo-mico-produttivo, sia per produrre vantaggi collettivi, nonché per migliorare laqualità dei servizi e dei prodotti da parte delle imprese, costituendo un vantag-gio a favore dell’intero tessuto economico-produttivo.

Altro elemento di primaria importanza è quello relativo all’acquisizione di com-petenze tecnico-specialistiche all’interno delle Pubbliche Amministrazioni che nerafforzino la capacità di progettare e sviluppare strumenti innovativi di incentiva-zione per le imprese e fondamentali per lo sviluppo di nuove forme di mercato,per raggiungere livelli più alti di competitività.

Una conoscenza approfondita dello strumento degli aiuti di Stato rappresentaun fattore qualificante per la PA. Si tratta, infatti, di un tema di elevata comples-sità, che investe servizi importanti per i soggetti economici privati; fare dunqueun uso corretto di questo strumento rappresenta un obiettivo a cui le Ammini-strazioni pubbliche devono tendere, rafforzando al contempo l’insieme dellecompetenze richieste dalle politiche di sviluppo per il periodo 2007-2013.

In questa direzione si muovono i saggi raccolti in questo volume, redatti daesperti del settore, con la finalità di fornire alla Regione Campania e all’insiemedelle Regioni del Mezzogiorno un contributo per la selezione e l’impostazionedei nuovi strumenti di incentivazione delle imprese per il nuovo periodo di pro-grammazione.

Antonella VerroResponsabile del Progetto

Il termine “aiuti di Stato” è balzato agli onori delle cronache qualche anno fa– nonostante gli incentivi alle imprese abbiano costituito in passato, soprattuttonel Mezzogiorno, uno strumento tradizionale delle politiche di sostegno e ricon-versione del sistema produttivo –, grazie al famoso “decreto spalmadebiti”, van-taggio fiscale che doveva consentire la sopravvivenza delle società di calcio ita-liane alla crisi economica in cui erano sprofondate.

Di recente è comparso nuovamente nei titoli dei giornali a proposito della pos-sibilità da parte del Governo italiano di attivare il cosiddetto “cuneo fiscale”, ecosì anche i meno esperti in materia scoprono che il Governo deve chiedere l’ap-provazione della Commissione CE per applicare una tale misura, ritenuta di fon-damentale importanza per il rilancio dell’economia del Paese.

Siamo un Paese a sovranità limitata? Le scelte economiche del Governo e delParlamento italiano devono passare per l’avallo di Bruxelles?

Il fatto è che – come sancito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 170dell’8/6/1984, nel rispetto dell’articolo 11 della nostra Costituzione e della leggen. 1203/1957 – le norme comunitarie hanno forza e valore proprio, l’ordinamen-to interno si ritrae; pertanto, in caso di contrasto, occorre “disapplicare” le nor-me interne incompatibili.

Gli articoli 87, 88 e 89 del Trattato attribuiscono alla Commissione CE, e peralcuni aspetti al Consiglio, le competenze in materia di aiuti di Stato ai fini del-la tutela delle regole della concorrenza.

L’art. 1223 della legge finanziaria 2007 recita “I destinatari degli aiuti di cuiall’articolo 87 del Trattato che istituisce la Comunità europea possono avvalersidi tali misure agevolative solo se dichiarano […] di non rientrare fra coloro chehanno ricevuto e, successivamente, non rimborsato o depositato in un contobloccato, gli aiuti che sono individuati quali illegali o incompatibili dalla Com-missione europea”.

Il testo, pur nell’apparente genericità, risponde all’esigenza di adeguarsi alcosiddetto “impegno Deggendorf” – dal nome di una famosa sentenza del 1997della Corte di Giustizia – e rappresenta l’impegno dell’Italia a non concedere

nuovi aiuti ad imprese che abbiano ricevuto aiuti dichiarati incompatibili dallaCommissione CE e non li abbiano restituiti.

Ciò pone ancora una volta all’attenzione di tutti la drammatica realtà dei fatti:ovvero che l’impresa destinataria di aiuti illegali è soggetta al rischio di restitu-zione e se quegli aiuti sono poi dichiarati incompatibili, l’Amministrazione ero-gante è obbligata a perseguire il recupero con tutti i mezzi a sua disposizione.

L’attenzione degli Stati membri ad una puntuale osservanza di questo obbligoè da sempre caratterizzata da una certa “inerzia”, solo qualche volta giustificatada difficoltà oggettive nell’applicazione della sanzione di recupero, cosicché laCommissione ha da tempo deciso di adottare una linea di fermezza, condizio-nando le sue valutazioni di compatibilità degli aiuti notificati all’impegno degliStati di garantire che dei nuovi aiuti non potranno in nessun caso beneficiareimprese già destinatarie di aiuti incompatibili non recuperati.

Illuminanti, a tal proposito, i concetti già espressi dieci anni fa dalla Commis-sione nella XXVII Relazione sulla politica di concorrenza 1997, di cui si riportaqui sotto uno stralcio:

“311. Come negli anni precedenti, la Commissione ha adottato diverse decisio-ni con le quali ha ordinato agli Stati membri di recuperare gli aiuti concessi sen-za notifica preventiva alla Commissione e da essa ritenuti incompatibili con ilmercato comune. Ordinando sistematicamente il recupero degli aiuti concessiillegalmente, la Commissione tutela inoltre il diritto dei terzi concorrenti di ope-rare su un mercato in cui la concorrenza non sia falsata.

312. La Corte di Giustizia ha confermato che la soppressione di un aiuto ille-gittimo mediante recupero delle somme versate è la logica conseguenza dell’ac-certamento della sua illegittimità. Pertanto, il recupero di un aiuto statale illegit-timamente concesso, onde ripristinare lo status quo ante, non può, in linea diprincipio, ritenersi un provvedimento sproporzionato rispetto alle finalità delledisposizioni del Trattato. Ha inoltre ribadito che un operatore economico dili-gente deve normalmente essere in grado di accertarsi che la procedura di cuiall’articolo 93 (oggi art. 88, n.d.r.) sia stata rispettata. Pertanto, le imprese bene-ficiarie di un aiuto possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sul-la regolarità dell’aiuto solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nelrispetto della procedura prevista dall’articolo 93 (art. 88 v.s.) […].

313. Inoltre, risulta da una giurisprudenza costante che le procedure previstedal diritto nazionale non devono impedire il recupero di un aiuto illegittimo eincompatibile. Tale principio è stato ribadito dalla Corte nella sentenza AlcanDeutschland GmbH, nella quale essa rammenta che l’autorità nazionale compe-tente non dispone di alcun potere discrezionale ed è pertanto tenuta, in forzadel diritto comunitario, a revocare la decisione di concessione di un aiuto attri-buito illegittimamente, conformandosi alla decisione definitiva con cui la Com-

missione dichiari l’incompatibilità dell’aiuto e ne imponga il recupero. Taleobbligo si applica anche qualora l’autorità nazionale abbia lasciato scadere iltermine previsto dal diritto nazionale per la revoca della decisione o qualoratale revoca sia esclusa dal diritto nazionale, […] poiché il beneficiario dell’aiutonon può aver riposto, a causa dell’inosservanza della procedura dell’articolo 93(oggi art. 88), alcun legittimo affidamento nella regolarità dell’aiuto.

314. […] Il recupero degli aiuti accordati senza l’autorizzazione della Commis-sione può avere gravi conseguenze per il beneficiario. Il fatto che si debba proce-dere alla liquidazione di un’impresa a causa del recupero di un aiuto da essapercepito non costituisce motivo sufficiente per rifiutarne la restituzione”.

Che uno Stato, o una Pubblica Amministrazione, possa ancor oggi progettare,bandire, concedere ed erogare aiuti che si possono dimostrare “illegali” o“incompatibili”, potenzialmente così dannosi per i soggetti che ne dovrebberoessere i beneficiari, tanto da esporre imprese (pubbliche o private) al rischio dionerosissime restituzioni, è un fatto incomprensibile e ingiustificabile. È unaspecifica responsabilità di politici, amministratori e tecnici preservare le impre-se da questi rischi.

Sull’altro versante, è compito delle imprese mettersi in condizione di vigilaresulla legittimità degli aiuti che ricevono, acquisendo informazioni e consapevo-lezza sulle norme relative ai regimi.

Tutti questi soggetti devono collaborare affinché la materia degli “aiuti di Sta-to” sia sempre meno uno “specialismo” per pochi esperti e sempre più materiadi conoscenza diffusa.

In questo processo noi cerchiamo di fare al meglio la nostra parte.

Ottavio CostaCoordinatore del Tavolo dei referenti

in materia di aiuti di StatoRegione Campania

INDICE

INTRODUZIONE 17di Raffaele Colaizzo

CAPITOLO 1Disciplina comunitaria sugli aiuti di Statoe sviluppo regionale 27di Giuseppe Mele

1. Ruolo e dimensione economica degli aiuti di Stato 282. Disciplina comunitaria e regole applicative 323. La disciplina sugli aiuti a finalità regionale 40

CAPITOLO 2I nuovi aiuti alle imprese per ricerca,sviluppo e innovazione e ai Servizi di InteresseEconomico Generale 61di Giorgio Perini

1. Gli aiuti di Stato per la ricerca, lo sviluppoe l’innovazione 64

2. I Servizi di Interesse Economico Generale (SIEG) 753. Conclusioni 86

CAPITOLO 3La valutazione delle politiche di aiuto alle imprese 89di Marco Sisti

1. Quale logica muove gli interventi di aiutoalle imprese? 89

2. Come definire il successo degli interventidi aiuto alle imprese? 92

3. Come valutare il successo degli interventi di aiutoalle imprese? 99

4. Conclusioni 110

CAPITOLO 4I regimi di aiuto nella Progettazione Integrata 113di Alfredo Fortunato e Antonio Russo

1. I regimi di aiuto nei Progetti Integrati:l’esperienza delle regioni dell’Obiettivo 1 113

2. Pratiche applicative dei regimi di aiutonei Progetti Integrati Territoriali: criticità e vincoli 128

3. Alcune indicazioni per il 2007-2013 132

15INTRODUZIONE

Una maggiore informazione sulle regole, i meccanismi di applicazione e glieffetti degli aiuti di Stato – che costituiscono una componente di rilievo dellepolitiche di sviluppo e coesione – è importante anche al di fuori della cerchiadegli addetti ai lavori, per diverse ragioni.

In primo luogo, diffondere la conoscenza sul funzionamento e gli impatti atte-si degli aiuti alle imprese migliora i processi di accountability di questa politicapubblica nei confronti di un vasto insieme di cittadini, amministratori pubblici,operatori economici. Nelle aree in ritardo o nei settori in difficoltà economica,gli aiuti servono a produrre – attraverso la crescita della densità e dell’articola-zione del tessuto produttivo, l’aumento della produttività delle imprese, la spin-ta alla loro capacità di innovare e muoversi in mercati ampi – vantaggi per l’inte-ra collettività, sotto forma di maggiore occupazione e reddito disponibile, qua-lità dei beni e dei servizi prodotti e consumati, tutela delle risorse naturali. Gliaiuti non costituiscono, quindi, meri trasferimenti al sistema produttivo, confinalità generiche e indistinte, ma strumenti diretti a determinare (a condizioniprecise ed in ambiti di applicazione, territoriali e settoriali, ben definiti) com-portamenti economicamente “virtuosi” da parte delle imprese, in situazioni incui il mercato non assicura equilibri e soluzioni soddisfacenti. A loro volta, que-sti comportamenti devono determinare benefici misurabili, di natura economica,sociale ed ambientale, per la collettività e il territorio. Conoscere il modo in cuifunzionano gli aiuti ed i risultati della loro applicazione amplia, quindi, le pos-sibilità di sorveglianza e controllo dell’uso della spesa pubblica per lo sviluppo(e dei suoi rendimenti economici e sociali).

In secondo luogo, conoscere a fondo gli aiuti di Stato (ed in particolare l’evolu-zione recente della disciplina comunitaria) permette alle molte Amministrazionicoinvolte, a vari livelli di settore e territoriali, nella programmazione degli inter-venti per lo sviluppo e la coesione, di articolare ed affinare (ciascuna ai proprilivelli di competenza) gli interventi in materia di sostegno al tessuto produttivo.Le Amministrazioni possono cioè rinnovare la propria “cassetta degli attrezzi”,

Introduzione

di Raffaele Colaizzo*

* Coordinatore tecnico del Progetto “Reti per lo sviluppo locale”.

mettendo in soffitta gli strumenti tradizionali di incentivazione (per lo più gene-ralisti e di natura compensativa) e scegliendo strumenti più calibrati rispetto agliobiettivi di innovazione, competitività ed apertura che caratterizzano il nuovociclo di programmazione.

Infine, essere informati sulle regole essenziali sugli aiuti di Stato permette alleAmministrazioni pubbliche di qualsiasi livello, nel momento in cui intrattengo-no rapporti economici e finanziari con imprese e soggetti privati, di evitare unapossibile e magari inconsapevole infrazione della disciplina degli aiuti, corren-do il rischio di subire gravi sanzioni.

Come si spiega nel primo saggio presentato in questo volume, questo può acca-dere, ad esempio, quando transazioni e rapporti fra un’Amministrazione e delleimprese creino in qualche modo un vantaggio economico a soggetti privati, al difuori dei precisi dispositivi stabiliti dall’Unione europea.

I primi due saggi di questo volume hanno l’obiettivo di accrescere l’informa-zione sulle regole essenziali degli aiuti di Stato e sull’importante evoluzione,oggi in corso, della normativa che li riguarda.

Il contributo di Giuseppe Mele approfondisce (dopo aver presentato principi,razionalità, dimensioni economiche e regole essenziali di applicazione degli aiu-ti) la riforma per il 2007-2013 degli aiuti di Stato a finalità regionale. Questi aiu-ti costituiscono un asse fondamentale delle politiche di sviluppo e coesione: dal-la loro applicazione ci si attendono effetti strutturanti, ovvero miglioramenti per-manenti dell’efficienza economica, della capacità di produrre e del tasso di inno-vazione dei sistemi regionali e territoriali. La loro revisione avviene nel quadrodella generale riformulazione degli aiuti di Stato, definita dal Piano di Azionedell’Unione europea, che ha assunto obiettivi generali di riduzione, concentra-zione, efficacia e semplificazione degli aiuti.

Il saggio di Mele sottolinea alcuni passaggi di grande interesse. Innanzitutto, lariforma degli aiuti di Stato a finalità regionale non ha condotto, come pure eranelle premesse, ad una maggiore concentrazione delle aree e della popolazioneammissibile. Al contrario, la quota di popolazione dell’Unione europea (UE a27) residente in aree beneficiarie delle deroghe è stata addirittura accresciuta, al49,8% fino al 2008 e al 46,4% dal 2009. Nel precedente periodo, per la UE a 15Stati membri, la popolazione complessivamente ammissibile era del 42,7%.Anche per l’Unione europea, passare dall’enunciazione del principio di concen-trazione degli aiuti (su una quota limitata di destinatari e territori, dove il soste-gno pubblico è effettivamente determinante per lo sviluppo e la coesione, evitan-do quindi di accontentare tutti) alla sua applicazione concreta si conferma comeuna delle sfide più difficili da fronteggiare.

Se concentriamo l’attenzione sul nostro Paese, possiamo vedere come le impli-cazioni della riforma degli aiuti per l’Italia siano piuttosto restrittive. La revisio-

INTRODUZIONE

ne dei massimali di aiuto per area geografica ha portato ad un ampliamento con-sistente del differenziale dei tassi di incentivazione fra le nostre regioni dell’O-biettivo “Convergenza” e le regioni maggiormente in ritardo, in particolare del-l’Est europeo. Rispetto alle regioni che hanno un PIL per abitante inferiore al45% dell’UE a 25, questo differenziale è di venti punti; è invece di dieci rispettoalle regioni con un PIL per abitante inferiore al 60% della media comunitaria.Inoltre, per effetto del passaggio al solo equivalente sovvenzione lordo (e quindicon l’abbandono dell’equivalente sovvenzione netto), gli aiuti in Italia si sono, difatto, ridotti drasticamente rispetto ad altri Paesi (come l’Irlanda) dove il livellogenerale della tassazione è più basso. Infine, per l’Italia la popolazione ammissi-bile si è ridotta dal 42,7% al 33,8% del totale.

Di questi elementi non si può non tenere conto nell’impostazione delle strategiedi sostegno al tessuto produttivo per il 2007-2013, in particolare puntando ad unaapplicazione più concentrata ed efficace degli aiuti. Affrontando questi aspetti, ilQuadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013(QSN) sottolinea che interventi di tipo generalista, offerti con modalità automaticae magari con un ammontare di contributo poco elevato, non consentono di orien-tare in modo determinante le scelte degli imprenditori e di produrre effetti diaddizionalità. La compensazione per gli svantaggi localizzativi tramite strumentidi agevolazione di tipo generalista non può, quindi, secondo il QSN, rivestire unruolo centrale all’interno di una politica regionale concentrata sulla qualificazio-ne dei contesti e su una maggiore competitività del sistema produttivo. Acquista-no, invece, una maggiore valenza, in queste politiche, interventi diretti ad orienta-re i sistemi produttivi verso attività innovative. Il QSN individua, ancora, ilrischio che gli strumenti di incentivazione rivolti alle imprese in forma associata –ad esempio a consorzi di PMI su base settoriale, o a filiere su base territoriale –possano essere spiazzati da forme di incentivazione più facili e vantaggiose dalpunto di vista della singola impresa. Il Quadro Strategico Nazionale sembrainsomma propendere per un innalzamento delle barriere alla concessione degliaiuti, in direzione della selettività, della concentrazione e della specializzazione.

Il saggio di Giorgio Perini specifica la recente evoluzione della disciplinacomunitaria in due ambiti di forte rilievo: gli aiuti alla ricerca ed all’innovazio-ne, da una parte, e i Servizi di Interesse Economico Generale, dall’altra.

La nuova disciplina comunitaria su ricerca e innovazione ha un importanteruolo strumentale rispetto all’attuazione della Strategia di Lisbona, in particolareper quanto riguarda il sostegno agli investimenti nella ricerca del settore privato(che dovrebbero crescere ad un tasso medio del 9% all’anno per conseguire,entro il 2010, gli obiettivi fissati dal Consiglio europeo di Barcellona nel 2002) el’aumento della propensione all’innovazione delle imprese. Per accrescere edintensificare la capacità di impatto degli aiuti alla ricerca e all’innovazione, la

INTRODUZIONE

nuova disciplina amplia ed articola in modo significativo la precedente normati-va, anche attraverso una precisazione del concetto di innovazione, che in passa-to – come sottolinea Perini nel suo saggio – non era ritenuta, di per sé, una “cate-goria separata” a cui indirizzare aiuti di Stato. La nuova disciplina affianca, dun-que, agli strumenti “tradizionali” (come gli aiuti ai progetti di ricerca e sviluppo)alcune modalità di intervento nuove o radicalmente modificate rispetto al passa-to, come gli aiuti alle piccole imprese innovatrici, gli aiuti all’innovazione deiprocessi e all’organizzazione nei servizi, la messa a disposizione di personalealtamente qualificato, gli aiuti ai poli di innovazione, gli aiuti al funzionamentofinalizzati all’animazione dei poli (marketing per attirare nuove imprese nelpolo, gestione delle installazioni, organizzazione di programmi di formazione,seminari e conferenze). Un’utilizzazione adeguata di questi strumenti presuppo-ne l’armonica combinazione di molti ingredienti: una forte capacità strategicadei programmatori; l’applicazione di un principio di integrazione funzionale frale molte azioni che compongono una politica di “Ricerca Sviluppo e Innovazio-ne” (RSI); la conoscenza dei fabbisogni del sistema produttivo in termini di ricer-ca e innovazione e della sua reattività alle politiche di incentivazione; la costitu-zione di un sistema di governance adeguato del sistema di produzione, interme-diazione e trasferimento della ricerca, dell’alta formazione e dell’innovazione.

Il secondo tema affrontato da Perini riguarda i Servizi di Interesse EconomicoGenerale (SIEG) ed il loro trattamento nell’ambito della disciplina comunitariasugli aiuti di Stato. Anche questo tema è di grande rilievo ed interesse. L’Unio-ne europea riconosce che la disponibilità per la popolazione di alcuni servizi(come i trasporti, i servizi postali, l’energia, le telecomunicazioni, alcuni servizisociali, ecc.), ad un livello qualitativo adeguato e a un prezzo accessibile, èdeterminante per la coesione sociale e territoriale, così come per la competiti-vità dell’industria e dei territori europei. La disponibilità di questi servizi, inol-tre, deve essere universale, ovvero non dipendere dalla tipologia degli utenti nédalla loro localizzazione geografica; continuità e sicurezza del servizio sonoaltri aspetti da cui non si può derogare. Ora, non sempre il mercato riesce spon-taneamente a garantire un’offerta di questi servizi adeguata ed accessibile. ISIEG differiscono dai servizi ordinari proprio in quanto le autorità pubblicheritengono che essi debbano essere garantiti anche quando il mercato non sia ingrado di fornirli autonomamente.

L’Unione europea riconosce quindi la legittimità degli aiuti dati ai fornitori(indifferentemente pubblici o privati) di un servizio economico generale. Questodeve però avvenire nel quadro di norme precise. In un certo senso, è come se cisi trovasse all’intersezione fra due grandi aree del modello economico e socialedell’Unione: da una parte, la coesione sociale e territoriale, che richiede la dispo-nibilità di servizi anche quando il mercato non riesce ad organizzarne la produ-

INTRODUZIONE

zione con le caratteristiche di accessibilità di cui abbiamo appena detto; dall’al-tra parte, il principio della tutela della concorrenza e del mercato, che devegarantire contro distorsioni, inefficienze, abusi. L’aiuto concesso al fornitore diun servizio di interesse economico generale deve essere strettamente necessarioper l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico; esso deve essere finaliz-zato a compensare solo il costo supplementare generato da quegli obblighi. Incaso contrario, si determinerebbe una sovracompensazione all’impresa fornitricecontraria alle norme sulla concorrenza. Per limitare gli aiuti di Stato e peraumentare il benessere dei consumatori, le autorità pubbliche devono inoltrerendere le procedure di assegnazione del servizio pubblico trasparenti, aperte almaggior numero possibile di candidati e non discriminatorie rispetto ai servizida fornire e all’importo della compensazione.

Il saggio di Perini ricostruisce, fra l’altro, il complesso percorso di definizionedella base giuridica dei SIEG, anche attraverso sentenze della Corte di Giustizia,dando modo di apprezzare l’evoluzione e la profondità del dibattito, nonché l’ar-ticolazione delle sue implicazioni.

Dopo i due saggi di natura informativa ed interpretativa su principi, evoluzio-ne normativa ed ambiti essenziali degli aiuti di Stato, il contributo di Marco Sistiaffronta il tema della valutazione delle politiche di aiuto alle imprese. Il saggiodi Sisti chiarisce prima la logica che muove gli interventi di aiuto alle imprese,ricostruendo presupposti ed effetti attesi di questa importante componente dellepolitiche pubbliche per lo sviluppo; argomenta, poi, come definire e come valu-tare il successo di un intervento di aiuto alle imprese. Gli ambiti di valutazionevengono identificati da Sisti nell’accessibilità al contributo da parte delle impre-se; nell’accoglienza o gradimento dell’intervento da parte dei potenziali benefi-ciari; nell’adeguatezza nella scelta delle imprese beneficiarie; nella corretta rea-lizzazione dei progetti da parte delle imprese; nell’addizionalità, ossia nellacapacità dell’intervento di incentivare progetti che non sarebbero stati attivatialtrimenti; nella capacità dei progetti finanziati di incidere in modo positivo suaspetti rilevanti della performance delle imprese; ed infine nell’impatto com-plessivo sul sistema economico e sulla comunità.

Incorporare stabilmente una funzione di valutazione (e/o di autovalutazionedelle Amministrazioni titolari degli interventi) è molto importante. In questosenso si esprime anche il Quadro Strategico Nazionale, sostenendo che “è indi-spensabile innalzare la qualità della valutazione degli effetti delle agevolazioni,al fine di orientare su dati quantitativi il confronto con le parti economiche esociali e modificare di conseguenza l’assegnazione delle risorse”1. Abbastanza

1 Ministero dello Sviluppo Economico - DPS, Quadro Strategico Nazionale per la politica regionaledi sviluppo 2007-2013, marzo 2007, pag. 65.

INTRODUZIONE

spesso, si osserva come la pratica operativa sugli aiuti alle imprese si concentriin gran parte sugli aspetti procedurali, sui dispositivi di attuazione, sui problemidi compatibilità ed ammissibilità. Naturalmente questi aspetti sono importantis-simi, propedeutici a qualsiasi attuazione, ma sono pur sempre strumentali rispet-to alla necessità di conseguire risultati ed effetti strutturanti. Come componentedella politica pubblica per la coesione, gli aiuti alle imprese servono a produrrecapacità competitiva, accelerazione dello sviluppo, vitalità del tessuto produtti-vo, occupazione. Per poter conseguire questi risultati, essi devono dimostrarsiaccessibili, addizionali, fattibili, ben accolti dalle imprese, di facile gestione,capaci di colpire i bersagli giusti per determinare un cambiamento dei comporta-menti delle imprese.

Valutare (e/o autovalutare) con continuità e correttamente questi effetti – atti-vità complessa, come emerge dal saggio di Sisti, ma comunque praticabile all’in-terno di un quadro metodologico rigoroso e con un forte investimento sul moni-toraggio e l’indagine statistica – è, per le Amministrazioni coinvolte, un’azioneimportante di innovazione amministrativa e di accountability.

L’ultimo capitolo del volume è dedicato ad una breve rassegna sui regimi diaiuto nei Progetti Integrati Territoriali. In parallelo con il tema della territorializ-zazione delle politiche di sviluppo, ha acquistato peso negli ultimi anni il temadel decentramento programmatico ed attuativo dei regimi di aiuto. I ProgettiIntegrati hanno offerto l’opportunità di fare alcune sperimentazioni interessantisu questi aspetti. I regimi di aiuto rappresentano, al contrario di quanto si tendea credere, una quota rilevante della dotazione finanziaria dei PIT. Sul piano stra-tegico, l’aspetto più interessante riguarda la stretta coerenza che, in linea di prin-cipio, deve essere stabilita fra i contenuti dell’iniziativa imprenditoriale e l’idea-forza proposta dal Progetto Integrato. Gli aiuti non possono, quindi, essere rivol-ti in modo generale e indistinto alle imprese (sia interne che esterne all’area), madevono costituire uno stimolo selettivo al tessuto produttivo, perché investasugli specifici potenziali di sviluppo del territorio, si integri con la componentestrutturale del Progetto e contribuisca in modo coerente al modello di trasforma-zione strutturale dell’economia locale.

Sul piano degli strumenti, i regimi di aiuto sono stati applicati attraverso model-li diversificati, anche se sono comunque stati attuati sempre sotto la regia regio-nale (nell’ambito delle diverse misure di riferimento) e mai decentrati interamen-te al livello territoriale. Aver mantenuto un esclusivo ruolo regionale nella gestio-ne dei regimi – escludendo anche singole sperimentazioni di decentramentoattuativo, almeno nelle realtà territoriali più mature – è spiegabile in base all’esi-genza di unitarietà attuativa, trasparenza e sollecita esecuzione dei ProgrammiOperativi Regionali. Questa scelta ha però in parte compromesso il valore innova-tivo di questa esperienza di decentramento e, secondo alcuni, ha anche ridotto i

INTRODUZIONE

livelli di efficacia che si sarebbero potuti ottenere attraverso un’interazione piùdiretta, a livello territoriale, fra organismi di gestione dei Progetti ed imprese.

Contratti di investimento, bandi multimisura, priorità e criteri aggiuntivi terri-toriali, Pacchetti Integrati di Agevolazione sono alcuni degli strumenti speri-mentati per l’attuazione della Progettazione Integrata, con esiti alterni e in unquadro generale caratterizzato dal difficile coinvolgimento dei partenariati eco-nomici e delle imprese all’interno dei Progetti. In diversi contesti, quest’espe-rienza sembra avere prodotto buoni risultati in termini di responsabilizzazionedei livelli amministrativi locali, almeno limitatamente alla individuazione deicriteri aggiuntivi (per la selezione dei progetti imprenditoriali) ed all’animazionedel sistema produttivo territoriale. Più difficile, in questo momento, è valutare lacoerenza, la validità produttiva ed i primi esiti attuativi delle iniziative produtti-ve finanziate.

Pur con i suoi limiti, l’esperienza dei regimi di aiuto nella Progettazione Inte-grata delinea spunti interessanti per la nuova programmazione. Secondo il Qua-dro Strategico Nazionale, a fronte dell’impegno della politica regionale allariduzione del sostegno finanziario a sistemi di incentivazione di natura genera-lista e compensativa, vanno incrementati gli strumenti di incentivazione rivoltiprevalentemente a soggetti collettivi, al sostegno di attività imprenditoriali dipiccole e medie dimensioni, funzionalmente collegate lungo l’integrazione oriz-zontale o di filiera, al conseguimento di obiettivi specifici di sviluppo per isistemi territoriali. Appare evidente la dimensione territoriale di queste moda-lità di intervento a sostegno del tessuto produttivo; ed appare quindi utile efruttuoso proseguire la riflessione tecnica e strategica sul decentramento pro-grammatico ed attuativo dei regimi di aiuto, in linea con alcune esigenze gene-rali: evitare effetti di spiazzamento e concorrenza tra territori ed incentivi; man-tenere livelli elevati di trasparenza, selettività, efficienza procedurale e finan-ziaria; garantire l’integrazione degli investimenti produttivi nelle strategie disviluppo territoriale; superare definitivamente la logica degli interventi com-pensativi e generalisti.

25CAPITOLO 1

La disciplina comunitaria degli aiuti di Stato ha progressivamente assunto unruolo sempre più diretto e penetrante nell’azione di politica economica e di svi-luppo svolta dai governi centrale e regionali dei Paesi europei.

Questo ruolo – in realtà ben evidente sul piano formale già nel testo del Tratta-to sul mercato comune del 1957 – si può dire che sia concretamente cresciutocol progredire dell’integrazione europea, nella misura in cui le azioni adottateall’interno dei singoli Stati membri, anche quelle apparentemente meno rilevan-ti per la concorrenza comunitaria, hanno acquisito maggiore capacità di incideresull’attività economica di tutti gli altri, una volta cadute le barriere – fisiche, giu-ridico-amministrative e monetarie – agli scambi nell’Unione europea.

Il profilo del controllo e della sanzione che caratterizzano tale disciplina ne haspesso condizionato l’immagine, rappresentandola come uno strumento preva-lentemente “coercitivo”, finalizzato soprattutto a limitare la “libertà” degli Stati(e delle loro articolazioni di governo) nel predisporre misure di politica econo-mica a sostegno delle imprese.

In realtà, questa raffigurazione potrebbe essere agevolmente ribaltata, in quan-to la disciplina degli aiuti di Stato va soprattutto vista come uno strumento digaranzia e di tutela dell’attività economica e del suo libero svolgimento, in gradodi intervenire nelle situazioni in cui i benefici attesi dalla collettività e dalleimprese possono essere compromessi da comportamenti protezionistici e discri-minatori, tesi a favorire alcuni operatori economici a scapito di tutti gli altri o,più in generale, a limitare lo sviluppo dei mercati e della concorrenza.

In questi termini, va quindi considerata anche un’altra “visione” delle regolecomunitarie sugli aiuti di Stato, che riguarda l’efficienza della politica economi-ca e della sua capacità di promuovere la crescita e il benessere, che ha assuntouna rilevanza crescente a seguito delle profonde trasformazioni politiche ed eco-

Disciplina comunitariasugli aiuti di Statoe sviluppo regionale

di Giuseppe Mele*

* Direttore Politiche industriali e territoriali di Confindustria. L’Autore è particolarmente grato a Sil-via Cavallo (Confindustria), che ha fornito utili suggerimenti e precisazioni. Il presente lavoro èaggiornato alla regolamentazione ed alla relativa attuazione comunitaria e nazionale maturata afine 2006.

DISCIPLINA COMUNITARIA SUGLI AIUTI DI STATO E SVILUPPO REGIONALE

nomiche indotte dall’integrazione comunitaria, che hanno sensibilmente modifi-cato il ruolo svolto dall’Unione e dalle sue istituzioni, non più solo di “custode”delle regole comuni, ma anche di promotore dello sviluppo.

Questa capacità della politica di concorrenza risulta ben visibile nel passaggiodalle regole del Trattato alla loro traduzione nella disciplina attuativa, mediatada rilevanti strategie di cambiamento sociale ed economico, come la Strategia diLisbona. In particolare, nella disciplina sugli aiuti di Stato dedicata allo svilup-po regionale, l’aspetto formale (le regole) e quello sostanziale (la mission) si fon-dono per svolgere una funzione strumentale di primissimo piano nelle politichedi sviluppo socioeconomico su base territoriale.

Il presente lavoro cerca di offrire una sintetica e, ovviamente, non esaustivaillustrazione di principi e regole applicative della disciplina sugli aiuti di Stato;l’obiettivo è di dare una prima informazione sulla materia in grado di orientare isuccessivi approfondimenti personali, ma anche di definire il quadro delle suediverse implicazioni, con particolare riferimento agli aiuti a finalità regionale.

1. Ruolo e dimensione economica degli aiuti di Stato

Forse a causa del loro vasto impiego o della “normalità” con la quale si ricorread essi, spesso si dimentica che gli aiuti di Stato o gli incentivi sono un vero eproprio strumento di intervento pubblico nell’economia e, in quanto tali,dovrebbero quindi obbedire a dei principi e rispettare delle condizioni di utiliz-zo, per massimizzarne l’efficacia ed evitare sprechi, anche e soprattutto perchéla loro attuazione è prevalentemente sostenuta dalla finanza pubblica, cioè dallerisorse prelevate alla collettività.

Ma qual è la motivazione fondamentale per la quale si ricorre all’interventopubblico?

Per loro natura, i sistemi economici si sviluppano in modo diseguale a livellosettoriale, territoriale e strutturale. Questa caratteristica rappresenta un anda-mento “fisiologico” dell’economia, purché ne rappresenti una fase almeno ten-denzialmente transitoria. Se lo squilibrio risulta permanente e inaccettabile otende ad aggravarsi, allora si parla di “fallimento del mercato”, cioè di una situa-zione in cui l’azione degli operatori e/o la struttura stessa del mercato impedi-scono di perseguire una situazione di riequilibrio.

Le cause più rilevanti di fallimento del mercato sono individuabili in:• imperfezioni dei mercati: come la presenza di economie di scala (cioè il par-

ziale sfruttamento della capacità produttiva) e di monopoli (cioè la presenzadi concorrenti in grado di condizionare il normale andamento del mercato), ola natura imperfetta o asimmetrica dell’informazione (cioè una situazione in

cui i diversi concorrenti non hanno una uguale conoscenza delle condizionidi mercato);

• esternalità: come gli effetti di spillover (o “traboccamento”) non valutabili daimercati (può essere il caso della ricerca, i cui risultati possono non essereaccessibili da parte degli operatori e così generare avanzamenti tecnologici; odell’ambiente, i cui beni e servizi non vengono misurati economicamente enon possono essere consumati da tutti in modo equilibrato), o vantaggi/svan-taggi collettivi non incorporabili nei prezzi, nel caso di beni e servizi fuorimercato (ad esempio, i beni pubblici);

• imperfetta mobilità “fisica” dei fattori: ossia una squilibrata allocazione terri-toriale di capitale e lavoro in presenza di ostacoli che ne impediscono il rie-quilibrio, generando così divari di sviluppo.

In funzione delle diverse situazioni di fallimento del mercato, l’interventopubblico può agire con diversi strumenti e modalità, classificabili in senso latotra diretti e indiretti. Rientrano tra gli interventi “diretti” l’introduzione di rego-le (divieti e obblighi di seguire determinati comportamenti) e la gestione pubbli-ca di imprese (in settori definiti “strategici” per il sistema economico, nei qualinon è garantita una adeguata produzione, sia sul piano quantitativo che dei prez-zi). Sono qualificati come interventi “indiretti” la manovra sulla domanda pub-blica di beni e servizi (a sostegno di alcuni settori) e gli incentivi/disincentivi (alfine di ottenere determinati comportamenti).

È da notare che, nella teoria, la nozione positiva di “incentivo” è sempreaccompagnata a quella negativa di “disincentivo”, nel senso che l’assicurazionedi un “premio” a chi assume un certo comportamento ritenuto meritevole corri-sponde sempre a una “penalità” per chi non lo assume, quantomeno nel senso dinon poter acquisire l’incentivo promesso, ma anche nel senso di sopportare uncosto o un prezzo per non aver tenuto il comportamento incentivato. Quest’ulti-ma ipotesi risulta di rara applicazione (ad esempio, una maggiorazione fiscale achi localizza la propria attività economica in un’area congestionata), ma dovreb-be essere considerata al pari dell’incentivo “premiante”.

La scelta dello strumento di intervento pubblico più adatto è, quindi, un eserciziovalutativo da svolgere con molta attenzione, fin dalla sua stessa motivazione, inquanto una situazione di fallimento del mercato è condizione essenziale, ma nonsufficiente per l’intervento pubblico. In altri termini, una prima valutazione da svol-gere è se esiste una situazione di fallimento del mercato e poi se essa può averebisogno di un intervento pubblico oppure può risolversi entro tempi ragionevoli.

Una volta pervenuti ad una conclusione “interventista”, occorre scegliere lostrumento più adatto a rimuovere la causa che ha generato il fallimento del mer-cato e, va detto subito, gli incentivi non sempre lo sono, per cui, in ogni caso, va

misurata la loro efficacia rispetto agli altri strumenti utilizzabili; i benefici nettigenerati dagli incentivi devono cioè essere maggiori di quelli ottenibili dagli altristrumenti.

Nel caso specifico degli squilibri territoriali e delle connesse politiche di svi-luppo, l’utilizzo degli incentivi ha come motivazione fondamentale quella difavorire una mobilità dei fattori produttivi in grado di contribuire alla riduzionedei divari regionali di sviluppo; nel caso più frequente di utilizzo di incentivi afinalità regionale, la motivazione fondamentale è quella della mobilità del capi-tale, cioè dell’attrazione degli investimenti. Gli incentivi devono, quindi, esserein grado di sostenere una determinata preferenza localizzativa, se non è incorpo-rata nelle scelte delle imprese, per renderla economicamente vantaggiosa o alme-no confrontabile con le sue alternative.

Ulteriori condizioni sostanziali per l’impiego degli incentivi per finalità di svi-luppo regionale e per le loro modalità applicative riguardano:• efficacia micro e macroeconomica degli incentivi: è la valutazione “di base”

per il “disegno” e l’introduzione di uno strumento di incentivazione, dallaquale deve emergere la sua efficacia nel sostenere la competitività delle impre-se, nel contribuire allo sviluppo del territorio beneficiario e nel produrre effet-ti netti positivi per l’economia nel suo complesso;

• temporaneità degli incentivi: per definizione, gli incentivi non possono avereun impiego permanente, perché possono generare “assuefazione” (una speciedi doping). In sostanza, le imprese continuerebbero a fare affidamento su unsostegno esterno, anziché sulla propria capacità competitiva, per mantenersisul mercato;

• aggiuntività reale delle scelte localizzative incentivate: si tratta di uno dei pro-fili più difficili da valutare, poiché la capacità degli incentivi di essere “deter-minanti” nelle decisioni di investimento non è facilmente verificabile ex ante;ciò nondimeno, è necessario cercare di evitare che gli incentivi non finanzinoinvestimenti che sarebbero stati realizzati anche senza di loro (cioè ridurre lacosiddetta deadweight loss, o perdita lorda o perdita di “peso morto” dellerisorse pubbliche) e che si verifichino “effetti di spiazzamento” con altri stru-menti che intervengono sulle stesse attività o localizzazioni;

• riduzione delle esternalità negative che hanno motivato l’utilizzo degli incen-tivi: la minore attrattività del territorio è spesso determinata da situazioni “dicontesto” sfavorevoli alla mobilità del capitale (carenze di infrastrutture, ser-vizi, sicurezza, ecc.), l’impiego degli incentivi, quindi, ha senso se contempo-raneamente si rimuovono tali cause con opportuni investimenti e misure dialtro genere (ad esempio: di liberalizzazione e privatizzazione di servizi pub-blici; di rafforzamento della sicurezza; di semplificazione amministrativa); inpratica, gli incentivi possono avere una funzione temporaneamente (anche in

questo caso) “compensativa” e non possono/devono diventare la “scusa” perevitare/rinviare interventi di natura strutturale che sono alla base dei divari disviluppo e della minore attrattività territoriale;

• sostenibilità finanziaria degli incentivi: non sempre sono valutati adeguata-mente i costi che la finanza pubblica deve sostenere per attuare gli incentivi;spesso, un singolo strumento può avere un peso finanziario limitato (come nelcaso degli aiuti “de minimis”), ma aggiunto a quello di altri strumenti posti inessere può comportare somme complessive rilevanti che impattano sullasostenibilità dei bilanci pubblici.

A quest’ultimo proposito, va detto che gli incentivi (o gli aiuti) all’attività pro-duttiva (cioè non solo all’industria, ma anche all’agricoltura e ai trasporti) rap-presentano uno strumento di politica economica molto diffuso nelle economiedi mercato, anche se, grazie agli orientamenti più restrittivi (come quelli dettatidalla Commissione europea e condivisi dagli Stati membri), la loro dimensioneeconomica si è notevolmente ridotta.

Nell’UE a 15 e poi a 25 (v. fig. 1), gli aiuti si sono praticamente dimezzati nelcorso di quasi un quindicennio (tra il 1992 ed il 2004 sono passati dall’1,06%allo 0,57% del PIL), mentre in Italia la riduzione è stata ancor più drastica,dall’1,71% allo 0,52% del PIL.

Figura 1

Andamento degli aiuti di Stato nell’UE a 25 in rapporto al PIL

Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat

In termini economici, gli incentivi restano comunque cospicui: nel 2004ammontavano a 61,4 miliardi di euro nell’UE a 15, di cui 17,2 miliardi in Ger-mania, 8,9 miliardi in Francia, 7 miliardi circa in Italia (di cui poco più di un

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Italia UE a 25

miliardo per finalità di sviluppo regionale) e, nell’esempio del liberismo euro-peo, il Regno Unito, a 5,4 miliardi di euro.

Si tratta, quindi, di ammontari notevoli, che possono avere ripercussioni sensi-bili negli scambi commerciali tra Paesi, specie se i mercati internazionali sonorelativamente liberalizzati, o, comunque, regolati da accordi (come nel WTO), o,addirittura, formano un “mercato unico” (come quello comunitario). Da quinasce l’esigenza di una regolamentazione internazionale sugli aiuti di Stato, tan-to più vincolante quanto più sono liberi gli scambi e sono integrate le economienazionali, come nel caso dell’UE.

2. Disciplina comunitaria e regole applicative

2.1 I principi generali del Trattato

Il principio generale da cui parte tutta la disciplina comunitaria sugli aiuti diStato verte sull’art. 87, par. 1, del Trattato CE, secondo il quale: “Salvo deroghecontemplate dal presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune,nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagliStati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo taluneimprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”.

Rispetto alla generale “incompatibilità” degli aiuti, il successivo par. 2 dell’art.87 del Trattato CE cita specificamente quelli che sono compatibili (aiuti a carat-tere sociale, per danni arrecati da calamità naturali, ecc.) ed il par. 3 quelli che“possono” esserlo. Tra questi ultimi sono compresi gli “aiuti a finalità regiona-le”, ossia:“a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore

di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoc-cupazione, […]

c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regio-ni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misu-ra contraria al comune interesse […]”.

Nell’interpretazione del Trattato, la Commissione ha sostanzialmente indivi-duato nella prima fattispecie (art. 87.3.a) le regioni in ritardo di sviluppo e nel-la seconda (art. 87.3.c) situazioni circoscritte di declino o degrado derivanti dacrisi settoriali o imprenditoriali da cui dipende sensibilmente l’economia di unterritorio.

Riguardo ai principi generali, il Trattato pone tra questi il “controllo” (art. 88.1)degli aiuti di Stato: la Commissione procede con gli Stati membri all’esame per-

manente dei regimi di aiuto esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimile opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mer-cato comune.

L’attività di controllo è affidata alla Commissione europea, ma necessita dellacollaborazione degli Stati membri, ai quali viene posto l’obbligo di “notifica pre-ventiva” dei regimi di aiuto che intendono attuare (art. 88.3): “Alla Commissionesono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progettidiretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibi-le con il mercato comune a norma dell’articolo 87, la Commissione inizia senzaindugio la procedura prevista dal paragrafo precedente [v. oltre, l’art. 88.2]. LoStato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate primache tale procedura abbia condotto a una decisione finale”.

Nonostante l’obbligo di notifica, non sempre gli Stati membri (volontaria-mente o involontariamente) vi si conformano, a volte per “questioni tecniche”(non sempre la procedura legislativa o decisionale interna agli Stati prevede oconsente di svolgere una fase preliminare di verifica della compatibilità comu-nitaria), ma anche per i dubbi che un qualsiasi intervento di politica economi-ca o industriale possa avere rilevanza ai fini della disciplina comunitaria sugliaiuti di Stato. Per queste ragioni, sempre più spesso gli Stati membri (in parti-colare il nostro) muniscono le proprie misure di intervento di una “clausolasospensiva e condizionale”, ossia si procede ad una “notifica successiva” delregime di aiuto, che in questo modo resta inefficace (pur essendo formalmentein vigore) fino al parere della Commissione. In ogni caso (notifica preventiva osuccessiva o assenza di notifica), la Commissione europea può aprire una “pro-cedura d’esame” qualora rilevi (sulla base delle comunicazioni degli Statimembri o comunque sia venuta a conoscenza dell’esistenza di un aiuto), aseguito delle successive osservazioni richieste agli Stati, la possibile incompa-tibilità degli aiuti e, una volta giunta ad una decisione definitiva in tal senso,di trarne le dovute conseguenze, fino al coinvolgimento della giurisdizionecomunitaria (art. 88.2): “Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli inte-ressati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da unoStato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a nor-ma dell’articolo 87, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide chelo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabi-lito, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente laCorte di Giustizia […]”.

La richiesta di osservazioni e la successiva apertura di una procedura d’esamepossono essere accompagnate da una “sospensione” dell’efficacia del regime diaiuto interessato e, qualora siano stati già erogati aiuti, possono anche includere

(nei casi più gravi di rischio per la concorrenza) una “provvisoria restituzione”degli stessi.

2.2 La disciplina applicativa

Tutti questi profili contenuti nel Trattato CE trovano applicazione nella legisla-zione comunitaria, principalmente a due livelli:• regolamentazione, direttamente prevista dal Trattato (art. 89)1, in materia di:

– procedure di controllo (reg. CE n. 659/1999) e di esecuzione (reg. CE n.794/2004);

– abilitazione (reg. CE n. 994/1998) e esenzione (regolamenti per singole tipo-logie di aiuto) dalla notifica preventiva;

• orientamenti (o guide-line) per specifiche tipologie di aiuto.

In termini molto semplificati, si può dire che nel primo caso si tratta di vere eproprie regole aventi direttamente vigore negli Stati membri, mentre nel secondosi tratta di una sorta di “auto-disciplina” della Commissione in materia di inter-pretazione del Trattato nei vari profili da esso previsti, che viene resa nota agliStati membri affinché essi ne tengano conto.

Dal complesso della disciplina applicativa, è possibile classificare gli aiuti diStato in tre principali categorie:• Aiuti orizzontali. Sono giustificati da difficoltà di natura generale, rilevabi-

li indipendentemente dal settore di attività economica o dal territorio; ladisciplina sugli aiuti orizzontali riguarda, in particolare: ricerca e sviluppo(GUCE C45/1996; C48/1998; C78/2001; C111/2002; C310/2005); tutela del-l’ambiente (GUCE C37/2001); salvataggio e ristrutturazione di imprese indifficoltà (GUCE C244/2004); capitale di rischio (GUCE C235/2001;C194/2006)2.

• Aiuti settoriali. Riguardano determinati settori dell’attività economica, neiconfronti dei quali la posizione della Commissione in materia di aiuti èespressa con norme specifiche (o appunto settoriali); le principali disciplinesugli aiuti settoriali riguardano: produzioni audiovisive (GUCE C43/2002);

1 Trattato CE, art. 89: “Il Consiglio, con deliberazione a maggioranza qualificata su proposta dellaCommissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può stabilire tutti i regolamentiutili ai fini dell’applicazione degli articoli 87 e 88 e fissare in particolare le condizioni per l’ap-plicazione dell’articolo 88, paragrafo 3, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate da taleprocedura”.

2 Rientrano in questa categoria anche gli aiuti a finalità regionale (GUCE C54/2006), ma, data la loroampiezza applicativa (in grado di ricomprendere sia aiuti orizzontali, sia aiuti settoriali seppurlimitati territorialmente), induce a considerarli come una categoria specifica.

trasmissioni radiotelevisive (GUCE C320/2001); carbone (reg. CE n.1407/2002, GUCE L205/2002; C152/2002); elettricità [lettera della Commissio-ne SG (2001) D/290869 del 6.8.2001]; servizi postali (GUCE C39/1998); cantie-ristica (GUCE C317/2003); acciaio (C70/2002; C152/2002). Una particolaredisciplina è quella “multisettoriale” sui Grandi progetti (C263/2003), cheriguarda gli aiuti regionali nei cosiddetti “settori sensibili” (fibre sintetiche,autoveicoli, cantieristica) ed è stata, pertanto, integrata in quella sugli aiutiregionali.

Vanno inoltre considerate anche alcune discipline specifiche, derivate diretta-mente dal Trattato, per particolari settori:

– produzione dei prodotti dell’agricoltura e della pesca: l’applicazione delleregole sugli aiuti è determinata dal Consiglio, in relazione alla politica agri-cola comune (PAC);

– trasporti: la regolamentazione specifica riguarda tutti i tipi di trasporto (fer-roviario, aereo, marittimo e acque interne) diversi dai trasporti su strada, aiquali si applicano le regole generali.

• Aiuti regionali. Sono gli aiuti di Stato volti a far fronte alle difficoltà economi-che rilevate a livello territoriale. Come detto in precedenza, la base giuridica ècostituita dall’articolo 87.3, lett. a) e lett. c) del Trattato. La disciplina in vigoreper il periodo 2000-2006 (GUCE C74/1998) è stata riformata dai nuovi orienta-menti per il periodo 2007-2013 recentemente adottati (GUCE C54/2006), cheraggruppano sia la disciplina generale, sia quella multisettoriale.

2.2.1 Obbligo di notifica preventiva degli aiuti e casi di esenzione

L’obbligo di notifica preventiva dei regimi di aiuto e la sospensione della loroefficacia (standstill) fino a che la Commissione non si sia espressa in meritosono, come detto, previsti direttamente dal Trattato. È, tuttavia, escluso l’obbligodi notifica nei seguenti casi:• categorie di aiuto espressamente indicate dal regolamento di esenzione (reg.

CE n. 994/1998), cioè:– piccole e medie imprese (reg. CE n. 70/2001; reg. CE n. 364/2004), v. box 1;– occupazione (reg. CE n. 2204/2002);– formazione (reg. CE n. 68/2001, reg. CE n. 363/2004);– ricerca e sviluppo (reg. CE n. 364/2004);– tutela dell’ambiente;

• aiuti che rispettano la Carta approvata dalla Commissione per ciascuno Statomembro per l’erogazione degli aiuti a finalità regionale;

• aiuti “de minimis” o aiuti d’importanza minore, la cui entità, purché nel-l’ambito di determinati vincoli applicativi, non incide sulla concorrenza (la

regolamentazione è stata recentemente modificata dal reg. CE n. 1998/2006,v. box 1).

2.2.2 Le procedure di controllo e di esame degli aiuti

Altro profilo importante della disciplina applicativa sugli aiuti di Stato riguar-da le procedure di controllo e di esame dei (o progetti di) regimi di aiuto svoltidalla Commissione europea in collaborazione/contraddittorio con gli Stati mem-bri. Dalla lettera del Trattato e dalla prassi amministrativa e giurisdizionale chene è derivata, si possono distinguere quattro specifiche situazioni (codificate poinei regg. CE n. 659/1999 e n. 794/2004), classificate come aiuti:• notificati (che adempiono alla prescrizione del Trattato);• illegali (o non notificati);• attuati abusivamente (che violano una decisione della Commissione);• esistenti (riesame rispetto a cambiamenti disciplinari o a modifiche degli aiuti).

La procedura di base si articola su due fasi ben distinte e connesse tra loro:esame preliminare e indagine formale. Questa struttura trova poi adattamenti eintegrazioni in funzione delle varie situazioni.

Aiuti notificati. Nel caso di notifica di nuovi regimi di aiuto, l’esame prelimi-nare della Commissione viene avviato dal momento in cui vengono ricevuti gliatti trasmessi dallo Stato membro (recentemente è stato introdotto l’invio elettro-nico delle notifiche e delle informazioni connesse).

Alcuni casi specifici di esenzione dall’obbligo di notifica

Aiuti alle PMI

La Commissione ha introdotto una nuova definizione di PMI (raccomanda-zione n. 1422/2003, su GUCE L124/2003), applicabile dal 2005 (nel seguenteprospetto sono riportate in grassetto le variazioni apportate rispetto alla pre-cedente definizione).

Criteri dimensionali Piccola impresa Media impresa Micro impresa

Precedente Attuale Precedente Attuale

N. addetti < 50 < 50 < 250 < 250 < 10

Fatturato annuo (milioni di €) 7 10 40 50 2

Totale bilancio (milioni di €) 5 10 27 43 2

Se la notifica è ritenuta completa nel suo corredo informativo (cioè non vengo-no richieste integrazioni allo Stato membro proponente), l’esame preliminare hauna durata massima di due mesi; in caso contrario, la Commissione richiedeulteriori informazioni da fornire entro un certo termine e la durata dell’esame

Sono state confermate le intensità di aiuto in equivalente sovvenzione lordo(ESL), cioè 15% per le piccole e 7,5% per le medie, successivamente aumen-tate dagli orientamenti sugli aiuti regionali.

I costi ammissibili agli incentivi riguardano investimenti in immobilizza-zioni materiali (terreni, edifici, macchinari, impianti, ma non mezzi di tra-sporto nel settore trasporti) e immateriali (acquisizione tecnologie), consulen-za (purché non si tratti di aiuti al funzionamento), e partecipazione a fiere(ma solo per la prima partecipazione e per costi aggiuntivi per installazioni distand). Il nuovo regolamento di esenzione degli aiuti alle PMI (reg. CE n.363/2004) ha introdotto tra i costi ammissibili: progetti di R&S, studi di fatti-bilità tecnica e acquisizione di brevetti.

Aiuti “de minimis”

La Commissione europea ha recentemente pubblicato un nuovo regolamen-to di esenzione sugli aiuti “de minimis” (reg. CE n. 1998/2006). Le principalinovità sono:• il massimale di aiuto, pari a 200.000 euro (in precedenza 100.000 euro) da

erogare in tre anni, è calcolato come sovvenzione diretta quantificabile intermini monetari o in ESL;

• tale quantificazione deve essere “trasparente”. Sono escluse le forme diaiuto che non consentono di calcolare con precisione l’ESL ex ante senzache sia necessario effettuare un’analisi del rischio. Aiuti concessi sotto for-ma di partecipazioni al capitale sociale, prestiti e garanzie possono rientra-re nell’applicazione “de minimis” solo a particolari condizioni;

• la verifica del rispetto del massimale nel triennio (200.000 euro) va valuta-ta su “base mobile”, cioè la concessione di un aiuto “de minimis” va misu-rata calcolando l’importo concesso nell’esercizio finanziario in questione(secondo la regolamentazione fiscale dello Stato membro) e nei due eserci-zi finanziari precedenti;

• viene posto un divieto alla cumulabilità dell’aiuto “de minimis” con altriaiuti concessi al medesimo “Progetto” (definizione un po’ ambigua, chedovrebbe più correttamente riferirsi all’identità di “oggetto” di un aiuto).

Il regolamento sugli aiuti “de minimis” è entrato in vigore il 1° gennaio 2007.

viene determinata dalla ricezione delle integrazioni). Se lo Stato membro nonfornisce le informazioni richieste, la Commissione, dopo un richiamo, consideraritirata la notifica, a meno che lo Stato non chieda ugualmente una decisionesulla base degli atti trasmessi.

Nel caso in cui, a seguito di notifica, la Commissione non decida entro i duemesi prescritti, lo Stato membro può attuare l’aiuto previa comunicazione, ameno che la Commissione non adotti una decisione entro 15 giorni dalla suddet-ta comunicazione3.

La conclusione dell’esame preliminare avviene con “decisione” della Commis-sione, che può avere un triplice sbocco:a) non esistenza di aiuto (quindi la misura proposta non ha rilevanza per il Trat-

tato CE);b) esistenza e compatibilità dell’aiuto (la misura è rilevante, ma ammissibile,

cioè rispetta le regole in materia di aiuti di Stato);c) esistenza dell’aiuto e apertura di indagine formale sulla sua compatibilità (la

misura è rilevante e presenta profili di potenziale inammissibilità).

In quest’ultimo caso, la decisione non viene solo inviata allo Stato membro, maè anche pubblicata sulla GUCE, tramite la quale vengono richieste osservazionisia allo Stato membro interessato, sia agli altri Stati membri o soggetti interessati.

La durata dell’indagine formale ha un termine non perentorio di 18 mesi, pro-rogabile di comune accordo, ma lo Stato membro può imporre alla Commissionedi decidere sulla base delle informazioni disponibili. La decisione della Com-missione a conclusione dell’indagine formale può avere una quadruplice solu-zione; oltre alle decisioni a) e b) sopra indicate per l’esame preliminare, l’indagi-ne formale può chiudersi anche nei seguenti termini:c) compatibilità condizionale dell’aiuto (l’aiuto è ammissibile, ma la sua attua-

zione è sottoposta ad alcune condizioni);d) esistenza e incompatibilità dell’aiuto (l’aiuto è inammissibile e non può esse-

re attuato).

Aiuti illegali. Trattandosi di aiuti che vengono attuati senza parere della Com-missione europea, l’esame preliminare può essere avviato senza limiti temporalisu denuncia di qualsiasi soggetto interessato (Stato membro, impresa, ecc.) o exofficio. Data la situazione di illegalità, alla Commissione sono riconosciuti veri epropri “poteri ingiuntivi” nei confronti dello Stato membro interessato, che van-no oltre la ovvia acquisizione di informazioni e si spingono alla sospensione del

3 Si tratta della cosiddetta “Procedura Lorenz”, derivata dalla sentenza della Corte di Giustizia“Lorenz contro Germania” (C-120/1973).

regime di aiuto e al recupero (provvisorio) degli aiuti eventualmente erogati. L’e-same preliminare e l’eventuale indagine formale si svolgono negli stessi terminidegli aiuti notificati; se la decisione finale è di incompatibilità dell’aiuto, vi èl’obbligo di recupero delle somme erogate, compresi gli interessi.

Aiuti attuati in modo abusivo. Si tratta di aiuti utilizzati dal beneficiario in vio-lazione di una decisione della Commissione e la procedura è identica a quella pergli aiuti illegali. In questo caso, l’apertura dell’indagine formale è obbligatoria.

Revisione di regimi di aiuto esistenti. Questa fattispecie è strettamente con-nessa al controllo costante esercitato dalla Commissione in cooperazione con gliStati membri e differisce dalla procedura ordinaria soprattutto per quanto con-cerne l’esame preliminare. La procedura è promossa sulla base di una “posizio-ne preliminare” della Commissione e della proposta di “misure opportune” direvisione (valide solo per il futuro ed esclusi eventuali recuperi). In caso diaccettazione delle misure, lo Stato membro è obbligato ad eseguirle, ma in casodi rifiuto, si apre l’indagine formale.

Contro le decisioni della Commissione europea è sempre possibile il ricorsoper l’annullamento in sede giurisdizionale al Tribunale e alla Corte di Giustizia,ai quali può essere richiesta anche la sospensione della decisione della Commis-sione. Nel caso di aiuti illegali, la richiesta della sospensione necessita di un esa-me specifico sulla verifica delle condizioni (fumus boni iuris, urgenza, bilancia-mento di interessi) che l’hanno motivata. Ovviamente, anche la Commissionepuò ricorrere in sede giurisdizionale contro i comportamenti degli Stati membridifformi dalle decisioni.

2.2.3 Criteri di individuazione degli aiuti di Stato

Ma su cosa verte il controllo e l’esame della Commissione? E, soprattutto, qua-li sono gli elementi fondamentali che essa utilizza (e che sono poi verificabilinell’eventuale sede giurisdizionale)?

Il tema centrale verte sulle nozioni di “aiuto di Stato” e di “compatibilità” conil Trattato CE. La prassi comunitaria (amministrativa e giurisdizionale) ha con-dotto ad una vera e propria formalizzazione dei contenuti che sono alla base diquesti due profili essenziali e che devono verificarsi contestualmente.

Risorse pubbliche. Il primo elemento di riconoscibilità dell’aiuto riguarda lasua “natura pubblica”, cioè deve trattarsi di un “trasferimento” ai beneficiari dirisorse provenienti dalla disponibilità di un qualsiasi ente pubblico (Stato,Regioni, Enti Locali, banche e fondazioni pubbliche, ecc.). Tali risorse possonoessere concesse direttamente o tramite un intermediario, anche privato, nellepiù svariate forme dirette e indirette (sovvenzioni, riduzioni di tassi di interesse,garanzie, conferimenti, ecc.).

Vantaggio economico. Il trasferimento di risorse pubbliche deve poi comporta-re un vero e proprio vantaggio economico per il beneficiario. Il criterio utilizzatoper individuarlo è quello del cosiddetto “operatore di mercato”, cioè il compor-tamento del soggetto pubblico (o da esso incaricato) deve essere quello di unqualsiasi agente economico che opera sul mercato; in caso contrario, si tratta diaiuto di Stato. Per essere più espliciti, sono utili alcuni esempi verificabili nellarealtà e che sono “al confine” tra l’aiuto e il non-aiuto: locazione o acquisto di unbene pubblico ad un prezzo inferiore a quello di mercato; vendita di un bene odi un servizio ad un ente pubblico ad un prezzo superiore a quello di mercato;accesso ad un servizio pubblico senza corrispettivo; concessione di risorse pub-bliche a condizioni più favorevoli di quelle concesse da un investitore privato.

Selettività. Per essere riconosciuti come tali, gli aiuti devono operare cambia-menti negli equilibri esistenti tra il beneficiario ed i suoi concorrenti e generaredisparità di trattamento su scala soggettiva (ad esempio, tra tipologie o dimen-sioni d’impresa), settoriale (tra attività economiche), territoriale (tra aree geogra-fiche). Le misure di aiuto devono, quindi, essere attuate in modo “non neutrale”(contrariamente, ad esempio, alla fiscalità che dovrebbe operare in modo nondiscriminatorio tra gli operatori economici su scala nazionale).

Effetti sulla concorrenza e sugli scambi fra Stati membri. È forse questo il pro-filo più sensibile del Trattato CE, che è alla base della disciplina sugli aiuti diStato come strumento di garanzia della libera concorrenza nel mercato interno.In questi termini, l’attività economica svolta dal beneficiario di un aiuto deve farriferimento ad un mercato in cui vi sono scambi commerciali fra Paesi UE (eassociati) e l’intervento della Commissione può essere motivato dalla distorsio-ne, anche solo potenziale, della concorrenza sul mercato di riferimento. Per que-ste ragioni, si ritiene che, per definizione, non abbiano rilevanza sugli scambi gliaiuti di modesta entità (“de minimis”) e quelli concessi ad attività economiche acarattere esclusivamente locale.

3. La disciplina sugli aiuti a finalità regionale

3.1 I nuovi orientamenti comunitari per il periodo 2007-2013

Tra le discipline applicative dei principi e delle regole derivate dal Trattato allespecifiche categorie di aiuto, quella sugli “aiuti di Stato a finalità regionale” rap-presenta sicuramente una delle più rilevanti, in quanto, pur rientrando teorica-mente tra le discipline “orizzontali” che regolano la materia sotto il profilo dellasua attuazione su base territoriale e per finalità di sviluppo, integra anche profilidiversi di regolamentazione degli aiuti (settoriali e orizzontali in senso stretto).

Tale disciplina trova la motivazione di base nelle deroghe “regionali”, cui si èaccennato in precedenza, contenute nel Trattato CE, e la sua evoluzione tieneovviamente conto degli indirizzi generali della politica comunitaria per il perio-do di programmazione 2007-2013 a vari livelli.

Rispetto alla disciplina in vigore nel periodo 2000-2006, quella per il 2007-2013 presenta alcune importanti novità, indotte principalmente da due aspettifondamentali della politica di integrazione dell’UE: l’allargamento e la competi-tività (cioè la Strategia di Lisbona).

Associati alle finalità generali perseguite dalla politica comunitaria sugli aiutidi Stato, contenute nel “Piano d’azione” attualmente in corso [COM(2005) 107def.], tali aspetti hanno comportato una riforma degli “orientamenti” sugli aiutidi Stato a finalità regionale tendenzialmente basata sui seguenti criteri: riduzio-ne, concentrazione, efficacia e semplificazione.

Sul piano operativo, la Commissione ha cercato di tradurre tali criteri, riba-dendo innanzitutto l’esigenza di delimitare sensibilmente il territorio comunita-rio beneficiario delle deroghe regionali, per concentrarne l’applicazione sullearee più bisognose di intervento.

Non va dimenticato che gli aiuti, per il Trattato CE, rappresentano comunqueuna “eccezione” e che la motivazione di fondo delle deroghe regionali verte sulfatto che i benefici prodotti sullo sviluppo delle regioni beneficiarie devono esse-re maggiori dei costi impliciti agli effetti “distorsivi” alla concorrenza comunquegenerati dagli aiuti.

Per queste ragioni, la finalità di sviluppo regionale deve essere posta alla basedegli “orientamenti” e deve chiaramente indirizzarne la struttura applicativa.Quelli del coordinamento e dell’integrazione tra la politica di concorrenza edegli aiuti di Stato e la politica di coesione e sviluppo regionale sono aspetti chele Istituzioni comunitarie hanno sempre detto di voler perseguire, non riuscen-dovi sempre con successo.

In termini concreti, gli aiuti a finalità regionale sono quindi rivolti principal-mente a favorire il sostegno agli investimenti e la creazione di posti di lavoro esolo eccezionalmente possono intervenire sul “funzionamento”, cioè supportarela gestione corrente delle imprese beneficiarie.

Partendo da queste premesse e dopo una lunga e laboriosa negoziazione traCommissione, Stati membri e istituzioni comunitarie, sono così venuti alla luce inuovi “orientamenti” sugli aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo 2007-2013 (2006/C54/08, pubblicata sulla GUCE del 4.3.2006)4 e, più recentemente, è

4 Quella che segue è un’esposizione sintetica del quadro generale e delle principali novità introdot-te, per cui si rinvia alla consultazione del testo degli “orientamenti” per i dettagli specifici di unadisciplina divenuta, in realtà, piuttosto complessa e articolata.

stato definitivamente approvato il relativo regolamento di esenzione (reg. CE n.1628/2006, pubblicato in GUCE L302/2006), in base al quale sarà possibile dareattuazione agli “orientamenti” nei regimi di aiuto a finalità regionale dei variStati membri senza notificarli alla Commissione, seguendo le condizioni allequali ciò è consentito5.

Per quanto riguarda il campo d’azione, gli “orientamenti” non si applicano aisettori del carbone, della pesca e della produzione di prodotti agricoli. Gli aiutiregionali sono esclusi nei settori dell’acciaio (eccetto che per le PMI) e delle fibresintetiche, mentre regole specifiche sono dettate per i settori dei trasporti, dellecostruzioni navali e della trasformazione e commercializzazione dei prodottiagricoli.

3.2 I contenuti applicativi dei nuovi orientamenti

3.2.1 Le aree e la popolazione beneficiarie

Seguendo la distinzione posta dal Trattato, le aree beneficiarie degli aiuti afinalità regionale sono classificate in base alla lettera a) e alla lettera c) dell’art.87.3. Gli “orientamenti” provvedono a definire i criteri in base ai quali sono indi-viduate tali aree. Rispetto alla precedente disciplina, sono state operate numero-se modifiche e riclassificazioni, che tengono conto, in particolare, degli effettiprodotti dall’allargamento sui livelli di sviluppo regionale nell’UE.

Per l’art. 87.3.a, deve quindi trattarsi di regioni che, secondo la classificazionedelle unità statistiche territoriali (NUTS), sono al livello 2 (corrispondente allenostre regioni amministrative) e che presentano un PIL pro capite in parità dipotere d’acquisto (PPA) inferiore al 75% della media dell’UE a 25, o sono ultra-periferiche.

Sempre in quest’ambito sono state comprese in phasing out regioni NUTS 2con un PIL pro capite in PPA inferiore al 75% della media dell’UE a 15, per tene-re conto dell’effetto statistico prodotto dall’allargamento.

Le aree beneficiarie della deroga ex art. 87.3.c sono invece individuate in modomolto più articolato. Le varie tipologie indicate dagli “orientamenti” riguardano:• regioni NUTS 2 rientranti nella deroga 87.3.a nel periodo 2000-2006, che han-

no superato per “effetto economico” (cioè in base allo sviluppo conseguito) lasoglia del 75% del PIL pro capite in PPA della media dell’UE a 15;

5 L’esenzione della notifica per gli aiuti a finalità regionale è condizionata innanzitutto dalla “traspa-renza” degli aiuti medesimi, nel senso che deve essere possibile calcolarne l’intensità d’aiuto senzadover procedere ad una valutazione del rischio, dal rispetto della “Carta” degli aiuti a finalità regio-nale in vigore, concordata tra Commissione e Stato membro, e delle intensità d’aiuto. Tra le altrecondizioni di esenzione, si segnala in particolare il divieto di cumulo con gli aiuti “de minimis”.

• regioni a bassa densità di popolazione a livello NUTS 3 (meno di 12,5 abitan-ti/kmq), corrispondente alle nostre province amministrative, o NUTS 2 (menodi 8 abitanti/kmq);

• aree con un PIL pro capite in PPA inferiore alla media dell’UE a 25 o una disoc-cupazione superiore al 115% della media nazionale (degli ultimi tre anni):– che formano zone contigue, con almeno 100.000 abitanti, all’interno di

regioni NUTS 2 o NUTS 3;– costituite da regioni NUTS 3 con meno di 100.000 abitanti;– costituite da isole o altre zone geograficamente isolate;

• isole o altre zone geograficamente isolate con meno di 5.000 abitanti;• regioni NUTS 3 (o parti di esse) confinanti con le aree 87.3.a, o con Stati che

non sono membri dello Spazio Economico Europeo (SEE) o dell’EFTA;• zone contigue con almeno 50.000 abitanti sottoposte a gravi problemi struttu-

rali e al declino;• zone al di sotto delle regioni NUTS 3 con almeno 20.000 abitanti, che presenti-

no esigenze oggettive di sostegno (in base a PIL pro capite, disoccupazione,occupazione, produttività locale e skill disponibili); in queste zone il sostegnoè concesso solo alle PMI e ad investimenti limitati (meno di 25 milioni di euro).

Complessivamente, la popolazione beneficiaria delle deroghe ammonta al 32,2%dell’UE a 15, al 42,8% dell’UE a 25 ed al 46,4% dell’UE a 27. Tale risultato deriva siadirettamente dai criteri di individuazione delle aree (87.3.a) sia da “tetti” di popola-zione beneficiaria posti dalla Commissione (87.3.c). In quest’ultimo caso, quindi,sono i singoli Stati membri a individuare le specifiche aree beneficiarie sulla basedei criteri e nel rispetto dei massimali di popolazione stabiliti dalla Commissione.

Tabella 1

Massimali di popolazione beneficiaria delle deroghe regionaliper singolo Stato membro

Stati membri 87.3.a 87.3.c Totale CoperturaDeroga Effetto Deroga Quota addizionale

ordinaria statistico ordinaria addizionale transitoria(safety net) 87.3.c

(2007-2008)

Belgio – 12,4 – 13,2 25,6 –Danimarca – – – 8,6 8,6 2,7Germania 12,5 6,1 – 11,2 29,9 –Grecia 36,6 55,5 7,9 – 100,0 –Spagna 36,2 5,8 16,3 1,1 59,6 12,4Francia 2,9 – – 15,5 2,9 6,9

Stati membri 87.3.a 87.3.c Totale CoperturaDeroga Effetto Deroga Quota addizionale

ordinaria statistico ordinaria addizionale transitoria(safety net) 87.3.c

(2007-2008)

Irlanda – – 26,5 23,5 – 25,0Italia 29,2 1,0 2,9 1,0 34,1 5,6Lussemburgo – – – 16,0 – 5,1Paesi Bassi – – – 7,5 – 2,4Austria – 3,4 – 19,5 22,5 –Portogallo 70,1 3,8 – 2,8 76,7 19,2Finlandia – – 23,7 11,1 – –Svezia – – 13,0 2,4 – –Regno Unito 4,0 0,6 4,4 12,5 23,9 –Repubblica Ceca 88,6 – – – 88,6 –Cipro – – – 50,0 – 16,0Estonia 100,0 – – – 100,0 –Ungheria 72,2 – 27,8 – 72,2 –Lituania 100,0 – – – 100,0 –Lettonia 100,0 – – – 100,0 –Malta 100,0 – – – 100,0 –Polonia 100,0 – – – 100,0 –Slovenia 100,0 – – – 100,0 –Repubblica Slovacca 88,6 – – – 88,9 7,5Bulgaria 100,0 – – – 100,0 –Romania 100,0 – – – 100,0 –UE 15 15,0 4,3 4,0 9,0 32,2 4,2UE 25 27,7 3,6 4,0 7,5 42,8 3,6UE 27 32,2 3,4 3,7 7,1 46,4 3,4

Fonte: Commissione europea, Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (2006/C54/08),in GUCE C54/2006

Nel definire tali “tetti” per la deroga ex art. 87.3.c, la Commissione ha perse-guito l’obiettivo di garantire che la popolazione complessivamente beneficiariadelle deroghe nel periodo 2000-2006 non si riducesse al disotto del 50% (stabili-ta come safety net o “rete di sicurezza”) nel periodo 2007-20136. In tal modo, iPaesi che sulla base dei criteri ex art. 87.3.a e della deroga “ordinaria” ex art.87.3.c (le cosiddette regioni a “effetto economico”) si fossero trovati una popola-

6 Rispetto alla proposta originaria della Commissione (cosiddetto Consultation Paper, del 2004) e allesuccessive modifiche elaborate sulla base delle proposte degli Stati membri (cosiddetto Non Paper,del febbraio 2005), è proprio questo il profilo del tutto nuovo, introdotto dalla bozza finale di “orien-tamenti” del luglio 2005 che ha prodotto le modifiche più rilevanti ad una impostazione molto piùrigorosa e restrittiva, ma coerente con gli “obiettivi di Lisbona” diretti ad una riduzione del livello edella quantità di aiuti di Stato e ad una loro concentrazione sui fattori di competitività.

zione inferiore a tale soglia hanno ricevuto una quota addizionale di popolazio-ne beneficiaria fino al raggiungimento della soglia medesima.

In aggiunta al tetto di popolazione beneficiaria ex art. 87.3.c così determinato,gli “orientamenti” hanno previsto un’ulteriore quota addizionale nell’ambito ditale deroga, dedicata a parte delle aree beneficiarie nel periodo 2000-2006 del-l’UE a 15. In tal modo, è stato creato un sostegno transitorio (phasing out) limita-to al biennio 2007-2008, che in termini complessivi equivale al 4,2% della popo-lazione dell’UE a 15, al 3,6% dell’UE a 25 ed al 3,4% dell’UE a 27 (v. tab. 1).

Da quanto si può vedere, l’obiettivo della delimitazione e della concentrazionedelle deroghe risulta alquanto disatteso, dato che nell’UE a 27 la popolazionebeneficiaria delle deroghe regionali ammonta al 49,8% fino al 2008 e al 46,4%dal 2009. Nel precedente periodo la popolazione complessivamente beneficiariadelle deroghe (nell’UE a 15) è stata del 42,7%.

3.2.2 Massimali di intensità degli aiuti

A fronte di un sensibile ampliamento delle aree beneficiarie, gli “orientamen-ti” agiscono in modo parzialmente restrittivo sui massimali di intensità degliaiuti. Tra le principali novità introdotte in tal senso, va considerata la trasforma-zione di tutte le intensità di aiuto in equivalente sovvenzione lordo (ESL), cioè ilvalore dell’aiuto comprensivo delle imposte, mentre nel periodo 2000-2006 sonostate valutate in equivalente sovvenzione netto (ESN), cioè al netto della tassa-zione. Pur teoricamente condivisibile per alcune caratteristiche positive (sempli-cità, trasparenza, ecc.), questa decisione rischia di produrre delle penalizzazioniasimmetriche, soprattutto se collocata nel contesto dell’allargamento – nel qualele differenziazioni fiscali fra Stati membri risultano ancor più marcate che nel-l’UE a 15 – e di creare delle disparità di efficacia degli “orientamenti” tra leregioni che ne beneficiano, specie quelle in ritardo. In questo modo, la Commis-sione ha parzialmente abbandonato l’approccio “neutrale” che la politica comu-nitaria di concorrenza aveva fino ad allora cercato di perseguire.

Per Paesi come l’Italia, la mancata neutralizzazione della pressione fiscalesugli aiuti determinerebbe la loro riduzione per circa 1/3 del valore reale, rispet-to ad altri Paesi in cui l’adozione dell’ESL inciderebbe solo per 1/4, per 1/5 o,persino, per 1/8 (come nel caso dell’Irlanda). In questo modo, si otterrebbe un’ul-teriore riduzione delle intensità proposte dalla Commissione su livelli più bassidegli attuali, che agirebbe però soprattutto in quei Paesi (e regioni) con una pres-sione fiscale più elevata.

Altra novità rilevante, di carattere generale, sulle intensità di aiuto riguarda inve-ce l’innalzamento della maggiorazione riconosciuta alle PMI, che viene aumentatadal 7,5% al 10% per le medie imprese e dal 15% al 20% per le piccole.

Infine, si segnala il divieto di cumulo con gli aiuti “de minimis” (corrispon-dente ad analoga previsione nella disciplina su questi ultimi, recentementeapprovata, v. box 1), se l’aiuto regionale riguarda le stesse spese ammissibili ed ilcumulo produce il superamento del massimale regionale.

Nello specifico, i nuovi massimali di aiuto previsti dagli “orientamenti” sonostati così modificati:• deroga ex art. 87.3.a (comprese le regioni incluse per “effetto statistico”); le

intensità di aiuto sono articolate su tre fasce, in funzione del ritardo:– 30% ESL: regioni con PIL pro capite inferiore al 75% della media dell’UE a

25 (comprese le regioni incluse per “effetto statistico” fino al 2010);– 40% ESL: regioni con PIL pro capite inferiore al 60% della media dell’UE a 25;– 50% ESL: regioni con PIL pro capite inferiore al 45% della media dell’UE a 25;– maggiorazione per le regioni ultraperiferiche del 10% o del 20% ESL (se il

PIL pro capite è inferiore al 75% della media dell’UE a 25);– riduzione al 20% ESL per le regioni incluse per “effetto statistico” a partire

dal 2011 (a meno che non continuino a rientrare nei criteri della deroga);• deroga 87.3.c; intensità di aiuto unica pari al 15% ESL, ridotta al 10%:

– se la regione ha buoni livelli di PIL e disoccupazione (rispetto alla mediadell’UE a 25), salvo che per le regioni confinanti con regioni 87.3.a o conPaesi EFTA (comunque beneficiarie del massimale ordinario);

– per le regioni ammissibili alla deroga 87.3.c nel periodo 2000-2006 e chebeneficiano della transizione (phasing out) fino al 2008.

3.3 Forme di aiuto

Nell’ambito degli “orientamenti” sugli aiuti a finalità regionale si possonodistinguere diverse forme di aiuto. Oltre a quelli di base (aiuti agli investimentiiniziali o a nuova occupazione collegata e aiuti al funzionamento), sono regola-mentati anche gli aiuti ai Grandi progetti (precedentemente inclusi nella cosid-detta “disciplina multisettoriale”, incorporata nella disciplina regionale) e gliaiuti alle piccole imprese di nuova costituzione (una nuova forma di aiuto cheinclude anche profili di aiuto al funzionamento rispetto a quelli di base).

3.3.1 Investimenti iniziali

Per “investimento iniziale” si intende la spesa sostenuta per: la creazione diun nuovo stabilimento; l’ampliamento di uno stabilimento esistente; la diversifi-cazione della produzione di uno stabilimento (nuovi prodotti aggiuntivi); uncambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno sta-bilimento esistente.

L’aiuto può essere calcolato rispetto ai costi degli investimenti materiali eimmateriali determinati dall’investimento produttivo iniziale, o ai costi salarialiper i posti di lavoro creati connessi all’investimento iniziale.

L’erogazione dell’aiuto può avvenire come: sovvenzione, prestito agevolato,abbuono di interessi, garanzia, partecipazione pubblica, esenzione fiscale, ridu-zione oneri sociali, minori prezzi di beni e servizi.

Nel caso di aiuto commisurato all’investimento, l’impresa deve garantire un auto-finanziamento (mezzi propri) pari ad almeno il 25% del costo totale. L’investimen-to agevolato deve essere mantenuto per almeno 5 anni (3 anni nel caso delle PMI).

I costi di investimento ammissibili sono: terreni, immobili, macchinari edimpianti, “attivi mobili” (purché nuovi, salvo che per le PMI). Possono essereagevolati anche gli “attivi immateriali” (ad esempio, i brevetti), purché utilizzatinella regione rientrante nella deroga, per la totalità dei costi sostenuti dalle PMIe fino al 50% dalle grandi imprese. Sono ammissibili anche i costi di consulenza(solo per le PMI) e quelli sostenuti tramite leasing (a specifiche condizioni).

Per l’aiuto basato sui costi salariali ammissibili si deve fare riferimento allacreazione di nuovi posti di lavoro connessi ad un investimento iniziale. L’aiutoviene calcolato sull’incremento netto rispetto all’occupazione esistente nell’u-nità produttiva e quantificato come percentuale del costo salariale su un periododi 2 anni, pari all’intensità prevista per gli aiuti all’investimento.

3.3.2 Aiuti al funzionamento

Gli aiuti al funzionamento (cioè alla gestione corrente delle imprese) sono nor-malmente vietati. Sono eccezionalmente concessi solo nelle regioni 87.3.a, sevengono dimostrate la loro importanza per lo sviluppo regionale e la loro capa-cità di compensare gli svantaggi delle regioni che ne devono beneficiare.

In quanto diretti a compensare maggiori costi di trasporto e altri maggiori costieconomici (art. 299, par. 2, del Trattato CE), la loro efficacia deve essere limitatanel tempo e deve essere decrescente, salvo che nelle regioni ultraperiferiche. Ècomunque escluso, in base alle regole generali, il sostegno alle esportazioni traStati membri.

3.3.3 Grandi progetti di investimento

Per “Grande progetto” si intende un investimento iniziale il cui costo sia supe-riore a 50 milioni di euro, per cui, date le potenzialità di impatto sulla concor-renza, viene posta come regola generale la loro notifica, per singolo progetto, allaCommissione.

Tale disciplina sugli aiuti regionali ai Grandi progetti era originariamente det-tata in forma autonoma, per regolare il coordinamento con le discipline specifi-

che sui cosiddetti “settori esclusi” (trasporti, agricoltura, pesca, carbone) e “set-tori sensibili” (industria automobilistica, siderurgica, cantieristica, fibre sinteti-che). Con gli “orientamenti” 2007-2013 viene quindi creata un’unica regolamen-tazione nell’ambito degli aiuti a finalità regionale, che riprende le ultime modifi-che di semplificazione della disciplina multisettoriale.

I massimali di aiuto per i Grandi progetti sono fissati rispetto al massimaleregionale applicabile, ridotto come segue:• 100% del massimale, fino a 50 milioni di euro di investimento;• 50%, tra 50 e 100 milioni di euro;• 34%, oltre 100 milioni di euro.

La Commissione apre un’indagine formale in tutti i casi in cui, a fronte di uninvestimento ammissibile pari o superiore a 100 milioni di euro, l’aiuto risultasuperiore al 75% del massimale regionale consentito e se:• le vendite del beneficiario superano del 25% quelle del prodotto prima o dopo

l’investimento, oppure• la capacità produttiva da realizzare supera del 5% quella del prodotto interes-

sato (salvo il verificarsi di tendenze economiche espansive, come una crescitadel mercato di riferimento dell’investimento superiore a quella del PIL).

3.3.4 L’insediamento e la crescita delle piccole imprese

Gli “orientamenti” hanno introdotto anche una nuova forma di aiuto dedicataall’insediamento e alla crescita di nuove piccole imprese (cioè con meno di 50addetti, v. box 1).

Le spese ammissibili riguardano quelle sostenute per: personale, ammortamen-ti, interessi su debiti esterni, dividendi su impieghi di capitale proprio ad un tas-so di riferimento, affitti, leasing per attrezzature, energia, acqua, riscaldamento,tasse e altre spese amministrative diverse dall’IVA e dalle imposte sui redditid’impresa. L’entità dell’aiuto complessivo può arrivare a un massimo di 2 milio-ni di euro per impresa nelle regioni 87.3.a e di un milione di euro nelle regioni87.3.c. Su base annuale, l’aiuto non può superare il 33% di tali importi comples-sivi. Per i primi tre anni, l’intensità di aiuto è pari al massimo al 35% dei costiammessi nelle regioni 87.3.a e al 25% nelle regioni 87.3.c. Nei successivi dueanni le intensità passano al 25% e al 15%.

Le intensità sono incrementabili del 5% se la regione ha un PIL pro capite infe-riore al 60% della media dell’UE a 25 o è scarsamente popolata e nelle isoleminori o nelle zone isolate con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. L’aiuto sipuò aggiungere a quello concesso all’investimento ed agevola le spese effettiva-mente sostenute nei primi cinque anni di vita dell’investimento iniziale nelle

fasi di creazione/ampliamento dell’impresa. Si viene così a configurare una for-ma “mista” di aiuto a investimento e funzionamento, che tende a superare lelimitazioni di ordine generale sul secondo.

3.4 L’impatto dei nuovi orientamenti sull’Italia

3.4.1 L’individuazione delle zone beneficiarie

L’applicazione dei criteri di individuazione e dei tetti, definiti dai nuovi“orientamenti” sugli aiuti a finalità regionale, determinerà per il nostro Paeseuna variazione sensibile della popolazione nazionale complessivamente benefi-ciaria (v. tab. 2), con una riduzione dal 42,7% per il periodo 2000-2006 al 33,8%per il periodo 2007-2013.

Sulla base dei criteri adottati dalla Commissione, per la deroga ex art. 87.3.arisultano ammissibili le seguenti regioni italiane: Calabria, Campania, Sicilia ePuglia. La popolazione complessiva (16,9 milioni di abitanti) è pari al 28,9% diquella nazionale. A queste regioni va aggiunta la Basilicata, la quale per il noto“effetto statistico” indotto dall’allargamento potrà beneficiare di un sostegnotransitorio (phasing out) identico a quello delle precedenti regioni, almeno finoalla fine del 2009 (termine che può essere esteso, previa verifica dei requisiti diammissibilità, fino alla fine del 2013). Aggiungendo la popolazione della Basili-cata (pari all’1% di quella nazionale, cioè 0,6 milioni di abitanti), si perviene adun totale di 17,5 milioni di abitanti, pari al 29,9% della popolazione nazionale(mentre nel periodo 2000-2006 era pari al 32,7%)7.

La delimitazione finale delle zone rientranti nella deroga ex art. 87.3.c per l’I-talia appare molto più complessa e, a fine 2006 (cioè alla scadenza della prece-dente Carta degli aiuti), risulta solo in parte risolta e ancora in via di definizione.

Il plafond di popolazione nazionale attribuito a tale deroga è stato a suo tempodeterminato (base dati 2000-2002) dalla fattispecie “ordinaria” (regioni incluseper “effetto economico”, in phasing in nella deroga), nella quale rientra la Sarde-gna (pari al 2,9% della popolazione nazionale), e dalla quota addizionale disafety net (pari all’1% della popolazione nazionale).

7 Va precisato che i dati qui indicati differiscono parzialmente da quelli della precedente tab. 1, in quan-to la base statistica utilizzata dalla Commissione europea (triennio 2000-2002) è diversa da quella poiimpiegata dalle Autorità nazionali nel definire la proposta di Carta degli aiuti di Stato (2004). Nellospecifico, la popolazione delle Regioni Campania, Puglia, Calabria e Sicilia, a suo tempo quantificatapari al 29,2% (16,7 milioni di abitanti) della popolazione nazionale (dati 2000-2002), con la base stati-stica (dati 2004) utilizzata come riferimento della Carta degli aiuti, risulta pari al 28,9% (16,9 milionidi abitanti); a sua volta, il 3,9% di plafond di popolazione stabilito per la deroga ex art. 87.3.c, cheammontava a 2,2 milioni di abitanti, corrisponde in realtà a 2,3 milioni di abitanti. Nel complesso, sitratta di un aumento di popolazione beneficiaria, da 19,5 a 19,8 milioni di abitanti, pur essendosiridotta, in realtà, la quota percentuale sul totale nazionale (dal 34,1% degli “orientamenti” al 33,8%).

Tabella 2

Distribuzione del massimale di popolazione tra le zone 87.3.a e 87.3.cnel periodo 2007-2013

Deroghe e aree beneficiarie

Popolazione regionale ammessa Popolazione regionale in––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– phasing out 2007-2008

2007-2013 2000-2006 –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––Abitanti Quota % (Quota % Abitanti Quota %(.000) su regione su regione) (.000) su regione

Deroga ex art. 87.3.aRegioni in ritardo di sviluppo

Campania 5.789,0 100,0 100,0

Puglia 4.068,2 100,0 100,0

Calabria 2.009,3 100,0 100,0

Sicilia 5.013,1 100,0 100,0

Regioni “ad effetto statistico”

Basilicata 596,5 100,0 100,0

Deroga ex art. 87.3.cRegioni “ad effetto economico”

Sardegna 909,7 55,1 100,0

Altre criticità di sviluppo

Piemonte 57,1 1,3 29,6 878,1 20,3

Valle d’Aosta 8,2 6,7 11,6 4,1 3,3

Lombardia 677,5 7,2

Veneto 50,0 1,1 4,8 129,2 2,7

Friuli-Venezia Giulia 231,6 19,2 12,1 - -

Liguria 50,0 3,1 12,0 106,5 6,7

Emilia-Romagna 50,0 1,2 1,6 11,8 0,3

Toscana 68,4 1,9 16,6 378,7 10,5

Umbria 26,2 3,0 18,9 101,7 11,8

Marche 26,7 1,8 12,6 120,4 7,9

Lazio 348,8 6,6 19,4 474,4 9,0

Abruzzo 275,2 21,2 53,6 303,2 23,3

Molise 178,1 55,3 79,1 88,3 27,4

Totale Italia, di cui (quote %su totale nazionale): 19.756,1 33,8 42,7 3.273,9 5,6

Deroga ex art. 87.3.a: 17.476,0 29,9

– Regioni in ritardo di sviluppo 16.879,5 28,9 32,7

– Regioni “ad effetto statistico” 596,5 1,0

Deroga ex art. 87.3.c: 2.280,0 3,9

– Regioni “ad effetto economico” 911,9 1,6 10,0

– Altre criticità di sviluppo 1.369,0 2,3

Fonte: Elaborazione provvisoria sulla base dell’accordo di massima tra Governo e Regioni sull’attribuzione dellapopolazione beneficiaria e su dati Istat (popolazione residente 2004)

La popolazione beneficiaria complessivamente rientrante nella deroga 87.3.cper l’Italia è stata, quindi, quantificata pari al 3,9% della popolazione nazionale(mentre nel periodo 2000-2006 era pari al 10%), in parte compensata da un pha-sing out pari al 5,6% della popolazione limitato al biennio 2007-2008.

La prima complicazione dell’esercizio di mappatura della deroga 87.3.c derivadalla mancata sovrapposizione tra plafond assegnato e regioni o zone beneficia-rie individuate sulla base dei criteri dettati dagli “orientamenti”.

Figura 2

Ipotesi di Carta degli aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 per l’Italia(deroghe e quote % di popolazione regionale beneficiaria)

Fonte: Elaborazione provvisoria sulla base dell’accordo di massima tra Governo e Regioni sull’attribuzione dellapopolazione beneficiaria e su dati Istat (popolazione residente 2004). Le quote percentuali di popolazione benefi-ciaria sono indicate dalle cifre riportate entro i confini amministrativi

1,9 1,8

Legenda

Deroga 87.3.a (4)Deroga 87.3.a phasing out (1)Deroga 87.3.c phasing in (1)Deroga 87.3.c (12)Fuori deroga (2)

Dalle prime stime svolte dalla Commissione europea e dal Governo italiano sul-le zone ammissibili alla deroga 87.3.c, è infatti emerso un ammontare di popola-zione potenzialmente beneficiaria pari a 6,1 milioni di abitanti (cioè il 10,4% del-la popolazione nazionale, rispetto al 3,9% stabilito dalla Commissione), di cui 1,7milioni della Sardegna e 4,4 milioni delle province che risultano rientrare nelletipologie di più immediata identificazione (trattandosi di regioni NUTS 2 o 3)indicate dagli “orientamenti”. Il passaggio successivo è stato, quindi, di ridimen-sionare la popolazione potenzialmente beneficiaria della deroga 87.3.c non soloentro il “tetto” fissato dagli “orientamenti” comunitari, ma anche di riservare quo-te di popolazione alle altre tipologie di area considerate dalla disciplina8.

In questo modo, la definizione della Carta degli aiuti di Stato è divenuta neces-sariamente un esercizio di “mediazione politica”, più che di derivazione delleanalisi sulle problematiche dello sviluppo regionale. In questo, la Commissioneeuropea ha lasciato ampi margini di autonomia decisionale agli Stati membri,nel definire soluzioni equilibrate su scala nazionale, purché compatibili coi prin-cipi e criteri della disciplina. Nella sostanza, si è trattato di ripetere un esercizioparticolarmente difficoltoso, come dimostrato nelle passate esperienze di “map-patura” delle zone beneficiarie degli aiuti regionali.

In primo luogo, è stato necessario accettare, da parte delle Amministrazioniregionali, che il plafond nazionale di popolazione beneficiaria (3,9%) non fossestrettamente vincolato alle zone più direttamente individuabili dagli “orienta-menti”: in particolare, che la Sardegna rinunciasse a veder inclusa nella derogatutta la propria popolazione (come “regione ad effetto economico”), ma ancheche le altre Regioni non pretendessero che le proprie province individuabilicome beneficiarie della deroga 87.3.c non venissero interamente incluse.

Il risultato di questa “mediazione” (v. tab. 2 e fig. 2) ha consentito di attribuirequote di popolazione beneficiaria anche ad altre regioni del Centro-Nord (in par-ticolare, Piemonte, Valle d’Aosta, Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Umbria eMarche), sia pure di entità molto modesta9. Con ciò, la “zonizzazione” delladeroga ex art. 87.3.c non è ancora conclusa e, al momento, è in corso di elabora-zione l’individuazione delle zone “interne” a ciascuna regione corrispondente aiplafond regionali così attribuiti.

Anche questo è un esercizio tutt’altro che semplice, che dovrà comunquerispettare i criteri stabiliti dagli “orientamenti”, per la definitiva approvazione,

8 La stima di 6,1 milioni di abitanti fa riferimento solo ai criteri indicati alle lettere a), c), d) e g) delpar. 30 degli “orientamenti” (in base ai quali sono state individuate la Regione Sardegna e le Pro-vince di Udine, Gorizia, Trieste, Massa-Carrara, Grosseto, Viterbo, Rieti, Latina, Frosinone, L’Aqui-la, Teramo, Chieti, Pescara, Isernia e Campobasso), cioè non considera anche i criteri indicati allelettere e), f) ed h) del par. 30 ed al par. 31, anch’essi applicabili all’Italia.

9 Grazie anche alla rinuncia di popolazione beneficiaria nella deroga ordinaria 87.3.c da parte dellaRegione Lombardia, in cambio di un aumento di popolazione in phasing out.

da parte della Commissione europea, della Carta degli aiuti di Stato a finalitàregionale 2007-2013 per l’Italia. In particolare, per le regioni alle quali sono statiattribuiti plafond di popolazione “standard” (50.000 abitanti o 20.000 o anchemeno), cioè direttamente inquadrabili in alcuni criteri comunitari, la “zonizza-zione” risulterà sicuramente difficoltosa e fortemente vincolata10.

A questo complesso esercizio sono collegati, in parte, l’applicazione dei massi-mali di aiuto e, come visto, i termini di intervento dei regimi di agevolazioneattivabili con la Carta degli aiuti a finalità regionale.

3.4.2 I massimali di aiuto applicabili

Nel periodo 2007-2013, le intensità di aiuto applicabili alle regioni e alle zonerientranti nelle deroghe a finalità regionale subiranno una sensibile riduzione dibase (v. tab. 3).

Nel complesso, l’impatto sull’Italia dei nuovi “orientamenti” della Commissio-ne europea, oltre a ridimensionare le zone di intervento (come, del resto, era daattendersi sulla base delle finalità di carattere generale poste dall’UE), compor-terà un notevole assestamento riguardo la “competitività territoriale” delle regio-ni italiane rispetto a quelle dell’allargamento.

10 Ad esempio, i 50.000 abitanti o poco più di popolazione beneficiaria attribuiti a Piemonte,Veneto, Emilia-Romagna e Liguria farebbero riferimento al criterio definito dal par. 30, lett. h)degli “orientamenti”; in sostanza, ciascuna di esse dovrebbe individuare (utilizzando opportu-ni indicatori socioeconomici) un’unica area regionale contigua (cioè non frammentata sul terri-torio) interessata da difficoltà strutturali o da declino relativamente più grave rispetto ad altreregioni simili. Per le Regioni Umbria e Marche, a ciascuna delle quali è stata attribuita unapopolazione beneficiaria di poco superiore ai 20.000 abitanti, o la Regione Valle d’Aosta, conuna popolazione beneficiaria di circa 8.000 abitanti, il criterio di riferimento dovrebbe essere ilpar. 31 degli “orientamenti”, che riguarda zone sub-provinciali con gravi difficoltà strutturalirispetto al resto della regione o isolate geograficamente; tale specifico criterio, tuttavia, limital’intervento sulle zone interessate, come esposto in precedenza, solo alle PMI e ad investimentidi limitata entità (meno di 25 milioni di euro). L’assegnazione di tali plafond di popolazionenon implica necessariamente che la zonizzazione sub-regionale avvenga in stretto riferimentoal criterio originariamente utilizzato; dovrebbero essere possibili frammentazioni della popola-zione assegnata, ma sempre nel rispetto dei criteri definiti dagli “orientamenti”; in altri termi-ni, un plafond di almeno 50.000 abitanti può essere totalmente utilizzato individuando un’uni-ca zona ex par. 30, lett. h), ma può anche essere suddiviso, se consentito dagli indicatori socioe-conomici utilizzati, in zone di almeno 20.000 abitanti o di minore entità (se geograficamenteisolate), applicando il criterio ex par. 31, ovviamente con tutte le implicazioni che ne derivanoin termini di possibilità di intervento. Scelte diverse da parte delle Regioni (e dello Stato mem-bro) troverebbero serie difficoltà nell’approvazione finale della Carta sugli aiuti a finalità regio-nale da parte della Commissione. Altra difficoltà “tecnica” della “zonizzazione” riguarda l’u-nità statistica di base utilizzabile: la Commissione sembra decisa ad imporre il livello comuna-le (cioè la considerazione dell’intera popolazione dei Comuni che definiscono la zona di inter-vento) e comunque la contiguità delle aree in deroga, mentre Regioni e Stati membri (come l’I-talia) sarebbero orientati a scendere al disotto di tali livelli ed a frammentare le aree, per poteroperare la “zonizzazione” in modo meno rigido e più mirato.

Come già evidenziato, la trasformazione degli aiuti da ESN a ESL ridurrà, acausa della maggiore pressione fiscale, il valore reale degli aiuti regionali nelnostro Paese in misura maggiore che in altri a più bassa fiscalità sulle imprese. Aquesto effetto va poi sommato il differenziale di aiuto con le regioni dei Paesidell’allargamento, determinato dai nuovi massimali adottati rispetto all’attualemappatura comunitaria 2000-2006.

Per l’Italia, le regioni rientranti nella deroga 87.3.a sono tutte ammesse nell’in-tervallo di ritardo meno elevato (60-75% del PIL pro capite medio dell’UE a 25)e quindi beneficiarie dell’intensità più bassa (30% ESL). Il differenziale di inten-sità rispetto all’intervallo di ritardo più elevato (fino al 45% del PIL pro capitemedio dell’UE a 25) è di 20 punti percentuali.

Questa scelta di “differenziare” sensibilmente le intensità di aiuto penalizzasoprattutto regioni come la Calabria, che nel periodo 2000-2006 ha beneficiato diun’intensità di base pari al 50% in ESN (cioè al netto della fiscalità), la stessaintensità applicata nel periodo 2004-2006 anche alle regioni dell’allargamentoche rientrano nell’intervallo di ritardo più elevato (e che permangono in talesituazione anche nel periodo 2007-2013, sia pure con il massimale trasformatoin ESL). Per queste ragioni, la nuova proposta della Commissione ha previsto direndere meno drastico il disallineamento che si produrrebbe dal 2007, preve-dendo una riduzione “a due stadi” di 10 punti percentuali ciascuno, per quelleregioni destinate a subire una riduzione del massimale nominale superiore a 15punti percentuali11.

11 In sostanza, la Calabria dovrebbe subire una riduzione del massimale nominale (cioè indipenden-temente dalla sua espressione in ESN o in ESL) di 20 punti percentuali (dal 50% al 30%), mentreil meccanismo di adeguamento le consentirà di beneficiare di un massimale del 40% dal 2007 al2010 e del 30% dal 2011 in poi.

Tabella 3

Intensità di aiuto per le zone 87.3.a e 87.3.c dell’Italia nel periodo 2007-2013

Regioni Intensità di aiuto in ESLe zone Periodo 2007-2010 Periodo 2011-2013

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––beneficiarie Maggiorazione per: Maggiorazione per:

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––Base(a) Medie Piccole Base Medie Piccole

imprese imprese imprese imprese

Regioni in derogaex art. 87.3.a

Calabria 40% 50% 60% 30% 40% 50%(50% ESN) (=40+10) (=40+20) (=30+10) (=30+20)

Campania, Puglia, 30% 40% 50% 30% 40% 50%Sicilia (35% ESN) (=30+10) (=30+20) (=30+10) (=30+20)

Basilicata(b) 30% 40% 50% 20% 30% 40%(35% ESN) (=30+10) (=30+20) (=20+10) (=20+20)

Zone in derogaex art. 87.3.c di:

Sardegna 25% 35% 45% 15% 25% 35%(35% ESN) (=25+10) (=25+20) (=15+10) (=15+20)

Abruzzo, Molise 15% 25% 35% 15% 25% 35%(20% ESN) (=15+10) (=15+20) (=15+10) (=15+20)

Lazio, Toscana, 15% 25% 35% 15% 25% 35%Friuli-Venezia Giulia (8% ESN) (=15+10) (=15+20) (=15+10) (=15+20)Lombardia, Veneto,Liguria, Emilia-Romagna, 10%(c) 20% 30% 10% 20% 30%Umbria, Marche, (8% ESN) (=10+10) (=10+20) (=10+10) (=10+20)Piemonte, Valle d’Aosta

Zone in phasing out87.3.c nel periodo2007-2008 di:

Lazio, Toscana, Lombardia,Veneto, Liguria, Emilia- 10% 20% 30%Romagna, Umbria, Marche, (8% ESN) (=10+10) (=10+20)Piemonte, Valle d’Aosta

(a) Tra parentesi è riportata l’intensità di base in ESN applicata nel periodo 2000-2006, a cui vanno aggiuntele maggiorazioni del 15% in ESL per le piccole imprese e del 7,5% in ESL per le medie.

(b) Le intensità per il periodo 2011-2013 possono restare identiche a quelle del periodo 2007-2010 se il PILpro capite, calcolato nel 2010 in base ai dati medi dell’ultimo triennio disponibile, resta inferiore al 75%della media UE a 25.

(c) Il massimale può salire al 15% nel caso in cui le zone specificamente selezionate abbiano, in base aidati medi dell’ultimo triennio disponibile, un PIL pro capite inferiore e un tasso di disoccupazione superio-re alla media UE a 25.

Fonte: Elaborazione provvisoria sulla base degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (2006/C54/08), in GUCE C54/2006

Si tratta di una soluzione che cerca di rendere meno drastico il passaggio dal-l’attuale disciplina a quella futura, ma che non muta una situazione sostanzial-

mente incoerente, perché o è stata sbagliata la parificazione tra le regioni menosviluppate dell’UE a 15 e quelle dei nuovi partner dal 2004 (anno dell’allarga-mento a 25) al 2006, e non ha avuto senso adottarla con l’ingresso delle secondenell’UE, oppure non è stata sbagliata a suo tempo la parificazione e, quindi, nonavrebbe senso modificarla dopo tre anni di applicazione12.

Proprio i sensibili cambiamenti nei differenziali di aiuto tra regioni generatidagli “orientamenti” in vigore dal 2007 hanno indotto la Commissione a inserireuna serie di “trattamenti” transitori aggiuntivi, per offrire una sorta di soft lan-ding nel passaggio alla realtà dei nuovi massimali. Per l’Italia, oltre alla Calabria,sono previste altre situazioni simili:• Basilicata, inclusa tra le regioni della deroga 87.3.a per “effetto statistico”

(phasing out), che beneficerà del massimale previsto (30% ESL) fino al 2010;dal 2011 sarà inclusa nella deroga 87.3.c, se non più rientrante nelle caratteri-stiche iniziali, con un massimale del 20% ESL;

• Sardegna, inclusa nella deroga 87.3.c in quanto uscita dall’87.3.a per “effet-to economico”, che avrà un massimale del 25% ESL dal 2007 e del 15% dal2011;

• zone 87.3.c nel periodo 2000-2006 (5,6% della popolazione nazionale, pari acirca 3,3 milioni di abitanti), che beneficeranno di un phasing out limitato albiennio 2007-2008, con un massimale del 10% ESL.

Nonostante queste attenzioni, non si può fare a meno di rilevare un’altra criti-cità nelle nuove intensità di aiuto riguardo la riduzione del differenziale tra lederoghe, che si ripercuote anche all’interno dei singoli Stati membri.

L’intensità massima di aiuto prevista per la deroga ex art. 87.3.c è del 15% inESL, a meno che le regioni o le zone beneficiarie non presentino indici di reddi-to o di disoccupazione peggiori dei valori medi (secondo i casi) comunitari e/onazionali, nel qual caso si riduce al 10% in ESL. In ogni caso, tali valori risulta-no molto più vicini alle intensità per la deroga ex art. 87.3.a di quanto non risul-tassero nel periodo 2000-200613.

Concentrando l’attenzione sull’Italia, nel periodo 2000-2006 l’intensità massi-ma era applicata alla Calabria (50% in ESN, mentre nelle altre regioni 87.3.a era

12 Anche per le altre regioni italiane rientranti nella deroga ex art. 87.3.a si viene a verificare una situa-zione di penalizzazione, dovuta all’approccio responsabile seguito dall’Italia per l’applicazione deimassimali nel periodo 2000-2006, che seguendo le indicazioni della Commissione non ha applicatol’intensità massima (40%), ma una più bassa (35%); in pratica, queste regioni hanno subito da benprima del 2007 gli effetti di un differenziale maggiore rispetto alle regioni meno sviluppate.

13 Inoltre, la trasformazione delle intensità da ESN a ESL contribuisce ulteriormente alla riduzionedel differenziale, in termini reali, tra le deroghe. L’aiuto in ESN, come già evidenziato, è valutabi-le in una maggiorazione di circa 1/3 dell’agevolazione in ESL.

del 35% in ESN) e quella minima alle zone 87.3.c del Centro-Nord (8% in ESN);nel periodo 2007-2013, la Calabria avrà un’intensità del 40% in ESL (e poi del30% dal 2011) e le zone beneficiarie del Centro-Nord del 10% in ESL (o del 15%,secondo gli indici di sviluppo socioeconomico).

Un ulteriore effetto riguarda la riduzione dell’intensità vera e propria, che nel-le zone beneficiarie di un’intensità del 15% in ESL (in particolare di Friuli-Vene-zia Giulia, Toscana e Lazio) risulterà, anche in termini reali, superiore a quellaapplicata nel periodo 2000-2006 (8% in ESN), mentre in tutte le altre regioni ezone italiane beneficiarie risulterà ridotta in termini reali e nominali.

Come si può notare, l’impostazione dei nuovi “orientamenti” risulta piuttostoarticolata e non priva di problematiche attuative, soprattutto con riferimento allapolitica di sviluppo regionale sostenuta dall’UE (con i Fondi strutturali) e dagliStati membri. In tale contesto non va, infatti, dimenticato che gli aiuti a finalitàregionale rappresentano uno strumento operativo di notevole importanza, chedovrebbe risultare coerente con l’impostazione comunitaria complessivamenteindirizzata per gli anni 2007-2013 allo sviluppo della competitività, secondoquanto definito dalla Strategia di Lisbona.

Una disciplina quale quella contenuta negli “orientamenti”, pur essendo forte-mente concentrata sulla definizione di criteri e modalità operativi, in realtà puòsvolgere un ruolo significativo a vari livelli, per la competitività del territorio edelle imprese. L’approccio prevalentemente “orizzontale” indotto dalla Strategiadi Lisbona implica di per sé una visione della politica di sviluppo regionale piùampia, nella quale l’obiettivo della “concentrazione territoriale” possa essereesaltato e non disperso su una molteplicità di tipologie di aree beneficiarie, o,addirittura, ridimensionato da differenziali di aiuto molto modesti tra le varieintensità di aiuto applicabili.

Questo (non facile) esercizio di “sovrapposizione” e integrazione tra Fondistrutturali e aiuti a finalità regionale sembra essere stato svolto dalla Commissio-ne (ancora una volta) in modo parziale. La nuova disciplina conferma, infatti, l’i-dentità (certamente più agevole) tra criteri di ammissibilità dell’Obiettivo “Con-vergenza regionale” dei Fondi strutturali e della deroga ex art. 87.3.a sugli aiuti afinalità regionale, che potrà certamente agevolare, grazie a finalizzazioni di inter-vento ben identificate sui fattori di competitività, una strategia di sviluppo coe-rente ed efficace.

Meno agevole, in tal senso, è certamente un’impostazione coerente della dero-ga 87.3.c con l’Obiettivo “Competitività regionale” dei Fondi strutturali, soprat-tutto in un caso come quello dell’Italia, in cui i criteri di intervento degli aiuti afinalità regionale hanno determinato una delimitazione territoriale molto ridotta(e ciò sarebbe plausibile, nel perseguire una maggiore concentrazione), ma fram-mentata (a causa della necessaria zonizzazione) su un numero di micro-realtà

territoriali che possono contribuire allo sviluppo complessivo di una regione inmodo significativo solo a determinate condizioni.

Rispetto al passato, sarà quindi un compito più arduo per Amministrazionicentrali e regionali sfruttare al meglio gli aiuti di Stato a finalità regionale. Ciònondimeno è un tentativo che va fatto per evitare che un potenziale, ancorchélimitato, strumento di sviluppo si riduca ad una funzione di semplice e pocoefficace assistenza.

59CAPITOLO 2

Il sistema di governance economica dell’Unione europea, così come il TrattatoCE, sono fondati sul principio di un’economia di mercato aperta e in libera con-correnza. La politica di concorrenza dell’UE svolge un ruolo essenziale: essa ha,infatti, innanzi tutto una lunga tradizione di “puntello” del cosiddetto “primopilastro”, in vista della piena realizzazione del mercato interno, mentre in annipiù recenti ha svolto, attraverso il controllo degli aiuti di Stato, anche una funzio-ne di supporto indiretto alle politiche monetarie e di armonizzazione delle politi-che di bilancio.

Il Consiglio europeo di primavera di marzo 2004, constatato il rallentamentodegli esiti della Strategia di Lisbona – alla vigilia della sfida rappresentata dal-l’allargamento dell’Unione a 25 membri – ha deciso di rafforzare, in via priorita-ria, la politica di concorrenza dell’UE, mediante la promozione dell’innovazionee della ricerca e sviluppo, nel quadro di un migliore funzionamento dei mercati.

In particolare, il rapporto di revisione di medio-termine del gruppo di alto livel-lo presieduto da Wim Kok (novembre 2004) – che ha evidenziato tra l’altro il diffe-renziale di crescita con il Nord America e l’Asia, cosa che comportava una perditaanziché un incremento della competitività europea rispetto ad altre aree del mon-do – ha portato a rilevare l’esigenza di ridurre il volume complessivo degli aiuti edi focalizzarli sugli obiettivi comunitari individuati dall’agenda di Lisbona.

La DG Concorrenza della Commissione europea, dal canto suo, era già pronta araccogliere questo invito, avendo formalizzato gli obiettivi comuni della riformadei tre settori che compongono la politica comunitaria della concorrenza:• un unico quadro giuridico in tutta l’Unione europea, cui assoggettare, nella

misura del possibile, le strategie in materia di concorrenza delle imprese;• una maggiore rilevanza dell’“approccio economico”1 nelle regole della con-

correnza così come nella loro applicazione;

* Responsabile dell’ufficio di Bruxelles della Regione Friuli-Venezia Giulia, già esperto nazionaledistaccato alla Commissione europea, DG Concorrenza, Direzione Aiuti di Stato.

1 L’“approccio economico” è lo strumento per concentrare meglio determinati aiuti di Stato e indi-rizzarli verso gli obiettivi della rinnovata Strategia di Lisbona.

I nuovi aiuti alle imprese per ricerca,sviluppo e innovazione e ai Servizidi Interesse Economico Generale

di Giorgio Perini*

I NUOVI AIUTI ALLE IMPRESE PER RICERCA, SVILUPPO E INNOVAZIONE E AI SIEG

• una maggiore trasparenza e semplicità delle procedure per il controllo dell’ap-plicazione delle regole della concorrenza.

Questo programma era già stato parzialmente anticipato, per quanto riguardal’antitrust propriamente detto, dall’adozione del cosiddetto pacchetto di“modernizzazione”, consistente nella sostituzione del vecchio regolamento17/19622 con l’1/20033 e nell’adozione di una serie di comunicazioni connes-se, nonché dall’adozione del regolamento 139/20044, per il settore delle con-centrazioni.

Il percorso di riforma degli aiuti di Stato, tuttavia, non si è ancora concluso,bensì è in pieno svolgimento, essenzialmente per due ragioni: la prima risiedenella necessità di ridurne il volume complessivo e di riorientarli verso finalitàdi aiuto soprattutto orizzontali, assicurandone nel contempo la coerenza conla politica regionale, in modo particolare in vista del nuovo periodo di pro-grammazione 2007-2013. Non meno importante è poi l’opportunità di condivi-dere con i nuovi Stati membri il processo di elaborazione ed adozione dellenuove regole.

In quest’ottica e a seguito dell’allargamento dell’Unione, prima a 25 e poi a 27membri, la Commissione intende concentrare le proprie risorse sulle misuremaggiormente suscettibili di avere un impatto significativo sulla concorrenza alivello comunitario, attraverso un atteggiamento “proattivo” piuttosto che “reat-tivo” rispetto alla grande quantità di notifiche provenienti in prospettiva da 27Stati membri.

Ciò implica necessariamente l’attribuzione di un peso maggiore all’analisi eco-nomica, come elemento di discrimine da affiancare all’analisi giuridica: ma lastessa analisi economica è destinata ad assumere un peso crescente nella reda-zione degli atti normativi – anche atipici, quali gli orientamenti e le discipline –della Commissione, volti a facilitare agli Stati membri l’applicazione delle nor-me del Trattato.

Il Piano di azione nel settore degli aiuti di Stato (anche noto con l’acronimoSAAP dall’inglese State Aid Action Plan) esplicita il piano di lavoro della Com-missione europea, in particolare della DG Concorrenza, in materia di riformadegli aiuti di Stato, sia sotto l’aspetto sostanziale, sia sotto quello proceduralenel periodo dal 2005 al 2009.

2 Regolamento (CEE) del Consiglio n. 17/1962 del 6 febbraio 1962, pubblicato in GUCE n. 13 del21.2.1962, pag. 204.

3 Regolamento (CE) del Consiglio n. 1/2003 del 16 dicembre 2002, pubblicato in GUCE L1 del4.1.2003, pag. 1.

4 Regolamento (CE) del Consiglio n. 139/2004, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle con-centrazioni tra imprese, pubblicato in GUCE L24 del 29.1.2004, pag. 1.

Questo lasso di tempo non è stato scelto a caso. Infatti le regole di concorrenzaindirizzate alle imprese (antitrust, abusi di posizione dominante, fusioni ed incor-porazioni), la cui applicazione è ormai ampiamente decentrata ad autorità indi-pendenti negli Stati membri e al giudice ordinario, sono già state sottoposte ad unprocesso di modernizzazione entrato in vigore in concomitanza con l’allargamen-to dell’UE da 15 a 25 membri, in modo da renderlo applicabile uniformemente findal primo giorno di ingresso dei nuovi membri.

Nel caso delle regole di concorrenza indirizzate agli Stati (quelle sugli aiuti diStato appunto), si è ritenuto giustamente che la loro revisione dovesse vedere inuovi Stati attori a pieno titolo, e questo anche in vista del nuovo periodo di pro-grammazione 2007-2013 che con il controllo degli aiuti di Stato ha non pochipunti in comune (basti pensare alle sovrapposizioni tra aree di applicazione deidiversi obiettivi dei Fondi strutturali e deroghe degli aiuti di Stato a finalitàregionale previste dall’art. 87.3 del Trattato alle lettere a) e c).

Il Piano d’azione prevede che la quasi totalità delle norme in materia di aiutidi Stato sia sottoposta a radicale revisione e ciò per quanto riguarda diversi ambi-ti: quelli finora scarsamente normati (aiuti conseguenti al verificarsi di calamitànaturali o alle attività culturali o ancora ai Grandi progetti di interesse europeo)o la cui sottoposizione alle regole di concorrenza sembrava più dubbia (comequello dei servizi pubblici); quelli la cui normativa era particolarmente risalentenel tempo (tipicamente la disciplina che regola gli aiuti alla ricerca e sviluppo,che era del 1996); quelli le cui normative sono piuttosto recenti (ed innovativeper molti aspetti) come la partecipazione al capitale di rischio delle imprese e gliaiuti per l’ambiente e l’energia.

Allo stesso modo, sia le normative atipiche (ovvero non direttamente applica-bili negli Stati membri, come quelle appena citate) che quelle direttamente appli-cabili come i regolamenti di esenzione, per esempio nel campo degli aiuti allePMI, all’occupazione e alla formazione, saranno riviste, ammodernate e in qual-che caso accorpate, se gli indirizzi resi noti finora troveranno conferma.

Infine, anche le norme procedurali subiranno una revisione tendente a sempli-ficare e velocizzare il trattamento dei dossier da parte della Commissione e nellostesso tempo a responsabilizzare gli Stati membri e a decentrare per quanto pos-sibile il loro controllo in materia di aiuti, per esempio ampliando sempre piùl’ambito di applicazione dei regolamenti di esenzione e incoraggiando il ricorsoal giudice nazionale.

Nelle note che seguono si prenderà in considerazione il pacchetto normativorelativo ai servizi pubblici economici (Servizi di Interesse Economico Generale),il primo sistema normativo organico adottato nell’ambito del piano d’azione, e lanuova disciplina sugli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo (R&S), recentementeadottata dalla Commissione europea.

1. Gli aiuti di Stato per la ricerca, lo sviluppo e l’innovazione

1.1 Gli aiuti alle attività di ricerca scientifica e sviluppo tecnologico

Come noto gli aiuti di Stato si dividono attualmente in due grandi famiglie:quelli soggetti ad obbligo di notifica preventiva ex art. 88.3 del Trattato e quelliesentati da questo obbligo ai sensi dell’art. 89.

La normativa sugli aiuti di Stato alla R&S è a cavallo tra queste due categorie;infatti entrambe le discipline comunitarie sugli aiuti di Stato alla ricerca e svi-luppo, quella appena adottata e la precedente, del 1996, in vigore fino alla pub-blicazione della nuova, prevedono l’obbligo di notifica preventiva. Tuttavia essesi applicano ormai quasi esclusivamente ai progetti di aiuto riguardanti grandiimprese o agli aiuti sopra soglia, in quanto l’esenzione dall’obbligo di notificadegli aiuti di Stato alle PMI per investimenti, prevista dal regolamento 70/20015,è stata estesa agli aiuti alla R&S per effetto dell’adozione del regolamento364/20046, mutuando quasi completamente le disposizioni della precedentedisciplina. Questi aiuti pertanto non devono più da tempo essere notificati pre-ventivamente alla Commissione europea e non richiedono alcuna autorizzazioneper poter entrare in vigore, ma devono semplicemente essere comunicati allaCommissione, secondo formulari predisposti, molto sintetici.

Ciò non toglie che l’adozione di una nuova disciplina, applicabile anche allegrandi imprese, che tenga conto della realtà attuale in cui si colloca la ricerca euro-pea, anche in vista dell’avvio del 7° Programma Quadro Comunitario di RST, fosseuna delle priorità della DG Concorrenza e della Commissione nel suo insieme.

A questo scopo la Commissione aveva lanciato uno studio per preparare larevisione della disciplina risalente al 19967, ormai la più vecchia in assoluto tratutte le norme sugli aiuti di Stato, con la finalità di sostenere l’obiettivo del rag-giungimento della percentuale del 3% del PIL dell’Unione destinato alla ricercae sviluppo, come indicato dal vertice di Barcellona8.

Successivamente la Commissione ha proposto una bozza di nuova disciplina(aprile 2006) accompagnata da un memorandum (maggio 2006), disponibile solo

5 Regolamento (CE) n. 70/2001 della Commissione del 12 gennaio 2001, relativo all’applicazionedegli articoli 87 e 88 del Trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese, pub-blicato in GUCE L10 del 13.1.2001, pag. 33.

6 Regolamento (CE) n. 364/2004 della Commissione del 25 febbraio 2004 recante modifica del rego-lamento (CE) n. 70/2001 per quanto concerne l’estensione del suo campo di applicazione agli aiutialla ricerca e sviluppo, pubblicato in GUCE L63 del 28.2.2004, pag. 22.

7 Disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo, pubblicata in GUCE C45 del17.2.1996, pag. 5.

8 Consiglio europeo di Barcellona, 15 e 16 marzo 2002, Conclusioni della Presidenza (SN 100/1/02REV 1).

in lingua inglese, che illustra la ratio alla base della nuova proposta, anche allaluce dell’introduzione di una maggiore analisi economica nella valutazione degliaiuti di Stato, poi ha sottoposto agli Stati membri una bozza emendata alla lucedelle loro osservazioni (settembre 2006) e infine adottato il nuovo testo (22novembre 2006).

Al contrario del regolamento 364/2004, si tratta in questo caso di una fonte ati-pica del diritto comunitario, come tale non direttamente applicabile negli Statimembri ma adottata a scopo di trasparenza, prevedibilità dell’azione della Com-missione e, in conclusione, maggiore certezza giuridica.

1.2 Gli aiuti all’innovazione

Benché il tema dell’innovazione sia di sempre maggior attualità, sia neldibattito nazionale, sia in quello europeo (l’innovazione ha per esempio unsuo spazio preciso nel rilancio della Strategia di Lisbona), si tratta di aiuti fino-ra non previsti esplicitamente dalla normativa comunitaria in materia di aiutidi Stato, che anzi nella disciplina R&S recitava esplicitamente: “L’innovazionenon si configura come una categoria separata. Gli aiuti alle attività che sipotrebbero considerare innovative, ma che non rientrano nel novero delle trefasi di R&S (previste all’allegato I della disciplina stessa), possono essere auto-rizzati unicamente se rispettano la politica della Commissione in materia diaiuti all’investimento”9.

L’innovazione, quindi, non ha purtroppo goduto, finora, di dignità propria nel-l’ambito delle norme sugli aiuti di Stato: ma questo è forse dipeso dal fatto cheintesa come spinta, endogena all’impresa, al cambiamento e alla riorganizzazio-ne dei processi produttivi e dei prodotti, diretta a migliorare continuamente lastruttura dei costi e/o il posizionamento sul mercato delle aziende, l’innovazio-ne è ritenuta direttamente proporzionale all’effettiva apertura dei mercati allaconcorrenza. Ne consegue pertanto che, in condizioni di concorrenza “alterate”– per esempio per effetto della concessione di aiuti di Stato – l’innovazionepotrebbe risultare penalizzata anziché incentivata e anche le attività di ricercapotrebbero risultarne ostacolate.

Ciò nonostante è riconosciuto che vi possono essere carenze del mercato cheinfluiscono sugli investimenti nell’innovazione, soprattutto quando siano inte-ressate le PMI. Per registrare tali carenze la Commissione aveva preannunciatol’adozione, già nel corso del 2006, di una comunicazione relativa alle possibi-lità di accordare sostegno alle PMI per investimenti in progetti innovativi, perl’assunzione di personale qualificato e degli intermediari che forniscono servizi

9 Punto 2.3 disciplina R&S del 1996.

in materia di innovazione (per esempio gli incubatori di imprese, i centri tecno-logici e di trasferimento di tecnologia e i parchi scientifici, i “business angel”, iconsulenti in materia di innovazione e di diritti di proprietà intellettuale).

Il primo passo in questa direzione era stato la compilazione di un vademe-cum10 che non introduce alcuna nuova misura né prefigura un cambio di ten-denza della Commissione in materia ma semplicemente illustra come si possasostenere, a normativa inalterata, tutta una serie di attività suscettibili di rientra-re nella tipologia dell’innovazione, usufruendo cioè di tutti gli strumenti disostegno già previsti dalle normative orizzontali sugli aiuti di Stato, a comincia-re dal “de minimis”11, passando per gli aiuti alle PMI, alla formazione e all’occu-pazione per arrivare alla partecipazione al capitale di rischio o all’aiuto agliintermediari dell’innovazione. Questo vademecum è disponibile al pubblico sulsito Internet della DG Concorrenza.

Il passo successivo è stato l’adozione di un documento di consultazione12

sugli aiuti di Stato all’innovazione nel settembre 2005. Sulla base dei relativirisultati si è giunti all’attuale impostazione che prevede taluni aiuti all’innova-zione inclusi nella nuova disciplina R&S adottata dalla Commissione il 22novembre 2006.

1.3 La nuova disciplina comunitaria in materia di aiuti di Statoa favore di ricerca, sviluppo e innovazione

a. I punti sottolineati dalla Commissione

La nuova disciplina prevede l’ammissibilità di misure di sostegno all’innova-zione oltre che alla sola R&S.

L’autorizzazione dei progetti di misure di aiuto si baserà su un test costituito ditre parti:I. L’aiuto deve indirizzarsi a un ben definito fallimento del mercato.II. L’aiuto deve essere mirato: deve essere uno strumento appropriato, avere

“effetto incentivante”13 ed essere proporzionato al problema affrontato.

10 Commission Staff Working Document, Community rules on state aid for innovation. Vademecum[SEC(2004) 1453, 15.11.2004].

11 Attualmente regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione del 15 dicembre 2006, relativoall’applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato agli aiuti di importanza minore (“de minimis”),pubblicato in GUUE L379 del 28.12.2006, pag. 5.

12 Comunicazione della Commissione COM(2005) 436 def del 21.9.2005 “Documento di consulta-zione sugli aiuti di Stato all’innovazione” http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/reform/cdsai_it.pdf

13 L’“effetto incentivante” si ha quando l’aiuto riesce a modificare il comportamento delle impresebeneficiarie. L’aiuto è inoltre considerato proporzionale quando viene concesso nell’ammontareminimo necessario ad indurre il cambiamento desiderato del comportamento delle imprese.

III. La distorsione della concorrenza e degli scambi che ne deriva deve essereinferiore ai vantaggi.

La disciplina indica i principali tipi di fallimento del mercato e una serie dimisure di aiuto che li possono affrontare senza distorcere eccessivamente con-correnza e scambi intracomunitari.

In particolare queste misure sono:• aiuti alle attività di R&S e ai relativi studi di fattibilità;• sostegno alle PMI per i costi dei diritti di proprietà intellettuale;• aiuti alle giovani imprese innovative;• aiuti per l’innovazione nei processi e nell’organizzazione nel settore dei servizi;• aiuti per i servizi di consulenza e di supporto all’innovazione;• aiuti per la mobilità di personale altamente qualificato verso PMI;• aiuti ai cluster innovativi (distretti, secondo il lessico nazionale).

Solo determinate misure, che prevedono importi rilevanti o forme peculiari diaiuto, saranno soggette ad una valutazione dettagliata, mentre tutte le altregodranno di una sorta di corsia preferenziale.

Sul sito della Commissione – DG Concorrenza – si trova anche il link ad unaquindicina di FAQ (frequently asked questions)14 sulla nuova disciplina.

b. I punti sottolineati dal Coordinamento nazionale in materia diaiuti di Stato

Alcuni aspetti particolarmente interessanti del confronto tra l’ultima bozzaproposta dalla Commissione per la consultazione con gli Stati membri e il testodefinitivo sono, secondo il coordinamento nazionale in materia di aiuti di Stato:• l’aumento del differenziale di intensità di aiuto tra piccole e medie imprese da

5 a 10 punti percentuali;• l’inserimento delle maggiorazioni territoriali per gli aiuti ai poli di innovazio-

ne e, previa valutazione della Commissione, anche per gli aiuti sottoposti avalutazione dettagliata;

• la soppressione (peraltro inattesa) degli aiuti per il trasferimento di tecnologia;• l’aumento da 5 a 7,5 milioni di euro della soglia entro la quale la valutazione di

compatibilità degli aiuti individuali può essere fatta in maniera semplificata.

14 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/06/441&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

c. Sintesi dei contenuti della nuova disciplina

I. Introduzione e campo d’applicazioneLa nuova disciplina è costituita innanzitutto da una introduzione che ricorda

gli obiettivi degli aiuti di Stato a favore della R&S alla luce del Trattato CE, dellaStrategia di Lisbona e degli obiettivi di Barcellona (in particolare 3% del PILcome spesa complessiva per ricerca, sviluppo e innovazione da raggiungereentro il 2010) e richiama la politica comunitaria in questo settore (vengono sotto-lineati in particolare l’estensione delle possibilità di aiuto all’innovazione, ilfuturo ampliamento degli aiuti alla R&S esentati dall’obbligo di notifica preven-tiva, anche a favore di grandi imprese, seppur con certe limitazioni, e l’introdu-zione della distinzione tra la procedura di valutazione semplificata dell’art. 5 daquella dettagliata di cui all’art. 6).

L’introduzione illustra, inoltre, la tecnica della valutazione comparata applica-ta agli aiuti a ricerca, sviluppo ed innovazione ed esplicita alcuni obiettivi diinteresse comune presi in considerazione dalla disciplina. Questi obiettiviriguardano altrettanti casi di fallimento del mercato che possono giustificare l’a-dozione delle misure di sostegno.

Infine, vengono affrontati i temi dell’adeguatezza degli strumenti da adottare,dell’effetto di incentivazione e necessità dell’aiuto, della proporzionalità del-l’aiuto ed evidenziati alcuni effetti negativi potenziali degli aiuti alla R&S.

La nuova disciplina è applicabile a tutti i settori disciplinati dal Trattato CE, inparticolare in campo ambientale, viste le numerose sinergie tra l’innovazione fina-lizzata alla qualità e al rendimento e quella volta a ottimizzare l’uso dell’energia, lagestione dei rifiuti e la sicurezza; la Commissione non potrà autorizzare aiuti allaRS&I se escludono la possibilità di utilizzo dei risultati in altri Stati membri.

Inoltre, in caso di aiuti notificati, sia perché non rientranti nelle condizioni perl’esenzione, sia per semplici ragioni di certezza giuridica (gli Stati membri con-servano la facoltà di notificare preventivamente tutti gli aiuti alla R&S), la nuovadisciplina costituisce la base di valutazione di compatibilità da parte dei Servizidella Commissione.

La disciplina non si applica alle imprese in crisi ai sensi degli orientamenticomunitari sugli aiuti di Stato al salvataggio e alla ristrutturazione delle impresein difficoltà. Inoltre, a parte la specifica norma sulla mobilità dei ricercatori, agliaiuti alla formazione e all’occupazione continuano ad essere applicati i regola-menti 68/2001 e 2204/2002.

II. Esistenza di aiuto (ai sensi dell’art. 87, par. 1 del Trattato CE)Il capo 3 si sofferma sull’esistenza o meno di aiuto ai sensi dell’art. 87.1 nei

due casi in cui ne siano destinatari: a) enti di ricerca o intermediari dell’inno-vazione; b) imprese, attraverso la collaborazione con enti di ricerca finanziati

con risorse pubbliche. Lo scopo è di rendere più trasparenti le norme già pre-viste in merito dalla vecchia disciplina, obiettivamente obsolete e di difficilecomprensione.

Nel primo caso la sottoposizione o meno degli enti di ricerca al controllo degliaiuti di Stato si rifà ai principi generali sugli aiuti e quindi alla natura economi-ca o meno delle attività svolte, contemperata, tuttavia, dall’elencazione di unaserie di attività tipiche degli enti di ricerca, con carattere non commerciale.

Nel secondo caso, vengono presi in considerazione due aspetti dell’attività diricerca – quella effettuata per conto di imprese (ricerca contrattuale e servizi diricerca) e la collaborazione tra imprese e organismi di ricerca – per verificare seessi comportino o meno un vantaggio per le imprese. Nel primo caso si escludein linea di principio l’esistenza di aiuto se il servizio è fornito ad un prezzo cherifletta il più possibile quello di mercato; nel secondo, la Commissione prefiguratre opzioni15, al verificarsi di una sola delle quali il vantaggio può essere esclusoe con esso la configurazione di aiuto indiretto, ma non si esclude che lo Statomembro possa dimostrare l’assenza di vantaggio per altra via.

III. Compatibilità ex legeIl capo 4 riguarda la compatibilità ex lege prevista dall’art. 87.3, lettera b), rela-

tivo agli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progettodi comune interesse europeo e le sue condizioni di applicabilità; vengono previ-ste quattro condizioni che devono essere soddisfatte “cumulativamente” (com-patibilità ex lege infatti non equivale a sottrazione dall’obbligo di notifica). Leriportiamo brevemente di seguito sintetizzando il testo della Commissione:• la proposta di aiuti riguarda un progetto di cui sono chiaramente definite le

modalità di esecuzione, i partecipanti e gli obiettivi […];• il progetto deve essere di comune interesse europeo […];• l’aiuto è necessario per conseguire l’obiettivo definito di interesse comune e

costituisce un incentivo per l’esecuzione del progetto, che deve comportareun grado di rischio elevato […];

• il progetto riveste grande importanza tenuto conto della sua natura ed entità;deve avere un obiettivo significativo ed essere di dimensioni considerevoli.

15 “1) I costi del progetto sono integralmente a carico delle imprese partecipanti; 2) i risultati chenon fanno sorgere diritti di proprietà intellettuale possono avere larga diffusione e l’organismodi ricerca è titolare di tutti i diritti di proprietà intellettuale sui risultati ottenuti dalla sua atti-vità di RSI; 3) l’organismo di ricerca riceve dalle imprese partecipanti un compenso equivalen-te al prezzo di mercato per i diritti di proprietà intellettuale derivanti dall’attività svolta dal-l’organismo di ricerca nell’ambito del progetto e che sono trasferiti alle imprese partecipanti. Ilcontributo delle imprese partecipanti ai costi dell’organismo di ricerca sarà dedotto da talecompenso” (pag. 12).

IV. Le misure compatibiliIl capo 5 prevede i casi di valutazione semplificata della compatibilità, pur

precisando che la Commissione esaminerà favorevolmente le notifiche dimisure di aiuto corredate da rigorose valutazioni di misure analoghe già attua-te in passato che dimostrano l’effetto incentivante dell’aiuto.

Tra questi figurano innanzitutto gli aiuti a favore dei progetti di R&S, che costi-tuivano quasi l’unica fattispecie prevista dai vecchi orientamenti, accanto aglistudi di fattibilità e alla consulenza per la ricerca. Fortunatamente nella versionedefinitiva, dopo un intenso dibattito, è stato previsto che solo “la parte sovven-zionata” del progetto di ricerca, e non tutto il progetto come era previsto prece-dentemente, debba rientrare pienamente in una o più categorie di ricerca (fonda-mentale, industriale, di sviluppo sperimentale). Per la classificazione di questeultime, la disciplina rinvia al cosiddetto manuale di Frascati dell’OCSE (2002) eprecisa che la classificazione in base alle categorie non deve per forza seguire unapproccio cronologico (partendo dalla ricerca fondamentale si arriva sempre piùin prossimità del mercato), ma che invece può verificarsi nello stesso progettoche un’attività precedente sia di sviluppo sperimentale ed una successiva diricerca industriale.

Le intensità di aiuto vanno, per lo sviluppo sperimentale, da un minimo del25% presso grandi imprese fino al 60% quando sono interessate piccole impreseche fanno ricerca in collaborazione tra di loro o con organismi di ricerca.

Per la ricerca industriale si va da un minimo del 50% ad un massimo dell’80%,secondo la stessa logica appena vista per lo sviluppo sperimentale, mentre per laricerca fondamentale, ritenuta troppo lontana dal mercato per influenzare inqualsiasi modo la concorrenza, l’intensità massima ammissibile è in tutti i casidel 100%.

L’intensità di aiuto non può essere applicata genericamente al valore totale delprogetto di ricerca finanziato, ma soltanto ai costi ammissibili previsti al punto5.1.4, tra i quali sembra opportuno richiamare l’attenzione su quelli di cui allalettera d), ovvero i costi della ricerca contrattuale, delle competenze tecniche edei brevetti acquistati dall’impresa (purché a condizioni di mercato).

Tralasciando il particolare meccanismo degli anticipi rimborsabili, che trovaimpiego soprattutto in settori ad elevato rischio di insuccesso e con costi di svi-luppo sperimentale molto elevati (come ad esempio l’industria aeronautica), vanotato invece che la Commissione non ha un atteggiamento negativo verso lemisure fiscali in favore della R&S per l’Innovazione. Infatti, si presume che,anche se può non essere possibile conoscere ex ante l’effetto incentivante diuna misura fiscale di nuova introduzione, la Commissione riterrà soddisfattotale effetto sulla base di studi di valutazione preventiva d’impatto forniti dagliStati membri.

Quanto alla clausola di allineamento, si tratta di una sorta di clausola di salva-guardia volta ad evitare che le imprese europee si trovino in una situazione disvantaggio competitivo rispetto a quelle di altre aree geografiche; prevede quindila possibilità di “sforare” verso l’alto le intensità massime previste qualora i com-petitori extraeuropei avessero o stessero per ricevere aiuti di intensità maggioreper progetti confrontabili, fino ad eguagliare questi ultimi. Ad onor del vero,analoga disposizione era contenuta negli orientamenti precedentemente in vigo-re, ma non risulta essere mai stata applicata.

Riguardo agli studi di fattibilità tecnica, va ricordato che prevedono intensitàdi aiuto che vanno dal 35% per le grandi imprese, in caso di sviluppo sperimen-tale, al 75% per le PMI, per studi preliminari ad attività di ricerca industriale.Vale la pena forse di sottolineare l’aggettivo “tecnica” affiancato a fattibilità, per-ché non mancano i casi di progetti di aiuto notificati per sollevare le imprese daicosti per le verifiche di finanziabilità dei progetti di ricerca sui programmi euro-pei, cosa ben diversa naturalmente (e purtroppo non ammissibile) dagli studi difattibilità tecnica.

Se gli aiuti per le spese relative ai diritti di proprietà industriale delle PMI sonolargamente mutuati da precedenti normative e non costituiscono quindi unanovità assoluta, molto interessante ed innovativo è invece lo strumento degliaiuti alle nuove imprese innovatrici, se non altro perché sganciato da una base dicosti ammissibili sulla quale calcolare l’intensità di aiuto. Un altro aspetto inte-ressante di questo strumento, rivolto soltanto alle piccole imprese – ai sensi del-la definizione comunitaria – esistenti da meno di cinque anni e che possano con-siderarsi innovatrici, secondo criteri indicati nella disciplina stessa, è l’ammon-tare massimo ammissibile dell’aiuto, che può raggiungere in valore assoluto unmilione di euro, fuori dalle aree assistite (e rispettivamente 1,5 e 1,25 milioni dieuro nelle aree ammissibili alle deroghe dell’art. 87.3 lett. a) e c), cosiddetti “aiu-ti a finalità regionale”). Per di più, esso è cumulabile con altri aiuti alla ricerca aisensi della stessa disciplina, secondo il regolamento 364/2004 sugli aiuti allaricerca per le PMI esentati dall’obbligo di notifica o, ancora, in base agli orienta-menti sulla partecipazione al capitale di rischio delle imprese. Naturalmente,questo tipo molto particolare di aiuto può essere concesso una sola volta ad unadeterminata impresa.

Un’altra tipologia di aiuto innovativa rispetto ai precedenti orientamenti èquella relativa all’innovazione dei processi e dell’organizzazione nei servizi, ilcui inserimento è stato determinato dall’osservazione che non sempre l’innova-zione nei servizi è suscettibile di rientrare nelle categorie di ricerca previste pergli aiuti ai progetti di ricerca e sviluppo sperimentale (mentre ciò è più facile perl’industria manifatturiera). Le relative intensità di aiuto vanno dal 15% al 35% aseconda della dimensione delle imprese beneficiarie, ma le grandi imprese pos-

sono accedervi soltanto se collaborano con PMI e queste ultime sostengono alme-no il 30% dei costi.

Per quanto riguarda gli aiuti ai servizi di consulenza e di supporto all’innova-zione, solo le PMI possono beneficiarne, ma la grande novità è che la soglia diaiuto, anziché come intensità, è espressa in valore assoluto. Quest’ultimo nonpuò superare i 200.000 euro in tre anni (è una sorta di duplicazione del “de mini-mis”, dal momento che i due sono cumulabili – naturalmente non per le stessespese ammissibili – fatto salvo l’obbligo di notifica che contraddistingue questo“de minimis per la ricerca” da quello vero) e può coprire fino al 100% del costodei servizi se forniti da un prestatore in possesso di certificazione nazionale oeuropea (75% in caso contrario, che comunque rimane un’intensità di tuttoriguardo, tra l’altro sensibilmente elevata rispetto a quella in vigore precedente-mente).

Non meno interessante è la possibilità di finanziare la messa a disposizione dipersonale altamente qualificato, quasi uno strumento di appoggio ai programmidi mobilità dei ricercatori (si veda per esempio il programma “People” del 7°Programma Quadro di Ricerca e Sviluppo, direttamente finanziato dalla Com-missione europea), calibrato però sulle esigenze delle PMI (il personale deveprovenire da organismi di ricerca o da grandi imprese dove deve aver lavoratoper almeno due anni ed essere impiegato per ricerche presso le PMI). Questostrumento consente di coprire fino al 50% del costo del personale, come definitonella disciplina (si tratta di una definizione piuttosto ampia che copre per esem-pio anche l’indennità di mobilità del personale messo a disposizione o le spesedell’agenzia di collocamento), per un periodo di tre anni.

Certamente, la possibilità di concedere aiuti ai poli di innovazione per investi-menti, ma anche per il funzionamento, non mancherà di essere utilizzata dagliStati membri. Questi aiuti prevedono rispettivamente la possibilità di interveni-re con il 15% dei costi degli investimenti (elevabile al 20 e 30% rispettivamentenei casi di regioni “ad effetto statistico” dal 1° gennaio 2001 e, fino a quella data,regioni ammissibili alla deroga dell’art. 87.3.a) della fascia tra 60 e 75% del PILpro capite medio dell’UE a 25) relativi a: i) locali destinati alla formazione e alcentro di ricerca; ii) infrastrutture di ricerca ad accesso aperto: laboratorio e cen-tro prove; iii) infrastrutture di rete a banda larga.

Ulteriori elevazioni dell’intensità di 10 e 20 punti percentuali sono ammessese i beneficiari sono rispettivamente medie o piccole imprese, mentre la tipolo-gia di spese ammissibili è quella classica per gli investimenti, rappresentata daterreni, edifici, macchinari ed impianti.

Gli aiuti al funzionamento finalizzati all’animazione dei poli (marketing perattirare nuove imprese nel polo, gestione delle installazioni, organizzazione diprogrammi di formazione, seminari e conferenze, anche per facilitare il lavoro in

rete del polo stesso) sono in generale limitati ad una durata di cinque anni edevono avere intensità decrescente da 50% a zero.

A questo proposito vale però la pena di ricordare che il finanziamento di infra-strutture di innovazione contraddistinte da accesso aperto nell’ambito di organi-smi di ricerca senza scopo di lucro deve piuttosto essere valutato alla luce delcapo 3.1 della disciplina, che indaga sulla natura o meno di aiuto di Stato ai sen-si dell’art. 87 del Trattato, potendo anche condurre alla conclusione che non sitratti di aiuto di Stato tout court, e che come tale non sia soggetto ad alcun con-trollo o procedura autorizzativa sotto l’aspetto della concorrenza.

V. L’effetto di incentivazione e il principio di necessità dell’aiutoAffinché sia considerato presente l’effetto di incentivazione occorre innanzi-

tutto che l’attività oggetto della domanda di finanziamento sia avviata soltantodopo la presentazione della domanda stessa.

Ma non sempre basta: se in taluni casi l’effetto sarà considerato automatica-mente presente (aiuti al progetto e a studi di fattibilità tecnica a PMI fino a 7,5milioni di euro per progetto e per impresa, aiuti alle spese per diritti di proprietàintellettuale, aiuti alle nuove imprese innovatrici, aiuti alla consulenza e al sup-porto all’innovazione, aiuti per la mobilità dei ricercatori) in tutti gli altri occor-rerà che lo Stato membro ne dimostri la presenza di volta in volta attraverso unavalutazione ex ante degli effetti dell’aiuto pubblico su almeno un elemento signi-ficativo tra quelli proposti dalla Commissione (aumento delle dimensioni delprogetto, aumento della portata, aumento del ritmo, aumento dell’importo totaledella spesa di RSI), o altri fattori quantitativi o qualitativi proposti dallo Statomembro stesso ed accettati dalla Commissione. Nel caso di esame dettagliato, laCommissione, tuttavia, si riserva di chiedere prove supplementari.

Nel caso di regimi di aiuto, tuttavia, è sufficiente che lo Stato membro si impe-gni a concedere gli aiuti solo dopo aver verificato l’esistenza di tale effetto e adimostrare, nelle relazioni annue, come ha realizzato tale valutazione.

VI. Misure soggette ad esame dettagliatoOltre che in caso di esplicito obbligo di notifica individuale in base ad un rego-

lamento di esenzione, l’esame dettagliato scatta quando siano superate determi-nate soglie di aiuto, differenziate a seconda che si tratti di aiuti al progetto e astudi di fattibilità (da 20 a 7,5 milioni di euro a seconda della vicinanza al mer-cato), aiuti all’innovazione di processo e di organizzazione e aiuti ai poli di inno-vazione (5 milioni di euro per impresa o per polo, nonché per singolo progettonel caso dell’innovazione).

L’esame dettagliato non implica necessariamente l’apertura della procedurad’indagine formale, ma certamente aggrava gli oneri a carico dello Stato membroe comporta, potenzialmente, un allungamento dei tempi necessari per l’approva-

zione, come emerge dalla metodologia per l’esame dettagliato illustrata nelladisciplina stessa, di cui si offre qui solo una visione sintetica.

La Commissione effettuerà il suo esame pesando una serie di elementi, positivie negativi, in rapporto alla natura specifica del caso.• Tra i primi (cioè gli elementi positivi), vi è l’esistenza di imperfezioni del mer-

cato, rispetto alle quali la Commissione prenderà in considerazione i seguentielementi: le ricadute della conoscenza, le asimmetrie e imperfezioni del-l’informazione e la mancanza di coordinamento, più alcuni aspetti specificilegati alle aree assistite.

• Ancora tra gli elementi positivi figurano: l’analisi dell’effetto di incentivazio-ne e necessità dell’aiuto, aggravata rispetto a quella già descritta attraversouna serie di valutazioni che comprendono sei aspetti aggiuntivi di analisi; laverifica della proporzionalità dell’aiuto attraverso informazioni fornite dalloStato membro sulle procedure di selezione aperta adottate e su come sia statocalcolato il mantenimento dell’aiuto al minimo indispensabile; infine, l’anali-si comparativa, che dimostri che l’aiuto di Stato è lo strumento più appropria-to nel caso di specie, rispetto agli strumenti alternativi d’intervento a disposi-zione (valutazione d’impatto della norma).

• Quanto agli elementi negativi, in termini di rischio della distorsione della con-correnza e degli scambi, la Commissione prenderà in considerazione in parti-colare: la distorsione degli incentivi “dinamici”16 dei concorrenti dei beneficia-ri dell’aiuto ad investire; l’eventuale variazione in aumento del potere di mer-cato dei beneficiari; il rischio di mantenimento di strutture di mercato ineffi-cienti. In modo particolare per i primi due, la disciplina elenca tutta una seriedi fattori che la Commissione potrà prendere in considerazione per la sua valu-tazione.

Alla luce del bilancio negativo o positivo degli elementi considerati dalla Com-missione, quest’ultima potrà o adottare la decisione di non sollevare obiezioni(senza apertura della procedura formale d’esame), ovvero di approvazione dellamisura così come notificata dallo Stato membro, oppure imporre condizioni vol-te a limitare le distorsioni alla concorrenza o gli effetti sugli scambi, condizio-nando al loro rispetto la decisione favorevole. Alcune di queste condizioni sonogià ipotizzate nella disciplina.

VII. Norme sul cumulo, relazioni annuali, misure opportuneRispetto alle regole sul cumulo sembra opportuno segnalare in particolare che

eventuali aiuti “de minimis” non sono più cumulabili con quelli previsti dalla

16 Quando un’impresa riceve aiuti per attività di ricerca e sviluppo è possibile che accresca la suapresenza sul mercato, inducendo i suoi concorrenti a ridurre la portata dei loro programmi diinvestimento.

presente disciplina, quando si riferiscono alle stesse spese ammissibili, ciò perevitare che vengano eluse le intensità massime di aiuto.

Le regole relative alle relazioni annuali sono naturalmente più dettagliate ecomplesse rispetto al passato e i relativi contenuti differiscono leggermente nelcaso di aiuti fiscali, aiuti ai poli di innovazione, aiuti a grandi imprese nel qua-dro di regimi autorizzati.

Ai fini di garantire trasparenza e accesso, la Commissione chiederà sistemati-camente di pubblicare su Internet il testo integrale di tutti i regimi di aiuto defi-nitivi e di non darvi attuazione prima della pubblicazione. È opportuno dunqueprevedere questo aspetto fin dalla fase di notifica.

Inoltre, ogni aiuto il cui importo ecceda tre milioni di euro, ma non sia sogget-to ad obbligo di notifica individuale, dovrà essere comunicato alla Commissio-ne, utilizzando il modulo allegato alla disciplina, entro i 20 giorni successivi allaconcessione dell’aiuto.

I regimi di aiuto alla R&S esistenti devono, in generale, essere adeguati allanuova disciplina entro un anno dalla sua entrata in vigore, salvo per aspetti spe-cifici che prevedono scadenze diverse (dalla data stessa di entrata in vigore delladisciplina per quanto riguarda la soglia dei Grandi progetti individuali, a seimesi successivi per l’obbligo di presentare le nuove relazioni dettagliate e leschede informative di cui al paragrafo precedente, fino a 24 mesi per le disposi-zioni di cui al punto 3.1.1 (finanziamento pubblico di attività non economiche).

La nuova disciplina è entrata in vigore il 1° gennaio 2007 e, salvo verifiche initinere, è destinata a restare in vigore fino alla fine del 2013. Anche le notifichependenti alla data di entrata in vigore saranno esaminate in base ad essa. Agliaiuti non notificati sarà applicata la normativa comunitaria in vigore al momen-to della loro concessione (cosiddetta consecutio legis).

2. I Servizi di Interesse Economico Generale (SIEG)

La normativa relativa agli aiuti ai Servizi di Interesse Economico Generale èstata la prima ad essere adottata nel quadro del Piano d’azione sugli aiuti diStato e questo per diversi motivi.

Innanzitutto, si trattava di un settore scarsamente normato, sotto l’aspettodegli aiuti di Stato, anche se non mancavano i documenti, per così dire, cono-scitivi, come ad esempio le due comunicazioni della Commissione17 del 1996 edel 2000.

17 Comunicazioni della Commissione su “I servizi d’interesse generale in Europa”, pubblicate rispet-tivamente in GUCE C281 del 26.9.1996, pag. 3 e in GUCE C17 del 19.1.2001, pag. 4.

In secondo luogo, si era avviato un grande dibattito sul tema al momento del-l’introduzione, nel Trattato CE (con il Trattato di Amsterdam), dell’art. 16; que-sto articolo, infatti, sottolinea l’importanza dei SIEG, ma deve contemperarsicon il preesistente articolo 86.2 relativo alla sottoposizione – di fatto pratica-mente totale – delle imprese che gestiscono tali servizi alle norme del Trattatoed in particolare a quelle sulla concorrenza. Ciò aveva dato luogo in particolareai Rapporti di Laeken (2001), prima e di Siviglia (2002) poi, ed era infine sfocia-to nel Libro verde (2003)18 e nel successivo Libro bianco19 sui Servizi di Interes-se Generale (2004).

Il dibattito era stato inoltre tenuto particolarmente vivace dalla ricca e tutt’al-tro che univoca giurisprudenza comunitaria, che aveva costretto la Commissionea rivedere periodicamente la sua posizione in merito20.

A seguito della sentenza Altmark (2000), è stata precisata la posizione dellaCommissione, anche allo scopo di cristallizzare per quanto possibile la posizio-ne della giustizia europea in merito.

Il risultato è stato un pacchetto di tre documenti, adottati a novembre 2005,che si inquadrano nel processo di incremento della certezza del diritto nel setto-re specifico già previsto dal Rapporto di Laeken.

Più precisamente, tale pacchetto si compone: i) della decisione della Commis-sione di esenzione di taluni aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazionedegli obblighi di servizio pubblico; ii) della disciplina comunitaria degli aiuticoncessi per la medesima finalità, ma non esentati dall’obbligo di notifica pre-ventiva; iii) nonché, dell’emendamento alla direttiva sulla trasparenza, cheimpone alle imprese incaricate della gestione di SIEG, che ricevano per tali ser-vizi una compensazione sotto qualsiasi forma e che esercitino anche altre atti-vità, di tenere per ciascuno dei SIEG di cui è incaricata una contabilità separata.

2.1 Background

Il Trattato di Amsterdam ha introdotto il nuovo articolo 16, che recita così:“fatti salvi gli articoli 73, 86 e 87, in considerazione dell’importanza dei servizid’interesse economico generale nell’ambito dei valori comuni dell’Unione, non-ché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, laComunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell’ambito delcampo di applicazione del presente Trattato, provvedono affinché tali servizi

18 Documento COM(2003)270 del 21.5.2003.19 Documento COM(2004)374def del 12.5.2004.20 Si va dalle sentenze storiche “FFSA” T106/95 e SIC causa T46/97 oppure CELF C-332/1998,

all’inversione di tendenza della FERRING C-53/2000, passando per il compromesso che sembravadelinearsi nella causa GEMOSA C-126/2001 per approdare infine alla ALTMARK C-280/2000.

funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i lorocompiti”.

Senza voler minimizzare la rilevanza di aver inserito questi servizi – quelli chenel diritto interno siamo soliti chiamare servizi pubblici – tra i primi articoli delTrattato CE, va considerato tuttavia che è soprattutto alla luce dell’inciso “fattisalvi gli articoli 73, 86 e 87” che si può interpretare correttamente la norma eaverne presenti i limiti.

In altri termini, le eventuali volontà di fuga in avanti da parte di qualche Statomembro verso una sussidiarietà spinta nel campo dei servizi pubblici, che sot-traesse questi ultimi dalle competenze comunitarie lasciandoli alla valutazionesovrana propria o delle proprie ripartizioni territoriali interne (Regioni, Comuni,altro secondo i casi), non sono state coronate da successo.

Ne consegue che i servizi pubblici non sono di fatto in alcun modo sottrattialla politica comunitaria della concorrenza ed in particolare al controllo degliaiuti di Stato; non risulta aver mai trovato applicazione concreta l’unica limita-zione posta a questo principio, quella contenuta nell’art. 86.2 del Trattato cherecita: “le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economicogenerale… sono sottoposte alle norme del presente Trattato e in particolare alleregole di concorrenza nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’a-dempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata”.

Dunque, dall’inserimento dell’art. 16 deriva che gli Stati membri hanno largaautonomia nel definire i propri SIEG e le relative modalità di funzionamento,compresi eventuali sostegni pubblici, ma la Commissione esercita un ruolo dicontrollo sul rispetto degli artt. 73, 86 e 87, nonché sulla prevenzione degli abu-si sia nella qualificazione dei SIEG che nelle eventuali sovracompensazioni.

È interessante considerare che quanto detto sin qui si riferisce ai SIEG e non losi può estendere al campo dei servizi di interesse generale non economico (nor-malmente definiti tout court SIG), non essendo questi ultimi sottoposti né allenorme comunitarie sulla concorrenza, né a quelle sul mercato interno: ma quan-to frequentemente si presenterà questa ipotesi?

In effetti, almeno dal 1996, SIEG, mercato interno e politica di concorrenza,lungi dall’essere incompatibili, sono considerati complementari; ciò significache, rispetto alla comunicazione del 1996, alcuni servizi forniti in passato secon-do criteri non competitivi già da tempo attirano o potrebbero attirare dei possibi-li concorrenti. In particolare, sviluppi tecnologici e società dell’informazionehanno fatto sì che l’approccio “territoriale” (o “locale”, come piuttosto diremmocon termine nazionale) nei confronti di alcuni di tali servizi fosse ormai supera-to e che essi dovessero essere considerati in un’ottica transfrontaliera.

In parole più semplici, questo significa che lo Stato membro o l’ente pubblicopossono continuare a gestire i loro servizi verso la cittadinanza, o più in genera-

le, verso il loro territorio, in maniera diretta (il Trattato, e di conseguenza la Com-missione, sono del tutto neutrali rispetto alla proprietà pubblica e privata e quin-di non spingono né verso la privatizzazione, né al contrario verso la nazionaliz-zazione, ma pretendono che quando attori pubblici e privati giocano entrambisullo stesso campo – inteso come “mercato” – rispettino le stesse regole).

È stata la stessa azione statale o pubblica (per la Commissione sono la stessacosa) ad aver progressivamente condotto servizi e soggetti che precedentementenon potevano considerarsi commerciali (tra i servizi: la formazione, in qualchemisura anche l’istruzione – soprattutto quella superiore –, la sanità, ecc.; tra isoggetti: le ex municipalizzate, per esempio, o gli enti di gestione delle fiere) dauna realtà non concorrenziale ad una sempre più vicina al mercato.

Il processo è irreversibile e non consente naturalmente, neanche a chi volessefare diversamente, di tenersene fuori; i mercati, infatti, anche di modeste dimen-sioni, sono ormai fortemente integrati a livello intracomunitario, nell’interessedei consumatori o degli utenti. Non resta altro che prenderne atto, se non si vuo-le restare negativamente e tardivamente sorpresi dall’intervento comunitario insettori considerati “al riparo”.

Ciò non toglie che i punti di vista sull’argomento siano ancora molto diversi e chein particolare i cittadini siano preoccupati che la qualità dei SIEG possa deteriorar-si e che gli operatori tradizionali (che beneficiavano di “rendite di posizione”) e leautorità pubbliche che li sostengono affermino che l’applicazione del diritto comu-nitario potrebbe mettere a repentaglio le strutture destinate a questo tipo di servizie quindi pregiudicare la qualità dei SIEG, mentre i concorrenti – effettivi o anchesolo potenziali – affermano che gli accordi esistenti favoriscono in modo sleale glioperatori tradizionali e che tali accordi sono contrari al diritto comunitario.

Per non lasciare troppo nell’ombra la categoria dei SIG vale la pena di precisa-re che per la Commissione si tratta solo di quei servizi che appartengono stretta-mente alle funzioni essenziali dello Stato, quali l’amministrazione della giusti-zia, la difesa nazionale (forze armate), la sicurezza interna (polizia), le funzioniesecutiva e legislativa (le assemblee parlamentari per esempio). Questo per direche in realtà non vi è alcuna possibilità di distinguere nell’ambito dei servizipubblici (come intesi normalmente) tra quelli soggetti e quelli sottratti alle nor-me comunitarie, ma che è molto più pragmatico considerarli tutti soggetti.

2.2 Definizioni

Può essere utile ricordare qualche definizione. In particolare, la distinzione traSIEG e servizi ordinari: i primi si distinguono dai secondi per il fatto che le auto-rità pubbliche ritengono che debbano essere garantiti anche quando il mercatonon sia sufficientemente incentivato a provvedervi da solo.

Per quanto riguarda gli obblighi di servizio pubblico (cosiddetti “OSP”), siintende con questo termine quegli obblighi che l’impresa, ove considerasse ilproprio interesse commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessamisura né alle stesse condizioni. Per esempio, secondo il regolamento traspor-ti21, tali obblighi comprendono l’obbligo di esercizio (effettuare il servizio), l’ob-bligo di trasporto (non poter negare il servizio a nessuno in modo selettivo, fattisalvi naturalmente motivi di ordine diverso, come la sicurezza pubblica) e l’ob-bligo tariffario (applicare a tutti tariffe trasparenti predeterminate, trattando allostesso modo situazioni analoghe, per esempio a parità di chilometraggio dacoprire e di fascia di età dell’utente, ma naturalmente altre variabili possonoessere introdotte).

Per quanto riguarda l’attribuzione di diritti speciali od esclusivi, le autoritàpubbliche possono decidere di imporre OSP a tutti gli operatori di un mercato odesignare un solo operatore o un numero limitato di operatori, ai quali impongo-no obblighi specifici senza accordare loro diritti speciali od esclusivi. In talmodo si favorisce la concorrenza e gli utenti mantengono la piena libertà di sce-gliere il prestatore del servizio. Quando un operatore o un numero limitato dioperatori sono tenuti a differenza di altri ad assolvere ad OSP può essere giustifi-cato far partecipare tutti gli operatori al finanziamento dei sovraccosti derivantidal SIEG in questione (si vedano le sentenze Ferrino e Gemosa, già citate).

Tuttavia alcuni SIG non possono essere prestati da una pluralità di operatori,ad esempio quando solo per un operatore unico sia possibile operare in condi-zioni di redditività. In questo caso le autorità pubbliche accordano generalmentediritti speciali (oligopolio) od esclusivi (monopolio) per la prestazione del servi-zio di interesse generale in questione sotto forma di concessioni per periodi limi-tati attraverso gare d’appalto.

Infine l’obbligo di servizio universale consiste nell’obbligo di prestare undeterminato servizio su tutto il territorio nazionale, a prezzi accessibili e condi-zioni qualitativamente simili alla totalità degli utenti, indipendentemente dallaredditività delle singole operazioni – sentenze Corbeau (C-320/1991) e Almelo(C-393/1992) – e può interessare, per esempio, i servizi postali di base, il cuiprezzo non viene differenziato in base alle condizioni di esercizio e ai relativicosti (spedire una lettera da un villaggio di montagna costa come farlo da unosportello di una grande città, a fronte evidentemente di redditività sostanzial-mente diverse).

21 Regolamento (CEE) n. 1191/1969 relativo all’azione degli Stati membri in materia di obblighi ine-renti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per vianavigabile, pubblicato in GUCE L156 del 28.6.1969, pag. 1, come modificato da ultimo dal regola-mento (CEE) 1893/1991 del 20 giugno 1991, pubblicato in GUCE L169 del 29.6.1991, pag. 1.

2.3 Cosa dice il Trattato

Su quali norme del Trattato si poggia la normativa derivata, recentementeentrata in vigore?

Il primo comma dell’art. 86 prevede che “gli Stati membri non emanano némantengono, nei confronti delle imprese pubbliche o delle imprese cui ricono-scono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del presen-te Trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli da 81 a 89 inclusi”.

Il secondo comma dello stesso articolo precisa che “le imprese incaricate dellagestione di SIEG o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle nor-me del presente Trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti incui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e difatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deveessere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità”.

Ne deriva che l’aiuto concesso al fornitore di un servizio di interesse economi-co generale è di norma compatibile con il Trattato, se necessario per l’adempi-mento degli obblighi di servizio pubblico, a condizione che l’aiuto miri solo acompensare il costo supplementare generato dall’adempimento della missioneparticolare incombente sull’impresa.

I principi che sottendono all’applicazione dell’art. 86 sono:• neutralità rispetto alla proprietà pubblica o privata (sancita dall’art. 295 del

Trattato CE) che ricorda, in particolare, che non è necessario, e potrebbe nonessere nemmeno utile, privatizzare le imprese pubbliche, in quanto le normedel Trattato – in particolare in materia di concorrenza e mercato interno – siapplicano indipendentemente dal regime di proprietà delle imprese;

• libertà degli Stati membri di definire che cosa considerano come SIEG: gliStati membri possono riconoscere alle imprese incaricate della prestazionedi questi servizi i diritti speciali o esclusivi necessari, regolamentare le loroattività e, se necessario, sovvenzionarle, ma, affinché sia applicabile la dero-ga di cui all’art. 86.2, la missione di servizio pubblico deve essere chiara-mente definita ed essere affidata esplicitamente con atto pubblico (compresii contratti);

• proporzionalità dell’azione statale: qualsiasi restrizione alla concorrenza ealle libertà del mercato interno non deve eccedere quanto necessario pergarantire il buon adempimento della missione. La Commissione esercita il suocontrollo sulla proporzionalità. Tale controllo è sottoposto a revisione giuri-sdizionale della Corte di Giustizia.

Invece, per l’applicabilità in generale delle norme sulla concorrenza e sul mer-cato interno vi sono tre fattori principali da tenere in considerazione:

• distinzione tra attività economiche e non economiche;• incidenza sugli scambi tra Stati membri;• politica della comunità sui casi di importanza minore.

Per quanto riguarda il primo fattore, a tutti i servizi di interesse generale noncostituenti un’attività economica non si applicano le norme sulla concorrenza esul mercato interno. Questa affermazione va interpretata alla luce della giuri-sprudenza costante della Corte, secondo la quale “costituisce attività economicaqualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi in un determinato merca-to”. Al contrario, dare una definizione astratta di servizio non economico è mol-to difficile (ma dalla prassi costante della Commissione, confermata univoca-mente su questo punto dalla giurisprudenza, solo “funzioni” essenziali delloStato vengono certamente fatte rientrare in questa categoria).

Quanto all’incidenza sugli scambi, l’importo relativamente modesto degli aiutio le piccole dimensioni delle imprese beneficiarie non escludono, di per sé, unapossibile ripercussione sugli scambi intracomunitari. Infatti, secondo una giuri-sprudenza costante, perché il criterio della distorsione degli scambi sia applica-bile è sufficiente che l’impresa beneficiaria svolga un tipo di attività economicache comporta scambi tra Stati membri, anche se essa non esporta né importadirettamente. La Commissione ha tuttavia fissato delle soglie, al di sotto dellequali le norme in materia di aiuti di Stato non sono applicabili (“de minimis”)ed in ciò consiste la politica della Comunità sui casi di importanza minore.

2.4 Il nuovo pacchetto normativo comunitario in materia di aiutiai SIEG

Il nuovo pacchetto normativo comunitario in materia di aiuti di Stato ai SIEGriguarda il sostegno pubblico fornito ai soggetti incaricati di effettuare tali servi-zi, in quella particolare forma costituita dalla compensazione degli obblighi diservizio pubblico, con la quale si intende l’aiuto pubblico minimo necessario esufficiente a garantire un servizio che l’imprenditore non effettuerebbe a condi-zioni di mercato.

È costituito da tre distinte basi giuridiche, adottate contemporaneamente dallaCommissione:• la decisione di esenzione 2005/842/CE22,

22 Decisione della Commissione del 28 novembre 2005, riguardante l’applicazione dell’articolo 86,par. 2 (rectius 3, n.d.r.) agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di serviziopubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economi-co generale, pubblicata in GUUE L312 del 29.11.2005, pag. 67.

• la disciplina degli aiuti soggetti a notifica preventiva (2005/C297/4)23,• l’emendamento alla cosiddetta direttiva sulla trasparenza (direttiva 2005/201)24,ma si può considerare che siano completati da una quarta, la sentenza Altmark(C-280/2000), sulla base della quale le altre sono state sviluppate, anche allo sco-po di cristallizzare, se possibile, una giurisprudenza che negli anni precedentinon era stata per niente univoca.

Il dibattito sulla natura delle compensazioni di servizio pubblico, anche quan-do non sia implicata alcuna sovracompensazione, si era infatti riacceso a seguitodella sentenza Ferring (C-53/2000) che riaffermava il principio per il quale lemere compensazioni non configurano aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87.1 delTrattato CE, tornando così non solo alla condizione antecedente la sentenzaFFSA (T-106/1995) – che al contrario aveva qualificato come aiuti di Stato anchele compensazioni prive di qualsiasi elemento di sovracompensazione – maanche alla prassi lungamente seguita dalla Commissione, abbandonata proprio aseguito della sentenza FFSA. Né avevano contribuito a fare chiarezza le conclu-sioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Gemo (C-126/2001), che sembra-vano tracciare una via intermedia, peraltro non seguita dal collegio giudicante.

La sentenza Altmark

Ecco il motivo della forte aspettativa per la sentenza nella causa Altmark, chedoveva pronunciarsi sulla medesima problematica, auspicabilmente dirimendoperplessità e timori di un’ulteriore fase di incertezza giuridica rispetto alla valuta-zione dei casi di presunti aiuti di Stato, potenzialmente incompatibili, pendentipresso i servizi della Direzione generale della Concorrenza della Commissioneeuropea. Tale aspettativa sembrerebbe essere stata percepita dalla stessa Corte diGiustizia, che ha deliberato solo il 24 luglio 2003, dando la sensazione di volervalutare approfonditamente tutte le possibili implicazioni delle deliberazioni.

La sentenza ha sostanzialmente confermato l’impostazione “Ferring”, consen-tendo alla Commissione di avviarsi al ripristino della prassi antecedente la sen-tenza FFSA, ma consigliandole anche di fissare per quanto possibile i principifondamentali della sentenza Altmark in alcune basi giuridiche, anche se atipi-che, in quanto non direttamente applicabili negli Stati membri, né recepibili, maadottate a soli fini di trasparenza e certezza giuridica verso gli Stati membri. Ciòè appunto avvenuto con il pacchetto qui analizzato.

23 Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighidi servizio pubblico pubblicata in GUUE C297 del 29.11.2005, pag. 4.

24 Direttiva 2005/81/CE della Commissione del 28 novembre 2005 che modifica la direttiva1980/723/CEE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loroimprese nonché fra determinate imprese, pubblicata in GUUE L312 del 29.11.2005, pag. 47.

L’unica eccezione a tale atipicità, rappresentata dalla decisione di esenzione,destinata ad essere direttamente applicabile, non è meno atipica, almeno perquanto riguarda la scelta – imposta – della forma giuridica della “decisione”,anziché del “regolamento”.

Tornando alla sentenza Altmark, che costituisce, in qualche misura, la quartabase giuridica del sistema che stiamo trattando e la prima per importanza, inquanto da essa derivano le altre, questa prevede che la mera compensazione del-l’obbligo di servizio pubblico non costituisca aiuto di Stato in presenza dellequattro seguenti condizioni cumulative:• attribuzione certa e definizione precisa degli obblighi di servizio pubblico;• parametri sui quali viene calcolata la compensazione definiti ex ante in modo

obiettivo e trasparente;• assenza di qualsiasi elemento di sovracompensazione;• affidamento tramite gara o compensazione basata sui costi per le prestazioni

di analoghi servizi rilevati presso imprese medie ben gestite.

La decisione di esenzione

Soprattutto su questa parte della sentenza si basa la decisione di esenzione,che si applica quando non sono soddisfatti tutti i criteri che escludono la pre-senza di aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87.1 (in pratica, ciò avviene quando nes-suna delle due fattispecie che costituiscono il quarto criterio sia applicabile).

Essa è adottata sulla base del comma 3 (non 2 come erroneamente è riportato,almeno nella versione italiana, nel titolo del testo pubblicato sulla Gazzetta uffi-ciale UE), che recita “La Commissione vigila sull’applicazione delle disposizionidel presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune diret-tive o decisioni”.

Non potendo, nel caso di specie, intervenire con una direttiva, vista la peculia-rità del sistema giuridico comunitario di controllo degli aiuti di Stato, la Com-missione ha dovuto farlo con una decisione – mentre forse sarebbe stato piùopportuno adottare un regolamento che avrebbe richiesto tuttavia una delega delConsiglio, come avviene per esempio ai sensi dell’art. 89 – per la quale però asua volta mancava il fondamento giuridico nel Trattato.

La stessa decisione sottolinea che le norme sugli appalti sono fatte salve, preci-sazione che assume rilevanza particolare alla luce dei recentissimi sviluppi nor-mativi comunitari relativi agli appalti sotto soglia.

La sua funzione è di stabilire le condizioni di compatibilità degli aiuti sottoforma di compensazione di obbligo di pubblico servizio ed esentarli dall’ob-bligo di notifica preventiva, purché (art. 4) vi sia: attribuzione certa e defini-zione precisa degli obblighi di servizio pubblico; parametri sui quali viene

calcolata la compensazione definiti ex ante in modo obiettivo e trasparente;assenza di sovracompensazione (come si vede, i primi tre criteri della senten-za Altmark).

L’esenzione opera in generale fino a determinate soglie di fatturato complessi-vo del beneficiario (100 milioni di euro) e di ammontare della compensazioneannua (30 milioni di euro), senza limiti di soglia nel caso di ospedali ed ediliziasociale. Un differente tipo di soglia, costituito dal flusso di traffico passeggeri, siapplica per l’esenzione degli aiuti ai servizi di collegamento aereo o marittimoper isole e le infrastrutture di porti ed aeroporti.

Per quanto riguarda la quantificazione della compensazione, che, in estremasintesi, comprende la copertura di tutti i costi variabili, una quota parte dei costifissi e un margine di utile adeguato, detratte le eventuali entrate prodotte diretta-mente dall’effettuazione del servizio, essa è prevista all’art. 5 che descriveappunto costi ed entrate del servizio oggetto della compensazione da prenderein considerazione e cosa si debba intendere per margine di utile ragionevole.Viene anche preso in considerazione il caso di affidatari di servizi pubblici chesvolgano accanto al (o ai) SIEG anche altre attività.

I meccanismi di controllo della sovracompensazione sono previsti all’articolo6, che ammette che una leggera sovracompensazione rilevata in sede di consun-tivo possa essere considerata come un’anticipazione per l’anno successivo e nonsia così necessario chiederne il rimborso con tutti gli aggravi amministrativi delcaso. Anche qui è prevista una soglia percentuale di sovracompensazione (nor-malmente del 10%) fino alla quale l’operazione appena descritta è ammessa,applicata con maggior tolleranza nei confronti di settori specifici, come quellodell’edilizia sociale (20% di sovracompensazione riportabile al periodo succes-sivo in questo caso).

La piena applicabilità della decisione è decorsa appena dal 29 novembre 2006quando sono diventate operative anche le disposizioni dell’art. 4, lettere c), d) ede) e dell’art. 6, mentre tutto il resto della decisione era entrato in vigore già il 19dicembre 2005.

Da quest’ultima data, tuttavia, era già partito l’orologio delle relazioni triennalidegli Stati membri, che dovranno essere presentate entro il 19.12.2008, mentrela Commissione effettuerà una valutazione dell’applicazione della decisione al19.12.2009.

La disciplina

Passiamo ora alla seconda delle basi giuridiche adottate – senza considerare lasentenza stessa –, ovvero la disciplina degli aiuti ai SIEG non esentati dall’obbli-go di notifica, che illustra i criteri di valutazione da parte della Commissione

della compatibilità degli aiuti ai SIEG, quando questi ultimi non sono copertidalla decisione di esenzione (tipicamente il caso delle compensazioni che ven-gono notificate a soli fini di certezza giuridica, perché lo Stato membro che livuole mettere in atto ha qualche perplessità sul fatto che rientrino nella decisio-ne di esenzione e vuole chiarirlo assieme alla Commissione).

La disciplina non si differenzia sostanzialmente dalla decisione di esenzione,quanto ai criteri in base ai quali la Commissione valuta la compatibilità dei pro-getti di aiuto sotto forma di compensazione di obblighi di servizio pubblico.Soprattutto due sono gli aspetti interessanti: la proposta agli Stati membri dimisure utili che comportano l’obbligo di adeguamento di tutti i regimi già esisten-ti alle nuove norme, entro 18 mesi dalla pubblicazione di queste ultime, e quindientro il 19 giugno 2007: ecco l’estrema attualità dell’argomento, dal momento chetutti i regimi che non rientrino nei criteri della decisione, né in quelli della disci-plina, anche se in vigore da ben prima dell’adozione delle nuove regole, sarannosoggetti, a partire da tale data, al rischio di indagine della Commissione e, qualoragiudicati incompatibili, saranno soggetti ad ordine di recupero degli aiuti erogatifino a dieci anni antecedenti l’apertura del dossier da parte della Commissione.

La disciplina, inoltre, chiarisce il divieto di dirottare aiuti sotto forma di com-pensazione di OSP, nella misura in cui configurino sovracompensazione, a fina-lità diverse, come per esempio gli aiuti agli investimenti o alla protezioneambientale.

La modifica alla direttiva sulla trasparenza

Il quadro non sarebbe completo senza una breve illustrazione dell’emenda-mento apportato alla cosiddetta direttiva sulla trasparenza con la direttiva2005/81/CE della Commissione, del 28 novembre 2005.

Essa prevede che le imprese incaricate della gestione di SIEG, che ricevano pertali servizi una compensazione, sotto qualsiasi forma, e che esercitino anchealtre attività, sono soggette all’obbligo di tenere per ciascuno di tali SIEG unacontabilità separata.

Tale obbligo si applica anche in caso di compensazioni che non costituisconoaiuto; questo è un aspetto da tenere presente, in quanto per sua natura suscettibi-le di essere sottostimato dagli Stati membri che tenderanno ad applicare l’equa-zione: compensazione che non costituisce aiuto = inesistenza di qualsiasi obbli-go a carico.

Va da sé, trattandosi di una direttiva, che occorra il recepimento degli Statimembri, la cui data limite, trattandosi di un emendamento di portata limitata aduna direttiva esistente da lungo tempo, è stata fissata al 19 dicembre 2006, equindi, è ormai scaduta.

3. Conclusioni

Che il tema dei servizi pubblici nell’Unione europea continui ad essere diestrema attualità lo dimostra anche l’adozione della Comunicazione della Com-missione COM(2006)177def del 26.4.2006, dal titolo “Attuazione del program-ma comunitario di Lisbona: i servizi sociali d’interesse generale nell’UE”.

Non mancano naturalmente i problemi aperti, soprattutto nelle aree di poten-ziale intersezione tra le diverse politiche europee, come per esempio il mercatointerno e la concorrenza, in particolare in materia di appalti, sia di lavori sia diservizi, e sopra, ma anche sotto, soglia (non dimentichiamo a questo proposito leintersezioni con la recentissima direttiva servizi, ovvero l’evoluzione della pro-posta nota sotto il nome di “direttiva Bolkenstein”, anch’essa prossimamenteoggetto di obbligo di recepimento da parte degli Stati membri).

Infine il tema dei partenariati pubblico-privati e pubblici-pubblici non man-cherà di interessare alcuni aspetti (come il project financing e gli affidamentidiretti, cosiddetti in-house) strettamente connessi con la fornitura dei servizipubblici e la realizzazione delle relative infrastrutture25.

25 Vedi circolare 19 ottobre 2001, n. 12727 – GU n. 264 del 13.11.2001, a firma Buttiglione e piùrecentemente l’art. 13 della “legge Bersani”, con il suo tormentato iter parlamentare.

87CAPITOLO 3

Nella prima parte di questo contributo si cercherà di rispondere al seguentequesito: cosa può significare valutare il successo di una politica di aiuto alleimprese?, mostrando come il concetto di “successo”, abbinato a questo particola-re tipo di politica, possa essere scomposto in diverse dimensioni, che rappresen-tano altrettanti elementi di interesse per tutti coloro che partecipano al disegno eall’implementazione dell’intervento pubblico. Per ognuna di queste dimensioniè possibile formulare delle specifiche domande di valutazione, suscettibili dirisposte basate sulla raccolta di evidenza empirica.

La seconda parte offre, invece, una sintetica rassegna della pluralità di metodie strumenti analitici attraverso i quali è possibile giudicare se, e in che misura, lapolitica ha raggiunto le diverse condizioni di successo. La presentazione di talimetodi può offrire qualche utile spunto in vista della nuova programmazione suiregimi di aiuto alle imprese, legata ai fondi comunitari 2007-2013.

Il lavoro si articola quindi in tre sezioni distinte che sono essenzialmentericonducibili alle seguenti finalità:A. ricostruire schematicamente la “logica” generale degli interventi di aiuto alle

imprese;B. individuare le dimensioni che definiscono il “successo” di questo tipo di

politiche;C. illustrare i possibili metodi analitici per valutare tali forme di successo.

1. Quale logica muove gli interventi di aiuto alle imprese?

Il primo passo consiste nel ricostruire la logica degli interventi in esame dalpeculiare punto di vista di chi si pone il compito di valutarne il successo. Si trat-

* Ricercatore di “ProgettoValutazione”. “ProgettoValutazione” è il braccio operativo dell’Associazio-ne per lo Sviluppo dell’Analisi e della Valutazione delle Politiche Pubbliche (ASVAPP). L’ASVAPPè nata nel 1997 per iniziativa congiunta di due Fondazioni di origine bancaria (Compagnia di SanPaolo e Fondazione CRT), di IRES-Piemonte, della Camera di Commercio di Torino e del CSI-Pie-monte. La sua missione istituzionale è di promuovere l’uso e la cultura della valutazione nellePubbliche Amministrazioni italiane.

La valutazione delle politichedi aiuto alle imprese

di Marco Sisti*

LA VALUTAZIONE DELLE POLITICHE DI AIUTO ALLE IMPRESE

ta di smontare la politica nei suoi diversi aspetti costitutivi al fine di cogliernegli assunti di partenza e le ipotesi riguardanti i nessi causali che legano gli stru-menti adottati ai risultati che l’Amministrazione regionale desidera ottenere.

1.1 Quali sono gli ingredienti fondamentali dell’intervento?

Tutti gli interventi considerati nascono dalla convinzione che imprese appar-tenenti ad una determinata categoria – definita sulla base di una o più caratte-ristiche rilevanti, quali la dimensione, la natura giuridica, il settore di apparte-nenza, la localizzazione geografica, l’età o il sesso dell’imprenditore, ecc. –incontrino delle “barriere” nella realizzazione di progetti che abbiano certecaratteristiche, siano cioè finalizzati all’innovazione tecnologica, all’introdu-zione di nuovi prodotti sul mercato, alla modernizzazione dei processi produt-tivi, al miglioramento della compatibilità ambientale, e così via. Da questopunto di vista le imprese così definite si trovano in una posizione iniziale –cioè prima dell’intervento pubblico – di svantaggio rispetto ad altre impresepresenti sul mercato.

L’esistenza di tali barriere determina, quindi, un numero insufficiente di questiprogetti rispetto ad una situazione ritenuta, da parte dei policy-maker, ottimale. Iprogetti che presentano quelle particolari caratteristiche sono infatti ritenutidesiderabili in quanto capaci di generare effetti positivi su alcuni aspetti struttu-rali dell’impresa che li realizza (sui livelli di occupazione, sulla solidità com-plessiva, sulla sopravvivenza nel mercato, sulla capacità di fronteggiare la con-correnza internazionale, sull’attitudine a produrre inquinamento ambientale). Siritiene inoltre che, indirettamente e nel più lungo periodo, la realizzazione diquesti progetti da parte di alcune imprese provocherà ulteriori effetti positivi sulsistema economico nel suo complesso.

Tali progetti devono essere quindi incentivati con strumenti ad hoc, attivatidall’operatore pubblico per supplire a quello che possiamo considerare un “falli-mento del mercato”. L’ipotesi di fondo è che, una volta rimossi gli ostacoli esi-stenti e recuperato lo svantaggio, le imprese troveranno conveniente modificareil proprio comportamento e saranno indotte ad impegnarsi nella realizzazionedei progetti.

Accanto all’esistenza di barriere si presume infatti che esista comunque unacapacità da parte delle imprese “svantaggiate” di realizzare con esito positivo iprogetti in questione al pari delle imprese non soggette allo svantaggio. Le proce-dure di selezione messe in atto per l’assegnazione del contributo pubblico sonoperciò disegnate con l’intenzione di individuare quelle imprese che, nonostanteil loro svantaggio iniziale, siano “meritevoli”, cioè capaci di portare a compi-mento il progetto con successo.

Riassumendo, i tre ingredienti fondamentali che costituiscono la struttura logi-ca di questi interventi sono:• lo svantaggio di un certo tipo di imprese nel realizzare una determinata tipo-

logia di progetti;• la capacità delle imprese inizialmente svantaggiate di realizzare comunque i

progetti in modo proficuo, se adeguatamente incentivate;• la desiderabilità di tali progetti in quanto potenziali portatori di effetti positivi

che vanno al di là del progetto stesso.

Si offre di seguito (fig. 1) una rappresentazione grafica del modello che descri-ve un generico programma d’aiuto alle imprese nelle sue componenti basilari.

Figura 1

Come funziona un programma d’aiuto alle imprese

Una volta che, attraverso la definizione dei requisiti d’ammissibilità, è statacircoscritta l’area dello svantaggio, sulla quale si intende intervenire, si innescaun processo di “autoselezione”: sono le stesse imprese che decidono di presenta-

Imprese ammissibili

Imprese che richiedonoil contributo

Imprese ammesse

Specificazione dei requisiti diammissibilità che delimitano

l’area dello svantaggio

Processo di autoselezione daparte delle imprese che decidono in base alla

convenienza del contributo di presentare o meno

richiesta di finanziamento

Selezione di merito da parte dell’operatore pubblico

Effetti sulle prestazionidell’impresa

Effetti complessivisul sistema economico

Concessione del contributo

Realizzazione dei progetti

re, o meno, la richiesta di finanziamento in base ad una loro stima sulla conve-nienza del contributo concesso. In seguito, tra tutte le richiedenti, vengonoammesse al contributo soltanto quelle imprese che presentano i progetti più“promettenti”. Tali imprese, ottenuto l’incentivo finanziario, avviano quindi l’o-pera di realizzazione dei progetti che, almeno nelle attese dei policy maker, pro-durranno effetti positivi sia sulle stesse imprese beneficiarie che, più complessi-vamente, sul sistema economico di cui esse fanno parte.

2. Come definire il successo degli interventi di aiuto alle imprese?

Nel tentativo di rispondere a questa domanda si possono individuare settediverse dimensioni di successo. Ciascuna di loro nasconde in realtà problema-tiche complesse che non possono essere ridotte ad una semplice formula. Tut-tavia è opportuno elencarle in modo sintetico per consentire un primo sguardod’insieme.

Il successo può riguardare:1. l’accessibilità al contributo da parte delle imprese;2. l’accoglienza o il gradimento dell’intervento da parte dei potenziali beneficiari;3. l’adeguatezza nella scelta delle imprese beneficiarie;4. la corretta realizzazione dei progetti;5. l’addizionalità, cioè la capacità dell’intervento di incentivare progetti che

non sarebbero stati attivati altrimenti;6. gli effetti diretti sui beneficiari, cioè la capacità dei progetti finanziati di inci-

dere in modo positivo su aspetti rilevanti della performance delle imprese;7. l’impatto complessivo sul sistema economico e sulla comunità.

2.1 L’accessibilità al contributo da parte delle imprese

La prima dimensione di successo riguarda la procedura che le imprese devonointraprendere per ottenere il contributo pubblico. Per valutare il successo dell’in-tervento lungo questa dimensione, occorre rispondere alle seguenti domande:

Qual è l’onere burocratico sopportato dalle imprese che si avvalgono del finan-ziamento pubblico? In che misura esso incide sulla scelta delle imprese di parte-cipare al programma?

Si prendono quindi in esame gli aspetti legati alle modalità di accesso e diottenimento dell’incentivo; si tenta cioè di stimare i costi di transazione e diinformazione che caratterizzano i rapporti tra le imprese e la Pubblica Ammi-nistrazione. Tali costi sono direttamente correlati alla complessità e alla duratadell’iter amministrativo; per questo motivo può essere interessante studiare i

tempi impiegati dall’organizzazione pubblica per effettuare l’istruttoria sullerichieste di finanziamento e per erogare il finanziamento, nonché le difficoltàdi varia natura (ricerca di informazioni, presentazione di documenti e certifi-cati, produzione di relazioni tecniche, ecc.) che le imprese devono affrontarequando entrano in relazione con la Pubblica Amministrazione. Appare eviden-te che tempi eccessivamente lunghi e non certi e costi di transazione partico-larmente onerosi rischiano di compromettere la buona riuscita dell’intervento,in quanto abbassano fortemente la convenienza dello stesso contributo, e pos-sono influire negativamente sulla decisione dell’impresa di partecipare al pro-gramma.

2.2 L’accoglienza dell’intervento da parte dei potenziali beneficiari

La seconda dimensione di successo dipende dalla risposta che i potenzialibeneficiari danno rispetto alla disponibilità dei finanziamenti. La domanda a cuidare risposta diviene la seguente:

In che misura i finanziamenti disponibili sono richiesti dai potenziali beneficiari?L’eventuale scarsità di richieste di finanziamenti rispetto alla disponibilità del-

le risorse stanziate è aperta a diverse interpretazioni: può mettere in discussioneil fatto che lo svantaggio da parte delle imprese, definite come potenziali benefi-ciarie, sia veramente tale e che abbia l’estensione creduta; oppure può rivelareche le condizioni di accesso ai finanziamenti sono troppo onerose rispetto aibenefici attesi, o che sono percepite come tali dalle imprese; oppure che gliincentivi offerti non sono sufficienti a rimuovere lo svantaggio iniziale; oppureche le informazioni concernenti il programma non sono state divulgate in modoadeguato. Viceversa, l’abbondanza delle richieste di finanziamento implica chel’intervento abbia successo, ma in un’accezione ancora molto ristretta: un alto“tiraggio” non significa che i fondi disponibili siano stati distribuiti ai beneficia-ri “giusti”, né che siano stati utilizzati correttamente né, tantomeno, che l’inter-vento abbia sortito gli effetti sperati.

2.3 L’adeguatezza della scelta delle imprese beneficiarie

La terza dimensione di successo chiama in causa le caratteristiche delle impre-se che hanno effettivamente ottenuto il finanziamento; riguarda in altre parole ilprocesso di targeting sui beneficiari. Le domande rilevanti in questo caso sono:

In che misura le imprese finanziate rispondono alle caratteristiche previste neldisegno dell’intervento? In che misura esse possono dirsi “svantaggiate”?

Per rispondere a queste domande occorre prendere in considerazione l’etero-geneità delle imprese che ricevono il finanziamento e le sue implicazioni per la

riuscita dell’intervento. Come abbiamo posto in evidenza nella sezione prece-dente, a fondamento del programma d’aiuto risiede l’ipotesi che le imprese “dafinanziare” appartengano ad una determinata situazione di svantaggio, rientrinocioè in un particolare stato di bisogno; sotto questo aspetto il programma haquindi successo nella misura in cui raggiunge davvero imprese bisognose. Ciòche occorre verificare allora è se il processo di selezione (risultato dalle decisio-ni, spontanee o indotte, delle imprese e dalle procedure di esclusione stabilitedalla Pubblica Amministrazione) ha provocato una distorsione nel meccanismodi distribuzione degli incentivi; cioè se, tra tutte le imprese ammissibili, sonostate beneficiate con maggior frequenza quelle appartenenti ad un sottogruppo,che presenta in realtà un minor bisogno d’aiuto (e che magari è riuscito a far par-te del programma per l’eccessiva generosità dei requisiti necessari all’ammissio-ne), mentre sono state sistematicamente escluse le altre.

2.4 La corretta realizzazione dei progetti

La quarta dimensione è relativa invece alla verifica della corretta realizzazionedei progetti. Alla base di tale verifica stanno le seguenti domande:

In che misura i finanziamenti sono stati utilizzati per realizzare i progetti pre-sentati? In che misura i progetti presentati sono stati portati a termine? È statorealizzato ciò che era stato promesso?

Se manca una corrispondenza tra quello che ci aspettavamo accadesse e quelloche è realmente accaduto, cioè se i progetti realizzati presentano caratteristichediverse da quelle che si prevedeva dovessero avere; oppure se alla loro realizza-zione non sono seguiti i risultati attesi; o se, più semplicemente, i fondi sono sta-ti utilizzati impropriamente per altri fini, viene meno un tassello essenziale ditutto l’intervento. Sovente la ricerca di informazioni su questo versante si limitainvece a constatare l’esistenza di fatture o altri documenti contabili che compro-vino l’avvenuto pagamento. Tuttavia, anche qualora si sia verificato che la granparte dei finanziamenti concessi è stata impiegata per i fini previsti e che i pro-getti realizzati rispondono a determinati standard qualitativi, il giudizio sul suc-cesso dell’intervento è ancora molto parziale. Formulare un tale giudizio nonpermette ancora di affermare che vi sia stata addizionalità oppure che i progettiabbiano prodotto effetti positivi sulle caratteristiche strutturali dell’impresa o,indirettamente, sull’intero sistema economico.

2.5 L’addizionalità

Un modo ulteriore per valutare il successo di una politica d’aiuto alle impreseconsiste nel verificare la capacità dell’intervento di attivare progetti che in sua

assenza non sarebbero stati realizzati, cioè verificare la sua “addizionalità”1. Sitratta di rispondere alla domanda:

In che misura l’intervento pubblico ha stimolato progetti addizionali rispetto aquelli che sarebbero stati realizzati in sua assenza?

Sul piano teorico il complemento dell’addizionalità è il cosiddetto deadwei-ght2: il totale dei progetti finanziati può essere così concettualmente scompostoin progetti attivati grazie all’intervento e progetti che sarebbero stati attivaticomunque. Possiamo sintetizzare questa scomposizione nella seguente formula:

successo lordo3 (progetti finanziati) = effetto netto (progetti attivati grazieall’intervento) + deadweight (progetti che sarebbero stati attivati comunque).

L’ipotesi che il deadweight sarebbe stato, senza l’intervento, particolarmentebasso o addirittura nullo costituisce la principale motivazione dell’intervento;rispondendo quindi alla domanda sull’addizionalità e procedendo alla stima delnumero di progetti attivati comunque, si tenta sostanzialmente di verificare taleipotesi. Il fatto di essere in grado di enunciare concettualmente questa distinzio-ne non significa però che sia facile (o possibile) stimare separatamente le duecomponenti. Questo tema sarà discusso, più ampiamente, nella sezione seguen-te, al punto 3.5.

2.6 Gli effetti su aspetti specifici della performance dell’impresa

In generale, i progetti di investimento hanno soltanto un valore strumentale:mediante la loro realizzazione si vogliono produrre effetti su aspetti specificidella performance dell’impresa, ovvero le sue prestazioni. Attraverso il finanzia-

1 Nella letteratura relativa alla valutazione dei Fondi strutturali comunitari si parla di addizionalitàcon riferimento all’ammontare degli investimenti effettuati, piuttosto che al numero dei progettirealizzati come in questo caso: “si tratta di stabilire se la presenza di finanziamenti comunitari sti-moli degli investimenti aggiuntivi rispetto a quelli che comunque sarebbero stati effettuati in loroassenza” (Ires-Piemonte, Assi e misure – La valutazione dei Fondi strutturali comunitari: l’obietti-vo 2 in Piemonte, Torino 1996). Concettualmente il problema è analogo, ciò che cambia sono le dif-ficoltà di rilevazione delle informazioni sulle due variabili.

2 Il concetto di deadweight, a volte tradotto come fattore inerziale, o effetto inerziale (Ciravegna et al.,La valutazione delle politiche attive del lavoro: esperienze a confronto, in “Economia Pubblica”, n.6, 1995, pagg. 23-52), mette in evidenza come il fenomeno, sul quale l’intervento intende incidereabbia una sua dinamica spontanea. Con riferimento a questo caso specifico è possibile ritenere cheuna parte delle imprese finanziate avrebbe comunque realizzato i progetti d’investimento, anche inassenza delle agevolazioni. Le agevolazioni concesse hanno rappresentato per queste ultime un’op-portunità non per realizzare l’investimento quanto per abbassare i costi dello stesso.

3 Si definisce qui il numero di progetti finanziati dall’intervento come successo lordo, in quanto èutile sottolineare come sovente (e in modo alquanto superficiale) esso venga interpretato comeunica misura del successo dell’intervento e quindi come si tenda ad ignorare completamente l’esi-stenza del deadweight.

mento del progetto presentato dall’impresa si intende provocare l’incrementonel numero dei suoi dipendenti; o la crescita del suo fatturato; oppure l’aumentonella sua quota di esportazioni; o, infine, un miglioramento della sua capacità disopravvivere sul mercato. Ovviamente la scelta dei fattori sulla base dei qualigiudicare il successo dell’intervento non spetta al valutatore, bensì al policymaker. Il valutatore, però, può essere di aiuto nell’identificarli e chiarirli, andan-do oltre la retorica che spesso ammanta il dibattito politico sull’argomento, l’is-sue rhetoric4: soprattutto spetta a lui/lei giudicare quali di queste dimensionisiano misurabili con le informazioni esistenti.

Quindi per giudicare compiutamente il successo di un intervento di aiuto alleimprese è necessario almeno tentare di rispondere al seguente quesito:

I progetti finanziati sono stati in grado di generare quegli effetti positivi sulleprestazioni dell’impresa che, in ultima istanza, rappresentano la motivazionedell’intervento?

In altre parole, “valeva la pena” spendere risorse pubbliche per finanziare que-sti progetti? È riuscito il meccanismo di selezione a individuare progetti di “qua-lità” tra quelli presentati? Anche dando per scontata una risposta alla domandaprecedente sull’addizionalità, resta da verificare se i progetti finanziati sono diqualità sufficiente a produrre gli effetti desiderati sulle prestazioni delle impre-se. Progetti che non sarebbero stati effettuati senza le agevolazioni possono sem-pre rivelarsi pessimi investimenti. Quindi l’oggetto del giudizio sul successodell’intervento si sposta dall’aver incentivato la realizzazione di progetti all’averfinanziato progetti che a loro volta si rivelano un successo, cioè sono capaci diprodurre effetti lungo altre dimensioni.

Ma cosa si intende con il termine “effetti”? Rispetto a ciascun aspetto dellaperformance, è legittimo porsi tre domande distinte, ciascuna delle quali corri-sponde ad una diversa nozione di “effetto”:1. Le imprese finanziate mostrano miglioramenti rispetto alla loro performance

precedente? (Si è osservato un incremento occupazionale? È aumentato inmedia il loro fatturato?)

2. I cambiamenti osservati tra le imprese finanziate sono maggiori o minori diquelli osservati tra le imprese non finanziate che hanno realizzato progettianaloghi? (L’aumento di occupazione osservato nelle imprese finanziate è sta-to almeno pari a quello osservabile nelle imprese che hanno effettuato investi-menti simili ma senza finanziamenti? La sopravvivenza delle imprese finan-ziate è almeno pari a quella delle imprese non-finanziate?)

3. I cambiamenti osservati si sarebbero verificati comunque tra le imprese finan-ziate anche in assenza di finanziamento? (L’aumento di occupazione nelle

4 Bardach, The Eight-Step Path of Policy Analysis (A handbook for practice), Berkeley CA, 1996.

imprese finanziate è attribuibile all’investimento o si sarebbe verificatocomunque?)”

Nonostante l’apparente somiglianza, si tratta di tre domande molto diverse traloro, che sottolineano una volta di più quanto sia complessa la trattazione degli“effetti” di una politica pubblica.

La prima domanda tende semplicemente a verificare che ci siano stati miglio-ramenti riguardo a ciascun aspetto della performance aziendale. Occorre sottoli-neare che un eventuale incremento nel numero di dipendenti o un aumento nelfatturato non può essere meccanicamente interpretato come un “successo” del-l’intervento, né un decremento può essere immediatamente letto come un“insuccesso”. La risposta a questa domanda perciò ha esclusivamente un valoredescrittivo rispetto al particolare fenomeno sottoposto ad osservazione (ad esem-pio il numero degli addetti delle imprese beneficiarie, il fatturato, ecc.). Nonconsente però di inferire alcunché sugli effetti5; dell’intervento ovvero su quantol’intervento abbia inciso su quel particolare fenomeno. Ciò che manca – e che èessenziale per rendere plausibile una qualche conclusione a riguardo – è un ter-mine di paragone che intenda approssimare in modo verosimile ciò che sarebbesuccesso in assenza di intervento.

La seconda domanda è molto più ambiziosa della precedente, sia in termini dipotenziale valore conoscitivo, sia, purtroppo, in termini di difficoltà nel reperi-mento dell’informazione necessaria. La logica che ispira una domanda di questotipo è la seguente. Una volta realizzato l’intervento, si osserva che progetti diinvestimento con caratteristiche simili sono effettuati sia da imprese finanziate(progetti sussidiati) sia da imprese che non ricevono finanziamenti (progettispontanei). I secondi rappresentano un benchmark “naturale” rispetto ai primi.Se davvero le imprese finanziate erano soggette ad uno svantaggio che è statocolmato, e se è vero che la procedura di selezione individua imprese “capaci”o/e progetti “meritevoli”, allora ci si aspetterebbe un miglioramento simile, intermini di prestazioni aziendali, tra i due gruppi di imprese.

Prestazioni sensibilmente peggiori da parte delle imprese finanziate mettereb-bero in discussione il disegno stesso dell’intervento: si potrebbe infatti conclu-dere che la procedura di selezione non è stata in grado di identificare progetti“meritevoli”, oppure che il finanziamento concesso non è stato sufficiente a col-mare lo svantaggio iniziale e, di conseguenza, la realizzazione dei progetti non siè rivelata proficua.

5 Per “effetto”, è bene ripeterlo, si intende il contributo, al netto del deadweight, che l’intervento haapportato nella modifica del fenomeno su cui si intendeva incidere (l’occupazione, il fatturato, leesportazioni, ecc., delle imprese finanziate).

La terza domanda è ancora più ambiziosa di quella precedente e aspira a sta-bilire quale parte del cambiamento osservato tra le imprese finanziate sia attri-buibile alla presenza del finanziamento. Qui il termine di paragone non è unbenchmark, come nel caso precedente. Si tratta di una vera domanda di tipocontrofattuale, simile a quella formulata relativamente all’addizionalità; ciò cheviene messo in discussione è in questo caso l’ipotesi che esista un nesso causa-le tra l’intervento e la variazione registrata nelle prestazioni dell’impresa; taleipotesi costituisce la stessa ragion d’essere dell’intervento. Al contrario di quan-to avviene per gli altri due quesiti, rispondere a quest’ultima domanda presup-pone il tentativo di risolvere il problema legato alla stima dell’impatto direttodell’intervento6.

2.7 L’impatto complessivo sul sistema economico

Anche se riusciamo a rispondere alle domande considerate al punto preceden-te e relative agli effetti diretti dell’intervento sulle imprese finanziate, restanoalcuni importanti quesiti senza risposta:

Quale impatto ha prodotto sul sistema economico, e sulla comunità nel suocomplesso, il cambiamento nei comportamenti e nelle prestazioni delle impresebeneficiarie, provocato dalla loro partecipazione nel programma? Esistono effet-ti secondari? Si sono verificate conseguenze inattese ed indesiderate?

Si tratta, come è evidente, di domande particolarmente complesse, che siaffrontano in questa relazione esclusivamente per dare al lettore un quadro esau-riente delle possibili interpretazioni che possono essere legittimamente attribui-te al concetto di successo e, soprattutto, per distinguerle nettamente dalledomande viste in precedenza; nel seguito della trattazione, infatti, tralasceremodi approfondire i problemi metodologici legati al tentativo di dare risposta adomande di questo tipo. D’altra parte possiamo supporre che interventi d’aiutodi questa natura siano di entità così limitata e, nello stesso tempo, mirati su unnumero talmente ristretto di imprese che appare assai arduo (e forse poco utile)riuscire ad individuare metodi e strumenti analitici capaci di stimare, con buonaapprossimazione, gli effetti che l’intervento indirettamente provoca sull’ambien-te circostante alle imprese beneficiarie7.

6 Su questo tema nel 2006 è stato pubblicato dal Formez, nella collana “Materiali”, un volume daltitolo Valutare gli effetti delle politiche pubbliche: metodi e applicazioni al caso italiano, a cura diAlberto Martini, Luca Mo Costabella e Marco Sisti. Se ne consiglia la lettura a chi intendesseapprofondire gli aspetti di natura metodologica.

7 Per una sintetica rassegna sulle tecniche utilizzabili e su alcune concrete applicazioni empirichesi veda Bartik, Bingham, Can economic development programs be evaluated?, Staff Working Paper95-29, Kalamazoo MI, 1995, e Ires-Piemonte, Assi e misure, cit.

Da un punto di vista teorico, però, sono ipotizzabili effetti positivi, non solosulle imprese beneficiarie, ma anche sull’intero sistema economico sul qualeinterviene la politica. Ad esempio, le imprese beneficiarie possono aumentare laloro domanda di beni intermedi nei confronti delle non beneficiarie; oppure inuovi occupati presso le imprese beneficiarie, grazie ad una maggiore disponibi-lità di reddito, possono incrementare la loro domanda di beni di consumo a van-taggio di tutte le imprese. Possono, inoltre, esistere effetti secondari di versonegativo: un tipico caso, a cui spesso viene fatto riferimento in letteratura, è ilcosiddetto effetto di spiazzamento, che si presenta “quando gli aumenti nellevendite, nella produzione e nell’occupazione delle imprese assistite sono ottenu-ti direttamente a spese delle vendite, della produzione e dell’occupazione dellesue concorrenti non assistite”8. I benefici concessi alle imprese beneficiarie, per-ciò, “spiazzano” le imprese non beneficiarie, riducendo di fatto la loro produzio-ne ed occupazione.

Ben più difficile è passare da una definizione teorica degli effetti secondari allaloro osservazione empirica e conseguente misurazione. Il calcolo globale di talieffetti, oltre a richiedere una mole notevole di informazioni e, quindi, ad esseremolto costoso, può dare risultati deludenti: molti studi hanno infatti dimostratocome tali effetti, se presi singolarmente, siano di ampiezza molto limitata e, ana-lizzati complessivamente, tendano sovente ad elidersi. In particolare, l’effettospiazzamento tende ad essere compensato dagli effetti secondari di verso positi-vo. Rimane, perciò, un dubbio di fondo sull’opportunità di addentrarsi, con costicosì elevati, nell’analisi degli effetti secondari di questo tipo di politiche.

3. Come valutare il successo degli interventi di aiuto alleimprese?

Il passaggio dalla definizione delle dimensioni di successo all’individuazionedei metodi empirici e delle informazioni utili a constatarne il raggiungimentonon è mai semplice e non sempre possibile. In particolare, il momento della rile-vazione delle informazioni viene spesso percepito come una fase scontata, quasiautomatica, del processo di valutazione e comunque come la meno interessante;vengono sottovalutate le insidie e le difficoltà che essa comporta e che possonocompromettere la possibilità di giungere alla formulazione di un giudizio fonda-to empiricamente. In questa sezione si tenta perciò di dare un quadro moltogenerale delle tecniche che potrebbero essere impiegate per rispondere alledomande elencate sopra, sottolineandone i problemi di ordine metodologico.

8 Turok, Wannop, Targeting urban employment initiatives, London, 1970.

Considerata l’estrema ampiezza dell’argomento trattato, quella che segue è unatrattazione molto schematica che riprenderà punto per punto le dimensioni elen-cate nella sezione precedente.

Per quanto riguarda le possibili fonti informative, è possibile distinguere leinformazioni e i dati utilizzabili nel processo di valutazione in base alla fontedalla quale essi provengono; esistono perciò tre tipi di dati:1. i dati generati nel corso delle procedure di attuazione dell’intervento (e rica-

vabili dalle domande di ammissione, dall’istruttoria, dalle verifiche successi-ve e dalla rendicontazione compiuta dalle imprese);

2. i dati raccolti mediante indagini ad hoc sulle imprese (che possono esserecondotte con una varietà di strumenti e modalità);

3. i dati provenienti da fonti amministrative preesistenti e inerenti al mondo del-le imprese (ad esempio i registri delle ditte o gli albi degli artigiani conservatidalle Camere di commercio, gli archivi INPS, gli archivi anagrafici in possessodelle associazioni di categoria, le banche dati in possesso dell’Istituto per ilCommercio Estero e relative alle imprese che commerciano con l’estero, ecc.).

Queste tre fonti informative presentano notevoli differenze in quanto ad accu-ratezza, completezza e comparabilità dei dati prodotti. A causa del controllodiretto che si ha su questi tre fattori, la fonte n. 2 appare, nella maggior parte deicasi e, comunque, ogni qual volta le condizioni (risorse finanziarie e tempi adisposizione) lo permettano, come la soluzione ottimale9.

3.1 L’accessibilità al contributo da parte delle imprese

La sfida principale per colui che deve verificare l’accessibilità al contributoda parte dei destinatari dell’intervento consiste nella stima dei costi di transa-zione e di informazione che le imprese devono sostenere nel momento in cuiintrattengono rapporti con la Pubblica Amministrazione. Ciò che, in questocaso, motiva la valutazione è una duplice convinzione. In primo luogo, si ritie-ne che quanto più i costi di transazione sono bassi tanto più elevata è la conve-nienza per le imprese di prendere parte al programma; la diminuzione di talicosti riduce perciò la probabilità che beneficino dell’intervento soltanto quelleimprese che avrebbero comunque realizzato i progetti in questione, anche inassenza dell’incentivo pubblico, e per le quali l’entità dell’incentivo non rap-presenta un fattore decisivo nella scelta di investire. In secondo luogo, si pensache tali costi siano direttamente determinati dai comportamenti organizzativi e

9 Hatry et al., Practical Program Evaluation for State and Local Governments, Washington, 1981.

dagli orientamenti gestionali adottati dall’Amministrazione che cura l’imple-mentazione del programma.

Un primo metodo (molto semplice e relativamente poco costoso) per giudica-re le modalità di accesso di ottenimento del contributo (e, indirettamente, perstimare i costi di transazione) consiste nella rilevazione e successiva analisi deitempi necessari al completamento dell’iter amministrativo che porta all’eroga-zione del contributo; l’allungamento di tali tempi e la loro incertezza rischianoinfatti di “smorzare l’efficacia della politica”. L’analisi quindi consiste, moltosemplicemente, nel verificare che la durata media di tali procedure non superiuna certa soglia e che la distribuzione statistica dei tempi di completamentodelle procedure non presenti degli andamenti “anomali” (è possibile ad esem-pio tenere sotto controllo alcuni indici di variabilità10 della distribuzione comela differenza interquartilica o la varianza, oppure, più semplicemente, calcolarela percentuale di procedure che superano una certa soglia massima). Si tratta inquesto caso di utilizzare informazioni generate nel corso dell’attuazione dell’in-tervento e che dovrebbero già essere a disposizione degli uffici dell’Ammini-strazione senza costo aggiuntivo. Questo metodo è stato ad esempio applicatonella valutazione della politica della Regione Toscana di aiuto all’imprenditoriagiovanile11.

Un altro metodo, sicuramente più sofisticato ma anche più costoso del prece-dente, consiste nel verificare l’esistenza di un mercato, creato in seguito all’av-vio del programma, sul quale consulenti e professionisti offrano servizi direttialle imprese che intendono beneficiare del contributo pubblico. La rilevazione el’analisi dei prezzi di mercato di tali servizi consente una stima diretta dei costidi transazione. Questo tipo di analisi può essere effettuato ricorrendo ad un’in-dagine diretta presso le imprese beneficiarie12.

3.2 L’accoglienza dell’intervento da parte dei potenziali destinatari

In questo caso il principale oggetto d’osservazione è costituito dalla richiesta difinanziamenti da parte delle imprese. Ciò che si intende tenere sotto controllo è lapossibilità di un eccessivo razionamento delle risorse o di un sotto utilizzo delfondo. Il numero di richieste (o il loro totale pesato in termini di fondi richiesti)

10 Gli indici di variabilità riducono gli svantaggi determinati dalla perdita d’informazione a cui si vaincontro nel momento in cui si sintetizza la distribuzione statistica attraverso medie; ciascunindice misura un aspetto particolare della variabilità della distribuzione.

11 Neri, Sisti, La valutazione di una politica regionale di aiuto all’imprenditoria giovanile: la legge27/93 della Regione Toscana, Firenze, 2000.

12 Bianchini, Martini, Romano, La valutazione di una politica pubblica a sostegno della ricercaindustriale: il caso della legge 598 in Piemonte, Torino, 2006.

può essere rapportato a due grandezze diverse: il totale dei fondi disponibili e ilnumero totale delle imprese che soddisfano i requisiti richiesti per l’accesso aifinanziamenti. Si avranno, quindi, due indicatori: il rapporto fondi richiesti/fondidisponibili e il rapporto imprese richiedenti/totale imprese aventi diritto. Il primoè spesso definito come tasso di tiraggio; il secondo può essere definito tasso dipartecipazione (take-up rate).

Il calcolo del numeratore dei due tassi non comporta la ricerca di informazioniad hoc; tutte le informazioni sono già presenti all’interno degli uffici incaricatidi seguire la procedura di assegnazione ed erogazione dei finanziamenti. La stes-sa considerazione vale per il denominatore del tasso di tiraggio (entità dei fondidisponibili). Leggermente più complesso è il calcolo del denominatore del tassodi partecipazione, per il quale deve essere stimato il numero di imprese che han-no diritto al finanziamento. Questa è un’operazione non banale nel caso in cuiesistano restrizioni all’accesso ai finanziamenti (ad esempio, sulla base del fattu-rato o del numero di dipendenti), ma i dati disponibili sulle imprese non sianogià disaggregati secondo gli stessi criteri. In questo secondo caso è necessarioavere accesso ad archivi che contengano dati sulle singole imprese, in modo dapoter eseguire una tabulazione incrociata che riproduca i criteri di restrizioneimposti dalla legge.

Quale può essere l’interpretazione dei valori dei due tassi? Una prima (maparziale) lettura suggerisce che il successo dell’intervento dipende da quantoquesti due tassi si avvicinano al 100%. Nel caso del tasso di tiraggio, il supera-mento del 100% sta ad indicare razionamento, mentre valori vicini allo zeropossono rivelare che l’intervento non interessa ai potenziali beneficiari (o chele risorse stanziate sono eccessive rispetto al “problema” che si vuole risolvere).Un tasso di partecipazione molto basso può avere un significato analogo a quel-lo di un basso tasso di tiraggio, ma rappresenta un’informazione più facilmenteinterpretabile, in quanto il denominatore non è frutto di una decisione di stan-ziamento, bensì dipende dalla distribuzione delle caratteristiche delle imprese.Un tasso di partecipazione molto alto può d’altro canto essere sintomo di pro-blemi diversi: ad esempio, del fatto che i criteri di ammissione non sono staticompresi correttamente dalle imprese, le quali hanno presentato domanda purnon avendone diritto.

Per valori intermedi dei due tassi, trarre dai dati un’interpretazione univoca sifa più difficile. Quando si è lontani dai valori estremi, l’interpretazione di questiindicatori richiede la disponibilità di benchmark, cioè di termini di paragone,derivati dall’esperienza storica di simili interventi. Senza questi benchmark,l’informazione sui due tassi diventa di limitata utilità.

Va aggiunto che il tasso di partecipazione, a differenza di quello di tiraggio,può essere utilmente disaggregato territorialmente. Differenze territoriali (ad

esempio tra Province o distretti industriali) possono suggerire l’esistenza di pro-blemi locali nell’amministrazione dell’intervento, se questa è decentrata territo-rialmente (ad esempio l’informazione sull’esistenza degli incentivi raggiunge inmodo non uniforme le imprese localizzate in zone geografiche diverse), ma piùsemplicemente possono rivelare che lo svantaggio a cui l’intervento vuole rime-diare non è omogeneamente diffuso sul territorio. Analisi del tasso di tiraggio,del tasso di partecipazione e della distribuzione di finanziamenti regionali alleimprese sono ad esempio al centro di un rapporto tecnico recentemente prodottodal ProgettoValutazione per la Regione Valle d’Aosta13.

3.3 L’adeguatezza nella scelta dei beneficiari

Per comprendere se, e in che misura, sono state beneficiate le imprese “giu-ste”, cioè quelle imprese che si trovano davvero in una situazione di svantaggiorispetto al mercato, o, al contrario, se la distribuzione degli incentivi si è con-centrata su un sottogruppo “privilegiato” di imprese ammissibili (che hanno ilmaggiore numero di dipendenti, o che presentano fatturati particolarmente ele-vati oppure che operano in un determinato settore produttivo o altro), occorreprocedere al confronto delle caratteristiche più rilevanti tra campioni estrattisia dalla popolazione dei beneficiari che da quella dei non beneficiari e rilevarele eventuali differenze. Studi valutativi di questa natura sono chiaramente piùutili nell’ambito di interventi “a regime”, quando, cioè, è trascorso un po’ ditempo dall’avvio del programma e dopo che si sia realizzato un “naturale” pro-cesso di selezione e le eventuali differenze tra i due gruppi si siano pienamenteconsolidate14. I risultati di un’analisi di questo tipo permettono di giudicare ilcorretto funzionamento del processo di selezione e possono fornire utili indica-zioni ai fini di un suo successivo aggiustamento o modifica (con la revisione deicriteri di ammissibilità o di quelli di scelta dei progetti da finanziare oppurecon la previsione di incentivi aggiuntivi per le imprese più bisognose ed esclu-se dall’intervento).

Il modo più usuale per accedere alle informazioni necessarie a realizzare que-sti confronti è l’effettuazione di indagini campionarie ad hoc (sample survey),con una singola rilevazione nel tempo, attraverso le quali sia possibile determi-nare l’incidenza, la distribuzione e l’interrelazione delle caratteristiche nelle duepopolazioni (beneficiari e non beneficiari). Alternativamente alle indagini cam-pionarie è ipotizzabile l’utilizzo di informazioni provenienti da archivi già esi-

13 Anglois, Battiloro, Martini, Aiuti alle imprese in Valle d’Aosta: caratteristiche e tendenze nelquinquennio 2000-2004, Torino, 2006.

14 Martini, Valutazione dell’efficacia di interventi pubblici contro la povertà: questioni di metodo estudi di caso, Roma, 1997.

stenti; ovviamente, nella misura in cui essi contengano dati relativi alla popola-zione delle imprese destinatarie, per tutte le variabili d’interesse, e nei quali siapossibile riconoscere e distinguere le imprese che hanno ricevuto il finanzia-mento pubblico da quelle che non lo hanno ricevuto.

3.4 La corretta realizzazione dei progetti

Molti dei dati necessari per rispondere ai quesiti sulla corretta realizzazionedei progetti possono essere generati dalla normale procedura amministrativa.Controlli di regolarità successiva vengono presumibilmente svolti su ogni singo-lo procedimento d’erogazione a fini di rendicontazione, tramite la presentazionedi fatture e di altre attestazioni di pagamento. Tuttavia, per effettuare uno studiodi valutazione, deve essere fatta di queste informazioni una lettura diversarispetto a quella che ne viene fatta a scopo gestionale. Il valutatore deve filtrare idati generati dalla procedura amministrativa per darne una lettura e un’interpre-tazione complessiva. Inoltre, è molto probabile che le informazioni prodotte datali fonti amministrative si rilevino inadeguate o insufficienti e debbano esserecompletate con informazioni generate attraverso indagini specifiche.

L’elemento di maggior interesse per una valutazione del funzionamento del-l’intervento è la misura in cui i progetti presentati sono stati realizzati rispettan-do gli obiettivi fissati nella domanda di ammissione al finanziamento. La possi-bilità di usare dati generati dalla procedura amministrativa va giudicata caso percaso. Chiaramente l’informazione contenuta nelle varie attestazioni di pagamen-to è molto povera; ciò che è possibile fare è infatti verificare formalmente che ifondi erogati siano effettivamente serviti per acquistare servizi e prodotti e maga-ri evidenziare di che tipo sono i servizi e i prodotti acquistati.

Informazioni di questo tipo non possono però aiutare nel trovare risposte adomande più di sostanza, quali ad esempio: i progetti realizzati hanno effettiva-mente le caratteristiche (di innovatività, di compatibilità ambientale, ecc.) che ilpolicy maker desidera e che forniscono una giustificazione all’intervento stesso?Al di là della rendicontazione formale, cosa è davvero successo nel corso dellarealizzazione dei progetti? Ad esempio, se si trattava di introdurre un nuovo pro-dotto, il nuovo prodotto è stato effettivamente creato ed è disponibile sul merca-to? Se il progetto aveva lo scopo di far conseguire la certificazione di qualitàall’impresa, la certificazione è stata davvero conseguita e per quanto tempo è sta-ta mantenuta? Se l’impresa aveva l’obiettivo di ridurre il suo impatto sull’am-biente, questo è stato realmente ridotto? E in che modo? Cosa ha determinato l’e-sito positivo del progetto?

In molti casi nel tentativo di ottenere risposte a domande di questo tipo, siimpone a tutte le imprese che si sono aggiudicate il finanziamento di redigere

una relazione illustrativa sull’attuazione del progetto. L’utilità di questo stru-mento dipende però da diversi fattori:• il tipo di relazione presentata: la qualità e la natura delle informazioni conte-

nute nella relazione sono determinanti; quanto più queste sono disomogeneetra loro, focalizzate su meri aspetti contabili o finanziari, e specifiche sul sin-golo progetto, quanto meno, da una loro analisi, è possibile trarre considera-zioni generali;

• la lettura delle informazioni: se le informazioni contenute nella relazione ven-gono lette con attenzione esclusiva alla correttezza contabile delle fatture pre-sentate, ben difficilmente si potranno trarre da tale lettura elementi di cono-scenza sulla concreta realizzazione del progetto;

• la percezione della relazione da parte delle imprese: se colui che scrive larelazione vede in questa la possibile causa di sanzioni successive (revoca delfinanziamento, esclusione da interventi di natura simile), può adottare com-portamenti strategici volti a dissimulare eventuali problemi od inconvenientiincontrati in fase di realizzazione o a simulare risultati in realtà inesistenti,svuotando di fatto il significato stesso della relazione.

La questione dell’utilizzabilità di uno strumento come la relazione quale fontedi informazione sostanziale resta quindi aperta. Solo l’accumulo di esperienzasu questo fronte può chiarire se questo strumento produce informazione “reale”e non solo formale. In alcuni casi, le Amministrazioni ricorrono ad équipe diosservatori opportunamente istruiti (trained observer), con particolari skill pro-fessionali, che effettuano delle visite sul campo e che sono capaci di rielaborarele informazioni qualitative e di natura tecnica raccolte.

3.5 L’addizionalità

In questo caso ci si limiterà ad una trattazione molto schematica, essendo quellodell’addizionalità un tema su cui l’interesse dei policy maker non è affatto sconta-to. Anzi, su questo tema tende a prevalere una forte “presunzione di efficacia”, inquesto caso si potrebbe dire “presunzione di addizionalità”, volta ad attribuireautomaticamente all’intervento il merito dell’effettuazione dei progetti finanziati.D’altra parte una presunzione analoga affiora spesso anche nella letteratura sullavalutazione, dove il “numero di progetti finanziati” viene spesso definito automa-ticamente come “effetto” della politica. Tale presunzione è in realtà molto difficileda mettere in discussione, in quanto una verifica rigorosa dell’addizionalità di unintervento si scontra contro numerose difficoltà di natura concettuale e pratica.

Ci sono fondamentalmente due vie per procedere a tale verifica. La prima èuna verifica diretta, fatta rivolgendo ai diretti interessati, cioè nel corso di un’in-

tervista ai rappresentanti delle imprese finanziate, una domanda del tipo:“avrebbe effettuato comunque l’investimento anche in assenza di finanziamen-to?”. Esistono diversi esempi nell’esperienza italiana di applicazioni di questotipo di indagine15.

Risultano immediatamente evidenti sia l’attrattiva di questo approccio (è suffi-ciente contattare le imprese finanziate o un campione rappresentativo di esse erivolgere loro una semplice domanda) sia i suoi limiti (il fatto di chiedere un’infor-mazione non garantisce che la risposta sia veritiera o attendibile). Tutto dipendeda quali incentivi a fornire una risposta corretta abbia colui che risponde, e dallasua capacità di formulare una risposta attendibile16. Ma anche assumendo la buo-na fede da parte degli intervistati, è chiaro che il task cognitivo che si impone loronon è indifferente. La percentuale di risposte positive “sì, avremmo effettuatocomunque l’investimento” rischia di essere, nella migliore delle ipotesi, una sotto-stima del deadweight. Naturalmente la credibilità e l’utilità di questo tipo di valu-tazione varia moltissimo da uno studio all’altro, soprattutto in dipendenza del tipodi programma attuato e della cautela con cui i risultati vengono interpretati.

Purtroppo non esistono alternative altrettanto semplici a questo approccio.Un’alternativa molto ambiziosa per procedere ad una verifica rigorosa dell’addi-zionalità richiede la seguente procedura, che si può definire come “confrontoattorno al punto di discontinuità”17, e che si illustra solo schematicamente.• Si individuano due sottopopolazioni di imprese: una ammissibile ai finanzia-

menti ed una non ammissibile, ma entrambe quanto più possibile vicine allasituazione di ammissibilità. Ad esempio, se un criterio di ammissibilità è unnumero massimo di dipendenti, le imprese ammissibili da considerare a que-sto scopo sono quelle immediatamente al di sotto della soglia, e le non-ammis-sibili quelle che stanno immediatamente al di sopra della soglia (a patto, però,che siano soddisfatti tutti gli altri criteri di ammissibilità).

• Il confronto viene fatto attorno al punto di discontinuità, ammesso che questoesista. La forza di tale approccio sta nel fatto che, attorno al punto di disconti-nuità, le imprese saranno abbastanza simili per quanto riguarda le altre carat-teristiche, e ciò che le rende ammissibili o non ammissibili è una variazioneminima lungo una sola dimensione, in questo caso il numero di dipendenti.La sottopopolazione marginalmente non-ammissibile rappresenta quindi un

15 Ministero dell’Industria, Relazione sulle leggi e i provvedimenti di sostegno alle attività economi-che e produttive, Roma, 1999; Bianchini, Martini, Romano, op. cit.

16 Un ulteriore, e non trascurabile, problema nella conduzione di indagini di questo tipo consistenell’individuazione dell’effettivo responsabile delle decisioni strategiche dell’impresa (indivi-duazione relativamente più facile nel caso di piccole imprese).

17 Trochim, Research Design for Program Evaluation: The Regression-Discontinuity Approach,Beverly Hills, 1984; Mohr, Impact Analysis for Program Evaluation, Pacific Grove CA, 1988.

valido gruppo di controllo, cioè approssima la cosiddetta situazione controfat-tuale.

• Una volta individuate le imprese attorno al punto di discontinuità, è necessa-rio procedere ad una rilevazione della frequenza con cui entrambi i gruppirealizzano i progetti che l’intervento in questione vuole incentivare (tenden-zialmente mediante interviste ad hoc, o mediante la consultazione di archivipreesistenti, se essi contengono “traccia” dell’effettuazione di progetti di inve-stimento). Se l’intervento è efficace, cioè esiste addizionalità, ci si dovrebbeaspettare una frequenza (di progetti) superiore tra le imprese marginalmenteammissibili rispetto a quelle marginalmente non ammissibili. Se le impresenon ammissibili hanno invece realizzato progetti di investimento con proba-bilità eguale o superiore, questo suggerisce che anche quelle ammissibili, inassenza di finanziamenti, avrebbero fatto lo stesso.

• La frequenza di progetti realizzati dalle imprese marginalmente non ammissi-bili rappresenta una stima del deadweight dell’intervento.

3.6 Gli effetti su aspetti specifici della performance dell’impresa

Nella sezione precedente è stata declinata la definizione degli “effetti” in tredomande successive:1. Le imprese finanziate mostrano miglioramenti rispetto alla loro performance

precedente?2. I cambiamenti osservati tra le imprese finanziate sono maggiori o minori di

quelli osservati tra le imprese non finanziate che hanno realizzato progettianaloghi?

3. I cambiamenti osservati tra le imprese finanziate si sarebbero verificaticomunque anche in assenza di finanziamento?

Nel primo caso, il confronto è di tipo pre-post e coinvolge ovviamente solo leimprese finanziate. La difficoltà sta tutta nella reperibilità di informazioni cherappresentino adeguatamente le variabili-obiettivo e che siano disponibili per lestesse imprese per un periodo precedente all’intervento e per un periodo succes-sivo. Ad esempio, se una variabile rilevante della performance dell’impresa è ilnumero di dipendenti, sarà necessario avere a disposizione, per l’universo o perun campione rappresentativo di imprese finanziate, dati sui livelli occupaziona-li prima e dopo la fruizione del contributo.

Qui si apre un’importante questione: per poter fare confronti tra la situazionedelle imprese prima e dopo l’intervento, è necessario avere accesso ad archiviche contengano informazioni longitudinali (cioè osservazioni ripetute nel tempoper la stessa impresa) su ciascun aspetto specifico delle imprese. Se questi archi-

vi non esistono, o non sono accessibili, si riduce di molto la possibilità di con-durre il tipo di analisi descritta in questo paragrafo. Nel caso dei livelli di occu-pazione, un archivio di questo tipo esiste, ed è costituito dagli archivi dell’INPS(la loro disponibilità a scopo di valutazione è ovviamente altro discorso).

Nel caso della seconda domanda, il confronto va condotto con le imprese chehanno realizzato analoghi progetti di investimento senza ricevere finanziamenti(per brevità, “progetti spontanei”). In questo sta la difficoltà maggiore di taleapproccio: come identificare le imprese che hanno realizzato progetti analoghi?Quali fonti informative possono essere utilizzate? La risposta dipende dal tipo diprogetti in questione e dalla possibilità di ritrovare traccia di tali progetti inarchivi esistenti.

Una volta identificate queste imprese “controllo”, si tratta di effettuare un dop-pio confronto (infatti questo metodo viene definito come “differenza-nelle-diffe-renze”, difference in difference): il cambiamento pre-post verificatosi nelle pre-stazioni delle imprese finanziate viene confrontato con il cambiamento pre-postosservato nelle imprese non finanziate18. Un giudizio positivo sull’interventoverrà dato nel caso in cui i progetti finanziati “reggano il confronto”, cioè non sidiscostino in termini di performance dai progetti spontanei. In questo caso ilmeccanismo di selezione introdotto dall’intervento è stato in grado di seleziona-re imprese “meritevoli”, cioè in grado di produrre risultati simili a quelli genera-ti dal mercato.

Esiste un’applicazione recente in Italia di questo metodo; si tratta della valuta-zione della politica regionale di aiuto alle imprese della Regione Sardegna (leggeregionale n. 15 del 1994) che ricalca le procedure d’implementazione della legge488 del 199219.

Un caso particolare di questo confronto si ha nel caso in cui il progetto di inve-stimento è rappresentato dalla creazione di impresa. In questo caso, i “progettifinanziati” corrispondono alle “imprese create mediante un finanziamento”. Iprogetti spontanei sono invece le imprese che sono nate senza finanziamenti.Quindi il confronto (in termini di crescita occupazionale, di sopravvivenza, ecc.)va condotto tra neo-imprese finanziate e neo-imprese spontanee20. In questo caso

18 Heckman, Robb, “Alternative Methods for Solving the Problem of Selection Bias in Evaluating theImpact of Treatments on Outcomes”, in Drawing Inferences from Self-Selected Samples, Berlin,1986; Moffit, Program Evaluation with Nonexperimental Data, in “Evaluation Review”, n. 15,pagg. 291-314, 1991.

19 Lobascio, Mura, Rapporto Tecnico di Valutazione della Legge Regionale n. 15 del 1994, Cagliari,2006.

20 Un confronto di questo tipo è stato condotto con notevole successo nella valutazione, condotta daun gruppo di ricercatori indipendenti, della legge 44/86, cosiddetta legge De Vito (Battistin, Gavo-sto, Rettore, Why do subsidized firms survive longer? An Evalutation of a Program PromotingYouth Entrepreneurship in Italy, Working paper n. 1, Padova, 1998).

è più facile rintracciare i progetti spontanei, cioè le neo-imprese non finanziate,in quanto la creazione di impresa lascia una traccia (nei registri delle Camere diCommercio, negli archivi INPS, ecc.) che altri progetti di investimento effettuatida imprese esistenti tipicamente non lasciano.

Per concludere, veniamo alla domanda più difficile, ossia la terza. In questo casosi tratta nuovamente di dare un giudizio di tipo controfattuale. Le prestazioni del-le imprese finanziate dovrebbero essere confrontate con quelle di imprese che: a)siano ammissibili al finanziamento; ma b) non abbiano fatto domanda di finanzia-mento; e c) abbiano ciononostante caratteristiche molto simili a quelle finanziate.

È chiara la netta differenza rispetto al gruppo di controllo invocato per rispon-dere alla seconda domanda. In quel caso, il gruppo di controllo era costituito daimprese non finanziate che avevano realizzato progetti di investimento e dove-vano funzionare da benchmark (rappresentando in un certo senso “quello che ilmercato fa anche senza l’intervento”). In questo caso il gruppo di controllo è fat-to di imprese che non hanno realizzato investimenti, ma le cui prestazioni han-no lo scopo di approssimare “quello che le imprese finanziate avrebbero fattosenza l’intervento”.

Trovare imprese di questo tipo è senza dubbio difficile: soprattutto è difficileriuscire a selezionare imprese che abbiano caratteristiche molto simili a quellefinanziate ma non abbiano fatto domanda di finanziamento. Se le imprese chenon hanno fatto domanda sono sistematicamente diverse da quelle che hannofatto domanda (ad esempio, sono strutturalmente più deboli) le differenze nellaperformance dei due gruppi può essere dovuta alle differenze di partenza, e nonall’effettuazione del progetto.

Una tecnica utilizzabile per affrontare e tentare di risolvere questo problema èla procedura dell’abbinamento (o matching) statistico21. Il metodo è semplice dacomprendere anche a livello intuitivo: l’idea consiste nel tentativo di stimare glieffetti dell’intervento selezionando, per ciascuna impresa appartenente al grup-po delle beneficiarie, un’altra impresa con caratteristiche il più possibile simili,scelta nel gruppo delle non beneficiarie. Le prestazioni dell’impresa gemellaconsentono di approssimare la situazione controfattuale, ovvero ciò che sarebbesuccesso all’impresa beneficiaria se non avesse goduto del beneficio. Il rischio,naturalmente, è di non riuscire a selezionare una vera gemella, cioè di “dimenti-care” (o di non avere informazioni sufficienti su) caratteristiche strutturali rile-vanti, capaci di spiegare, al di là dell’effetto del programma, eventuali differenzenelle performance aziendali delle due imprese.

21 Per una trattazione in italiano, Bondonio, La valutazione d’impatto dei programmi d’incentivoallo sviluppo economico, in “Economia pubblica”, n. 6, 1998, pagg. 23-52; Martini, Mo Costabel-la, Sisti, op. cit.

Esistono diversi tipi di abbinamento: si parla di “abbinamento esatto”, quando ivalori assunti dalle variabili di controllo considerate sono esattamente uguali siaper le imprese trattate, sia per le imprese non trattate. Non è però sempre possibilerealizzare questo tipo di abbinamento. In alternativa, e molto più frequentemente,si utilizza un indicatore composito (propensity score) che stima la distanza tra le Nimprese considerate nell’analisi (sottoposte ed escluse dal beneficio) in termini disomiglianza, o di differenza, sull’insieme delle caratteristiche considerate.

4. Conclusioni

Due aspetti dovrebbero caratterizzare il disegno di una valutazione, indipen-dentemente da quale sia la politica pubblica oggetto dell’analisi.

In primo luogo, la valutazione dovrebbe nascere per rispondere a precisedomande legate alle diverse dimensioni valutabili di una politica. Il lettore avrànotato che nel trattare tali domande si è cercato di essere molto concreti e si è(volutamente) evitato il ricorso a termini astratti quali efficienza, efficacia, etsimilia (economicità, trasparenza, congruenza, ecc.) di cui spesso si abusa. Inrealtà l’uso di tali termini solitamente aggiunge poco alla comprensione delledomande valutative. Si tratta perlopiù di un’operazione di etichettatura, che spes-so ha la conseguenza indesiderata di confondere le idee degli stessi attori coin-volti nell’attività di valutazione (in primis, i committenti e i valutatori). La lezio-ne da trarre è che si può parlare (e fare) valutazione senza necessariamente farericorso a questi termini, ma dedicando tempo e fatica nel formulare domandefacilmente comprensibili e suscettibili di risposte basate su evidenza empirica.

In secondo luogo, per ciascuna domanda sono state tratteggiate alcune possibilistrategie di risposta. Nel portare a termine questa operazione non ci si è soltantoposti il problema di che cosa occorre misurare, ma ci si è soffermati a lungo sulproblema, ben più rilevante, che riguarda quali confronti è necessario operare ecome interpretare i risultati di tali confronti. La scelta e l’interpretazione dei ter-mini di confronto è il passaggio fondamentale di qualsiasi valutazione (ben fatta).

In alcuni casi, il confronto proposto è servito per comprendere che cosa nonabbia funzionato nell’attuazione della politica e in che misura le aspettativerispetto alle procedure d’implementazione siano state rispettate (quesiti deiparagrafi 2.1, 2.2, 2.3 e 2.4). In altri casi per capire se, e in che misura, i contri-buti erogati abbiano modificato i comportamenti degli imprenditori nella dire-zione desiderata (quesito del par. 2.5) e dunque se abbiano prodotto addiziona-lità rispetto alla capacità progettuale delle imprese beneficiarie e ai loro investi-menti. In altri casi, infine, per apprendere se, e in che misura, si sono prodotti glieffetti desiderati (quesito del par. 2.6) nella performance aziendale – variamenteintesa – delle imprese beneficiarie.

111CAPITOLO 4

1. I regimi di aiuto nei Progetti Integrati: l’esperienza delleregioni dell’Obiettivo 1

1.1 Aspetti generali

Il peso degli investimenti produttivi nei Progetti Integrati non è trascurabile.Esso rappresenta anzi una quota significativa degli investimenti complessivi deiPIT. Le risorse destinate agli incentivi sono mediamente pari ad un terzo dellerisorse totali attivate nei PIT delle regioni dell’Obiettivo 1. Si tratta per lo più diaiuti nei settori della valorizzazione dei beni culturali e delle risorse paesaggisti-co-ambientali, dell’artigianato artistico e della società dell’informazione. In alcu-ne Regioni, come la Campania e la Puglia, gli aiuti sono destinati all’incentiva-zione di investimenti produttivi connessi con l’innovazione, la ricerca e la for-mazione.

In numerosi Progetti, gli investimenti produttivi delle imprese superano lametà del costo complessivo del PIT. Questo avviene più frequentemente nei Pro-getti incentrati sullo sviluppo manifatturiero, che nell’Obiettivo 1 sono 20 su135, con un’importante concentrazione in Campania ed in Puglia; e nei Progettiincentrati su sviluppo agricolo, agroalimentare, produzioni alimentari tipiche(in tutto 7) (cfr. i grafici 1 e 2).

* Si ringraziano i collaboratori delle task force regionali del Progetto SPRINT che hanno contribui-to alla ricostruzione delle informazioni sugli strumenti regionali e all’aggiornamento dei dati.

** Esperto, Coordinatore della task force Calabria del Progetto SPRINT (Sostegno alla ProgettazioneIntegrata) del Formez.

*** Esperto, Coordinatore della task force Campania del Progetto SPRINT (Sostegno alla Progettazio-ne Integrata) del Formez.

I regimi di aiutonella Progettazione Integrata*

di Alfredo Fortunato**e Antonio Russo***

I REGIMI DI AIUTO NELLA PROGETTAZIONE INTEGRATA

Grafico 1

Destinazione risorse per regimi d’aiuto nei PIT Ob. 1 (valori %)

Fonte: Elaborazioni Formez

Grafico 2

Destinazione risorse per categoria di intervento nei PIT Ob. 1 (valori %)

Fonte: Elaborazioni Formez

La necessità di attuare aiuti alle imprese nell’ambito dei Progetti Integrati,assumendo naturalmente l’obiettivo di suscitare investimenti coerenti ed inte-grati rispetto alle strategie dei PIT, ha condotto le Regioni ad alcune sperimenta-zioni interessanti rispetto agli strumenti di incentivazione adottati. In particola-re, gli strumenti principali con cui le Autorità di gestione regionali hanno tenta-to di facilitare gli investimenti dei privati nei PIT, favorendone l’integrazione ela territorializzazione, sono:• gli Avvisi multiasse e multimisura (Sicilia), che hanno per oggetto l’attivazio-

ne coordinata delle Misure ed azioni in ciascuno dei PIT approvati;• i bandi territorializzati per Misura con priorità e criteri aggiuntivi espressi

dalle partnership e dai responsabili tecnici locali (Calabria, Basilicata e Cam-pania), associate a punteggi premiali ritenuti necessari a selezionare le impre-se migliori per il PIT;

Totale Ob.1 Basilicata Calabria Campania Puglia Sardegna Sicilia

Formazione Infrastrutture Regimi d’aiuto Servizi

33,237,3

34,031,4

Totale Ob.1 Basilicata Calabria Campania Puglia Sardegna Sicilia

• gli strumenti integrati di agevolazione (PIA Puglia), rivolti ad imprese singoleo associate, collegati ad un obiettivo funzionale di coerenza con il tessuto pro-duttivo dell’area PIT;

• le procedure negoziali (come il Contratto di investimento in Campania) rivol-te ad imprese associate che propongono programmi di investimenti produtti-vi, infrastrutture materiali ed immateriali, servizi comuni;

• i percorsi di animazione e le manifestazioni di interesse diretti a coinvolgere esensibilizzare il tessuto produttivo (ed anche a verificare la consistenza delladomanda di incentivi);

• il decentramento, ovvero il passaggio dalla fase attuativa (predisposizione,pubblicazione e promozione dei bandi pubblici, erogazione delle risorsefinanziarie, controllo e rendicontazione, monitoraggio) direttamente allestrutture di governo dei PIT (come è avvenuto ad esempio per le Misure 1.10e 5.2 in Campania, nonché per i Programmi di Sviluppo Urbano – PSU inCalabria).

Il presente lavoro è dedicato ad una sintetica comparazione dei principalistrumenti di incentivazione adottati. In linea generale, va detto che la neces-sità di qualificare l’offerta dei regimi di aiuto dei PIT in rapporto all’idea-forza,tutelando le caratteristiche di effettiva integrazione dell’investimento agevola-to con il complesso delle azioni intersettoriali di cui il progetto si compone, hatrovato forti vincoli nell’impianto centralizzato dei Programmi OperativiRegionali, per il quale le Regioni sono titolari dirette della programmazione egestione delle risorse. In conseguenza, in tutte le Regioni è stata avviata la spe-rimentazione di differenti soluzioni tecniche per qualificare l’appartenenzadelle misure di agevolazione ai PIT, facendo ricorso principalmente all’uso dibandi “tipici” ed alla proposizione di criteri aggiuntivi di selezione, in variaforma. In particolare, questa ipotesi ha trovato attuazione riconoscendo ai ter-ritori la possibilità di orientare la scelta delle priorità e concorrere alla defini-zione della griglia delle condizioni di ammissibilità, formulando appunto cri-teri aggiuntivi di selezione per i Progetti Integrati. In questo modo, si è ritenutodi assegnare ai sistemi locali un più forte ruolo di analisi, di animazione e diorientamento della domanda, che avrebbe dovuto contemperare le esigenze diuna valutazione personalizzata sulla funzionalità ed efficacia del progettoimprenditoriale.

Va premesso che solo in pochi casi gli investimenti privati nei PIT si sonodistinti per massa critica, dimensioni economiche e finanziarie, carattere inno-vativo e potenziale di impatto. Sono prevalsi invece investimenti di piccolataglia, concentrati nei settori tradizionali. La capacità di attrazione di investitorichiave nei territori dei PIT è sembrata in generale modesta. Gli strumenti di

incentivazione vanno dunque migliorati e resi più stringenti, razionali e seletti-vi. Una riflessione su questo aspetto è importante anche alla luce dell’importan-za che il Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013 assegna al metodo della progettazione territoriale1 per l’attuazione dellasettima priorità, relativa a “Competitività dei sistemi produttivi e occupazione”.In particolare, il QSN ritiene che rafforzare la capacità delle coalizioni e delleistituzioni locali nell’offrire servizi diversi al territorio costituisca un elementopermanente di vantaggio competitivo. Politiche di incentivazione adeguate pos-sono contribuire a costituire questo vantaggio, nella misura in cui riescano– superando i limiti attuali – ad evitare effetti di spiazzamento e concorrenza traterritori ed incentivi, “razionalizzando la strumentazione esistente in un quadrodi certezza normativa, finanziaria e di efficienza nell’erogazione degli incenti-vi”. In questo quadro – sostiene ancora il QSN – la specifica missione della poli-tica regionale è di perseguire, “attraverso progetti articolati”, obiettivi specificidi sviluppo per i sistemi territoriali. Ciò implica accentuare l’impegno della poli-tica regionale verso tali finalità e “ridurre quello in direzione del sostegno finan-ziario a sistemi di incentivazione di natura più generalista e compensativa”.

1.2 Il bando multiasse e multimisura della Regione Siciliana

Con la legge regionale 32/2000, la Regione Siciliana ha predisposto la normati-va di attuazione del POR 2000-2006 ed ha fissato i criteri per il riordino dei regi-mi di aiuto, riconoscendo ai Progetti Integrati Territoriali la specifica finalità diinterpretare il collegamento tra le politiche regionali di settore e le caratterizza-zioni dei sistemi locali di sviluppo.

In questa ottica, si è posto il problema di sviluppare, anche sul piano operati-vo, una soluzione tecnica che potesse ridurre l’impatto di una gestione necessa-riamente frammentaria dei regimi di aiuto in ambito PIT, attivati a valere su dif-ferenti Assi e Misure del POR.

La via adottata dall’Autorità di gestione si è fondata su due aspetti:• la formulazione di un Avviso pubblico multiasse e multimisura, con il quale

attivare, con un coordinamento temporale, le procedure di gara in tutte leMisure su cui i Progetti Integrati hanno impegnato risorse;

• la previsione di criteri aggiuntivi di valutazione e di selezione, indicati daiPIT ed assunti nell’Avviso pubblico.

1 Secondo il QSN, “per progetto territoriale si intende un insieme di azioni e interventi che sonodefiniti e messi in atto per il perseguimento di un obiettivo chiaramente identificato di sviluppo epromozione di un sistema territoriale. Un progetto vero e proprio assume quindi finalità specifi-che, ha un inizio e una fine in quanto progetto, se ne possono valutare i risultati” (pag. 124).

Il bando multiasse e multimisura ha costituito un percorso interessante perproporre una forma di coordinamento nella gestione degli aiuti regionali dei PITsia nei confronti dei territori, nel tentativo di rendere più visibile la natura uni-taria del Progetto Integrato, che per armonizzare i tempi dei Responsabili diMisura nell’avvio delle singole Misure.

I risultati dell’attuazione hanno messo in evidenza alcuni punti interessanti edaltrettante criticità.

Nella formulazione del bando, ad esempio, è mancato un ulteriore sforzo dielaborazione di procedure tipiche – semplificate e finalizzate – che, compatibil-mente con l’impianto del POR e dei regolamenti dei Fondi strutturali, potesseromaggiormente rispondere ad una esigenza di integrazione delle linee di azionedei Progetti Integrati. Così, la scelta adottata ha mutuato automaticamente termi-ni, criteri e procedure di ammissibilità e di valutazione dai bandi di settore aregia regionale, limitandosi a perseguire alcuni risultati minimali ed operandocome una sorta di testo coordinato dei bandi di gara in corso e da avviare sulleMisure attivate dai PIT.

Tra i fattori di criticità, occorre menzionare anche la mancata inclusione nel-l’Avviso delle Misure del FEOGA, nonostante rappresentino in molti casi unafetta significativa della quota dei regimi di aiuto, in conseguenza di un difficilecoordinamento interno alla macchina regionale.

Il primo degli Avvisi multiasse e multimisura ha così interessato i regimi diaiuto dei fondi FESR e FSE, a valere su Misure per le quali erano già intervenutii bandi a regia regionale e, in alcuni casi, per le stesse risorse riservate ai PIT. Inquesto caso, l’Avviso si è limitato a concentrare, unificandoli, i tempi di pubbli-cazione e di conclusione della fase di presentazione delle candidature sulleMisure già attivate dai Dipartimenti regionali ed ha assegnato ai Responsabili diMisura, per quelle non avviate, un termine ordinatorio di trenta giorni per lapubblicazione dei nuovi bandi di settore.

Lo stesso bando ha presentato, in allegato, il quadro d’insieme dei criteriaggiuntivi proposti dai PIT ed approvati dai Responsabili di Misura, ad integra-zione dei criteri di valutazione generalisti fissati dai bandi a regia regionale, pre-vedendo anche la possibilità che gli Uffici Unici potessero essere utilizzati comesportelli per la presentazione delle domande di agevolazione.

A distanza di quasi due anni dal primo, il secondo Avviso multiasse e multi-misura ha riproposto la stessa struttura del precedente.

Va anche ricordato come la formula del bando multiasse e multimisura sia sta-ta adottata dalla Regione Siciliana anche fuori dell’ambito dei PIT, in particolare,per promuovere una maggiore integrazione, in fase di attuazione, degli interven-ti ammessi a finanziamento su differenti sottomisure del FSE. Tra i fattori di suc-cesso dell’esperienza siciliana, vi è senz’altro il fatto di aver consentito di trasfe-

rire un’informazione più organica nei confronti del territorio, rendendo maggior-mente visibile il Progetto Integrato a livello locale ed il rapporto di funzionalitàtra le azioni rivolte ai privati e gli investimenti pubblici.

Gli elementi rappresentati rendono l’impianto dell’Avviso pubblico portatoredi elementi di interesse rimasti tuttavia piuttosto incompiuti, per rispondere inmodo soddisfacente agli obiettivi che si erano posti.

1.3 Il bando “unico” della Regione Basilicata

Per la Regione Basilicata, il Complemento di Programmazione del POR 2000-2006 ha disegnato una sorta di percorso binario per i regimi di aiuto, prefiguran-do la possibilità che la loro attivazione fosse collegata, alternativamente e conun’unica sede di valutazione, ai Progetti Integrati Territoriali ovvero alla spesa didiretta gestione regionale.

Questo meccanismo è stato attuato facendo leva su:• la formazione di un bando unico per Misura;• l’attivazione, sulla base del bando unico, di due graduatorie separate per l’as-

segnazione delle risorse finanziarie assegnate ai PIT e delle rimanenti risorse,collegate esclusivamente alle priorità regionali;

• la previsione di un doppio meccanismo di priorità, destinato ad operare inmodo separato per le due graduatorie (quota PIT e quota regionale).

A fissare le regole per l’individuazione delle quote di riparto assegnate ai Pro-getti Integrati ed alla Regione, è l’Accordo di Programma sottoscritto dallaAmministrazione regionale con i PIT.

Più in dettaglio, il modello “Basilicata” è articolato come segue:a) con l’Accordo di Programma, le parti concordano, in rapporto al valore della

Misura POR, la quota da assegnare secondo le priorità dei Progetti IntegratiTerritoriali e quella ricondotta esclusivamente alle priorità regionali;

b) il bando unico per Misura, approvato con delibera della Giunta regionale,contiene l’indicazione delle priorità regionali e delle priorità territoriali adot-tate dai PIT ed approvate dalla Regione. Il bando unico attiva l’intera quotaimpegnata per la Misura;

c) la fase della valutazione delle candidature avviene con la formazione di unadoppia graduatoria, con riferimento alle priorità indicate per la quota PIT eper la quota regionale;

d) ai progetti che non superano la valutazione in ragione dei criteri di prioritàdei PIT è data la possibilità di accedere ad una seconda valutazione, sullabase delle sole priorità regionali.

Come appare evidente, la soluzione adottata ottimizza i tempi dell’azione e lemodalità di organizzazione degli uffici regionali, introducendo, con il meccani-smo della possibilità della doppia valutazione sulle due graduatorie, una sorta diripescaggio dei progetti, che costituisce, nei fatti, un elemento di accelerazionedella spesa.

Alcuni dati danno conto dei risultati di spesa della regione con il più avanzatostato di attuazione dei PIT e, più in generale, della spesa comunitaria per il perio-do 2000/2006. Ad ottobre 2005, secondo un’analisi effettuata dal Formez, ai ter-ritori PIT sono stati assegnati l’82% delle risorse regionali destinate a regimi diaiuto. Avendo a base questo dato, il 46% del totale (per un valore assoluto di23,2 Meuro) è stato prenotato per la quota PIT in sede di Accordi di Programmaed il rimanente (pari ad 27,3 Meuro) è assegnato dagli Accordi di Programmaalla quota regionale.

A fronte di un così massiccio impiego delle agevolazioni a privati nell’ambitodella Progettazione Integrata Territoriale, si riscontra, di converso, in due delleotto aree PIT (PIT Bradanica e Lagonegrese-Pollino), un non pieno impegno del-le risorse riservate.

Ulteriori criticità del modello, messe in evidenza dagli stessi Responsabili diprogetto, sono:• una limitata efficacia dei criteri aggiuntivi PIT, che non hanno sempre garanti-

to la selettività e la effettiva rispondenza delle proposte dei privati all’idea-forza del progetto, per una eccessiva genericità nella formulazione degli stessi;

• una sostanziale indifferenza nella finalizzazione dell’idea imprenditorialerispetto all’idea-forza del PIT, in considerazione della possibilità che la propo-sta possa essere altrimenti ammessa a finanziamento sulla quota regionale.

1.3.1 Il Programma Operativo Val d’Agri

L’Accordo di Programma2 tra la Regione Basilicata, le Comunità Montane ed iComuni del Comprensorio della Val d’Agri – Meandro, Sauro, Calastra –, perl’attuazione del Programma Operativo Val d’Agri, ha l’obiettivo di promuovereed attuare un progetto di nuovo sviluppo economico e produttivo nel compren-sorio dei trenta Comuni interessati dalle estrazioni petrolifere, con l’utilizzo del-le risorse finanziarie rivenienti dall’attività estrattiva.

Il quadro normativo di riferimento è definito: (a) dalla legge regionale n.30/1997 che, all’articolo 8, comma 2, qualifica come atti di programmazioneregionale i Programmi Integrati d’area promossi dagli Enti Locali, da attuarsi conl’utilizzo di risorse proprie, di risorse regionali e nazionali, per la promozione di

2 Il testo dell’Accordo di Programma è stato approvato con deliberazione di Giunta regionale dellaBasilicata n. 8383 del 15 maggio 2003.

modelli di sviluppo locale sostenibile; (b) dalla legge n. 140/1999, che ha asse-gnato alle Regioni a statuto ordinario dell’Obiettivo 1 anche l’aliquota stataledelle risorse rivenienti dalle aree di estrazione petrolifera per il finanziamento distrumenti di Programmazione negoziata.

Il PO Val d’Agri, dunque, pur non rientrando nella Progettazione Integrata Ter-ritoriale del POR Basilicata, rappresenta in questa regione una “derivazione”significativa del percorso di lavoro e di sperimentazione compiuto dai cinquePIT (Val d’Agri, Alto Basento, Marmo-Platano-Melandro, Montagna Materana,Lagonegrese-Pollino) che compongono l’area interessata dalle attività di estra-zione e su cui si intende convogliare le disponibilità finanziarie.

La struttura del programma prevede l’investimento su quattro linee di inter-vento: per la salvaguardia ed il miglioramento del contesto in termini di vivibi-lità ambientale, per il potenziamento della dotazione di infrastrutture essenziali,per il miglioramento della qualità della vita della popolazione e per il sostegnoalle attività produttive ed alla occupabilità.

Proprio riguardo a quest’ultimo obiettivo, si afferma, anche in questo contestoregionale, una linea operativa volta a promuovere azioni di sostegno alle impre-se, a scala territoriale, in tre direzioni:• fornitura di agevolazioni e servizi in forma integrata, con riferimento al modu-

lo dei Programmi Integrati di Agevolazioni, di concerto con programmi nazio-nali ed europei per il sostegno alla ricerca ed alla innovazione tecnologicaapplicata;

• fornitura di attività formative e di servizi funzionali alla messa a regime diprogetti di ricerca e sviluppo nelle piccole e medie imprese;

• promozione di iniziative di partenariato pubblico/privato per la valorizzazionedi opportunità localizzative e attività commerciali e di servizio alle imprese.

1.4 I Programmi Integrati di Agevolazioni della Regione Puglia

Con la legge 10/2004, la Regione Puglia ha normato la materia dei regimi regio-nali di aiuto alle piccole e medie imprese singole e/o consorziate, predisponen-do regolamenti attuativi per la disciplina dei procedimenti di agevolazione3 e, in

3 Si veda la Delibera di G.R. n. 2087 del 29/12/2004 – LR n. 10/2004. Procedure per l’ammissibilitàed erogazione di incentivi per Programmi Integrati di Agevolazioni da realizzare nell’ambito deiProgetti Integrati Territoriali (PIT). Regolamento n. 7: Incentivi per il sostegno agli investimenti inservizi reali alle imprese. Regolamento n. 8: Incentivi regionali per lo sviluppo produttivo. Regola-mento n. 9: Incentivi per interventi di ingegneria finanziaria – attività commerciali. Regolamenton. 10: Incentivi per l’incremento degli investimenti in ricerca e sviluppo per le PMI. Regolamenton. 11: Incentivi per programmi integrati di agevolazioni da realizzare nell’ambito dei Progetti Inte-grati Territoriali (PIT). Regolamento n. 12: Incentivi per interventi di ampliamento della base pro-duttiva – attività commerciali.

particolare, per la realizzazione di Programmi Integrati di Agevolazioni da rea-lizzare nell’ambito dei Progetti Integrati Territoriali (PIT).

Nel panorama delle Regioni meridionali, l’esperienza pugliese si è caratteriz-zata per aver chiaramente ed in modo univoco orientato l’impiego dei finanzia-menti del POR e del Fondo Unico Regionale al sostegno dei processi di ammo-dernamento e di innovazione tecnologica del sistema imprenditoriale, come fat-tore centrale per il rilancio della competitività delle produzioni regionali. Inquesta logica, i regimi di aiuto sono stati destinati a finanziare programmi diinvestimento finalizzati alla utilizzazione dei risultati derivanti da interventi ditrasferimento tecnologico e/o da interventi nel campo della ricerca industriale edello sviluppo precompetitivo, in grado di favorire un ampliamento della baseproduttiva. Tali programmi potevano anche prevedere l’acquisto di servizi realie di pacchetti formativi, funzionali al raggiungimento dell’obiettivo dell’innova-zione aziendale.

Il regolamento n. 11/2005 di disciplina delle procedure per l’ammissibilità el’erogazione di agevolazioni nell’ambito dei Progetti Integrati Territoriali, si qua-lifica, in modo particolare, per aver assunto a riferimento lo schema dei Pro-grammi Integrati di Agevolazioni (PIA), attivando le risorse dell’Asse IV “Siste-mi locali di Sviluppo” e dell’Asse III “Risorse Umane”.

Il riconoscimento delle agevolazioni è condizionato dal soddisfacimento di unrequisito essenziale, che rafforza la tipizzazione della procedura delineata inragione del metodo della Progettazione Integrata, ovvero che nel programma diinvestimento sia riconoscibile la forte integrazione e la concentrazione funzio-nale e territoriale dell’iniziativa con la strategia di sviluppo del PIT.

Quanto all’attivazione delle procedure per la presentazione delle domande diagevolazione, il regolamento prevede la pubblicazione di appositi bandi di det-taglio e dispone che la concessione degli aiuti sia effettuata con procedura nego-ziale, ai sensi del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 123 (Disposizioni per la realizzazionedegli interventi di sostegno pubblico alle imprese)4.

Sul piano organizzativo, si rimarca l’opzione per una forte integrazione tra iterritori e le sedi della valutazione. Infatti, gli Accordi di Programma di discipli-na delle intese tra sistemi territoriali, PIT ed Amministrazione regionale, in meri-to alle procedure di selezione dei programmi di investimento, prevedono, oltrealla pubblicazione di bandi “territorializzati”, la costituzione di un Gruppo Tec-

4 Nel Bollettino Ufficiale regionale n. 152 supplemento del 7 dicembre 2005, sono stati pubblicatigli Avvisi che definiscono le modalità, le procedure e la relativa modulistica per la presentazionedelle domande relative ai PIA. I bandi, approvati con determinazioni del Dirigente del SettoreArtigianato e PMI, sono relativi ai PIT: PIT n. 2 Area Nord Barese, PIT n. 3 Area Metropolitana diBari, PIT n. 4 Area della Murgia, PIT n. 5 Valle d’Itria, PIT n. 6 Area di Taranto, PIT n. 7 Area diBrindisi, PIT n. 9 Territorio Salentino Leccese.

nico di Coordinamento, cui è rimessa la valutazione delle proposte di candidatu-ra, di cui fa parte un rappresentante del PIT.

L’impianto generale del bando è quello di promuovere in modo coordinato ilfattore “innovazione” ed il fattore “concentrazione territoriale”, facendo dei PIAlo strumento d’elezione per canalizzare il finanziamento alle imprese all’internodei PIT. Infatti, tra i criteri di valutazione:• è assegnato il massimo punteggio alla capacità di integrazione della proposta

oggetto di candidatura con il tessuto economico del territorio e con l’idea-for-za del PIT;

• viene riconosciuto carattere di priorità ai programmi di investimento finaliz-zati ad elevare il grado di innovazione tecnologica dell’impresa;

• è attribuita premialità ai progetti promossi da reti o gruppi di piccole e medieimprese.

Sebbene non sia ancora possibile una valutazione complessiva dell’esperienzapugliese, sono riconoscibili alcuni punti di forza.

Si rileva, innanzitutto, un impianto innovativo del sistema di incentivazionefinalizzato a favorire l’integrazione dell’investimento produttivo con azioni oriz-zontali per ricerca, innovazione, capitale umano, ambiente, ecc., al fine diaumentare l’efficacia degli aiuti e di rispondere agli obiettivi identificati e adot-tati nei più recenti Consigli europei (Lisbona, Göteborg).

Inoltre, la scelta del ricorso ai PIA sul piano metodologico e della strumenta-zione operativa, innovativa rispetto al panorama regionale delle politiche di aiu-to alle imprese, può essere un ulteriore elemento che valorizza una visione siste-matica ed integrata delle politiche di sviluppo locale, per l’impatto che questavia può avere nel rafforzare, consolidare e/o creare un rapporto virtuoso tra leimprese, il mondo della ricerca scientifica applicata ed il territorio.

1.5 Il bando territorializzato per Misura in Calabria

Nella Regione Calabria la procedura amministrativa di assegnazione delle age-volazioni alle imprese in ambito PIT è stata quella del bando regionale per Misu-ra/Azione, con esclusivo riferimento alle priorità e alle indicazioni fornite dalpartenariato del PIT.

L’Autorità di gestione del POR Calabria, al fine di garantire un’azione coordi-nata e assicurare la gestione unitaria degli interventi, ha curato, di concerto con iDipartimenti/Settori interessati, la predisposizione dei bandi, tenendo debita-mente conto degli elementi forniti dal PIT nelle schede progettuali, con partico-lare riferimento a: procedure per la concessione degli aiuti (a “graduatoria”, a“sportello”); tipologia (“de minimis” e/o equivalente sovvenzione) ed intensità

dell’aiuto; importo minimo e massimo del contributo; criteri di selezione(ammissibilità, valutazione e priorità).

Sono essenzialmente cinque le caratteristiche peculiari dell’impostazionemetodologica sottesa ai bandi PIT calabresi.1. Si tratta di bandi territorializzati per Misura o Azione del POR, dove le risor-

se messe a bando, l’ammontare del contributo e le tipologie di attività ammis-sibili sono definite da ogni PIT.

2. La procedura di valutazione si basa su un doppio livello con:– un primo livello, cui corrispondono i criteri generali di valutazione e di prio-

rità, applicabili a tutti i PIT di competenza regionale, con l’assegnazione dipunteggi (pari al 70% del totale) per parametri commisurati a scaglioni/soglie;

– un secondo livello, cui corrisponde l’indicazione di criteri specifici perciascun PIT e la relativa assegnazione di punteggi aggiuntivi. I criteri PITpossono essere rafforzativi dei criteri generali ovvero aggiuntivi e costitui-scono elemento delle schede PIT presentate in allegato al bando di gara.

3. Il sistema di agevolazione prevede graduatorie territoriali, ovvero una perogni PIT e per ogni Azione, con possibilità di riprogrammare le riserve finan-ziarie in ragione delle richieste effettivamente pervenute e valutate positiva-mente, previa consultazione dei Comitati di Gestione dei PIT.

4. Il Comitato di valutazione è integrato da un rappresentante dei Responsabilidegli Uffici di Coordinamento e Gestione designato, a maggioranza, dai Presi-denti del Comitato di Gestione dei PIT interessati allo specifico bando.

5. La costituzione di help desk a livello territoriale per lo svolgimento delle atti-vità di animazione e informazione, coordinati a livello regionale e supportatida un sistema di FAQ per ogni bando disponibile su un’apposita pagina web.

Particolare attenzione è stata rivolta, infine, alla definizione, con lo stesso ban-do pubblico, delle modalità di gestione dell’iter amministrativo di attuazione,con la fissazione di termini per l’adempimento delle diverse fasi (avvio, SAL,controlli, ecc.), al fine di garantire maggiore rispetto delle regole della concor-renza e della trasparenza.

Le risorse pubbliche programmate dai PIT calabresi sulle operazioni a regime diaiuto ammontano complessivamente a 135,5 milioni di euro, a cui si dovrebberoaccompagnare altrettante risorse private. Al 31 dicembre 2006, i bandi emanatidalla Regione hanno impegnato quasi 61 milioni di euro di risorse pubbliche. I set-tori di intervento sono quelli della rete ecologica; dell’artigianato artistico; dellavalorizzazione del patrimonio culturale; del rafforzamento dei sistemi produttiviesistenti, ed in via di formazione, localizzati sul territorio regionale e della societàdell’informazione; dello sviluppo imprenditoriale in ambito urbano; dei servizialle persone; della pesca. Le domande pervenute sono complessivamente 842.

Per gli interventi afferenti alla Misura 4.1 “Crescita e competitività delle impreseindustriali, artigiane, del commercio e dei servizi” e alla Misura 4.4 “Reti e sistemilocali di offerta turistica”, che rappresentano, tra l’altro, le Misure con la maggioreincidenza di risorse, è in corso un’attività di confronto con i soggetti responsabilidei PIT e i Dipartimenti interessati finalizzata a definire le procedure attuative.

1.6 I Contratti di investimento della Regione Campania

Una prospettiva più ampia e sistematica nel ricondurre i regimi di aiuto a favo-re delle piccole e medie imprese ai sistemi di sviluppo locale è riconoscibile neiContratti d’investimento attivati dal POR Campania5 nell’ambito della Progetta-zione Integrata Territoriale, cui è stata assegnata una consistente riserva finanzia-ria pari a 75 milioni di euro.

Con questa formula, l’Amministrazione regionale ha scelto d’adottare lo sche-ma di Programmazione negoziata del Contratto di Programma, come modello diriferimento per ricondurvi, a livello regionale, la formazione dello strumento delContratto d’investimento per il finanziamento delle imprese ed il sostegno all’oc-cupazione. L’ultima revisione del disciplinare, approvato dalla Giunta regionalenel mese di aprile 20046, con cui sono state definite, in forma specifica, le proce-dure regionali del Contratto d’investimento, ha fissato lo stretto ed esclusivo col-legamento tra il Contratto d’investimento, i PI e le regole dei regimi d’aiuto delPOR Campania 2000-2006.

Il Contratto d’investimento si caratterizza per essere un piano progettuale orga-nico di sviluppo a favore di piccole e medie imprese, nel quale è prevista la pos-sibilità di realizzare numerose forme d’intervento: dagli investimenti per la rea-lizzazione di nuovi impianti e/o di ristrutturazioni ed ammodernamenti dell’esi-stente, ad opere infrastrutturali materiali ed immateriali legate agli investimentidelle imprese da un nesso funzionale di stretta causalità, ad investimenti perl’attivazione di servizi comuni per reti d’imprese. Quest’ultima ipotesi può costi-tuire, da sola, oggetto di un Contratto d’investimento.

Al Piano progettuale si possono riconnettere anche programmi di supporto perla ricerca scientifica e l’innovazione tecnologica e per l’internazionalizzazione,da finanziarsi con risorse aggiuntive rispetto al Contratto d’investimento.

5 Tra le modalità attuative in ambito PIT delle Misure 1.10, 1.12, 4.2 e 4.5, il POR Campania prevedeil cofinanziamento dei Contratti d’investimento per le PMI. Va comunque ricordato che la RegioneCampania ha destinato alle imprese dei Progetti Integrati ampie risorse finanziarie anche attraver-so bandi “tradizionali”, destinati a singoli Progetti Integrati e con particolare riferimento alle risor-se ambientali (Asse I), alle risorse culturali (Asse II), alle Misure di sviluppo produttivo e turistico(Asse IV) e alle città (Asse V).

6 Regione Campania, Deliberazione n. 578 della Giunta regionale pubblicata sul BURC n. 23 del 10maggio 2004.

Soggetti proponenti sono le piccole e medie imprese del settore manifatturiero,del commercio, dei servizi e del turismo, in forma organizzata (consorzi, societàconsortili), tra cui sussista una dimostrabile integrazione funzionale: apparedunque evidente il riferimento al modello dei distretti industriali, con la promo-zione di forme consortili che assumono i compiti di coordinamento della rete diimprese e di fornitura di servizi comuni.

Destinatari dei finanziamenti sono le stesse PMI che aderiscono al piano pro-gettuale, con il proprio programma d’investimenti per la realizzazione di nuoveunità locali ovvero per l’ampliamento, l’adeguamento, l’ammodernamento, lariqualificazione e la riconversione di unità locali esistenti, ovvero lo stesso con-sorzio e/o la società consortile proponente purché sia esso stesso riconducibilealla fattispecie comunitaria della piccola e media impresa. Ai fini dell’ammissi-bilità delle spese, si considerano tali quelle relative all’acquisto di terreni, fab-bricati ed opere murarie, impianti, macchinari ed attrezzature, immobilizzazioniimmateriali, servizi di progettazione e studi ed i servizi reali.

La valutazione regionale della finanziabilità del piano progettuale sulla basedel riconoscimento di un’unica finalità di sviluppo è il presupposto essenzialeperché il Contratto d’investimento arrivi al finanziamento, con la proceduranegoziale di cui all’art. 6 del D.Lgs. 123/19987.

L’utilizzo del Contratto d’investimento per l’attuazione dei Progetti IntegratiTerritoriali richiede il rispetto delle procedure di valutazione e d’attuazionedei PIT; pertanto, perché la proposta progettuale possa giungere alla valutazio-ne regionale, occorre che il soggetto proponente, per il tramite dell’ente capofi-la del Progetto Integrato, sottoponga al tavolo di concertazione la proposta pro-gettuale, per la verifica della coerenza con la scheda di valutazione predispo-sta dal Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti pubblici dellaRegione.

Poiché ciascun Progetto Integrato non può esprimere più di un Contratto diinvestimento, in caso di presentazione di più proposte, l’ente capofila, con ilconsenso del tavolo di concertazione, sperimenta la possibilità dell’integrazionee, in caso non vada a buon fine la procedura negoziale, può decidere di attivareuna procedura valutativa a graduatoria.

Le tappe successive all’accertamento della procedibilità da parte del tavolo diconcertazione prevedono la sottoposizione della domanda d’accesso al Respon-

7 Il decreto legislativo 123/1998 disciplina gli interventi di sostegno pubblico per lo sviluppo delleattività produttive, individuando tre modalità di attuazione e moduli organizzativi, di tipo automati-co, valutativo e negoziale. La procedura negoziale si applica ad interventi di sviluppo territoriale esettoriale, anche se realizzati da una sola impresa o da un gruppo di imprese, nell’ambito di forme diprogrammazione concertata. L’art. 6 prevede, in aggiunta, che una quota degli oneri derivanti dagliimpegni connessi alla formazione delle intese possa essere messa a carico del procedimento.

sabile di Misura del POR, corredata da una documentazione istruttoria che diaconto, tra l’altro, del piano progettuale, della disponibilità d’istituti di credito alcofinanziamento degli investimenti delle singole imprese e della documentazio-ne attestante i contenuti dei programmi d’investimento di queste ultime.

I passaggi successivi essenziali sono:• la valutazione istruttoria del Responsabile di Misura, sulla base della qualità

della proposta e della sostenibilità tecnica, ambientale, economica e gestionale;• l’attivazione della fase negoziale con il soggetto proponente, per gli eventuali

adeguamenti del piano progettuale;• la stesura negoziale dei progetti, in collaborazione con l’istituto di credito che

si è dichiarato disponibile a cofinanziare l’intervento;• l’invio degli esiti finali dell’esame di fattibilità all’Assessore competente, che

propone il Piano Progettuale alla Giunta regionale per l’approvazione;• la stipula del Contratto di investimento, nel quale sono fissati i termini per la

realizzazione del piano, le modalità di erogazione degli aiuti, i controlli e lemodalità di monitoraggio e di valutazione, e tutti gli altri oneri derivanti dallagestione del Contratto.

A marzo 2007 si rileva un avanzamento diverso per Misura dei contratti d’in-vestimento approvati dalla Giunta regionale campana. Per le nove procedureattivate nell’ambito della Misura 4.2 – per i Progetti Integrati Sistemi Industriali –si è proceduto all’individuazione dei soggetti ammessi alla fase negoziale e all’e-manazione con decreto dirigenziale n. 679/2006 dell’atto d’ammissione provvi-soria alle agevolazioni ed al relativo impegno di spesa. Per queste procedure èadesso in corso, pertanto, la cosiddetta fase negoziale del progetto che porterà, aseguito di altre modifiche del piano progettuale, alla stesura definitiva della boz-za di contratto ed alla successiva approvazione in Giunta. Relativamente alleprocedure a valere sulla Misura 4.5, si evidenzia, nel caso della proposta di rea-lizzazione del campo da golf, nell’ambito del Progetto Integrato Piana del Sele,una buona performance d’attuazione, infatti, sono già iniziati i lavori.

Il Contratto d’investimento del Progetto Integrato Filiera turistica enogastrono-mica ha superato la fase di valutazione delle proposte e ha individuato l’unicosoggetto ritenuto ammissibile dalla commissione preposta alla valutazione.Rispetto alla Misura 1.10 è stata approvata e finanziata la proposta di Contrattod’investimento “Ospitalità da favola” che ha subìto, a seguito di una decurtazio-ne della dotazione finanziaria della Misura, una rimodulazione della fonte finan-ziaria perciò, con la deliberazione di Giunta regionale n. 314 del 7 marzo 2007,tale intervento sarà finanziato con le rinvenienze del POR 2000-2006. La ridu-zione della dotazione finanziaria della Misura 1.10 non ha consentito di attivarel’altro intervento previsto dal Progetto Integrato Parco Regionale dei Monti

Picentini che è in questo momento sospeso. Rispetto alla Misura 1.12, si registraun ritardo nell’attivazione delle procedure del Contratto d’investimento, perciò,dati i tempi, si potrebbe decidere di abbandonare l’utilizzo di tali procedure e diadottare modalità attuative più snelle e veloci.

Occorre sottolineare come l’approccio con cui la Regione Campania dimostradi voler affrontare il tema delle politiche d’impresa nell’ambito della program-mazione comunitaria 2000-2006 rifletta il prevalere di un forte orientamento peruna visione sistemica dei modelli di sviluppo locale, anche con specifico riferi-mento ai temi dell’occupazione e del sostegno alle imprese.

L’opzione per un intervento organico a favore di forme organizzate di picco-le e medie imprese, riconducibili ad integrazioni produttive funzionali, sem-bra anche rispondere all’esigenza di rafforzare i processi di concentrazioneterritoriale e di cooperazione tra imprese, sempre molto deboli nelle regionimeridionali.

Più in generale, il meccanismo prospettato propende per un rilancio dellepolitiche di distretto industriale a favore delle piccole e medie imprese, pro-muovendo soluzioni di snellimento e di semplificazione degli adempimentiamministrativi, concentrati in capo alla struttura consortile e la formazione diun’offerta di terziario qualificato con un accesso semplificato per le impreseconsorziate8.

In questo quadro, i Contratti d’investimento sono un’utile sperimentazione pertentare una ricostruzione funzionale di almeno due questioni:• la selezione e la qualificazione della partecipazione delle imprese, in ragione

dell’idea centrale di sviluppo. Infatti, il meccanismo del Contratto d’investi-mento, nel quale l’accesso delle PMI al contratto è ricondotto ad una procedu-ra negoziata, consente di misurare la effettiva funzionalità e validità del pro-getto riguardo all’unicità dell’idea di sviluppo ed alla integrazione funzionalecon l’intero sistema delle imprese;

• la formazione delle intese con gli istituti bancari, con la preliminare assun-zione della disponibilità di questi ultimi a mettere a disposizione il creditoper il cofinanziamento del programma d’investimento. Questa modalità, oltrea costruire in modo trasparente il rapporto tra banca ed impresa rispetto allavita del progetto, consente di facilitare il superamento delle diffidenze versolo strumento del Contratto d’investimento e della Progettazione Integrata Ter-ritoriale che, altrove, ha trovato alimento nella mancata o scarsa conoscenzadei suoi meccanismi interni.

8 Si veda Sylos Labini, Riformiamo i distretti per scuotere le imprese, in “Il Sole 24 Ore”, 16 luglio2005.

2. Pratiche applicative dei regimi di aiuto nei ProgettiIntegrati Territoriali: criticità e vincoli

Come appare evidente dalla presentazione delle esperienze regionali, gli aiutialle imprese nei Progetti Integrati Territoriali sono risultati tra i nodi più problema-tici per l’attuazione. Questo rimane vero anche nei sistemi locali in cui c’è stato ilmaggiore sforzo di rendere effettivamente operativo il nesso tra il livello territoria-le nel quale si forma l’iniziativa imprenditoriale ed il livello amministrativo regio-nale cui è affidata la gestione delle procedure per l’assegnazione delle risorse.

Le questioni che si sono andate prefigurando non riguardano solo la “dimen-sione tecnica” dell’impianto procedurale, bensì una pluralità di aspetti, attornoai quali i Progetti Integrati Territoriali offrono un’occasione per la riflessione. Sene propongono qui alcuni.

La visione di sviluppo dei territori proposta dai PIT

I PIT sono nati attorno ad una domanda sociale per uno sviluppo armonico delterritorio che non si riconnette più solo alla localizzazione di imprese espressio-ne del tradizionale sistema manifatturiero e dell’edilizia, ma che vede la crescitaprogressiva di nuove priorità, dovute ad un crescente aumento di bisogni collet-tivi e ad una maggiore domanda di welfare. In questo articolato orizzonte, il para-digma della qualità sociale si propone come elemento di sviluppo e fattore diproduzione di ricchezza per i sistemi locali, nell’ottica della sostenibilità dellosviluppo. Le politiche per le imprese ed i sistemi di incentivazione devono,quindi, innovare i propri obiettivi e strumenti, per promuovere la crescita di unsistema produttivo articolato, imperniato su un uso sostenibile e responsabiledelle risorse territoriali9.

9 Sul rapporto fra imprese e sistema locale e sul radicamento territoriale dei sistemi locali, si veda Vin-ci (a cura di), Il radicamento territoriale dei sistemi locali, Milano, 2005. In particolare, Vinci intro-duce una distinzione interessante fra “sistemi economici territoriali”, in cui le attività produttivesono spazialmente e funzionalmente collegate alla presenza (su scala locale) di particolari dotazioniterritoriali, in possesso di un valore posizionale e/o culturale; e “sistemi economici locali”, fra cuiricadono ad esempio molti distretti industriali, in cui il legame (spaziale e funzionale) fra attivitàproduttive e risorse immobili locali è più debole o inesistente. Fra i sistemi territoriali, le esperienzerecenti di sviluppo (e di progettualità) più interessanti sono quelle collegate ai caratteri di tipicità edi origine dei prodotti e dei servizi offerti, ovvero all’esistenza di fattori materiali ed immateriali chetraggono il loro valore dall’essere posizionati esattamente in quel luogo ed in nessun altro. Fra i siste-mi economici locali, le pratiche migliori dello sviluppo vanno invece individuate alla luce dellacapacità dei sistemi stessi (e dei distretti in particolare) di radicarsi territorialmente, ovvero di inglo-bare la “culturalità” e la tradizione locale, di saldare il sistema produttivo e la società locale, dirispettare l’ambiente e di rigenerare i fattori (soprattutto immateriali) necessari ai processi economi-ci. Proprio questa capacità è stata deficitaria in molte aree della “Terza Italia”, dove si è assistito adun progressivo scollamento tra la sfera della produzione, il patrimonio di beni comuni e la societàcivile, che ha prodotto deterritorializzazione, degrado ambientale e disagio sociale.

I deficit di programmazione

La valutazione dei primi esiti dei bandi riservati alle imprese nelle aree PIT faregistrare: carenze nella previsione “territoriale” e “per Misura” della domandadi aiuti e nella conseguente “prenotazione” di risorse; scarsa selettività dellepriorità e dei criteri aggiuntivi (generalmente imperniati su natura dei destina-tari, iniziative consortili, ambiente ed occupazione); attivazione degli aiuti incomparti produttivi generalmente tradizionali; frammentazione delle procedu-re a dispetto degli Avvisi multimisura; complessità delle procedure innovativee nell’inserimento degli aiuti PIT in un quadro già frammentato degli strumentiagevolativi.

Va però anche registrato il discreto “tiraggio” complessivo dei regimi, cosìcome la spinta all’innovazione degli strumenti e delle procedure e la tendenzaad una maggiore responsabilizzazione dei soggetti locali nei casi di decentra-mento della gestione.

La rigidità dei Fondi strutturali

I Fondi strutturali hanno mostrato di avere procedure “pesanti” se applicate adinterventi di modesta entità, aggravate, nei casi di cofinanziamenti con fondinazionali, dal concorso dei sistemi di procedure nazionali, per una sostanzialerigidità delle forme di controllo e di gestione finanziaria.

La logica cui rispondono i Programmi Operativi Regionali, come conseguenzadella rigidità dei Fondi strutturali e dei regolamenti comunitari, mal si adattaad ipotesi di finalizzazione delle risorse a sostegno delle imprese ed ha impostodi piegare la metodologia stessa dei PIT a questo impianto, fissando un limiteinvalicabile rispetto alla possibilità di attivare forme di sostegno per azioni pri-vate interconnesse e strettamente funzionali alla strategia dei Progetti IntegratiTerritoriali10.

La centralizzazione della gestione in capo alle Regioni

La funzionalità del ruolo regionale con riferimento alla gestione dei regimi diaiuto è stata sostenuta soprattutto in rapporto all’utilità di ridurre la frammenta-zione degli strumenti agevolativi a sostegno delle imprese e di introdurre un mag-giore controllo del rispetto delle regole della concorrenza e della trasparenza.

Tuttavia, la questione ha assunto un carattere fondamentale nel dibattitoperché la centralizzazione della gestione dei regimi di aiuto è stato il primo

10 Si veda anche Fazio (a cura di), Materiali per il seminario “I regimi di aiuto nei PIT”, tenutosi aRoma il 25 maggio 2004.

fattore che ha reso difficile, a livello locale, rendere riconoscibile il progettodi sviluppo, per promuovere, nella fase della attuazione, le potenzialità dell’i-dea-forza nel rapporto con gli investitori privati. Il raffronto con l’esperienzadella Programmazione negoziata che, pur con le sue imperfezioni, aveva evi-tato questo tipo di rischio, ha portato ad un serrato confronto attorno alla per-corribilità di ipotesi di decentramento, compatibili con la struttura dei pro-grammi operativi.

La mediazione sul punto, piuttosto affidata a soluzioni di natura organizzati-va, con la formazione di Uffici Unici con funzioni di coordinamento per lagestione dei PIT – a cui assegnare compiti di analisi della domanda, di anima-zione dei territori e di monitoraggio – è risultata di impatto assai limitato ancheper la difficoltà, sul piano pratico, di creare un’efficace circolazione delle infor-mazioni tra Amministrazioni regionali, imprenditori ed Uffici Unici. La formu-la della territorializzazione delle risorse per i bandi di gara in ambito PIT, che siè vista declinata in vario modo nei differenti contesti regionali, non ha superatoil problema di una ridotta funzionalità della domanda dei privati per il governodel progetto.

La forma delle procedure per il riconoscimento delle agevolazioni

La soluzione prevalente ha mostrato di avere pesanti limitazioni soprattuttoriguardo all’effettiva rispondenza della domanda per agevolazioni alle valuta-zioni sulla qualità dell’idea imprenditoriale e sulla sua capacità di stare sulmercato, garantendone le coerenze e le funzionalità con l’idea-forza del Proget-to Integrato.

I Progetti Integrati Territoriali hanno finito per essere penalizzati da sistemi divalutazione concorsuale che hanno promosso una richiesta di agevolazioni indi-stinta e fortemente orientata dall’offerta dei finanziamenti del POR.

Il concorso con altri strumenti di agevolazione

I regimi di aiuto attivati dai PIT hanno concorso sul territorio con una plura-lità di altri strumenti, alcuni con livelli di contribuzione più convenienti, comenel caso degli strumenti di Programmazione negoziata (Accordi di Programma,Patti Territoriali, ecc.) e con gli stessi bandi POR “a regia regionale”, di identicaforma e contenuto, facendo dei Progetti Integrati Territoriali una modalità diagevolazione concorrente con altre e, in aggiunta, priva di fattori di particolareattrazione. Alla fine si è determinata un’accentuazione ulteriore dell’effetto dispiazzamento tra i differenti canali attraverso i quali lo Stato eroga i soldiall’impresa.

La scarsa conoscenza dei PIT da parte delle imprese e del mondofinanziario

La realtà dei Progetti Integrati è risultata assai variegata ed asimmetrica, diffi-cilmente riconducibile ad una rete di sistemi territoriali. Questo ha contribuito arenderne spesso opachi gli obiettivi e le potenzialità nei confronti degli investi-tori privati (banche ed imprese) che, non potendone controllare le logiche digestione interna, sono stati portati a sviluppare comprensibili diffidenze versoquesta esperienza. Al contrario, la creazione di rapporti fiduciari con l’ambienteesterno, facendo aumentare il tasso di affidabilità grazie a questa nuova metodo-logia, con una più intensa attenzione alla rappresentazione verso banche eimprese, avrebbe ancora potuto favorire l’apertura ai mercati finanziari rimuo-vendo la variabilità dello strumento.

La variabile temporale ed il rapporto con il mercato

La questione dei tempi nella attivazione dei regimi di aiuto, dal momento incui un meccanismo di agevolazione è stato assunto ed è stato avviato fino allaeffettiva erogazione del contributo, è fondamentalmente il risultato del sistemadi competenze e della capacità di tenuta della macchina burocratica regionale.Nella media, lo scarto tra il momento della conclusione della gara con il ricono-scimento del contributo e quello della prima erogazione, ha oscillato tra i 12 ed i24 mesi, sia nel caso in cui gli uffici regionali abbiano assunto direttamente l’o-nere della gestione della gara che nel caso di affidamento esterno della valuta-zione ad istituti di credito.

Il problema ha carattere generale ma, riguardo ai Progetti Integrati, la difficoltàa soddisfare un parametro essenziale come il fattore tempo, per la valutazionedella funzionalità di un meccanismo già giudicato complesso, ha accentuato ladiffidenza degli imprenditori.

Naturalmente il fattore temporale ha incrociato il tema delicatissimo delrapporto con le regole di mercato cui l’impresa deve rispondere. In una pro-spettiva di mercato globale, in cui i connotati dell’attività imprenditorialepotrebbero doversi modificare in modo rapidissimo, una visione imprendito-riale molto legata alla dimensione locale dei PIT, e condizionata dai tempilenti del sistema regionale di agevolazione, può determinare l’avvio dell’inve-stimento quando ormai sono superate le condizioni di mercato che lo avevanosostenuto, inducendo un possibile effetto di spiazzamento per la vita stessadell’impresa.

3. Alcune indicazioni per il 2007-2013

La programmazione 2000-2006 nel campo degli aiuti alle imprese, come rico-nosciuto nello stesso QSN, ha evidenziato una ridotta capacità di far fronte allecriticità rilevate, di creare discontinuità, di innescare processi virtuosi e duratu-ri di sviluppo. In particolare, si è registrato un sensibile scarto tra la fase di pro-grammazione delle azioni e degli interventi, basati su elementi di forte innovati-vità rispetto alle passate esperienze di programmazione, e quella di attuazione,focalizzata sulla concessione di incentivi alle singole PMI attraverso il prevalen-te ricorso alla strumentazione nazionale e, in parte, come evidenziato preceden-temente, attraverso l’attuazione di strumenti regionali non in grado di risponde-re efficacemente ai fabbisogni delle imprese operanti in specifici ambiti territo-riali, come quelle attive nelle aree PIT, e settoriali.

Per il post 2006, sembra opportuno che le Regioni riorientino la politica degliaiuti verso i sistemi produttivi locali tenendo conto della necessità di:• aumentare l’efficacia degli aiuti favorendone la concentrazione su investi-

menti in grado di contribuire con maggiore forza allo sviluppo dei territoriinteressati;

• razionalizzare gli strumenti di aiuto, assicurandone la complementarità e l’in-tegrazione con la strumentazione esistente, migliorando il targeting, differen-ziando gli obiettivi e le finalità;

• migliorare fortemente l’integrazione con gli interventi in materia di R&S e for-mazione, cercando di assicurare una soddisfacente declinazione della Strate-gia di Lisbona;

• razionalizzare e migliorare l’applicazione dei criteri di selezione. Questoimplica l’applicazione dei criteri intesi come strumento di orientamento“selettivo” della strategia, nonché l’aumento del grado di coerenza ed integra-zione degli investimenti produttivi rispetto all’idea guida e agli obiettivi deglispecifici progetti territoriali;

• incentivare un forte coinvolgimento del settore bancario e dare maggiore spa-zio agli interventi di ingegneria finanziaria su scala territoriale (forme di age-volazione e meccanismi di erogazione che tengono conto delle debolezze rela-tive alla disponibilità di capitali propri);

• sostenere la nascita di nuovi soggetti imprenditoriali in grado di dare un con-tributo significativo al sostegno dei processi di sviluppo locale, quali le impre-se ad alta tecnologia e ad alto contenuto innovativo promosse da giovani ricer-catori, attraverso i collegamenti con le università e i centri di ricerca, o leimprese sociali, essenziali per favorire l’integrazione e la coesione sociale esostenere processi di sviluppo socioeconomico sostenibile.

A livello generale, un prerequisito essenziale per garantire la qualità e l’effica-cia degli interventi per il rafforzamento dei sistemi produttivi è quello di sele-zionare gli interventi su base competitiva. Si tratta di diffondere nell’ambito del-l’implementazione della programmazione regionale, a diversi livelli, procedure,metodi e strumenti che consentano di individuare le idee e i progetti maggior-mente coerenti con gli obiettivi definiti nella fase di programmazione e che pre-sentano, a parità di altre condizioni (costi e tempi di realizzazione, risorse orga-nizzative e gestionali coinvolte, ecc.), un maggiore rendimento degli investimen-ti privati ed effetti sociali ed economici più rilevanti.

Un’ulteriore opzione strategica importante della programmazione regionaleper i sistemi produttivi locali riguarda la creazione e il rafforzamento delle retiin grado di interconnettere territori, risorse e attori. In un contesto aperto, incui è possibile organizzare la produzione anche a livello internazionale, piut-tosto che le relazioni di produzione, sono i legami di conoscenza a definire ilgrado di coesione dei sistemi produttivi. Tali legami favoriscono la cooperazio-ne tra le imprese, anche se appartenenti a settori diversi, in quanto si generanocomunanze e complementarità produttive, si attivano scambi di informazionitecnologiche, collaborazioni produttive e commerciali, orizzontali e verticali.In particolare, per attenuare le diseconomie produttive ed organizzative con-nesse alle ridotte soglie dimensionali delle imprese, la programmazione regio-nale deve creare maggiori condizioni per fare sistema, per attivare su scalalocale, regionale e interregionale, forme di cooperazione – tra imprese indu-striali e terziarie, centri di ricerca, università, banche – per l’accesso a servizidi innovazione e ricerca, l’ingresso in nuovi mercati, lo scambio di esperienzee di buone pratiche, la partecipazione congiunta a progetti di livello nazionalee comunitario, ecc.

La limitata capacità di incidere in maniera significativa nel rafforzamento deisistemi produttivi locali è connessa, infine, alla bassa capacità burocratica alivello regionale. Il processo di modernizzazione della macchina amministrativaregionale e di rafforzamento della capacity building non si è ancora concluso. Siriscontra, in particolare: un lento avanzamento dei processi di informatizzazio-ne; assetti organizzativi e cognitivi non adeguati a supportare le politiche di svi-luppo; una difficoltà nell’interazione con le altre Amministrazioni centrali elocali e con le parti economiche e sociali. Occorre in questo ambito recuperare ilritardo accumulato e migliorare la capacità amministrativa della PA per dare cre-dibilità all’azione pubblica, riducendo l’incertezza e favorendo comportamenticooperativi e virtuosi a sostegno del cambiamento economico. Innanzitutto, ènecessario irrobustire le competenze tecniche, di coordinamento e regolazione,per svolgere in maniera efficiente e qualificata le funzioni di programmazione,attuazione e valutazione delle priorità e degli interventi e dare certezza dei tem-

pi e dei risultati. La messa a punto e l’implementazione delle politiche per lacompetitività dei sistemi produttivi devono passare anche attraverso il rafforza-mento della governance orizzontale e verticale, con un maggiore coinvolgimentodelle parti economiche e sociali e di “nuovi soggetti” rilevanti, al fine di miglio-rare la qualità e l’efficacia degli interventi e di incrementare il grado di traspa-renza dei processi.

1. Quarto rapporto nazionale sulla formazionenella p.a. – Lo scenario della formazione nelsistema delle autonomie locali(maggio 2001)

2. La riforma del welfare e le nuove competen-ze delle amministrazioni regionali e locali(giugno 2001)

3. Patti territoriali e Agenzie di sviluppo(giugno 2001)

4. Il ruolo delle Agenzie locali nello sviluppo ter-ritoriale(luglio 2001)

5. Comuni e imprese – 56 esperienze di Spor-tello unico(ottobre 2001)

6. Progetto Officina – Sviluppo locale e eccel-lenza professionale(febbraio 2002)

7. Quinto rapporto nazionale sulla formazionenella p.a. - Lo scenario della formazione nelsistema delle autonomie locali(maggio 2002)

8. Lezioni sul nuovo ordinamento amministrati-vo italiano(ottobre 2002)

9. Le Province nell’attuazione del Piano die-government(novembre 2002)

10. Integrazione dell’offerta formativa – La nor-mativa nazionale(aprile 2003)

11. Sesto rapporto nazionale sulla formazionenella p.a. – Lo scenario della formazione nelsistema delle autonomie locali(maggio 2003)

12. L’amministrazione liberale – Appunti di lavoro(giugno 2003)

13. La valorizzazione sostenibile della montagna(giugno 2003)

14. Governare lo sviluppo locale – Le aree pro-tette marine della Sardegna(giugno 2003)

15. Le Agenzie di sviluppo al Centro Nord – Stra-tegie di rete e comunità professionali(giugno 2003)

16. Contabilità ambientale negli Enti locali(giugno 2003)

17. Le Agende 21 Locali(giugno 2003)

18. Integrazione dell’offerta formativa – Normati-va regionale(luglio 2003)

19. Piani di azione e politiche di innovazione – Ilcaso dello Sportello unico(dicembre 2003)

20. Le autonomie locali nelle Regioni a Statutospeciale e nelle Province autonome(marzo 2004)

21. La pubblica amministrazione e il sistema del-le imprese – Rapporto di ricerca(marzo 2004)

22. La comunicazione pubblica – Linee operative(giugno 2004)

23. La semplificazione amministrativa nelle Regioni(giugno 2004)

24. Settimo rapporto nazionale sulla formazionenella p.a. – Lo scenario della formazione nelsistema delle autonomie locali(luglio 2004)

25. La formazione nella p.a. che cambia – L’e-sperienza del Ministero dell’Ambiente(luglio 2004)

26. L’attrattività dei territori nelle politiche di inter-nazionalizzazione(ottobre 2004)

Le collane del Formez

Quaderni

27. La governance dell’internazionalizzazioneproduttiva – Il laboratorio(ottobre 2004)

28. La governance dell’internazionalizzazioneproduttiva – L’osservatorio(ottobre 2004)

29. La comunicazione interna nella p.a. regio-nale e locale(novembre 2004)

30. La public governance in Europa (7 voll.)(dicembre 2004)

31. Nuovi soggetti della governance esterna(dicembre 2004)

32. L’analisi di impatto della regolazione in dieciPaesi dell’Unione europea(gennaio 2005)

33. Le risorse culturali – Studi di fattibilità edesperienze di gestione(gennaio 2005)

34. Scenari per il ‘buon governo’ delle Regioni(aprile 2005)

35. Qualità nei Servizi per l’Impiego – Sistemilocali e nuovi strumenti di rilevazione(aprile 2005)

36. Ottavo rapporto nazionale sulla formazionenella p.a. – Lo scenario della formazione nelsistema delle autonomie locali(luglio 2005)

37. L’empowerment degli Sportelli unici(settembre 2005)

38. Note e commenti sul sistema amministrativoitaliano – 2004 (3 voll.)(ottobre 2005)

39. Autonomia tributaria e federalismo fiscale(novembre 2005)

40. Nuovi profili di accountability nelle p.a. (2voll.)(novembre 2005)

41. Il governo della salute – Regionalismi e dirittidi cittadinanza(dicembre 2005)

42. Autonomia regionale e unità della Repub-blica(dicembre 2005)

43. La contrattazione integrativa nei compartidella p.a. – Quadriennio 2001/2004(febbraio 2006)

44. Sostenibilità urbana e decentramento – LaRete dei Municipi di Roma per Agenda 21Locale(febbraio 2006)

45. Scenari e tendenze della formazione pub-blica(marzo 2006)

46. I livelli essenziali delle prestazioni – Questionipreliminari e ipotesi di definizione(giugno 2006)

47. Nono rapporto nazionale sulla formazionenella p.a. – Lo scenario della formazione nelsistema delle autonomie locali(luglio 2006)

48. L’amministrazione per sportelli(ottobre 2006)

49. I confronti di performance tra Comuni comestrumento di apprendimento(ottobre 2006)

50. La semplificazione tra Stato, Regioni e Auto-nomie locali – Il caso della legge 241(novembre 2006)

51. Note e commenti sul sistema amministrativoitaliano in contesto internazionale. 2006(3 voll.)(dicembre 2006)

5522..La finanza innovativa negli Enti locali – Un’in-dagine sugli strumenti(gennaio 2007)

5533..Le risorse umane nelle pubbliche ammini-strazioni – Vincoli e opportunità(febbraio 2007)

5544..La comunicazione istituzionale e la gestionedelle risorse umane(marzo 2007)

5555..La programmazione comunitaria 2007-2013negli Enti locali del Mezzogiorno(marzo 2007)

5566..Archeologia, turismo e spettacolo(marzo 2007)

5577.. I sistemi di governance dei servizi sanitariregionali(aprile 2007)

5588..Le relazioni sindacali nel pubblico impiegoin Europa(aprile 2007)

Strumenti

1. Il contenzioso nel lavoro pubblico(maggio 2001)

2. Modello e strumenti di valutazione e monito-raggio dei corsi RIPAM(luglio 2001)

3. Appunti di programmazione, bilancio e con-tabilità per gli Enti locali(gennaio 2002)

4. Project Cycle Management – Manuale perla formazione(marzo 2002)

5. Il governo elettronico – Rassegna nazionalee internazionale(marzo 2002)

6. Il governo delle aree protette(aprile 2002)

7. Il contenzioso nel lavoro pubblico – L’arbi-trato(aprile 2002)

8. Common Assessment Framework – Uno stru-mento di autovalutazione per le pubblicheamministrazioni(giugno 2002)

9. Il controllo di gestione negli Enti locali(luglio 2002)

10. Comunità di pratiche, di apprendimento eprofessionali – Una metodologia per la pro-gettazione(dicembre 2002)

11. Modello e strumenti web based di valutazio-ne e monitoraggio dei corsi RIPAM(marzo 2003)

12. L’impresa artigiana e lo Sportello unico perle attività produttive(marzo 2003)

13. Programmazione e realizzazione di progettipubblici locali – Un sistema di monitoraggiodegli interventi(giugno 2003)

14. Manuale per il responsabile dello Sportellounico – Regione Lombardia(giugno 2003)

15. Manuale per il responsabile dello Sportellounico – Regione Emilia-Romagna(settembre 2003)

16. Il sistema normativo della Protezione civile(novembre 2003)

17. Il ruolo delle Province in materia di viabilità(febbraio 2004)

18. Investimenti pubblici e processo decisionale(maggio 2004)

19. Manuale per il responsabile dello Sportellounico – Regione Campania(maggio 2004)

20. Manuale per il responsabile dello Sportellounico – Regione del Veneto(luglio 2004)

21. Il contratto di servizio – Elementi per la reda-zione e la gestione(luglio 2004)

22. Guida alla progettazione dell’offerta formati-va integrata(luglio 2004)

23. Programmazione e gestione della formazio-ne – Il sistema Informal(novembre 2004)

24. Manuale per il responsabile dello Sportellounico – Regione Piemonte(dicembre 2004)

25. La governance locale – Linee guida per iComuni(agosto 2005)

26. Il lavoro coordinato e continuativo nella p.a.– Linee guida(settembre 2005)

27. La finanza di progetto – Esperienze a confronto(ottobre 2005)

28. La governance locale – Linee guida per leProvince(novembre 2005)

29. La governance locale – Linee guida per leComunità montane(dicembre 2005)

30. Le garanzie nel sistema locale delle comuni-cazioni: le deleghe ai Co.Re.Com. – Lineeguida per le materie delegate(dicembre 2005)

31. Manuale per il responsabile dello Sportellounico – Regione Lazio(dicembre 2005)

1. Sportello unico e servizi alle imprese – Leazioni delle Regioni(novembre 2002)

2. L’impatto economico dello Sportello unico(novembre 2002)

3. Scambio di innovazioni tra amministrazioni(aprile 2003)

4. Il Bilancio di Competenze – Una propostaper la pubblica amministrazione(giugno 2003)

5. Progetti integrati e sviluppo territoriale –Regioni Obiettivo 1(luglio 2003)

6. L’attuazione della riforma del welfare locale(2 voll.)(agosto 2003)

7. Le politiche di incentivazione del personalenella p.a.(agosto 2003)

8. Lo sviluppo delle risorse umane – Casi disistemi premianti(agosto 2003)

9. Lo Sportello unico e le politiche regionali perle imprese(dicembre 2003)

10. Modelli di gestione per i Progetti Integrati Ter-ritoriali(dicembre 2003)

11. Governance e sviluppo territoriale(dicembre 2003)

12. Le competenze delle Agenzie di sviluppo –Sperimentazione in Calabria e Sardegna(dicembre 2003)

13. Il partenariato socioeconomico nei ProgettiIntegrati Territoriali(dicembre 2003)

14. Apprendimento e cambiamento organizzati-vo nella p.a. – Tre casi europei a confronto(aprile 2004)

15. L’esperienza dei PIT – Studi di caso(aprile 2004)

16. La formazione continua nella p.a. – L’ap-proccio integrato di Gymnasium(aprile 2004)

17. Lavoro pubblico e flessibilità – Manuale ope-rativo(maggio 2004)

18. Gestione delle procedure telematiche diacquisto nelle p.a. – Linee guida sul market-place(maggio 2004)

19. Sistemi informativi per i Progetti Integrati Terri-toriali(luglio 2004)

20. Percorsi evolutivi dei Piani Sociali di Zona –Analisi di sfondo(novembre 2004)

21. Riforma del welfare e gestione dei servizi socia-li – Quadro normativo e strumenti di lavoro(dicembre 2004)

22. Lo sviluppo dei sistemi turistici locali – Regio-ni Obiettivo 1(dicembre 2004)

23. Gli osservatori provinciali sociali(febbraio 2005)

24. Strategie di utilizzo del marketplace nelleamministrazioni pubbliche(marzo 2005)

25. Sviluppo territoriale, Agenzie e pubblicaamministrazione – Interpretazioni e praticheinnovative(maggio 2005)

26. La programmazione sanitaria – Metodologiee strumenti di valutazione per le Regioni e leAziende Sanitarie(giugno 2005)

27. Dai sistemi di qualità alla qualità di sistema –La domanda-offerta di formazione per la p.a.(dicembre 2006)

Azioni di sistema per la pubblica amministrazione

32. Le misure del cambiamento nella p.a. – Indi-catori di performance(febbraio 2006)

33. La governance locale – Strumenti e buonepratiche (3 voll.)(maggio 2006)

34. Scenari della riforma dell’Unione europea(dicembre 2006)

35. Costruzione e uso di un modello di compe-tenze - Il caso Agenzia delle Entrate(febbraio 2007)

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