Viviani

DPCE online 2015-1

http://www.dpce.it/online

1

LAgenda post-2015: il ruolo degli indicatori nel contesto della globalizzazione

di Riccardo Viviani

SOMMARIO: 1. Introduzione - 2. Gli Obiettivi del Millennio - 2.1. LAgenda Post-2015 - 3. Indicatori e globalizzazione - 3.1. Governance e indicatori - 3.2. Esperti non neutrali - 3.3. Formalizzazione - 4. Globalizzazione e riforme giuridiche - 4.1. Indicatori come fattori di mutamento giuridico - 4.2. La complessit del diritto - 5. Conclusioni

1. Nel corso dellultimo decennio i Millennium Development Goals (MDGs) sono

diventati il progetto pi rilevante nellambito della cooperazione internazionale allo sviluppo ed opinione diffusa che essi rappresentino un consenso globale senza precedenti sulle misure da adottarsi per ridurre la povert nel mondo1.

Gli Obiettivi del Millennio costituiscono un esempio emblematico di come strumenti statistici e quantitativi vengano oggi adoperati come strumenti di policy per mobilitare consapevolezza e supporto politico facendoli confluire su determinate problematiche sociali considerate come prioritarie2. 1 P. Alston, Ships Passing in the Night: the Current State of the Human Rights and Development Debate seen through the Lens of the Millennium Development Goals, in 27(3) Human Rights Quarterly, 2005, 755-756 2 S. Fukuda-Parr, Global Development Goal Setting as a Policy Tool for Global Governance, in International Policy Centre for Inclusive Growth Working Papers, 2013, 20

ISSN 2037-6677

DPCE online 2015-1


2

Questa esperienza destinata a giungere al termine nel corso del 2015 e gli esperti delle Nazioni Unite stanno da tempo lavorando per definire la progettazione di una nuova agenda di sviluppo.

Il Segretario Generale Ban Ki Moon ha affermato che la nuova cornice di obiettivi dovr essere ambiziosa ma allo stesso tempo presentare un disegno semplice, e che soprattutto dovr essere supportata da una rinnovata collaborazione internazionale per lo sviluppo: solo unagenda di questo tipo potr infatti portare al raggiungimento di un futuro senza povert e fondato sul rispetto dei diritti umani, sulluguaglianza e sulla sostenibilit3.

LAssemblea Generale si data appuntamento nel settembre 2015 per riflettere circa gli effetti prodotti dai Millennium Development Goals nonch circa le possibilit offerte dalla creazione di unAgenda Post-2015.

Si dovr trattare di una riflessione che non si concentri sulla sterile elencazione di argomenti pro e contro il possibile raggiungimento di risultati concreti di sviluppo da parte di questi progetti, ma che stimoli piuttosto una pi generale riflessione su questioni fondamentali riguardanti lefficacia degli Obiettivi del Millennio e la creazione della nuova agenda.

A questo proposito, il fine che questo articolo si prefigge quello di indagare sui meccanismi di governance innescati dallutilizzo degli indicatori nel contesto della globalizzazione e di comprendere criticamente gli effetti che essi producono nellambito del diritto. Si ritiene, infatti, che non sia possibile compiere una avveduta valutazione degli effetti dei MDGs e della validit delle nuove proposte se non si comprende quali siano le dinamiche che costituiscono il motivo del diffondersi degli indicatori nel panorama globale e quale sia il valore intrinsecamente politico di tali strumenti statistici.

In particolare, il presente si concentrer sulle dinamiche intrinseche agli odierni processi di trapianto normativo fondate sullutilizzo di strumenti di soft law come indicatori e standards per la promozione di pacchetti standardizzati di riforme. Tali meccanismi, caratterizzati da una concezione formalistica e superficiale del fenomeno giuridico, saranno oggetto di analisi circa la loro utilit e legittimit: da un lato, infatti, gli approcci one size fits all non riescono a tenere conto della complessit

3 B. K. Moon, The road to dignity by 2030: ending poverty, transforming all lives and protecting the planet, UN Doc. A/69/700, 4 dicembre 2014, 5

DPCE online 2015-1


3

e della dinamicit delle interazioni che si sviluppano tra i diversi formanti dellordinamento; dallaltro pongono significativi problemi di legittimazione democratica.

Alla luce dellesperienza degli Obiettivi del Millennio ed in vista della definizione dellAgenda Post-2015, questo articolo analizzer dunque le conseguenze di carattere giuridico prodotte dallutilizzo degli indicatori nel moderno contesto della globalizzazione.

La prima parte dellelaborato sar dedicata alla descrizione critica dei Millennium Development Goals e della nuova agenda di sviluppo. La seconda parte riguarder gli indicatori e lodierna tendenza al loro massiccio utilizzo da parte delle organizzazioni internazionali e si concentrer sulle caratteristiche di questi strumenti di governance, nonch sul ruolo giocato dagli esperti nellambito della globalizzazione. La terza ed ultima parte sar invece dedicata agli effetti giuridici prodotti dagli strumenti di comparazione quantitativa come MDGs e Agenda Post-2015, ed in particolare alle problematiche legate alladozione di riforme eterodirette stimolate da obiettivi ed indicatori.

2. L8 settembre 2000 i rappresentanti di 189 paesi del mondo si riunirono presso il quartier generale delle Nazioni Unite per definire i temi che avrebbero costituito le sfide centrali da affrontare nel nuovo millennio e per delineare il ruolo che lONU avrebbe giocato nel nuovo contesto geopolitico.

Il risultato raggiunto al termine dei lavori dellAssemblea Generale fu lunanime approvazione della Millennium Declaration, la quale esprimeva la volont e la determinazione dei Paesi Membri nellimpegnarsi al fine di raggiungere diversi obiettivi: sviluppo, sradicamento della povert, pace e sicurezza, tutela dellambiente, democrazia e diritti umani4.

Il cosiddetto Millennium Summit ebbe una forte risonanza e determin ufficialmente il ritorno delle Nazioni Unite al centro della scena della definizione di obiettivi globali di sviluppo e soprattutto della gestione delle dinamiche di cooperazione internazionale.

La risoluzione adottata per non comprendeva ancora la lista degli odierni Obiettivi del Millennio, i quali sarebbero stati il frutto di unelaborazione successiva.

4 Vedi Assemblea Generale ONU, United Nations Millennium Declaration, UN Doc. A/RES/55/2, 8 settembre 2000

DPCE online 2015-1


4

Tale documento necessitava, infatti, di un programma di attuazione che mostrasse come il mondo avrebbe potuto raggiungere concretamente gli scopi individuati nel corso del Millennium Summit, primo su tutti la riduzione della povert. Si trattava dunque di individuare una lista di obiettivi, creare targets ed indicatori, sviluppare un meccanismo che assicurasse il rafforzamento dellattenzione a livello mediatico e di pubblico sul tema della povert5.

Fu cos che, circa un anno dopo lapprovazione della Millennium Declaration, lallora Segretario Generale Kofi Annan pubblic un documento che avrebbe costituito la road map di implementazione delle promesse formulate nel Millennium Summit. Al termine di quellampio testo si trovava un allegato di quattro pagine, il quale conteneva una lista di otto obiettivi, diciotto targets e quaranta indicatori6: i Millennium Development Goals.

Questi gli Obiettivi: sradicare la povert estrema e la fame, rendere universale listruzione primaria, promuovere la parit dei sessi e lempowerment delle donne, ridurre la mortalit infantile, migliorare la salute materna, combattere lHIV/AIDS, la malaria e altre malattie, assicurare la sostenibilit ambientale, sviluppare una partnership globale per lo sviluppo7.

La lista dei MDGs venne definita al termine di numerose consultazioni tenutesi tra i membri del Segretariato delle Nazioni Unite, i rappresentanti del Fondo Monetario Internazionale, dellOECD, della Banca Mondiale, e diversi esperti: il percorso di individuazione dei diversi obiettivi non stato lineare ed asettico ma caratterizzato da intense trattative e negoziazioni politiche, che hanno prodotto un risultato di compromesso tra contrastanti interessi8.

Tra le diverse teorie e i vari approcci allo sviluppo che hanno trovato una sintesi nella creazione degli Obiettivi del Millennio, due sono i modelli che possono essere considerati di maggiore influenza: il concetto di human development e lapproccio operazionale detto results-based management9.

5 D. Hulme, The Millennium Development Goals (MDGs): A Short History of the Worlds Biggest Promise, in Brooks World Poverty Institute Working Papers, 2009, 36 6 A questo proposito va ricordato che alla lista originale sono stati aggiunti tre nuovi targets e dodici nuovi indicatori. 7 K. A. Annan, Road Map towards the Implementation of the United Nations Millennium Declaration, UN Doc. A/56/326, 6 settembre 2001, 55 ss. 8 D. Hulme, The Millennium Development Goals: A Short History of the Worlds Biggest Promise, cit., 43-45 9 D. Hulme, The Making of the Millennium Development Goals: Human Development Meets Results-Based Management in an Imperfect World, in Brooks World Poverty Institute Working Papers, 2007, 17

DPCE online 2015-1


5

Lidea di sviluppo umano concepisce lo sviluppo come un processo multidimensionale e non limitato alla mera crescita economica pro capite ma riguardante il complessivo miglioramento delle condizioni della vita umana10. Questa concezione si diffuse a partire dalla seconda met degli anni novanta in opposizione allortodossia neoliberista nota con il nome di Washington Consensus, la quale promuoveva ladozione di politiche di sviluppo incentrate su privatizzazione, liberalizzazione e deregolamentazione. Come noto, le forti critiche formulate nei confronti del Washington Consensus11, nonch lopera di divulgazione del premio Nobel per leconomia Amartya Sen, sostenitore di un approccio allo sviluppo incentrato sul concetto di libert umana12, portarono gli attori della cooperazione internazionale a concentrare la propria attenzione anche su aspetti diversi rispetto alla mera crescita economica, determinando un vero e proprio cambiamento di paradigma13.

in questo contesto che i Millennium Development Goals vennero concepiti ed questo contesto che ha profondamente plasmato la loro forma e sostanza, rendendoli espressione di una nozione di sviluppo multiforme e complessa.

Il secondo fattore che ha fortemente influenzato i MDGs il cosiddetto approccio di gestione per obiettivi, o results-based management. Si tratta di una strategia di gestione diffusasi nel corso degli anni novanta, volta a raggiungere significativi cambiamenti nel modo in cui le agenzie governative operano, ed in particolare a ottenere un miglioramento delle loro performances. Tale approccio prevede la formulazione di obiettivi chiari e misurabili, lindividuazione di targets che misurino lefficienza, lidentificazione di indicatori specifici per ogni obiettivo, il monitoraggio regolare dei risultati, la loro analisi e valutazione14.

Appare evidente limpronta che tale approccio ha impresso sugli Obiettivi del Millennio, definendo sia la struttura che la configurazione di targets ed indicatori,

10 N. Shaikh, The Present as History: Critical Perspectives on Global Power, New York, 2007, 4 11 Vedi tra gli altri J. E. Stiglitz, La Globalizzazione e i suoi Oppositori (trad. Cavallini), Torino, 2003 12 Vedi A. Sen, Lo Sviluppo Libert. Perch non c Crescita senza Democrazia (trad. Rigamonti), Milano, 2012 13 Emblematico il testo della Comprehensive Frame of Development, elaborato dallallora presidente della Banca Mondiale James Wolfensohn: vedi J. D. Wolfensohn, A Proposal for a Comprehensive Development Framework, Washington DC, 1999 14 A. Binnendijk, Results-Based Management in the Development Co-operation Agencies: a Review of Experience, in DAC Working Party on Aid Evaluation, 2000, 6

DPCE online 2015-1


6

modellando la specificit degli obiettivi e determinando lesclusione di obiettivi difficilmente misurabili.

Linfluenza di questi modelli ha reso il progetto dei Millennium Development Goals peculiare sotto diversi aspetti: esso presenta infatti una natura onnicomprensiva ed caratterizzato da un costante sforzo volto ad attuare, monitorare e promuovere ogni singolo obiettivo15.

Si tratta di differenze rispetto ai passati modelli di cooperazione allo sviluppo che aiutano a spiegare per quale motivo proprio i MDGs abbiano avuto un cos manifesto successo nel catturare sia lenergia, sia limmaginazione delle agenzie di sviluppo internazionali e dei governi di molti paesi.

In primo luogo gli Obiettivi sono limitati e selettivi, e riescono di conseguenza a rendere prioritaria la risoluzione di determinate problematiche rispetto ad altre, permettendo cos la concentrazione di risorse per scopi ben definiti. In secondo luogo, essi vengono percepiti come elementi capaci di procurare trasparenza alloperato di governi ed organizzazioni internazionali. In terzo luogo, i MDGs sono limitati nel tempo ed apportano quindi una maggiore concretezza ed urgenza, elementi che sarebbero mancati se tali obiettivi fossero stati semplicemente soggetti ad una realizzazione progressiva. In quarto luogo, essi sono stati promossi da un ampio e significativo apparato istituzionale che ha elaborato progetti e iniziative esplicitamente mirate a diffondere gli obiettivi nellimmaginario collettivo globale16.

2.1. Il termine temporale posto per il raggiungimento dei Millennium Development Goals lanno 2015.

Poich con lavvicinarsi di tale data si presentava la necessit di definire un nuovo paradigma di sviluppo per gli anni a venire, nel luglio del 2012, Ban Ki Moon ha riunito un gruppo di esperti di alto profilo, lHigh Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 DevelopmentAgenda, cui ha attribuito il compito di redigere alcune raccomandazioni per la creazione di una nuova agenda di sviluppo.

Il rapporto conclusivo dellHigh Level Panel, prende le mosse dal riconoscimento dei successi ottenuti dagli Obiettivi del Millennio, attestando come i MDGs abbiano determinato una delle pi rapide riduzioni della povert nella storia dellumanit. Il rapporto non nega per che anche i Millennium Development Goals presentassero

15 D. Hulme, The Making of the Millennium Development Goals, cit., 2 16 P. Alston, Ships Passing in the Night, cit., 756

DPCE online 2015-1


7

diversi problemi rimasti irrisolti, come il non essere abbastanza focalizzati sulla sorte degli esclusi e dei pi poveri, il non tenere in considerazione gli effetti di good governance e rule of law nelle dinamiche di sviluppo, o, ancora, il non preoccuparsi della necessit fondamentale di creare posti di lavoro17.

Se da un lato, dunque, questi esperti affermano che lAgenda Post-2015 deve essere caratterizzata da significativi cambiamenti di paradigma, dallaltro, essi non propongono modalit diverse di promozione delle strategie di sviluppo: anche la nuova agenda infatti viene pensata come composta da un limitato numero di obiettivi con un chiaro orizzonte temporale, supportati da indicatori e misurazioni.

Bisogna peraltro ricordare come questo documento non sia stato lunico contributo volto a delineare laspetto delle politiche di cooperazione internazionale successive al 2015, ma solo uno dei diversi elaborati che fanno parte del processo di definizione della nuova agenda di sviluppo.

Tra i diversi rapporti e studi che hanno fornito spunti e raccomandazioni rilevanti ai fini di questo processo vanno ricordati: An Action Agenda for Sustainable Development18 del Sustainable Development Solutions Network, il quale mostra le proposte di un network di esperti scientifici delle Nazioni Unite; Corporate Sustainability and the United Nations Post-2015 Development Agenda19 dello UN Global Compact che ha analizzato queste problematiche dal punto di vista del settore privato; Realizing the Future We Want for All20 dello UN System Task Team, il quale comprende le riflessioni di professionisti provenienti da pi di cinquanta agenzie ed altre entit dellOrganizzazione delle Nazioni Unite.

anche sulla scorta di questi rapporti che, il 4 dicembre 2014, nella sua relazione sulla Post-2015 Sustainable Development Agenda, il Segretario Generale delle Nazioni Unite ha delineato quali debbano essere le principali caratteristiche della nuova visione che sar alla base delle politiche di sviluppo dei prossimi quindici anni. In particolare Ban Ki Moon ha evidenziato quanto stato appreso negli ultimi ventanni di cooperazione allo sviluppo e quali sono state le lezioni interiorizzate nel corso dei partecipati dibattiti relativi alla costruzione della nuova agenda. Alla luce di

17 S. B. Yudhoyono et al., A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development, New York, 2013, 1 18 Vedi www.unsdsn.org 19 Vedi www.unglobalcompact.org 20 Vedi www.un.org/en/development/desa/policy/untaskteam_undf/report.shtml

DPCE online 2015-1


8

siffatte considerazioni, egli ha individuato un elenco di sei principi cardine che dovranno costituire il nucleo della nuova agenda: eliminare la povert e combattere le inuguaglianze; assicurare salute, istruzione e inclusione soprattutto per donne e bambini; fare crescere uneconomia forte e inclusiva; proteggere gli ecosistemi per le nostre societ ed i nostri figli; promuovere societ pacifiche ed in possesso di istituzioni solide; catalizzare la solidariet globale per raggiungere uno sviluppo sostenibile21.

Il processo di avvicinamento al 2015 promosso dal Segretario Generale e le linee guida tracciate con riferimento alle caratteristiche dellAgenda Post-2015 cercano di rispondere ad alcune delle critiche pi diffuse di cui erano stati oggetto i MDGs, nonch di rendere la nuova agenda efficace nellaffrontare le sfide poste dai grandi cambiamenti che sono avvenuti nel corso degli ultimi anni e che si produrranno nel futuro pi prossimo. Ma se vero che gli studi compiuti per definire le caratteristiche della nuova agenda introducono significativi cambiamenti rispetto al contenuto originario degli Obiettivi del Millennio, altrettanto vero che essi non si spingono a compiere una pi profonda riflessione su problematiche di carattere strutturale.

Le questioni sviscerate dagli esperti delle Nazioni Unite riguardano, infatti, lopportunit di includere nella nuova agenda obiettivi che misurino determinati aspetti della vita di un paese piuttosto che altri, ma non sembrano invece porsi domande essenziali circa gli effetti concreti che lutilizzo degli indicatori pu avere sullo sviluppo globale. Una riflessione di questo tipo pare, tuttavia, essere oltremodo necessaria se si vuole comprendere a fondo quale sia lefficacia concreta dellutilizzo di targets ed indicatori per lo sviluppo.

3. I Millennium Development Goals sono indicatori molto conosciuti, ma costituiscono in realt solo la punta delliceberg di una tendenza sempre pi diffusa.

Lutilizzo di indici, statistiche e classifiche si sta infatti rapidamente moltiplicando sia a livello nazionale che a livello globale: dal Rule of Law Index introdotto nellambito del World Justice Project22 al Doing Business Project promosso dalla Banca Mondiale23, dallo Human Development Index creato dallUNDP24 al Corruption Perceptions Index creato dallONG Transparency International25. 21 B. K. Moon, The road to dignity by 2030, cit., 16-20 22 Vedi www.worldjusticeproject.org 23 Vedi www.doingbusiness.org

DPCE online 2015-1


9

Laumento dellimpiego degli indicatori ha due principali effetti: la conoscenza e la governance26.

Da un lato, infatti, gli indicatori e le statistiche costituiscono forme di conoscenza che fondano la propria autorevolezza sullaura in qualche misura magica che circonda i numeri e sullapparenza di certezza e oggettivit che essi esprimono27: una dimensione chiave del potere degli indicatori consiste nella loro capacit di convertire fenomeni complessi e caratterizzati da storie e contesti diversi in misurazioni impersonali, chiare e non ambigue. Essi riescono a sommergere le particolarit e le idiosincrasie locali in categorie universali, generando una conoscenza che standardizzata e comparabile tra le diverse nazioni e regioni28.

Dallaltro lato, le misurazioni statistiche possono essere considerate come unimportante tecnologia di governance: esse sono ampiamente utilizzate nellattivit di decision-making al fine di definire ad esempio dove debbano essere inviati determinati aiuti internazionali, quali diritti umani debbano essere maggiormente protetti, oppure quali paesi siano pi aperti agli investitori stranieri. Lutilizzo dinformazioni statistiche ed indicatori provoca un significativo spostamento nelle dinamiche di potere del processo decisionale29.

Per meglio comprendere lo sviluppo di dinamiche strettamente correlate alla creazione ed implementazione dei MDGs e della Post-2015 Agenda sar necessario approfondire lanalisi dellutilizzo degli indicatori come strumenti di governance globale e del ruolo che gli esperti svolgono in questo contesto.

3.1. Un indicatore pu essere definito come la rappresentazione in termini classificatori di una performance: questa raffigurazione viene ottenuta grazie allutilizzo di diverse unit che usano dati numerici per semplificare un fenomeno sociale pi complesso, ricorrendo a metodologia e perizia scientifica30.

24 Vedi www.hdr.undp.org 25 Vedi www.transparency.org 26 S. E. Merry, Measuring the World: Indicators, Human Rights and Global Governance, in 52 Current Anthroplogy, 2011, 84 27 S. Fukuda-Parr, Global Development Goal Setting as a Policy Tool for Global Governance, cit., 5 28 S. E. Merry, Measuring the World, cit., 84 29 S. E. Merry, Measuring the World, cit., 85 30 K. E. Davis, B. Kingsbury, S. E. Merry, Indicators as a Technology of Global Governance, in 46(1) Law & Society Review, 2012, 72

DPCE online 2015-1


10

Gli indicatori risultano essere particolarmente utili al fine della comparazione di particolari unit di analisi e della valutazione della loro performance in relazione a uno o pi standard.

Questi strumenti presentano tipicamente cinque principali caratteristiche: un nome che ha il potere di definire il fenomeno misurato e di semplificarlo; una struttura ordinale che permette la comparazione, la collocazione in una classifica e la pressione per il miglioramento delle performance misurate dallindicatore; una rappresentazione numerica che semplifica fenomeni sociali complessi rendendoli facili da capire e da usare, ma che allo stesso tempo li isola dal contesto; una giustificazione scientifica fondata su una metodologia statistica adottata da esperti; la potenzialit di essere usati per scopi valutativi sulla base di determinati parametri31.

Il progressivo affidarsi alla comparazione quantitativa ed agli indicatori determinato da diversi fattori. Innanzitutto, lassenza di certezza del diritto nellordinamento globale, cui gli esperti cercano di supplire utilizzando loggettivit degli indicatori per porre solide basi al diritto transnazionale. In secondo luogo, la mancanza di meccanismi democratici che possano legittimare le decisioni prese da organizzazioni internazionali: grazie, infatti, allautorevolezza legata alla loro scientificit, le misurazioni quantitative vengono considerate come una fonte di legittimazione alternativa a quella democratica32. Infine, la supposta neutralit che caratterizza indici e statistiche in ambito sia nazionale che internazionale, in quanto essi appaiono esprimere fatti che prescindono da dispute e contestazioni politiche33.

In altre parole il successo e la diffusione di questi strumenti devono essere attribuiti al fatto che i numeri trasmettono unaura di verit oggettiva e delineano la possibilit di comparazioni facilitate ed efficaci34. Tuttavia appare opportuno sottolineare come tutti gli indicatori presentino in realt precise origini dottrinali e facciano riferimento a determinate teorie di cambiamento sociale che non possono essere considerate come politicamente neutre35.

31 K. E. Davis, B. Kingsbury, S. E. Merry, Indicators as a Technology of Global Governance, cit., 73-76 32 S. Cassese, L. Casini, La disciplina degli Indicatori Globali, in M. Graziadei (cur.) Annuario di Diritto Comparato e Studi Legislativi 2012, Napoli, 2012, 100-101 33 K. Rittich, Governing by Measuring: the Millennium Development Goals in Global Governance, in H. Ruiz, R. Wolfrum e J. Gogolin (eds.) Select Proceedings of the European Society of International Law, Oxford, 2010, 466 34 S. Cassese, L. Casini, La disciplina degli Indicatori Globali, cit., 100 35 S. E. Merry, Measuring the World, cit., 83

DPCE online 2015-1


11

Lalone di oggettivit che circonda le misurazioni quantitative rende tali strumenti particolarmente efficaci nel provocare ladozione di riforme: ponendo alcuni fatti o questioni sotto i riflettori, gli indicatori riescono a spingere verso cambiamenti che laffidamento ai tradizionali processi di imposizione top-down di produzione normativa non in grado di produrre. Nel far questo per essi operano una standardizzazione delle problematiche cui cercano di porre soluzione, diffondendo una ben determinata visione della natura dei problemi globali esistenti: lidentificazione degli obiettivi e la scelta di indicatori attraverso i quali questi saranno perseguiti e valutati determinano importanti conseguenze di carattere decisionale poich altre concezioni delle stesse problematiche, cos come questioni diverse ma comunque legate ad esse, rimarranno nellombra36.

Un esempio significativo di tali dinamiche pu essere fornito dal progetto Doing Business della Banca Mondiale, il quale fornisce una misurazione quantitativa delle normative nazionali di ambito economico e della loro applicazione in 189 paesi.

Gli indicatori che formano questi rapporti si fondano sullesplicito assunto che la vivacit del settore economico privato costituisca il miglior mezzo per raggiungere lo sviluppo37, una prospettiva non estranea alla bozza di Agenda Post-2015 su cui stanno lavorando gli esperti delle Nazioni Unite: nel rapporto dellHigh Level Panel si afferma infatti che un aspetto necessario per la creazione di posti di lavoro e il raggiungimento di uno sviluppo sostenibile la creazione di un ambiente stabile e favorevole al prosperare del settore privato38.

Tuttavia, sostenere che lo sviluppo dipenda dalla crescita del settore privato significa rigettare altre autorevoli tesi inerenti allinnesco della crescita economica, come quella secondo cui la chiave dello sviluppo si trova nellallocazione di capitali alle industrie attraverso banche specializzate39. Appare dunque chiaro come lenfasi posta dagli esperti della Banca Mondiale e delle Nazioni Unite sullattivit economica privata costituisca in realt una scelta soggettiva e non politicamente neutra: sebbene sia supportata da influenti basi teoriche, essa si fonda comunque su una concezione dello sviluppo controversa e non inoppugnabile.

36 K. Rittich, Governing by Measuring, cit., 466-467 37 World Bank, Doing Business 2011, Washington DC, 2010, V 38 S. B. Yudhoyono et al., A New Global Partnership, cit., 46 39 J. K. M. Ohnesorge, Legal Origins and the Tasks of Corporate Law in Economic Development: a Preliminary Exploration, in 6 Brigham Young University Law Review, 2009, 1625

DPCE online 2015-1


12

Unaltra questione di particolare rilevanza in materia di affidabilit delle misurazioni quantitative consiste nel fatto che spesso gli indicatori si trasformano da mezzo a fine perdendo cos di significato: quando raggiungere un buon posizionamento nella classifica diventa un vero e proprio scopo per i decision-makers nazionali, gli attori soggetti a tali misurazioni tendono a comportarsi in maniera tale da manipolare lindice e ottenere cos la registrazione di buoni risultati statistici pur in assenza di eccellenti performances complessive40.

Esistono poi diversi altri motivi per cui gli indicatori non possono essere utilizzati in modo acritico: innanzitutto ci che misurato dagli indici pu essere un sostituto imperfetto e contestabile degli obiettivi che ci si propone di valutare; in secondo luogo gli indicatori possono essere ingannevoli soprattutto se usati per la comparazione di paesi che presentano storie e contesti molti diversi; infine le classifiche utilizzate come strumenti di soft law spingono le comunit locali a utilizzare risorse sulla base di criteri (im)posti da soggetti esterni41.

Lutilizzazione di valutazioni numeriche quantitative dunque crea unimpressione di scientificit che riesce ad oggettivizzare e a legittimare dinamiche politiche e di potere.

Lespansione degli indicatori nella governance globale determina una situazione in cui discussioni apertamente politiche sono sostituite da dibattiti tecnici su come debba essere formato un indicatore, cosa debba essere misurato e cosa rappresenti ogni misurazione. Il risultato di tali dispute viene presentato come una forma di conoscenza mentre dovrebbe essere pi opportunamente considerato come una scelta politica42.

Gli indicatori costituiscono una transizione dallambiguit alla certezza, dalla teoria ai fatti, da variazioni complesse e contesto a numeri attendibili e comparabili. In altre parole il processo politico consistente nel giudicare e nel valutare viene trasformato in una serie di questioni tecniche di misurazione e conteggio dal lavoro diligente degli esperti.

3.2. stato notato come, nonostante in generale lutilizzo delle statistiche nel processo decisionale possa determinare un aumento della trasparenza democratica,

40 M. Graziadei, intervento alla conferenza Misurare il Diritto, tenutasi a Firenze il 26 Ottobre 2012 41 K. Rittich, Governing by Measuring, cit., 475-476 42 S. E. Merry, Measuring the World, cit., 88

DPCE online 2015-1


13

questa tecnologia tenda a consolidare il potere nelle mani di coloro che hanno una conoscenza tecnica ben specifica43.

La svolta a favore degli indicatori non elimina il ruolo del potere delle lites nel processo decisionale, ma lo rimpiazza con la competenza tecnica e statistica degli esperti: decisioni che erano solite essere prese da leader politici o dallapparato giudiziario sono oggi adottate da esperti, da tecnici che compiono misurazioni e sviluppano processi di classificazione e calcolo44.

Questi professionisti comunicano in tutto il mondo utilizzando un linguaggio comune e condividono una storia intellettuale comune. Lo staff delle istituzioni internazionali viene generalmente assunto tra gli studenti delle istituzioni accademiche occidentali pi prestigiose ed accomunato da specifici modi di pensare e stili di vita. I dipendenti della Banca Mondiale si contraddistinguono ad esempio per la condivisione di una propria cultura le cui regole non scritte stabiliscono i limiti di ci che pu essere ragionevolmente creduto e discusso allinterno dellistituzione45.

Gli esperti influenzano il mondo che noi conosciamo: la perizia tecnica pu infatti modellare il modo in cui i problemi sono definiti e restringere la variet di soluzioni da prendere in considerazione46.

Gli esperti stessi tendono a considerare la loro attivit professionale come esercizio di buon giudizio accademico piuttosto che lespressione di scelte politiche. Tuttavia, nascondendosi dietro alla neutralit della scienza, essi riescono forse a dissimulare il fondamentale contributo da loro apportato alla governance globale, ma non possono cancellare la realt dei fatti47.

La difficolt nel rilevare il ruolo attivo di governance svolto oggi dagli esperti in campo internazionale risiede nel sentimento diffuso che il loro lavoro sia semplicemente apolitico o non contestabile poich si tratta di tecnici, manager, pragmatici problem-solvers, accademici. Le norme e le istituzioni di cui si occupano si

43 S. Cassese, L. Casini, La disciplina degli Indicatori Globali, cit., 99 44 S. E. Merry, Measuring the World, cit., 85 45 B. S. Chimni, International Institutions Today: an Imperial Global State in the Making, in 15(1) European Journal of International Law, 2004, 5 46 Da. Kennedy, Challenging Expert Rule: the Politics of Global Governance, in 27 Sidney Law Review, 2005, 17 47 Da. Kennedy, The Methods and Politics of Comparative Law, in P. Legrand e R. Munday (eds.) Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions, Cambridge, 2006, 346-348

DPCE online 2015-1


14

trovano sullo sfondo, dietro le quinte della politica globale, e il loro lavoro professionale comprende il consigliare, limplementare, linterpretare piuttosto che il decidere. Le loro scelte appaiono come necessariamente determinate dal sapere scientifico e la loro competenza raramente si esprime in forme che richiamino i termini di un dibattito politico. Il loro vocabolario non quello del potere ma quello della tecnica e del know-how48.

Ciononostante, la natura intrinsecamente politica delle scelte tecniche e professionali compiute dagli esperti appare evidente quando tali decisioni determinano una redistribuzione delle risorse tra diversi gruppi o diversi individui (uomini e donne, ricchi e poveri, citt e campagne, agricoltura e industria) allinterno di una societ, oppure quando esse incidono sulla distribuzione del potere tra posizioni ideologiche che sono associate con punti di vista politici tradizionali di sinistra, centro o destra49.

3.3. Al fine di comprendere pi approfonditamente il ruolo svolto degli esperti nellambito della politica globale appare opportuno soffermarsi sulla descrizione di un caso emblematico che possa chiarire come si delinei lattivit di questi professionisti nellattuale contesto di governance.

Nellambito dei pacchetti di riforme istituzionali promossi dalle organizzazioni finanziarie internazionali a partire dallinizio degli anni novanta, particolare attenzione veniva dedicata alle politiche di formalizzazione dei property rights. Ancora oggi la convinzione che il processo di formalizzazione sia un elemento strettamente legato allo sviluppo pu essere riscontrata proprio nel rapporto redatto dallHigh Level Panel: tra i nuovi targets proposti dal documento A New Global Partnership si annovera infatti la sicurezza nei property rights come elemento indicativo del raggiungimento dellobiettivo numero uno, ossia la fine della povert50.

Pi specificamente alcuni esperti sostengono che lattuazione di programmi di formalizzazione determini il miglioramento della razionalit e dellefficacia della

48 Da. Kennedy, The Methods and Politics of Comparative Law, cit., 408 49 Da. Kennedy, The Rule of Law, Political Choices and Development Common Sense, in D. Trubek e A. Santos (eds.) The New Law and Development: a Critical Appraisal, Cambridge, 2006, 95 50 S. B. Yudhoyono et al., A New Global Partnership, cit., 30

DPCE online 2015-1


15

burocrazia, lassicurazione di prevedibilit e affidabilit, la trasparenza, la riduzione dei costi transattivi51.

Tuttavia, nonostante tali affermazioni, il collegamento tra formalizzazione e sviluppo economico, appare essere discutibile: innanzitutto lurgenza di formalizzare sostenuta da molti economisti minimizza il ruolo della discrezionalit nei sistemi giuridici delle economie sviluppate52; in secondo luogo lenfasi posta sulla formalizzazione misconosce il ruolo svolto dal settore informale nella vita economica di un paese; infine nellortodossia neoliberista manca sia la coscienza della possibilit di scelte di politica economica diverse, sia unanalisi delle conseguenze che diversi tipi di formalizzazione avrebbero sullo sviluppo53.

Nel saggio Il Mistero del Capitale, leconomista peruviano Hernando De Soto sostiene che gli occupatori abusivi dovrebbero ricevere il riconoscimento di un titolo formale in relazione alla terra su cui si sono stabiliti: ci porterebbe infatti alla creazione di capitale utile permettendo loro di allontanare gli intrusi e di avere la sicurezza di poter migliorare la propriet o di venderla a soggetti che la utilizzerebbero in modo pi produttivo54. Unanalisi critica rivela per che allo stesso tempo tale soluzione determinerebbe, da un lato, la distruzione del capitale degli attuali proprietari del terreno e la riduzione delle possibilit economiche per intrusi e futuri squatters, dallaltro, una ridistribuzione del potere tra gli occupatori abusivi (es. un passaggio del potere di gestione della propriet dalle donne agli uomini della famiglia). In sostanza anche questa scelta non si presenta come neutrale e apolitica ma provoca la definizione di nuovi winners e nuovi losers allinterno del sistema economico55.

Si pu inoltre ricordare come gli assunti presenti negli studi di De Soto secondo cui gli squatters utilizzerebbero il terreno pi produttivamente rispetto agli intrusi, o secondo i quali la formalizzazione sarebbe pi efficiente di una soluzione

51 Da. Kennedy, Law and Development Economics: Towards a New Alliance, in Da. Kennedy e J. E. Stiglitz (eds.) Law and Economics with Chinese Characteristics: Institutions for Promoting Development in the 21st Century, Oxford, 2013, 38 52 Da. Kennedy, Laws and Developments, in A. Perry Kessaris e J. Hatchard (eds.) The New Law and Development: Facing Complexity in 21st Century, London, 2003, 21-22 53 Da. Kennedy, Law and Development Economics, cit., 56 54 H. De Soto, The Mistery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else, New York, 2000, 50-51 55 Da. Kennedy, Law and Development Economics, cit., 57

DPCE online 2015-1


16

consuetudinaria caratterizzata da un utilizzo misto del terreno tra proprietari, occupatori abusivi e intrusi, non sono stati confermati dallesperienza empirica56.

In definitiva lesempio appena riportato dimostra che, nonostante loperato degli esperti allinterno delle organizzazioni internazionali venga presentato come unattivit scientifica, meramente tecnica e quindi oggettiva, il lavoro di questi specialisti risulta essere in realt caratterizzato da elementi di natura eminentemente politica che devono essere valutati criticamente. In questo panorama rientrano evidentemente anche i Millennium Development Goals o la Post-2015 Agenda che, nonostante lautorevolezza fornita dalla reputazione delle Nazioni Unite, non possono essere affatto considerate come fattori di sviluppo neutri o apolitici.

Tale riflessione fornisce lo spunto per osservare quali siano gli effetti prodotti delle dinamiche sopra analizzate nel mondo del diritto.

4. Lutilizzo di indicatori, dati statistici e misurazioni quantitative, volto alla promozione di cambiamento e sviluppo, assume una rilevanza significativa in una prospettiva di carattere giuridico, nella quale il cambiamento interno allordinamento si configura come riforma giuridica.

Una riflessione riguardo agli effetti che obiettivi ed indicatori producono sul diritto risulta particolarmente necessaria in ragione della significativa attenzione dedicata al fenomeno giuridico nella definizione dellAgenda Post-2015: gli esperti delle Nazioni Unite appaiono infatti convinti della necessit di introdurre diversi indicatori che misurino elementi prettamente giuridici come la formalizzazione dei property rights o leffettiva operativit della rule of law allinterno di un dato paese57.

Prescindendo ora da una valutazione circa la desiderabilit dellintroduzione di un obiettivo volto al rafforzamento della rule of law o di un target che misuri il grado di formalizzazione dei property rights, pare opportuno concentrarsi piuttosto sullo svolgimento di unanalisi che guardi a questi strumenti quantitativi come a strumenti di riforma globali.

Unanalisi degli odierni meccanismi di cambiamento giuridico, di cui gli obiettivi di sviluppo sono parte integrante, permette infatti di addivenire ad una conoscenza critica degli effetti sia della nuova che della vecchia agenda delle Nazioni Unite per

56 Da. Kennedy, Laws and Developments, cit., 23 57 Vedi, tra gli altri, S. B. Yudhoyono et al., A New Global Partnership, cit. e B. K. Moon, A Life of Dignity for All: Accelerating Progress towards the Millennium Development Goals and Advancing the United Nations Development agenda beyond 2015, UN Doc. A/68/202, 26 July 2013

DPCE online 2015-1


17

lo sviluppo: da un lato, lindividuazione delle cause e lo studio delle dinamiche che hanno portato al diffondersi di questi strumenti di new governance lascia emergere interrogativi essenziali riguardo alla legittimit democratica delladozione di riforme eterodirette in nome della costruzione di un supposto miglior diritto; dallaltro, la cognizione della complessit del fenomeno giuridico mette necessariamente in discussione lillusione di sviluppo creata da mutamenti giuridici meramente positivi e stereotipati.

In sostanza la comprensione dei meccanismi di sviluppo innescati dagli Obiettivi del Millennio non pu prescindere dalla comprensione delle attuali modalit di mutamento giuridico.

4.1. Mentre gli studiosi di diritto comparato individuavano tradizionalmente limposizione58 e il prestigio59 come i due principali fattori di cambiamento delle regole di un ordinamento, recentemente si dovuto annoverare accanto ad essi un nuovo e fondamentale fattore di mutamento giuridico, ossia lesportazione da parte delle organizzazioni internazionali e transnazionali di modelli normativi - prevalentemente occidentali - verso paesi in transizione o in via di sviluppo60.

cos che si delinea una profonda trasformazione riguardo agli aspetti procedurali del mutamento giuridico e del trapianto normativo.

Fino a non molto tempo fa un progetto di riforma era caratterizzato dal riconoscimento, da parte dei soggetti preposti alla produzione del diritto, di un modello normativo considerato ideale per ragioni politiche e istituzionali. Oggi, invece, il processo di identificazione di best practices e standards viene compiuto da attori diversi, in gran parte tecnici ed esperti, e il controllo sulle dinamiche di riforma giuridica non risulta pi essere nella piena disponibilit degli attori politici tradizionali, ossia parlamenti e governi61.

La legittimazione di questi nuovi processi di riforma risiede in un approccio di carattere funzionale fondato sul riconoscimento di un nesso di causalit esistente tra

58 U. Mattei, T. Ruskola, A. Gidi, Schlesingers Comparative Law: Cases, Texts, Materials, New York, 2009, 235 59 R. Sacco, Introduzione al Diritto Comparato, in R. Sacco (cur.), Trattato di Diritto Comparato, Torino, 2008, 148 60 M. Graziadei, Comparative Law as the Study of Transplants and Receptions, in M. Reimann, R. Zimmermann (eds.), The Oxford Handbook of Comparative Law, Oxford, 2008, 459 61 G. Ajani, Trapianto di Norme Informato e Globalizzazione: Alcune Considerazioni, in G. Ajani et. al (cur.), Studi in Onore di Aldo Frignani, Napoli, 2011, 4

DPCE online 2015-1


18

le best practices individuate dalle principali istituzioni internazionali e le performances economiche registrate dagli indicatori nei singoli ordinamenti: i motivi sottesi al prodursi di un mutamento giuridico rispecchiano ragioni di efficienza economica ed esigenze del commercio transnazionale, prospettate da soggetti perlopi esterni allordinamento nazionale e soprattutto estranei a qualsiasi meccanismo di responsabilit politica62.

Lalterit dei pacchetti di riforme promossi nellambito dei programmi di sviluppo non viene tuttavia ritenuta problematica, in quanto il diritto considerato come un fenomeno neutro, indifferente rispetto alle caratteristiche di una determinata societ: proprio grazie a questa supposta autonomia del dato normativo in relazione al dato sociale e culturale che gli esperti globali ritengono di poter confezionare un insieme standardizzato di regole tecnicamente perfette, volte alla creazione del miglior diritto63. Un diritto strutturalmente perfetto capace di portare ogni comunit nazionale al raggiungimento dello sviluppo sia economico che sociale.

Le ragioni che hanno portato al delinearsi di questa evoluzione nelle dinamiche di mutamento normativo sono diverse e complesse. Esse vanno dalla divulgazione di teorie economiche inerenti al rapporto tra funzionamento del mercato e diritto come la New Institutional Economics64, al diffondersi negli ambienti scientifici di convinzioni di carattere universalistico secondo cui la presenza di determinate norme promuoverebbe invariabilmente lo sviluppo65, allaccelerazione del margine temporale ritenuto sufficiente per valutare gli effetti di una riforma66.

A questultimo proposito va osservato che la globalizzazione si presenta come un processo rapido con tempistiche che sono segnate da valutazioni a breve termine. Si tratta di un contesto che produce effetti significativi sul mutamento normativo: da un lato, il successo delle riforme tende ad essere valutato in tempi brevi senza tenere conto della lenta assimilazione culturale del dato giuridico, favorendo una sopravvalutazione della fonte scritta formalizzata; dallaltro, proprio perch

62 G. Ajani, Trapianto di Norme Informato e Globalizzazione, cit., 5 63 F. Barrire et al., Les Droits de Tradition Civiliste en Question: propos des Rapports Doing Business de la Banque Mondiale, Paris, 2006, 9 64 Vedi tra gli altri D.C. North, Istituzioni, Cambiamento Istituzionale, Evoluzione dellEconomia (trad. Santagata), Bologna, 1994 65 Vedi tra gli altri La Porta et al., The Economic Consequences of Legal Origins, in 46 Journal of Economic Literature, 2008 66 G. Ajani, Trapianto di Norme Informato e Globalizzazione, cit., 4

DPCE online 2015-1


19

indicatori e strumenti statistici rendono possibile una valutazione a breve termine e facilmente intellegibile degli effetti delle riforme giuridiche, il ricorso a tali forme di analisi quantitativa si intensificato67.

Gli indicatori globali si presentano dunque come strumenti di conoscenza e di valutazione del dato normativo: essi hanno di fatto sostituito la valutazione qualitativa degli esiti dei progetti di riforma68, rivestendo i risultati quantitativi ottenuti con unaura di veridicit ed oggettivit che allontana le discussioni e le critiche inerenti ai presupposti teorici delle riforme e alle loro conseguenze69.

stato per ricordato in precedenza come gli indicatori non costituiscano solamente forme di conoscenza, ma siano essi stessi configurabili anche come strumenti di governance.

E infatti, se vero che essi vengono utilizzati al fine di conoscere, di valutare in termini quantitativi le performances dei singoli ordinamenti nazionali, altrettanto vero che essi hanno leffetto di spingere tali ordinamenti a migliorare le proprie prestazioni, adottando quelle normative che permettono di raggiungere buoni risultati ai fini delle misurazioni compiute dagli indicatori stessi.

In questultimo senso indicatori e statistiche possono essere considerati come fondamentali elementi di new governance, una strategia che si fonda sullutilizzo di strumenti come il benchmarking o la pressione dei pari, i quali permettono la promozione di determinate politiche economiche o sociali aldil dellutilizzazione di meccanismi coercitivi. Tale modello si contraddistingue per labbandono dei processi di produzione normativa tradizionali fondati su strutture di imposizione top-down e per lidea secondo cui lidentificazione di scopi e obiettivi quantificabili, il controllo regolare di progressi o peggioramenti nel raggiungimento di tali obiettivi e lindicazione delle best practices adottate dai migliori performatori, costituiscano il modo pi promettente per stimolare il cambiamento70.

Gli indicatori globali hanno introdotto un meccanismo reputazionale di crescente importanza: essi spingono i paesi che cercano di attrarre gli investimenti

67 G. Ajani, Trapianto di Norme Informato e Globalizzazione, cit., 12-13 68 A. Santos, The World Banks uses of the Rule of Law Promise in Economic Development, in D. Trubek, A. Santos (eds.), The New Law and Development: a critical Appraisal, Cambridge, 2006, 292 69 S. E. Merry, Measuring the World, cit., 88 70 K. Rittich, Governing by Measuring, cit., 474

DPCE online 2015-1


20

internazionali nelle proprie economie a modificare la propria legislazione in conformit con gli standards tecnici prestabiliti dagli esperti 71.

Attraverso questi strumenti di soft law, dunque le istituzioni internazionali forniscono non solo linput per ladozione di riforme giuridiche, ma individuano anche quali debbano essere le linee guida del cambiamento, indicando come modello le normative e le best practices dei paesi che meglio figurano negli indicatori72.

Tali dinamiche si presentano dunque come intrinseche alla individuazione di obiettivi di sviluppo e vanno certamente considerate ai fini della definizione della nuova agenda, in quanto determinano il delinearsi di problemi sostanziali che non debbono essere sottovalutati.

4.2. In particolare i dubbi e gli interrogativi che sorgono in relazione allutilizzo di indicatori e statistiche riguardano la correttezza scientifica dellapproccio utilizzato, nonch la reale efficacia di progetti di riforma che appaiono sottovalutare pericolosamente la complessit del mutamento giuridico.

Il diritto un fenomeno caratterizzato da unestrema complessit73. Molte componenti di un ordinamento interagiscono tra loro dinamicamente e caoticamente andando ad influenzare outcomes di tipo sociale ed economico74. Peraltro tale complessit viene oggi accresciuta dai processi della globalizzazione che introducono una nuova dimensione transnazionale e globale al discorso giuridico e ne aumentano la dinamicit in termini sia spaziali che temporali75.

Per questi motivi il rischio principale che si corre nel volere valutare quantitativamente il diritto in base alle performances fatte registrare rispetto al raggiungimento di determinati obiettivi, quello di cadere in uno sterile riduzionismo e di non riuscire a prendere in considerazione gli aspetti dinamici ed eterogenei del sistema giuridico.

Nel momento in cui si arriva a semplificare eccessivamente la realt giuridica, riconducendola a quanto determinati indici riescono a misurare, si corre il pericolo

71 J. Braithwaite, P. Drahos, Global Business Regulation, Cambridge, 2000, 519 72 G. Ajani, Trapianto di Norme Informato e Globalizzazione, cit., 6 73 A. Gambaro, Misurare il Diritto?, in M. Graziadei (cur.) Annuario di Diritto Comparato e Studi Legislativi 2012, Napoli, 2012, 37 74 K. E. Davis, M. B. Kruse, Taking the Measure of Law: the Case of the Doing Business Project, in 32(4) Law and Social Inquiry, 2007, 1104 75 M. M. Siems, Numerical Comparative Law: Do We Need Statistical Evidence in Law in Order to Reduce Complexity?, in 13 Cardozo Journal of International and Comparative Law, 2005, 529-530

DPCE online 2015-1


21

di non essere pi in grado di comprendere lolistica complessit del sistema e di raggiungere quindi una conoscenza solamente superficiale delle interazioni che si sviluppano allinterno dellordinamento76.

Daltronde il contesto stesso di globalizzazione che favorisce ladozione di un approccio riduzionista: come si gi accennato, la rapidit dei processi di globalizzazione porta ad enfatizzare limpatto che le riforme hanno sul breve periodo77, determinando una ricaduta dellanalisi giuridica nel positivismo. Il fatto che si ritenga necessario valutare gli effetti di una riforma in poco tempo impedisce infatti di considerare accuratamente quali siano tutti gli effetti, i mutamenti e i rimodellamenti che essa ha provocato in relazione ai diversi formanti dellordinamento: comprensibile dunque che si opti per una valutazione quantitativa e non qualitativa, fondata sul mero dato positivistico.

Si tratta di una valutazione dellefficacia del mutamento giuridico che si delinea per come riduttiva e non soddisfacente.

Lo studio del diritto comparato dimostra infatti che il mutamento del mero formante legislativo non risulta essere sufficiente a determinare significative innovazioni allinterno di un ordinamento, poich i cambiamenti prodotti dalla riforma sul dato legislativo possono essere normalizzati dallazione di altri formanti. Inoltre, a causa dellinterdipendenza dei fattori che compongono un sistema giuridico, ladozione di una riforma legislativa determina il prodursi di conseguenze anche sugli altri formanti e questo potrebbe provocare conseguenze impreviste e diverse rispetto a quanto si intendeva raggiungere. Infine possibile che siano dei formanti differenti da quello legislativo a svolgere le funzioni su cui le riforme intendono incidere, di conseguenza, il mutamento di disposizioni codicistiche o di regolamenti potrebbe non produrre alcun effetto78.

Sulla scorta di queste osservazioni non si pu fare a meno di notare come la fiducia postulata dagli esperti delle organizzazioni internazionali nella facilit del processo di trapianto normativo sia in realt del tutto mal riposta: il processo di trasferimento di una norma da un ordinamento ad un altro non affatto semplice,

76 M. M. Siems, Numerical Comparative Law, cit., 529 77 G. Ajani, Trapianto di Norme Informato e Globalizzazione, cit., 12 78 R. Sacco, Introduzione al Diritto Comparato, cit., 45

DPCE online 2015-1


22

bens intrinsecamente problematico79. Infatti non sufficiente trapiantare formalmente un sistema di corti di stampo occidentale per consolidare effettivamente la rule of law allinterno di un ordinamento e non sufficiente introdurre riforme di formalizzazione dei property rights per ottenere una migliore sicurezza dei diritti afferenti ai proprietari dei beni.

Un trapianto determina essenziali mutamenti sia nel sistema giuridico ricevente, sia nella stessa norma trapiantata: la regola che viene trasferita nel nuovo sistema giuridico appare essere molto diversa sia dal punto di vista sostanziale che dal punto di vista formale rispetto alla norma che appartiene al sistema esportatore80.

Peraltro, mentre la new governance tende a non prestare particolare attenzione alle modalit con cui le riforme vengono adottate negli ordinamenti nazionali, stato osservato che il modo in cui il trapianto viene recepito un elemento fondamentale per valutare la sua riuscita: i trapianti normativi funzionano solo se sono ricevuti dalla comunit locale attraverso un processo di trial and errors rispondente a richieste nazionali di regolamentazione e se sono adattati al nuovo contesto giuridico con il coinvolgimento di tutti gli attori dellordinamento. In caso contrario prestiti normativi imposti dallesterno sono destinati a creare istituzioni meno efficaci e molto pi deboli81.

I programmi di sviluppo che adottano misurazioni quantitative presentano spesso un approccio a taglia unica, fondato sulla convinzione delluniversale desiderabilit delladozione di determinate norme ai fini dello sviluppo di una nazione. Tale convinzione in parte riscontrabile anche nei Millennium Development Goals e nella Post-2015 Agenda, poich questi progetti sono costruiti proprio sullidea secondo cui il raggiungimento di determinate performances socio-economiche, derivante dallintroduzione di nuove regole allinterno dellordinamento, coincida con lo sviluppo stesso.

Si tratta di un atteggiamento universalistico, connesso alla concezione semplicistica del mutamento giuridico sopra descritta, che non tiene conto del fatto

79 G. Frankenberg, Constitutional Transfer: the IKEA Theory Revisited, in 8(3) International Journal of Constitutional Law, 2010, 568 80 M. Graziadei, Comparative Law as the Study of Transplants and Receptions, cit., 471 81 D. Berkowitz, K. Pistor, J. F. Richard, The Transplant Effect, in 51(1) The American Journal of Comparative Law, 2003, 167

DPCE online 2015-1


23

che le societ tra loro variano e che, variando, modificano limpatto che una stessa riforma potr produrre nei diversi ordinamenti.

Le societ possono essere tra loro diverse, riflettendo concezioni di sviluppo differenti: possibile infatti che una popolazione dissenta rispetto allidea che lo sviluppo sia calcolato con riferimento al PIL pro capite o sulla base dello Human Development Index o in termini di raggiungimento dei Millennium Development Goals e prenda in considerazione una particolare nozione di sviluppo che comprenda un determinato bilanciamento tra uguaglianza e crescita economica, o la riduzione della disoccupazione e cos via. Ovviamente in questo caso, anche se fosse possibile che una particolare regola producesse identici effetti in societ diverse, il suo impatto sullo sviluppo sarebbe valutato diversamente da parte delle differenti popolazioni82.

Le societ possono poi variare in maniera tale da alterare la connessione causale tra diritto e risultati socio-economici: da un lato il diritto pu non essere necessario per ottenere un determinato risultato perch la presenza di altri fattori appare essere gi di per s sufficiente al raggiungimento di quellobiettivo; daltro lato il diritto pu non essere sufficiente per generare loutcome desiderato in quanto possono esistere nella societ degli elementi che sono complementari al diritto, elementi in assenza dei quali il dato legislativo non ha alcun impatto83.

utile infine sottolineare come lapproccio universalista e riduzionista adottato dagli esperti delle istituzioni internazionali non solo presenti aspetti particolarmente discutibili dal punto di vista teorico, ma si sia anche dimostrato spesso fallimentare allesame della storia: molti paesi sottopostisi alle ricette one size fits all nellex URSS, nellAfrica Subsahariana, e in America Latina non hanno infatti raggiunto significativi livelli di sviluppo economico ma hanno visto una grossa fetta della propria popolazione precipitare nella povert84.

Contemporaneamente gli esempi forniti da paesi come la Cina o la Corea del Sud dimostrano che, non solo le prescrizioni delle istituzioni finanziarie internazionali non rappresentano lunica via percorribile verso lo sviluppo, ma anche che esse non costituiscono nemmeno la via pi efficace. Allontanandosi dalle ricette standardizzate promosse da FMI e Banca Mondiale questi paesi sono riusciti a

82 K. E. Davis, Legal universalism: Persistent Objections, in New York University Research Paper, 2008, 2 83 K. E. Davis, Legal Universalism, cit., 6 84 J. E. Stiglitz, Is there a Post-Washington Consensus Consensus?, in N. Serra and J. E. Stiglitz (eds.), The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance, Oxford, 2008, 43

DPCE online 2015-1


24

trovare una strada alternativa verso lo sviluppo e hanno conosciuto momenti di grande crescita85.

5. Nel corso del presente articolo sono stati analizzati diversi aspetti riguardanti lutilizzo di obiettivi di sviluppo e indicatori nel contesto del mondo globalizzato, con una particolare attenzione al progetto dei Millennium Development Goals ed allAgenda Post-2015.

La descrizione delle principali caratteristiche di obiettivi quantitativi, indici e standards globali e le riflessioni svolte circa la loro problematica attuazione hanno rivelato punti critici fondamentali degli Obiettivi del Millennio. Lanalisi del ruolo degli esperti nellattuale governance internazionale ha messo a nudo dinamiche di potere che sono alla base anche della realizzazione dei MDGs e delladozione della nuova agenda di sviluppo. La disamina degli effetti di carattere giuridico prodotti dallutilizzo di tali strumenti di new governance ha dimostrato quanto sia considerevole limpatto che obiettivi di sviluppo ed indicatori producono sul mondo reale e quali essenziali interrogativi facciano emergere, come esemplificato dallapprofondimento sulla formalizzazione dei property rights.

Lavvicinarsi della scadenza 2015 porta con s il delinearsi di una sfida delicata ed estremamente importante che consiste nella creazione di una nuova agenda, di un nuovo modello di sviluppo sostenibile, in un mondo che ormai profondamente diverso da quello che ha visto nascere e poi evolversi il progetto degli Obiettivi del Millennio.

Questo delicato periodo di transizione tra la fine del progetto degli Obiettivi del Millennio e la genesi di una nuova agenda di sviluppo delle Nazioni Unite costituisce una fondamentale opportunit di riflessione per tutti gli attori che su diversi livelli operano nel campo della cooperazione internazionale allo sviluppo. Unopportunit che non pu e non deve essere sprecata.

per questi motivi che, oltre ad una sempre necessaria onesta valutazione dei risultati raggiunti in questi anni dai Millennium Development Goals, la definizione della Post-2015 Agenda, proprio per la sostanziale importanza che essa riveste ai fini del raggiungimento dello sviluppo nel mondo, necessita il prodursi di unapprofondita ed articolata riflessione sui temi affrontati in queste pagine: il rapporto tra obiettivi quantitativi e sviluppo, la non neutralit degli esperti che modellano indicatori e 85 J. E. Stiglitz, La Globalizzazione e i suoi Oppositori, cit., 183

DPCE online 2015-1


25

standard globali, il doppio aspetto di strumento di conoscenza e di governance che caratterizza ogni indicatore, il riduzionismo necessario e allo stesso tempo problematico insito nella valutazione quantitativa di fenomeni complessi come il fenomeno giuridico.

Lindividuazione di obiettivi di sviluppo di cos ampia visibilit come i Millennium Development Goals ha certamente costituto unimportante risorsa nellambito della cooperazione internazionale allo sviluppo, ma la definizione della nuova agenda non pu basarsi su una superficiale accettazione dei risultati prodotti da quegli obiettivi e deve piuttosto essere fondata su unanalisi critica delle dinamiche insite nellutilizzo di questi strumenti di governance: prescindere da una riflessione di questo tipo significherebbe chiudere gli occhi su alcune caratteristiche estremamente problematiche insite nella natura stessa della comparazione di carattere quantitativo.

stato in precedenza sottolineato come gli indicatori non riescano a dare conto di tutti gli aspetti del reale e misurino quindi sostituti imperfetti degli obiettivi che ci si prefigge di raggiungere, come essi comparino quantitativamente elementi che presentano storie e contesti molto diversi tra loro, come portino gli attori a comportarsi in maniera tale da manipolare le misurazioni per ottenere il riconoscimento di buoni risultati, come oggettivino e legittimino scelte tecniche discutibili.

solo, dunque, a seguito di una costruttiva discussione su questi temi che sar possibile addivenire alla definizione di unAgenda Post-2015 efficace ed incisiva.

Unagenda che prenda in considerazione la complessit dei processi di cambiamento, non si presenti come priorit normativa predefinita ma come strumento di monitoraggio, e sappia valorizzare le potenzialit concrete delle singole comunit nazionali per realizzare uno sviluppo che coincida con la declinazione autoctona del termine.

Abstract In September 2015 the UN General Assembly will adopt a new sustainable development agenda which will substitute the Millennium Development Goals

DPCE online 2015-1


26

(MDGs). The MDGs experience has shown how indicators are being used by international actors to promote legal reforms in developing countries and has confirmed that, in the context of globalization, identifying measurable targets seems to be the best way to generate change. The present article will analyze these trends in development policies from a legal comparative perspective, discussing the role of experts and indicators in global governance.

Viviani

Documents

Transcript of Viviani