Valutazione economica del progettoCorso del prof. Stefano StanghelliniCo so de p o Ste a o Sta g e

Gestione dei progetti urbani e infrastrutturaliGestione dei progetti urbani e infrastrutturali attraverso il PPP

Clamarch a.a. 2011/2012

Forme di PPP

- Un essenziale riferimento:Un essenziale riferimento:

- il Libro Verde relativo ai Partenariati Pubblico – Privati ed al Diritto

comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni predisposto

dalla Comissione delle Comunità Europee

presentato nel 2004

oggetto di consultazione pubblica (2005)

ispiratore di una risoluzione del Parlamento Europeo (2006)ispiratore di una risoluzione del Parlamento Europeo (2006)-le interdipendenze -ricerca

CoUrbit-15 casi studio

Forme di PPP

- Le ragioni dello sviluppo del PPP in molti settori della sfera pubblica:

le restrizioni del bilancio che gli Stati devono osservare

la necessità di assicurare il contributo di finanziamenti privati al

settore pubblico

l’intento di beneficiare del know-how e dei metodi del settore privato

l’evoluzione del ruolo dello Stato nella sfera economica: da

operatore, a organizzatore, regolatore, controllore

-le interdipendenze -ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

- Il posizionamento del PPP nel processo decisionale dell’Ente:

a monte c’è la scelta organizzativa ed economica se esternalizzare

o meno la gestione dei servizi pubblici

a valle c’è la scelta fra i vari tipi di operazione attraverso cui uno oa valle c è la scelta fra i vari tipi di operazione attraverso cui uno o

più compiti possono essere affidati al partner privato

-le interdipendenze -ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

- Il Libro Verde traccia una distinzione tra:

il PPP di tipo puramente contrattuale

il PPP di tipo istituzionalizzato

-le interdipendenze -ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

Il PPP di ti t t tt l- Il PPP di tipo puramente contrattuale:

riguarda un partenariato basato esclusivamente sui legami contrattualiriguarda un partenariato basato esclusivamente sui legami contrattualitra i vari soggetti

ha nella “concessione” il modello più noto

( )Nel PPP di tipo contrattuale (concessione):

il partner privato fornisce un servizio al pubblico sotto il controllo delil partner privato fornisce un servizio al pubblico sotto il controllo del partner pubblico

il partner privato è retribuito dai compensi versati dagli utenti del servizio p p p ge/o dai pagamenti del partner pubblico

-le interdipendenze -ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

- Il PPP di tipo istituzionalizzato implica una cooperazione tra il settore pubblico ed il settore privato in seno ad una entità distinta

- L’entità è detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato

- Un PPP istituzionalizzato può realizzarsi:

sia attraverso la creazione di un’entità detenuta congiuntamentesia attraverso la creazione di un entità detenuta congiuntamente dal settore pubblico e dal settore privato

sia tramite il passaggio e controllo privato di un’impresa già p gg p p gesistente

-le interdipendenze -ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

- Il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture (D.Lgs

163/2006) interagisce con il Libro Verde disciplinando il PPP di tipo163/2006) interagisce con il Libro Verde disciplinando il PPP di tipo

puramente contrattuale:

attraverso la concessione di lavori pubblici (artt. 142 – 147)

attraverso la previsione che il PPP tragga origine da un’iniziativa

privata avviata da un “promotore” (artt. 152 – 160)

-il Libro Verde

-ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

- Il PPP di tipo puramente contrattuale riguarda:

la progettazione, il finanziamento, la realizzazione, lo

sfruttamento di una infrastruttura (scuola ospedale infrastrutturasfruttamento di una infrastruttura (scuola, ospedale, infrastruttura

di trasporto)

La possibilità (D.Lgs 163/2006, art. 143, c. 5) che:

“… a titolo di prezzo le amministrazioni aggiudicatrici possono

cedere in proprietà o in diritto di godimento beni immobili …”

collega l’opera pubblica ad un investimento immobiliare privato e

può collegare l’investimento immobiliare privato ad un progetto

pubblico di trasformazione urbana (es. cessione di diritti edificatori) -il Libro Verde

-ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

- Il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (D Lgs- Il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali (D.Lgs

267/2000) interagisce con il Libro Verde disciplinando il PPP di

tipo istituzionalizzato per la gestione dei servizi pubblicitipo istituzionalizzato per la gestione dei servizi pubblici

- Fra le forme indicate figurano:

le società per azioni o a responsabilità limitata a prevalentele società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente

capitale pubblico locale

le società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica

maggioritaria (art. 116, 120)

-il Libro Verde

-ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

- Il PPP di tipo istituzionalizzato riguarda:

“… la gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto la

produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e aproduzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a

promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”

Possono coinvolgere l’investimento immobiliare privato in progetti g p p g

pubblici di trasformazione urbana:

l i tà di t f i b ( t 120)le società di trasformazione urbana (art. 120)

le società per la gestione e valorizzazione del patrimonio

immobiliare dell’Ente locale-il Libro Verde

-ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

Il PPP di ti t t tt l ( i ) il PPP di- Il PPP di tipo puramente contrattuale (concessione) e il PPP di

tipo istituzionalizzato hanno in comune:

la proprietà pubblica dei beni immobili di interventola proprietà pubblica dei beni immobili di intervento

la procedura di evidenza pubblica per la selezione del partner privato

(concorsualità)

Sulla proprietà privata dei beni immobili di intervento si basa il PPP di

tipo negozialetipo negoziale-il Libro Verde

-ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPP

- Il PPP di tipo negoziale è disciplinato dalla legislazione urbanistica:p g p g

il programma integrato degli interventi di riqualificazione urbanistica,

edilizia ed ambientale (PIRUEA in Veneto)edilizia ed ambientale (PIRUEA in Veneto)

il programma di riqualificazione urbana (PRU in Emilia Romagna)

il programma integrato di intervento (PII in Lombardia)

Le leggi regionali richiedono:

l’esplicitazione dei benefici derivanti ai soggetti pubblici e agli altril esplicitazione dei benefici derivanti ai soggetti pubblici e agli altri

soggetti attuatori

l’indicazione delle attrezzature pubbliche realizzate ed eventualmentel indicazione delle attrezzature pubbliche realizzate ed eventualmente

gestite dai soggetti attuatori-il Libro Verde

-ricerca CoUrbit

-15 casi studio

Forme di PPPuno schema riepilogativo

-PPP contrattuale -concessione-PPP di iniziativa pubblica

-PPP di iniziativa privata

-PPP istituzionalizzato -entità distinta

-PPP in impresa di nuova creazione

-PPP in impresa già esistente-PPP in impresa già esistente

-PPP negoziale -PPP in programmi urbani complessi con variante urbanistica

-il Libro Verde

-ricerca CoUrbit

PPP negozialeuno schema di sintesi

-PPP negoziale

-Legge 241 del 1990

-PPP in programmi urbani complessi con variante

urbanistica

--PPP in risposta ad avviso PPP in risposta ad avviso pubblico nei “piano pubblico nei “piano

operativo”operativo”

PPP negoziale

- Il PPP di tipo negoziale trova ancoraggio giuridico nell’art. 11 della

Legge n. 241 del 1990:

accogliendo osservazioni e proposte l'amministrazione può

concludere, nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli , p g p , g

interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del

provvedimentoprovvedimento

al fine di favorire la conclusione degli accordi il responsabile delal fine di favorire la conclusione degli accordi, il responsabile del

procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita,

separatamente o contestualmente il destinatario del provvedimento edseparatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed

eventuali interessati

PPP istituzionalizzato

-PPP istituzionalizzato

-entità distintaentità distinta

-PPP in impresa già esistente

-PPP in impresa di nuova creazione

D Lgs 267/2000 “Testo nico delle -Società di -Società di D.Lgs 267/2000 “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti

locali” Codice civile

Società di trasformazione

urbana

Società di gestione

immobiliare

PPP istituzionalizzato

-TU enti locali D.lgs. n. 267/2000 art. 120

-Società di trasformazione urbana (Stu)

-I comuni possono costituire società per azioni per progettare e realizzare interventi di-I comuni possono costituire società per azioni per progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana, in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti.-Gli azionisti privati sono scelti tramite procedura di evidenza pubblica.

-Le Stu provvedono alla preventiva acquisizione degli immobili interessati dall'intervento, alla trasformazione e alla commercializzazione degli stessi. Le acquisizioni possono avvenire consensualmente o tramite ricorso alle procedure di esproprio da parte del comuneesproprio da parte del comune.

-Gli immobili interessati dall'intervento di trasformazione sono individuati con delibera del consiglio comunale. L'individuazione degli immobili equivale a dichiarazione di pubblica utilità. Gli immobili di proprietà degli enti locali interessati dall'intervento possono essere conferiti alla società.

-I rapporti tra gli enti locali azionisti e la Stu sono disciplinati da una convenzioneI rapporti tra gli enti locali azionisti e la Stu sono disciplinati da una convenzione.

PPP contrattuale

PPP contrattuale fondo di investimento immobiliarePPP contrattuale

concessione appalto congiunto

fondo di investimento immobiliareIstituiti con L. 86/1994,

D. Lgs 58/1998 “Testo unico della Finanza”

concessione appalto congiunto

D.Lgs 163/2007 “Codice dei contratti pubblici”

PPP di iniziativa pubblica

PPP di iniziativa privata

Concessione di costruzione e

Finanza di progetto pura

gestione

D.Lgs 163/2007 “Codice dei contratti pubblici”

PPP contrattuale

Una definizione nota in letteratura descrive la finanza di ttdi progetto come:

– “Finanziamento di una particolare entità economica in cui i finanziatori sono soddisfatti dei flussi di cassa e dei ricavifinanziatori sono soddisfatti dei flussi di cassa e dei ricavi di quella particolare entità economica quale fonte di rimborso dei prestiti erogati”.

P. K. Nevitt (1989), Project financing( ), j g

Approccio per il finanziamento di progetti di investimento:investimento:

– Non rilevano le garanzie di tipo patrimoniale fornite dall’imprenditore che riceve il finanziamento;

– La garanzia di rimborso del finanziamento e di remunerazione del rischio imprenditoriale deriva dal flusso di cassa generato del progettoflusso di cassa generato del progetto.

PPP contrattualeCategorie di progetti

Opere “calde”:– Progetti i cui ricavi sono tali da coprire interamenti i costi– Progetti i cui ricavi sono tali da coprire interamenti i costi,

ovvero garantiscono sia il rimborso del debito che la remunerazione del capitale investito.

Opere “tiepide”:Opere tiepide :– Progetti che presentano ricavi in grado di non coprire

interamente i costi di investimento e di gestione, e che devono essere dunque integrati da contributi o incentivi pubbliciessere dunque integrati da contributi o incentivi pubblici.

Opere “fredde”:– Progetti che non presentano alcuna forma di ricavo da

gestione, per i quali la copertura dei costi è garantita esclusivamente da contributi pubblici.

PPP contrattualeNorme nazionali in materia

Introduzione nel contesto normativo nazionale alla fine degli anni Novanta:– Leggi 415/1998 (Merloni ter) e 144/1999, che hanno modificato e gg ( )

integrato la Legge 11 febbraio 1994 n. 109 (“Legge quadro sui lavori pubblici”);

– Dpr 554/1999 (“Regolamento generale di attuazione”).Innovazioni intervenute all’inizio del nuovo decennio:

– Legge 166/2002 (“Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti”, meglio nota come Collegato infrastrutture alla Legge Finanziaria per il 2002)2002).

Quadro normativo attuale:– D. Lgs. 163/2006 (“Codice dei contratti pubblici …”, noto anche

come Testo Unico sugli Appalti) a cui sono seguiti i D Lgs 6/2007come Testo Unico sugli Appalti), a cui sono seguiti i D. Lgs. 6/2007 (primo decreto correttivo in vigore dall’1 febbraio), 113/2007 (secondo decreto correttivo in vigore dall’1 agosto) e 152/2008 (terzo decreto correttivo in vigore dal 17 ottobre) .

PPP contrattualeNorme nazionali in materia

PPP contrattualeIniziativa pubblica (art. 143)

L’amministrazione aggiudicatrice deve predisporre (almeno) il progetto preliminare.Il b d d t t lIl bando deve contenere, tra le altre, le seguenti informazioni:

– Tempo massimo di esecuzione dei lavori;

– Durata della concessione;– Eventuale prezzo che

l’amministrazione intende corrispondere;

– Facoltà o obbligo in capo al concessionario di costituire società di progetto (con indicazione del capitale sociale minimo).

L’aggiudicazione avvieneL aggiudicazione avviene secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.vantaggiosa.

PPP contrattualeIniziativa privata (art. 153 e seguenti)

L’Amministrazione pone a base di gara uno studio di fattibilità

Le offerte devono contenere:– Progetto preliminare;– Bozza di convenzione;– Piano economico-finanziario -Studio di fattibilità-Studio di fattibilità

-Documenti di programmazione-Documenti di programmazione

asseverato da un istituto di credito;– Caratteristiche del servizio e della

gestione;– Importo delle spese sostenute per la

-Presentazione di offerte-Presentazione di offerte-Bando di gara-Bando di gara

predisposizione delle proposte (max 2,5% dell’investimento).-Valutazione delle offerte e

individuazione del promotore-Valutazione delle offerte e

individuazione del promotore-Eventuali modifiche e

integrazioni-Eventuali modifiche e

integrazioni

PPP contrattualeIniziativa pubblica e privata (artt. 83 e 153)

Le amministrazioni valutano le offerte sotto i seguenti profili:

• Costruttivo, urbanistico e ambientale;Costruttivo, urbanistico e ambientale;• Qualità progettuale;• Funzionalità e fruibilità dell’opera;• Accessibilità al pubblico;Accessibilità al pubblico;• Rendimento;• Costo di gestione e di manutenzione;• Durata della concessione;Durata della concessione;• Tempi di ultimazione dei lavori;• Tariffe da applicare e loro metodologia di aggiornamento;

• Qualità del progetto preliminare• Valore economico e finanziario del piano;• Contenuto della bozza di convenzione• Contenuto della bozza di convenzione.

PPP contrattualeIniziativa privata: procedura A

Nel bando l’amministrazione specifica che può richiedere al promotore privato di:

difi il tt li i-Esame delle offerte,

graduatoria nomina del-Esame delle offerte,

graduatoria nomina del – modificare il progetto preliminare;– adeguare il piano economico

finanziario

-Approvazione del progetto-Approvazione del progetto

graduatoria, nomina del promotore

graduatoria, nomina del promotore

-Eventuale modifica del progetto-Eventuale modifica del progettopp p gpp p g

-Eventuale modifica del progetto-Eventuale modifica del progetto-Eventuale richiesta al

concorrente successivo di modificare il progetto

-Eventuale richiesta al concorrente successivo di

modificare il progetto

p gp g

-Stipula del contratto di concessione-Stipula del contratto di concessione

modificare il progettomodificare il progetto

PPP contrattualeIniziativa privata: procedura B

Nel bando l’amministrazione precisa che la procedura non comporta l’aggiudicazione al

t lt-Esame delle offerte,

graduatoria nomina del-Esame delle offerte,

graduatoria nomina del promotore prescelto

-Approvazione del progetto li i

-Approvazione del progetto li i

graduatoria, nomina del promotore

graduatoria, nomina del promotore

-Eventuale modifica del progetto-Eventuale modifica del progettopreliminarepreliminare p gp g

-Bando di una nuova procedura selettiva

-Bando di una nuova procedura selettiva -Presentazione di offerte-Presentazione di offerte

-Eventuale adeguamento dell’offerta a base di gara da

parte del promotore

-Eventuale adeguamento dell’offerta a base di gara da

parte del promotore

-Valutazione dell’offerta economicamente più

vantaggiosa

-Valutazione dell’offerta economicamente più

vantaggiosa

-Aggiudicazione del contratto di concessione-Aggiudicazione del contratto di concessione

PPP contrattualeAltre opportunità di iniziativa privata

Quando il lavoro è inserito nell’elenco annuale:se entro sei mesi il bando non è pubblicato, nei successivi quattro ise entro sei mesi il bando non è pubblicato, nei successivi quattro i privati in possesso dei requisiti possono presentare una proposta avente il contenuto dell’offertale Amministrazioni aggiudicatrici provvedono a pubblicare l’avviso con cui inizia la procedura di gara

Quando il lavoro non è inserito nella programmazione triennale:i soggetti privati in possesso dei requisiti possono presentare proposte a mezzo di studi di fattibilitàle amministrazioni sono tenute a valutare le proposte entro sei mesi

PPP contrattuale

Di norma Procedura del promotoreIn alternativa

Iniziativa privata nella “concessione”

Progettazione preliminare

P i d fi i iP i d fi i i

Completamento della progettazione

Progettazione definitiva

Progettazione esecutiva

Progettazione definitiva

Progettazione esecutiva

oppure solo

Revisione della progettazione

Esecuzione dei lavori e realizzazione dell’opera

Realizzazione (eventuale) di lavori strutturalmente e direttamente collegati all’opera

Gestione funzionale e sfruttamento economico dell’opera

Ricavi da gestione Ricavi da gestione Ricavi da gestione

integrati dalla eventualmente integrati dalla

Corresponsione di un prezzo (contributo pubblico)Corresponsione di un prezzo (contributo pubblico)

PPP contrattualeContributo pubblico

La corresponsione di un “prezzo” (contributo pubblico) può avvenire se:

– Viene imposto al concessionario di applicare agli utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla remunerazione degli investimenti al costo del servizio e all’ordinario utile diinvestimenti, al costo del servizio, e all ordinario utile di impresa;

È– È necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da

t i t i lt è ibil dprestare; in questo caso, inoltre, è possibile prevedere una durata della concessione superiore a 30 anni.

PPP contrattualeSettori prevalenti

Nell’ambito della finanza di progetto su iniziativa pubblica:– Per numero di iniziative: parcheggi, impianti sportivi,

infrastrutture a rete;– Per importo delle iniziative: infrastrutture di trasporto, edilizia

sanitaria, infrastrutture a rete.

Nell’ambito della finanza di progetto su iniziativa privata:P di i i i ti dili i i it i l h i– Per numero di iniziative: edilizia cimiteriale, parcheggi, impianti sportivi;

– Per importo delle iniziative: infrastrutture di trasporto, h i i f t tt tparcheggi, infrastrutture a rete.

Riferimenti Bibliografici

Copiello S., Progetti urbani in partenariato. Studi di Fattibilità e Piano economico finanziario, Alinea, Firenze, 2011.

Stanghellini S. (a cura di), Il negoziato pubblico privato nei progetti urbani. Principi, metodi e tecniche di valutazione, Dei, Roma, 2012.

Storto G. (a cura di), Le società di trasformazione urbana. Contesto legislativo, caratteri, profili giuridici e problematiche applicative, Il Solelegislativo, caratteri, profili giuridici e problematiche applicative, Il Sole 24 Ore, Milano, 2004.