Università degli Studi di Bologna

FACOLTA’ DI INGEGNERIA

Corso di Laurea in Ingegneria Civile

Indirizzo Strutture

Tesi di Laurea in

FOTOGRAMMETRIA

ESPERIENZE DI FORMAZIONE, GESTIONE E UTILIZZO DI

SISTEMI INFORMATIVI TERRITORIALI IN AMBITO COMUNALE

Tesi di Laurea di : Relatore :

MIRIAM RUGGIERO Prof. Ing. GABRIELE BITELLI Correlatore :

Arch. MARCO STANCARI

Anno Accademico 2000 - 2001

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INDICE

Introduzione 1 Cap. 1: Caratteristiche generali di un Sistema Informativo

Territoriale Comunale 1.1) Definizione di GIS e di SIT 5 1.2) Breve excursus storico 6 1.3) Il SIT nell’ambito della Pubblica Amministrazione 9 1.4) La situazione italiana a scala comunale 11 1.5) Il percorso normativo 13 1.6) Il percorso tecnico 14 1.7) Collaborazione fra enti diversi 16 1.8) Risorse necessarie per la realizzazione di un SIT 19 Bibliografia 22

Cap. 2: Le cartografie a grande scala come base per il SIT

2.1) Introduzione 24 2.2) La cartografia numerica 25

2.2.1) Definizione 26 2.2.2) Caratteristiche 26 2.2.3) Scala nominale 27 2.2.4) Struttura dati e interrogazioni 28 2.2.5) La codifica della struttura dati 30 2.2.6) Metodi di produzione della cartografia numerica 31 2.2.7) Le ortofoto digitali 37

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2.3) La carta numerica comunale 39 2.3.1) Definizione 39 2.3.2) Epoca di realizzazione 39 2.3.3) Scala nominale 39 2.3.4) Formato 40 2.3.5) Precisione 40 2.3.6) Visualizzazione e download 40 2.3.7) Origine 40 2.3.8) Metodo di rilievo 41 2.3.9) Riferimento e proiezione 41 2.3.10) Caratteristiche 41 2.3.11) Utilizzi 42 2.3.12) Operazioni standards 42 2.3.13) Integrazione fra le basi di riferimento 42 2.3.14) Aggiornamento 43

Bibliografia 44 Cap. 3: Il Catasto: gli archivi alfanumerici, le mappe e il

trasferimento delle funzioni ai Comuni 3.1) Introduzione 45 3.2) La struttura e la cartografia catastale 47

3.2.1) Nascita del Catasto e delle mappe 48 3.2.2) Il Catasto Geometrico 49 3.2.3) Il Catasto Numerico 50 3.2.4) Il Catasto Fabbricati 53 3.2.5) Documenti catastali 54 3.2.6) La cartografia catastale 56 3.2.7) I formati 60

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3.2.8) L’aggiornamento delle mappe catastali 60 3.2.9) La struttura attuale del Catasto 64

3.3) Il rapporto Comuni – Catasto 68 3.3.1) La sperimentazione catastale nel Comune

di San Giovanni Persiceto 71 3.3.2) Il caso di Bergamo: Sistema Informativo

Territoriale integrato Comune – Catasto 72 3.3.3) Le microzone catastali 74

Bibliografia 75 Cap. 4: Il campo delle applicazioni possibili di un SIT comunale

4.1) Introduzione 76 4.2) Normative recenti in ambito comunale 80

4.2.1) Le leggi Bassanini 80 4.2.2) La telematica nella Pubblica Ammnistrazione 81 4.2.3) L’introduzione della firma digitale 83

4.3) Caratteristiche generali 87 4.3.1) Definizione di applicazione 87 4.3.2) Prodotti all’avanguardia e l’integrazione con

altre tecnologie 89 4.3.3) Software utilizzati 90 4.3.4) Le applicazioni negli enti pubblici 91 4.3.5) Sondaggio sull’utilizzo dei SIT nelle

Amministrazioni Comunali 92 4.4) Gli ambiti applicativi nell’ente comunale 100

4.4.1) Urbanistica: pianificazione e gestione 100 4.4.2) Informazioni catastali e riscossione dei tributi 123 4.4.3) Gestione dell’ambiente 124 4.4.4) Gestione del territorio 135

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4.4.5) Archivio fotografico 139 4.4.6) Altre applicazioni 139

Bibliografia 142 Cap. 5: Censimento della realtà italiana e casi significativi di SIT

comunali 5.1) Introduzione 145 5.2) Il Comune di Genova: il Sistema Informativo Territoriale,

L’Osservatorio Civis e il PRG 153 5.2.1) La rete IG ligure 154 5.2.2) Il settore dell’informazione geografica del

Comune di Genova 155 5.2.3) Il Sistema Informativo Territoriale 156 5.2.4) Il Sistema Informativo Territoriale del Centro

Storico di Genova: l’Osservatorio Civis 160 5.2.5) Il Piano Regolatore Generale 170

5.3) Il Comune di Torino: il Sistema Informativo Territoriale comunale on line, il progetto Torino facile e le altre sezioni 173 5.3.1) La rete della Regione Piemonte 173 5.3.2) Il Sistema Informativo Territoriale

Comunale on line 174 5.3.3) Il progetto Torino_Facile 183 5.3.4) Altri settori: “Ambiente e Territorio” e “Trasporti” 185 5.3.5) Progetti futuri 186

5.4) Il Comune di Padova:le sezioni del Sistema Informativo Territoriale 187 5.4.1) Cenni sullo sviluppo del SIT 187 5.4.2) La struttura del sistema 188 5.4.3) Tutto Padova cartografia on line 188

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5.4.4) Pratiche edilizie on line 190 5.4.5) Modulistica 190 5.4.6) Settori in rete 190

5.5) Il Comune di Siena: Cartografia e Urbanistica 195 5.5.1) Il SIT per la Toscana 195 5.5.2) Brevi cenni sulla nascita del SIT del Comune

di Siena 196 5.5.3) Le banche dati e i suoi accessi 197 5.5.4) Il catasto comunale 198 5.5.5) Aggiornamento delle banche dati della

“Numerazione civica” e degli “Edifici notificati” 199 5.5.6) Le applicazioni 200

Bibliografia 216 Cap. 6: Il Comune di Modena: breve excursus storico

6.1) Introduzione 218 6.2) Le ragioni della formazione 220 6.3) Il Dipartimento chiave 221 6.4) I Database 223 6.5) La cartografia catastale integrata 224 6.6) Il software 227 6.7) Gli ostacoli 229 6.8) L’ambiente politico 230 6.9) Le persone 231 6.10) Gli sviluppi dell’ultimo decennio 231 6.11) La situazione attuale 233 6.12) Gli sviluppi e gli obiettivi futuri 235 Bibliografia 237

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Cap. 7: Il SIT del Comune di Modena: esempio e modello 7.1) Introduzione 238 7.2) L’interfaccia con altri siti web di tipo istituzionale 241 7.3) Le banche dati 243 7.4) Il sistema di riferimento 247 7.5) L’architettura software 249 7.6) Le basi cartografiche 251 7.7) L’aggiornamento 255 7.8) Il rapporto con il Catasto e le mappe catastali 256 7.9) Collaborazione con gli altri enti esterni 258 7.10) Collaborazione fra i settori comunali 261 Bibliografia 264

Cap. 8: Le applicazioni principali del SIT del Comune di Modena

8.1) Introduzione 265 8.2) La firma digitale 270 8.3) Gli utenti 271 8.4) Il Sistema Informativo Territoriale 272

8.4.1) Accesso 272 8.4.2) Mappa tecnica 273 8.4.3) Piano Regolatore 280 8.4.4) Cerca particelle 290 8.4.5) Mappa dei servizi 294

8.5) Gli altri settori 296 8.5.1) Pianificazione Territoriale: PRG 297 8.5.2) Cartografia 298 8.5.3) Modulistica on line 303 8.5.4) Edilizia Privata 303

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8.5.5) Banche Dati delle Pratiche Edilizie 303 8.5.6) Ambiente: il progetto I.S.O.L.A. 305

Bibliografia 310 Cap. 9: La documentazione degli archivi geografici: i metadati

9.1) Introduzione 311 9.2) Definizione di metadata 313 9.3) Forme di utilizzo dei metadati 315 9.4) La metainformazione e le sue funzioni 315 9.5) L’importanza di internet 317 9.6) Analisi degli standard e loro diffusione 318 9.7) La situazione attuale per la compilazione dei metadati

negli enti locali 331 9.8) Il problema della ricerca delle metainformazioni 334 9.9) La situazione del Comune di Modena 336 Bibliografia 340

Appendici

• Appendice 1 relativa al Cap. 3 “Il Catasto: gli archivi alfanumerici, le mappe e il trasferimento delle funzioni ai Comuni” 342

• Appendice 2 relativa al Cap. 9 “La documentazione degli archivi geografici: i metadati” 351

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Cap. 3: IL CATASTO: GLI ARCHIVI ALFANUMERICI, LE MAPPE E IL TRASFERIMENTO DELLE FUNZIONI

AI COMUNI 3.1) Introduzione Uno dei problemi che ancora affliggono lo sviluppo di un SIT è il difficile rapporto Comuni – Catasto: essi sono i due enti principali che operano, in diverso modo e con diverse funzioni, sul territorio comunale. Alla problematica di questo rapporto è dedicata una parte della normativa recente, diverse convenzioni, un alto numero di riunioni fra i tecnici di entrambi gli enti, confronti nei vari seminari di settore. Il quadro che appare è tutt’altro che positivo: purtroppo sussistono ancora troppe divergenze d’opinione e difficoltà pratiche. Il problema principale è, senza dubbio, l’arretrato enorme nell’aggiornamento degli atti catastali: questo influisce sullo scambio di informazioni e sulle incongruenze delle mappe. C’è ancora troppo divario fra la realtà territoriale e la cartografia catastale, essendo quest’ultima non aggiornata o non avendo caratteristiche adeguate di precisione e di qualità. Nel panorama italiano sono ancora molto rari i Comuni che riescono ad interagire in modo proficuo con il Catasto: Torino, Bergamo, Modena, Forlì e alcuni piccoli comuni bolognesi entrano in questa fascia ristretta. Alcuni Comuni – come ad esempio il Comune di Savona - hanno dato incarico a società esterne per l’acquisizione e l’aggiornamento della banca dati cartografica catastale, eseguiti nel rispetto della normativa tecnica SOGEI. Per questi motivi si è deciso di dedicare un intero capitolo all’Agenzia del Territorio, ex Catasto: analizzandone gli aspetti organizzativi, i prodotti cartografici, le procedure e gli interventi sul territorio, si riuscirà, forse, a comprenderne più facilmente le problematiche e il suo rapporto con i Comuni.

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Un’auspicabile e futura collaborazione porterebbe i seguenti vantaggi per i Comuni:

• un sostanziale miglioramento dei servizi di gestione del territorio; • un significativo accrescimento del proprio patrimonio

informativo geografico; • una maggiore certezza nell’applicazione della tassazione e una

più equa perequazione fiscale. Per il catasto, invece, si arriverebbe al recupero della mole di arretrato accumulato negli uffici, con la conseguente possibilità di aggiornare gli atti con informazioni complete ed aggiornate. Inoltre nell’ambito cartografico – territoriale, l’ufficio comunale del Sistema Informativo Territoriale potrebbe disporre delle informazioni topo – catastali integrate con gli strati informativi già disponibili presso il Comune per la gestione della pianificazione territoriale e della progettazione. Analizzando la situazione più nei dettagli, la disponibilità di una cartografia catastale aggiornata consentirebbe:

• la redazione di piani urbanistici più aderenti alla realtà territoriale e di piani particellari nelle attività di progettazione;

• la certificazione urbanistica, in modo automatico, attraverso l’intersezione tra gli strati informativi catastali e gli strati relativi alla pianificazione, in particolar modo la redazione del Certificato di Destinazione Urbanistica (per il quale si rimanda al Capitolo 4 “Il campo delle applicazioni possibili di un SIT comunale”);

• l’acquisizione di informazioni relative all’uso del suolo, alla potenzialità produttiva ed al frazionamento della proprietà.

Purtroppo le situazioni suddette non sono ancora una realtà attuale: è auspicabile la loro realizzazione futura, data l’importanza e il ritorno che comporterebbero per il SIT e soprattutto per gli utenti, ma viste le condizioni attuali ci sono seri dubbi per una realizzazione in tempi brevi. E’ necessario comunque un graduale sviluppo di questo arduo processo. Inoltre, in un futuro certamente non immediato, sarebbe auspicabile costituire un sistema informativo territoriale integrato Comune – Catasto

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che porterebbe ad un utilizzo completo delle potenzialità dei GIS: proprio per l’analisi, da una parte dei limiti di due database “paralleli” per i due enti, e dall’altra dei vantaggi di un sistema integrato si rimanda al paragrafo “Il caso di Bergamo: Sistema Informativo Territoriale integrato Comune – Catasto”, dove viene descritto uno dei casi più avanzati nel panorama italiano. Infine il modello organizzativo per la diffusione del dato catastale dovrebbe coinvolgere molto di più il Ministero delle Finanze attraverso nuovi accordi con gli enti locali e con una forte politica di distribuzione, che renda realmente e direttamente fruibili i dati cartografici catastali. Non solo: sarebbe auspicabile anche una maggiore attenzione dei politici sul problema Catasto e nuovi finanziamenti per un concreto rinnovo e aggiornamento del Catasto italiano. E’ opportuno precisare che in questa trattazione, utilizzando il gergo ormai diffuso nel settore topografico e cartografico, sarà spesso impiegato il termine “Catasto” in modo improprio – essendo ora Agenzia del Territorio, come si vedrà più avanti – ma sicuramente più immediato.

3.2) La struttura e la cartografia catastale Con la nascita e lo sviluppo dei SIT , il territorio è sempre più considerato “un bene da tutelare, organizzare e gestire” e inoltre aumentano le richieste di accuratezza e di aggiornamento per la cartografia catastale. Purtroppo ancora oggi è prassi comune per i tecnici operatori sul territorio (geometri, ingegneri, architetti, ecc.) utilizzare le carte catastali come qualsiasi altro prodotto aerofotogrammetrico, quindi in modo non corretto. Ad esempio, fino ad oggi, il 75% dei PRG comunali sono stati redatti su base cartografica ottenuta dalle mappe catastali: essi assumono come “esatta” la cartografia di riferimento e su di essa impostano le destinazioni d’uso e d’intervento future (figura 3.1).

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Fig. 3.1: progetto stradale su carta catastale con curve di livello dedotte dal

25000 IGM: si notino le interpolazioni, del tutto arbitrarie, in corrispondenza dei due tornanti

3.2.1) Nascita del Catasto e delle mappe Il Catasto è nato come inventario di tutti i beni immobili esistenti nel territorio dello Stato con lo scopo di essere di supporto all’imposizione fiscale: essendo quindi nato come strumento di perequazione fiscale, in origine non era necessario che le mappe fossero molto precise sotto l’aspetto metrico (distanze, aree) in quanto piccole variazioni di queste entità non cambiavano significativamente la rendita e quindi l’imposta. La mappa catastale aveva lo scopo di rappresentare, anche metricamente, il possesso di un certo territorio. Tuttavia, con il passare del tempo, il gettito fiscale fondiario perdeva sempre più importanza, mentre contemporaneamente crescevano altre

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esigenze: alle mappe catastali venivano sempre più richieste altre informazioni per lo più di tipo metrico, come ad esempio dimensioni precise delle proprietà e verifica dei confini. Si poneva allora il problema di una migliore corrispondenza geometrica, cioè una maggiore precisione tra lo stato di fatto e la relativa rappresentazione in mappa. Inoltre le mappe catastali erano poco precise dal punto di vista metrico non solo perché nate per fini fiscali, ma anche perché, durante la fase continua di aggiornamento che seguì l’impianto, venivano introdotte in mappa nuove linee anche quando queste non trovavano corrispondenza accettabile con il tessuto cartografico circostante. Questo a causa di una scarsa omogeneità dei rilievi di aggiornamento che venivano effettuati dai tecnici esterni con diverse metodologie, diversi strumenti e diverse competenze. Oggi sembra che l’orientamento politico, cioè quello del Ministero delle Finanze, sia quello di usare gli atti catastali a fini esclusivamente fiscali e non civili. 3.2.2) Il Catasto Geometrico Con la Legge n.3682 del 1886 venne istituto in Italia un Catasto per i terreni, con lo scopo di censire la proprietà fondiaria di ogni cittadino per fissare un’imposta proporzionale al reddito della stessa proprietà. Quindi fu stabilito di formare un catasto del tipo geometrico particellare fondato sulle misure e sulla stima, cioè basato sul rilievo e la rappresentazione delle particelle catastali nella loro configurazione geometrica. La formazione del Catasto Geometrico, dal punto di vista topografico, è avvenuta attraverso:

• il rilievo: • la costruzione delle mappe • il calcolo delle aree delle singole particelle.

Sono stati rilevati i confini di tutte le particelle, le strade, le case, i corsi d’acqua e tutti gli altri particolari utili per un’esatta rappresentazione del territorio al fine di una corretta determinazione del reddito catastale. La conservazione del Catasto Geometrico aveva lo scopo di aggiornare le situazioni che col tempo andavano modificandosi, sia per i trasferimenti di

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proprietà, sia per la variazione del reddito dovuto a cambiamenti di coltura od altra causa. Per registrare queste modifiche venivano redatti gli atti di aggiornamento, che riguardavano sia i documenti amministrativi (registro delle partite, libretto dei possessori ecc.) sia gli archivi geometrici( mappe). Nel 1939 fu istituito,con le stesse finalità di quello dei terreni, il Catasto Edilizio Urbano basato sul rilievo e la rappresentazione dell’unità immobiliare urbana. Sia la formazione che la conservazione del Catasto Edilizio Urbano seguivano le stesse procedure esposte per il Catasto Terreni. 3.2.3) Il Catasto Numerico Alla fine degli anni ’80 il Catasto Geometrico è stato trasformato in Catasto Numerico per:

• migliorare la precisione della produzione cartografica catastale; • modificare le metodologie di rilievo per gli aggiornamenti

geometrici; • per ottenere una migliore omogeneità di risultati.

Per perseguire questi obiettivi, le procedure di aggiornamento sono state standardizzate ed è stata ridotta drasticamente la discrezionalità del tecnico esterno sul modo di condurre il rilievo, attraverso l’emanazione di norme impositive. La formazione del Catasto Numerico è venuta attraverso diverse fasi : a) Informatizzazione dei dati censuari e delle mappe catastali Con l’avvento delle tecnologie informatiche, l’Amministrazione del Catasto ha provveduto prima alla memorizzazione dei dati censuari contenuti nelle partite catastali e successivamente alla digitalizzazione delle mappe del vecchio Catasto Geometrico. Le mappe sono state convertite in dati numerici, memorizzando le coordinate dei vertici sia di ogni linea sia di ogni particella presenti sul foglio. Inoltre le informazioni sono state integrate da dati rilevati direttamente sul terreno, tramite ricognizioni ed operazioni topografiche con le stazioni totali. La ricognizione doveva anche accertare le variazioni intervenute da riportare nelle mappe catastali per il loro aggiornamento, controllare la dimensioni dei fabbricati, correggere le dividenti di proprietà.

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Il tentativo di informatizzare gli atti catastali a cominciare dalle mappe, ovvero della parte cartografica, “è stato condotto – Selvini, Guzzetti - in modo improprio…La pretesa di digitalizzare le mappe urta contro la certezza che, mentre è facile passare dal dato numerico a quello grafico, non sia possibile l’inverso: infatti la soglia rappresentata dall’errore di graficismo impedisce di risalire dal dato analogico (cioè dalla posizione grafica di un punto, dalla lunghezza di un segmento) al valore numerico originario. b) Istituzione della rete dei punti fiduciali Gli Uffici Tecnici Erariali sono stati incaricati di istituire una rete di Punti Fiduciali (PF), che:

• è l’impianto a cui si deve fare riferimento per ogni rilievo topografico connesso all’aggiornamento catastale (figure 3.2 e 3.3);

• è stato costituita utilizzando punti trigonometrici dell’IGM di qualunque ordine, quelli della rete catastale e particolari stabili come spigoli di fabbricati, tralicci ad alta tensione, ecc.

I punti fiduciali sono rappresentati nel sistema di riferimento Gauss- Boaga, che dal 1955 era stato adottato anche per il Catasto Geometrico sostituendo il sistema Cassini- Soldner. c) Conservazione del Catasto Numerico Consiste nel mantenere aggiornato l’archivio dati, seguendo nel tempo le trasformazioni nello stato e nel possesso. I tre tipi di aggiornamento catastale sono:

• i tipi di frazionamento: l’oggetto del rilievo è costituito dalle linee dividenti, che dividono una particella originaria in due o più particelle derivate.

• i tipi mappali: l’oggetto del rilievo è costituito dai contorni dei fabbricati da denunciare (nuovi o variazioni degli esistenti) e le aree di pertinenza ;

• i tipi particellari: l’oggetto del rilievo è costituito dalla intera particella che deve essere misurata per trasferirne il possesso.

Sono state emanate regole e norme per vincolare i tecnici esterni nella redazione dei tipi di aggiornamento: esse sono finalizzate ad un graduale miglioramento della rappresentazione catastale.

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Sino al 1994 vi era la Direzione Generale del Catasto e dei Servizi Tecnici Erariali, come struttura del Ministero delle Finanze, dalla quale dipendevano gli Uffici Tecnici Erariali (UTE) siti in ogni capoluogo di provincia. Questi a loro volta, come si è già visto, erano divisi in sezioni: per esempio la sezione II si occupava della conservazione del Catasto Terreni, la sezione IV di quella del Nuovo Catasto Edilizio Urbano (NCEU). Successivamente al posto degli UTE sono stati istituiti gli Uffici del Territorio (Catasto, Demanio, Conservatoria), mentre poco prima la vecchia Direzione Generale è stata trasformata in Direzione Centrale – posta nell’ambito del Dipartimento del Territorio, inteso sempre come Direzione Generale del Ministero delle Finanze - quindi il catasto diviene una delle quattro Direzioni Centrali per la Direzione Generale.

Fig. 3.2: Catasto Numerico: rilievo topografico di aggiornamento con

frazionamento di particelle. L’oggetto va inquadrato nella rete dei punti fiduciali (almeno3); le linee dividenti sono rappresentate in rosso.

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Fig. 3.3: Catasto Numerico: esempio di aggiornamento con tipo mappale

per l’inserimento dei fabbricati nuovi edificati sulle particelle 18 e 74

3.2.4) Il Catasto Fabbricati Con il decreto del Ministero delle Finanze 28/98 viene adottato il regolamento che istituisce il Catasto dei fabbricati istituito in sostituzione del Nuovo Catasto Edilizio Urbano, di cui conserva la legislazione di base nelle disposizioni che non hanno subito le modifiche e integrazioni. Il decreto ministeriale n.28 del 2/1/98 stabilisce il Regolamento recante norme in tema di costituzione del catasto fabbricati. L’art.1, capo 1, Titolo 1 stabilisce che “Il catasto dei fabbricati rappresenta l’inventario del patrimonio edilizio nazionale. Il minimo modulo inventariale è l’unità immobiliare..” Questo Titolo evidenzia i fini fiscali dell’inventario. “L’unità immobiliare è costituita da una porzione di fabbricato, o da un fabbricato, o da un insieme di fabbricati ovvero da un’area, che, nello stato in cui si trova e secondo l’uso locale, presenta potenzialità di autonomia funzionale e reddituale.” (art.2)

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Il documento inventariale di base – sul quale dovranno essere iscritte le unità immobiliari – è la partita catastale, che comprenderà tutti i diritti di possesso omogenei, esistenti nello stesso Comune e conterrà, oltre all’identificazione catastale, tutte le informazioni toponomastiche, fiscali (rendita) e le informazioni storiche riguardanti la provenienza nel possesso (estremi degli atti) e le mutazioni nello stato (variazioni della consistenza, della destinazione, ecc.), nonché l’indicazione delle riserve e utilità comuni ed esclusive. Considerato che allo stato attuale il Catasto italiano non è ancora probatorio, l’intestazione della Ditta è riferita al possesso e non alla proprietà. Il motivo di questa modifica sembra sia da ricercarsi nel fatto che, nell’ambito del NCEU, i fabbricati rurali erano esenti da imposta, essendo considerati parte integrante dell’azienda agricola produttrice di reddito, dominicale e agrario. Negli ultimi vent’anni molti di tali fabbricati sono stati trasformati in case di campagna od in ristoranti od in altro ancora: per recuperare le imposte, il Ministero delle Finanze ha pensato quindi di trasformare il NCEU in Catasto Fabbricati, eliminando l’esenzione anche per gli edifici ex - rurali. Per l’accatastamento delle nuove costruzioni la procedura ora è più complessa e regolata dalle norma DOCFA (acronimo di DOCumentazione per il catasto FAbbricati). 3.2.5) Documenti catastali I documenti catastali meccanizzati, con i dati sia geometrici che censuari, consultabili presso l’Agenzia del Territorio sono:

1) la mappa particellare; 2) l’elenco e lo schedario delle particelle; 3) il registro o lo schedario delle partite; 4) la matricola o schedario dei possessori.

La consultazione dei suddetti documenti avviene per partita attuale o per particella. Mappa catastale (o mappa particellare): è la rappresentazione planimetrica del territorio comunale, nella quale figurano le diverse particelle, ciascuna

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contraddistinta con un numero arabo – mappale o numero di mappa – in serie progressiva per ciascun foglio di mappa. Per esempio sul foglio n.1 le particelle sono numerate da 1 a 300, sul foglio n.2 le particelle sono numerate da 1 a 500, ecc. I luoghi esenti da imposta (chiese, cimiteri, ecc.) sono indicati con letture maiuscole in ordine alfabetico per ogni foglio. Di solito, per la rappresentazione planimetrica di un Comune, occorrono più fogli di mappa: normalmente il rilievo è in scala 1:2000 fuori dei centri abitati e 1:1000 per i centri abitati. Ogni foglio è contraddistinto da un numero romano (oppure arabo a carattere grande) in ordine progressivo per ciascun Comune: per esempio per il Comune di Modena si hanno i fogli n. 1, 2, 3, 4, ecc. Per ciascun Comune esiste anche un unico foglio – detto quadro di unione – che rappresenta l’intero territorio nei suoi diversi fogli, in scala 1:10000 oppure 1:25000. Schedario delle partite (detto anche partitario): riguarda il Catasto Terreni e si tratta di una serie di schede, numerate in ordine progressivo di numero di partita, su cui sono riportate le Ditte (i possessori) e, a seguito di ciascuna, sono segnati i numeri di mappa delle particelle possedute. In corrispondenza di ciascun numero di mappa (o mappale) è segnato: - foglio di mappa - superficie - qualità - classe - Reddito Dominicale imponibile - Reddito Agrario imponibile. Per ciascun Comune generalmente esistono più schedari, le cui pagine si susseguono in ordine progressivo dall’uno all’altro: per esempio nello schedario n.1 le pagine vanno da 1 a 200, nello schedario n.2 da 201 a 400, ecc.). Schedario dei numeri di mappa: riguarda il Catasto Fabbricati e si tratta di una serie di schede su ciascuna delle quali sono riportati: - il numero del foglio di mappa; - il numero di mappa (o mappale) indicante la particella edilizia (ossia il

fabbricato);

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- la partita ossia il numero della scheda sulla quale sono segnati la ditta proprietaria ed eventuali titolari di diritti reali di godimento.

Le schede, raggruppate per ogni foglio di mappa, sono disposte per ordine progressivo di mappale. Schedario dei possessori: riguarda il Catasto Fabbricati e consiste in un insieme di schede su ciascuna delle quali è iscritta la ditta proprietaria dell’unità immobiliare ed eventuali titolari di diritti reali di godimento, nonché il numero della partita. Le schede sono disposte per ordine alfabetico. Schedario delle partite: riguarda il Catasto Fabbricati e consiste in un insieme di schede disposte per ordine progressivo di numero di partita, su ciascuna delle quali sono riportate: - ditta proprietaria ed eventuali titolari di diritti reali di godimento; - numero di mappa (o mappale) indicante:

• l’unità immobiliare • numero del foglio di mappa • consistenza • piano • categoria • classe • via o piazza e numero civico • gli estremi delle mutazioni di possesso.

Se il fabbricato è composto di più piani, sulla scheda sono indicati anche i numeri subalterni e a fianco di ciascun subalterno viene segnata la partita corrispondente alla ditta proprietaria. 3.2.6) La cartografia catastale Il regolamento (decreto 28/98) ridefinisce modalità di produzione ed adeguamento della nuova cartografia catastale, evidenziandone i requisiti tecnici, i contenuti informativi e la valenza. La cartografia catastale, che rappresenta il territorio con fogli di mappa in scala variabile da 1:1000 a 1:4000 e numerazione autonoma per ogni comune, ha come unità inventariale di base la particella, costituita da una

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porzione di terreno appartenente allo stesso comune e foglio di mappa, avente continuità fisica, omogeneità produttiva e di possesso. “L’elemento inventariale minimo della cartografia è la particella di possesso costituita da una porzione di terreno, sito nello stesso comune e foglio di mappa, caratterizzata da continuità fisica ed isopotenzialità produttiva, nonché da omogeneità dei diritti reali sullo stesso insistenti.” (Art. 13 comma 2, decreto 28/98). Il Titolo II si occupa della cartografia catastale: l’art. 11 recita: “La cartografia è costituita da un archivio informatizzato” -catasto numerico - “ e presenta i requisiti di essere:

a) definita e appoggiata a una maglia di riferimento di punti fiduciali, individuati plano – altimetricamente nel sistema di riferimento nazionale;

b) costituita da una rappresentazione plano – altimetrica basata sul tematismo fondamentale dei possessi o delle proprietà e quello della potenzialità produttiva agricola;

c) aggiornata con precisioni topometriche differenziate, in funzione della conformazione orografica del territorio e della diversa rilevanza urbanistica ed economica dei terreni;

d) costituita da una rappresentazione di tipo numerico a carattere vettoriale o digitale.”

Questo Titolo: • stabilisce che la carta debba essere plano – altimetrica; • caratterizza la rete di punti fiduciali, distribuiti nel territorio

con densità variabile di maglie primarie e secondarie. La maglia primaria è appoggiata alla rete di riferimento dell’Istituto geografico militare, mentre quella secondaria è individuata dagli uffici del catasto, in rapporto all’urbanizzazione e orografia del territorio;

• lascia aperta la possibilità di una probatorietà del catasto (già auspicata inutilmente dalla legge Messedaglia) dove si parla di “possessi o proprietà” dei terreni;

• introduce il termine topometrico, al posto di topografico;

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• è equivoco per ciò che concerne la dizione “di tipo numerico a carattere vettoriale o digitale”: una rappresentazione digitale può essere sia vettoriale che raster, quindi non si comprende la contrapposizione vettoriale a digitale.

A queste reti di punti fiduciali si deve fare riferimento in caso di nuovi rilevamenti, frazionamenti, tipi mappale e aggiornamenti vari. All’art.15 si esamina la struttura logica degli archivi informatizzati della cartografia costituita dai diversi livelli:

a) la maglia dei punti fiduciali; b) il tematismo del possesso o delle proprietà e dell’isopotenzialità

produttiva del suolo; c) le linee perimetrali dei fabbricati e delle relative aree di pertinenza; d) altri elementi informativi geometrici di interesse catastale (ad

esempio l’uso del suolo pubblico) e non catastale (atti a migliorare la lettura della cartografia);

L’art. 16 si occupa dei contenuti informativi della cartografia: essi sono di natura metrica – riguardano le coordinate piane nella rappresentazione di Gauss – Boaga e e le informazioni altimetriche costituite dalle curve di livello e da punti quotati, tra cui i punti fiduciali e i vertici delle particelle – cronologica, qualitativa e amministrativa. Il regolamento, entrando poi nel merito delle procedure celerimetriche e trigonometriche, fornisce:

• elementi topografici che definiscono le modalità e i livelli di precisione del terreno;

• le tolleranze relative al posizionamento dei vertici poligonali; • dati riservati ai soli operatori.

Le tolleranze nel posizionamento planimetrico e altimetrico dei punti fiduciali - maglia primaria e secondaria - sono stabilite al Capo II, art. 21 e successivi del Titolo II. La maglia primaria dei punti fiduciali deve avere le seguenti precisioni intrinseche: a) nel posizionamento planimetrico (DN + DE) ≤ 0.15 m b) nel posizionamento altimetrico | DH| ≤ 0.20 m con:

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• DN, DE differenze fra le coordinate di un punto fiduciale riportate sulla monografia e quelle dello stesso punto ricavate con operazioni di collegamento al vertice IGM95 più vicino;

• DH differenza tra la quota geoidica di un punto fiduciale riportata sulla monografia e quella dello stesso punto ricavata con operazioni di livellazione di precisione appoggiata alla rete sopra menzionata.

Per la maglia secondaria dei punti fiduciali (un vertice ogni 25 ettari, quindi alla scala 1:2000 un punto ogni quadrato in carta di 25 x 25 cm) le precisioni intrinseche sono le seguenti: a) nel posizionamento planimetrico (DN + DE) ≤ Tp b) nel posizionamento altimetrico | DH| ≤ TH con:

• Tp = 0.20 m, TH = 0.30 m per le aree urbanizzate o di espansione urbanistica;

• Tp = 0.25 m, TH = 0.40 m per le aree agricole in pianura o media collina;

• Tp = 0.30 m, TH = 0.50 m per le aree agricole di alta collina o montagna;

L’art.25 si occupa delle precisioni plano altimetriche della mappa, stabilendo le tolleranze planimetrica e altimetrica, e delle norme di conservazione: per l’aggiornamento delle mappe catastali eseguito d’ufficio o proposto dall’utenza tecnica esterna, si applica la normativa di conservazione del catasto terreni e le istruzioni emanate dal dipartimento del territorio. Nel suddetto articolo vengono stabiliti i seguenti valori:

• la tolleranza planimetrica vale rispettivamente 0.40 m, 0.80 m e 1.60 m per i tre casi di aree già descritti più sopra;

• la tolleranza altimetrica di punti singoli vale rispettivamente 0.40 m, 0.60 m e 1.00 m per i tre casi di aree già descritti più sopra;

• la tolleranza altimetrica di punti appartenenti a curve di livello vale rispettivamente 0.60 m, 0.90 m e 1.80 m per i tre casi di aree già descritti più sopra.

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Peraltro la cartografia catastale riporta anche tutti i particolari topografici e naturali del territorio (fiumi, strade, sentieri, ecc) e in alcune zone rilevate con il sistema fotogrammetrico anche le curve di livello. Anche l’archivio catastale dei terreni è basato sulla partita nominativa del possesso e dei diritti relativi, sulla quale vengono riportate tutte le particelle appartenenti alla medesima proprietà, con:

• l’indicazione della superficie espressa in ettari • qualità • classe • redditi dominicali e agrari • informazioni storiche delle mutazioni nel possesso e nello stato

3.2.7) I formati Attualmente si usano i formati DST o NTF per la componente cartografica, ASCII per i censuari terreni ed urbano, DAT per il catasto urbano e il catasto terreni. Alcune Amministrazioni Comunali sono dotate di strumenti di lettura e conversione in formato DXF della componente cartografica. 3.2.8) L’aggiornamento delle mappe catastali Attualmente l’aggiornamento delle mappe catastali è eseguito tramite i tipi mappale, i frazionamenti e gli accorpamenti e deriva da disposizioni che prevedono veri e propri rilievi celerimetrici, da inserire a livello numerico in una banca dati territoriale in coordinate Gauss – Boaga. E’ quindi auspicabile un progressivo miglioramento qualitativo e metrico delle mappe, soprattutto per le zone di espansione edilizia dove il territorio viene notevolmente modificato. La conservazione del catasto prevede variazioni personali e variazioni reali. Queste ultime possono interessare qualità e classe della particella (cioè il tipo di coltivazione effettivamente attuata) oppure riguardare la sua superficie: in quest’ultimo caso occorre redigere il frazionamento. Questi è un insieme di documenti (MOD.51, MOD.51 FTP, grafici, libretto delle

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misure, relazione tecnica) da consegnare per l’approvazione all’ufficio provinciale competente e poi da allegare ad esempio per compravendita, esproprio,ecc. Come è già stato accennato precedentemente le novità nella redazione dei tipi di frazionamento, parte fondamentale nella conservazione del catasto, sono contenute in due circolari di cui la prevalente è la 2/88, e nota del Gennaio 1988 dal titolo “Istruzione per il rilievo catastale di aggiornamento”. Riportiamone i punti salienti: “In relazione alla ubicazione e alla estensione dell’oggetto del rilievo il professionista dovrà individuare l’insieme dei punti fiduciali di primo perimetro ai quali collegare le misure”. Tali punti fiduciali “devono intendersi solamente come elementi di primo inquadramento del lavoro presentato; la ricomposizione cartografica degli stessi potrà avvenire in forma più precisa soltanto quando le coordinate dei punti fiduciali abbiano raggiunto un peso ritenuto topograficamente soddisfacente. In relazione a quanto sopra, al tecnico è richiesto di produrre un elaborato che possa, sulla base delle sole misure assunte in campagna, ricostruire la geometria dell’oggetto del rilievo, indipendentemente dalle coordinate fornite dall’Ufficio per i punti fiduciali considerati. Le coordinate dei suddetti punti fiduciali possono essere utilizzate durante le operazioni di rilievo come elementi di controllo per l’individuazione di eventuali errori grossolani nelle misure. La significatività di detto controllo è funzione del grado di attendibilità delle coordinate dei punti fiduciali.” Successivamente l’Istruzione indica il triangolo fiduciale, costituito da tre punti di note coordinate (PF) entro il quale deve essere contenuto l’oggetto del rilevamento e le stazioni celerimetriche utilizzate, e a ai cui vertici tale oggetto deve essere collegato tramite misure dirette o indirette. L’individuazione dei PF, ubicati a distanza media di 250 – 300 metri, inizialmente sono stabiliti dall’Amministrazione che li sceglie fra 12 categorie contrassegnate da diverso grado di precisione: punti delle reti nazionali (IGM), vertici del sistema catastale, spigoli di fabbricato; successivamente la rete è stata integrata e raffittita con l’individuazione ed istituzione di ulteriori PP.FF. da parte di tecnici esterni incaricati di

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redigere gli atti di aggiornamento. Incerta e soggettiva appare, in base alle circolari, l’attribuzione del codice di attendibilità alle operazioni di rilevamento. L’Istruzione poi stabilisce le precisioni richieste nelle operazioni di rilievo precisando le tolleranze. Il Catasto mette a disposizione dei tecnici il programma Pregeo, per la gestione informatica dei tipi di aggiornamento: esso esegue, in modo automatico, operazioni di verifica e di trattamento dei dati e permette di rototraslare tutto il rilievo celerimetrico nel sistema di riferimento definito dai punti fiduciali coinvolti (almeno 3), controlla le tolleranze da rispettare per il rilievo celerimetrico. In questo modo l’oggetto del rilievo diventa un piccolo estratto di cartografia numerica. La struttura dati così ottenuta nell’aggiornamento catastale può “dialogare” con qualsiasi cartografia numerica purchè sia comune il sistema di riferimento cartografico. Quindi, con piccole modifiche, gli esiti delle procedure di aggiornamento catastale possono essere impiegate dalle Agenzie del Territorio per mantenere aggiornata una cartografia numerica, inserendo le modifiche geometriche all’edificato individuabili in sede di concessione edilizia. La metodologia di rilievo stabilita dal Catasto sulla base della circolare 2/88 - e successive modifiche e integrazioni - e il programma Pregeo sono diventati uno standard di rilevamento celerimetrico per la maggior parte degli operatori topografici. Con il passare del tempo, il contributo dei tipi di aggiornamento avrebbe potuto migliorare qualitativamente l’archivio numerico corrispondente. In pratica, però, solo in alcune zone del territorio nazionale si è arrivati a questo miglioramento. Nella maggior parte delle zone, infatti, gli interventi di aggiornamento sono scarsi o senza continuità geometrica, come ad esempio nei centri già urbanizzati o nelle aree non edificabili (figure 3.4, 3.5, 3.6). Per questi motivi il Catasto ha intrapreso una parallela operazione di “vettorializzazione” o “numerizzazione” delle mappe e dell’archivio.

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Fig. 3.4: modifiche di fatto non riportate in mappa: nuova strada ed erosione di scarpata

Fig. 3.5: modifiche di fatto non riportate in mappa: nuova strada urbana

non censita (a tratteggio nella figura)

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Fig. 3.6: esempio di frazionamento non riportato in mappa

3.2.9) La struttura attuale del Catasto Alla struttura del Dipartimento del Territorio sono state sostituite delle agenzie locali, “quattro Agenzie Fiscali, tra cui l’Agenzia del Territorio”, più adatte fiscalmente a gestire le imposte (l’ICI, le imposte regionali, ecc.). “Dal 1 Gennaio 2001, nell’ambito della Riforma dell’Organizzazione del Governo, prevista dal decreto legislativo 30 luglio 1999 n.300, il Ministro delle Finanze, con decreto del 28 dicembre 2000 n.1390 ha reso esecutive le quattro Agenzie Fiscali, tra cui l’Agenzia del Territorio, che è subentrata nelle Attività e nelle funzioni di competenza del Dipartimento del Territorio, con esclusione di quelle trasferite all’Agenzia del Demanio.” …. …”L’Agenzia nell’ambito del processo di decentramento disposto dal decreto legislativo 31 marzo 1998 n.112, quale organismo tecnico previsto dalla stessa normativa, provvede al coordinamento delle funzioni mantenute dallo Stato e di quelle attribuite ai comuni e potrà continuare a gestire, sulla base di apposite convenzioni stipulate con gli stessi o con associazioni di enti locali, i servizi relativi alla tenuta a all’aggiornamento del catasto di competenza degli enti locali. Tra gli obiettivi fondamentali dell’Agenzia del Territorio, nel rispetto della natura pubblica del servizio e del processo di decentramento agli enti locali, sono compresi:

• il miglioramento della qualità dei servizi resi all’utenza, attraverso il migliore utilizzo dell’informatica e la semplificazione delle procedure

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• il perseguimento del principio di equità attraverso la costruzione di un catasto giusto, presupposto indispensabile per una corretta tassazione del patrimonio immobiliare.

L’Agenzia del Territorio mantiene l’attuale assetto organizzativo caratterizzato dalla presenza di uffici in ogni capoluogo di provincia, coordinati dalle dieci Direzioni Compartimentali, che gradualmente diverranno Regionali. Queste ultime avranno sede nei capoluoghi di regione e avranno anche il compito di gestire i rapporti con il sistema delle autonomie locali e regionali.” In Appendice 1 si riporta lo Statuto dell’Agenzia del Territorio, dal dgls 300/99.

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3.3) Il rapporto Comuni – Catasto Un momento cruciale nella storia del rapporto Comuni – Catasto si ha con il previsto trasferimento delle funzioni dallo Stato agli enti locali, disciplinato dalle riforme Bassanini e dal Dlgs 112/1998, attuativo della legge 59/1997. Proprio con il Dlgs 112/1998 si ha una svolta epocale: esso affida ai Comuni e Province la conservazione degli archivi catastali e la gestione dei servizi di utenza, riservando allo Stato solo funzioni di studio e di indirizzo. Infatti il decreto definisce con gli articoli 65, 66 e 67 i compiti assegnati agli enti locali e quelli conservati dallo Stato, in materia di catasto, servizi geotopografici e conservazione dei registri immobiliari. Restano di competenza statale alcune funzioni fondamentali non delegabili alle amministrazioni locali, perché obblighi costituzionali, come: - la garanzia del diritto di proprietà; - compiti relativi alla ricerca e studio di nuove forme di gestione degli

archivi informatici, del controllo statistico degli aggiornamenti; - funzioni di indirizzo generale. La maggior parte delle funzioni sarà svolta dalle strutture centrali delle amministrazioni, mentre le restanti saranno svolte da un nuovo organismo tecnico periferico, nel quale dovrà essere garantita la partecipazione delle amministrazioni statali e dei Comuni. E’ importante evidenziare che, proprio attraverso quest’ultimo organismo, lo Stato assume il compito di gestire il complesso delle informazioni e degli aggiornamenti provenienti dalle gestioni locali del Catasto, che saranno poi convogliate nell’archivio informatico nazionale, al quale potranno accedere, tramite terminali di rete, tutte le amministrazioni pubbliche per motivi statistici, fiscali e civilistici, e tutti i soggetti interessati come ad esempio notai, professionisti, tecnici, legali. Sono conferite ai Comuni o alle Comunità montane le seguenti funzioni: - la conservazione, utilizzazione e aggiornamento degli atti del Catasto

terreni e dei fabbricati, oltre alla revisione degli estimi e del classamento.

Nei Comuni capoluogo di Provincia e in quelli con oltre ventimila abitanti si aprirà uno sportello:

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- per la visura e il rilascio delle certificazioni catastali; - per la presentazione dei tipi di frazionamento e tipi mappali, su floppy

disk con programma Pregeo, e la denuncia di nuove costruzioni e variazioni di fabbricati con programma Docfa.

Nei Comuni con meno di ventimila abitanti la gestione del Catasto sarà affidata alle Province, che apriranno sportelli consorziali raggruppando diversi Comuni. Analizziamo ora i vantaggi, a decentramento avvenuto, per gli utenti: - i cittadini non saranno più costretti a spostamenti chilometrici e a lunghe

code, perché gli sportelli per i servizi catastali si troveranno presso il Comune o in un Comune vicino e aumenteranno notevolmente di numero, circa 1000 contro gli attuali 100;

- i professionisti, i tecnici e i notai potranno • collegarsi con gli archivi catastali e ipotecari • trasmettere per via telematica gli atti di conservazione (tipi

mappali, tipi di frazionamenti, ecc.) o di valenza pubblicista (trascrizioni, annodamenti,ecc.)

• e avere la certezza che l’atto trasmesso verrà inserito in tempo reale negli archivi per il loro immediato aggiornamento.

Queste operazioni telematiche saranno possibili con il recente decreto che ha istituito la firma digitale sui documenti ufficiali (Dpr 513/1997). Sembra un quadro molto positivo, ma non mancano i dubbi degli esperti sui criteri e le modalità del decentramento (Guazzone 2001): essi riguardano in particolar modo la fase transitoria, con tutti i problemi che affliggono il dipartimento del territorio, che, a grandi linee, sono: - arretrati storici del catasto: quale organismo (Catasto o anche

collaborazione del Comune) e in quali tempi sarà effettuato il recupero dell’arretrato? E’ possibile che l’arretrato storico di un decennio possa essere evaso in 20 mesi, in ore straordinarie? Si intende dare ai Comuni il catasto, a revisioni e recupero avvenuti, o si pensa di “decentrare” anche queste operazioni?

- demotivazione del personale della direzione del territorio, sfiduciato per l’incertezza del lavoro, che potrebbe anche obbligarlo a trasferirsi in altri organismi operativi, per ora di ignota connotazione;

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- mole di lavoro gravosa ai Comuni: ad essi, oltre che lo sportello di visura dei dati – più che doveroso e previsto dalla legge 133/1994 – sono stati affidati anche la conservazione e gli aggiornamenti del catasto, la revisione degli estimi e dei classamenti (scelta delle microzone e approvazione dei valori da utilizzare per la revisione degli estimi);

Inoltre, invece di creare l’organismo tecnico, forse era preferibile mantenere gli UTE, struttura collaudata, professionalmente preparata e ora liberata dalle operazioni di sportello: essi avrebbero potuto occuparsi della conservazione e dell’aggiornamento degli archivi, della revisione di estimi e classamenti, dell’aggiornamento cartografico e della manutenzione del sistema informatico. Purtroppo risulta evidente il mancato coordinamento fra il Ministero delle Finanze e quello della Finanza Pubblica per i recenti provvedimenti legislativi in materia di catasto: forse sarebbe stato opportuna un’analisi più approfondita e un coordinamento più efficace. Per stabilire le modalità di applicazione del decentramento sono in corso degli incontri all’interno dei Comuni di dimensioni maggiori: nella legge infatti si prospettano vagamente delle convenzioni da stipulare, ma permangono ancora diversi problemi pratici da risolvere, come ad esempio la localizzazione della sede per queste funzioni, i dipendenti che saranno assegnati ai Comuni, le risorse finanziarie per avviare il processo, il trasferimento dei mezzi (prima di tutto la rete informatica). Una volta stabilita la linea da seguire per una possibile e attuabile soluzione di questi problemi, i Comuni si confronteranno con l’Agenzia del Territorio per individuare la strada comune da percorrere. Ad esempio per quanto riguarda il Comune di Modena finora sono state prospettate tre differenti possibilità per questo decentramento: - un certo numero di funzionari catastali e un’ adeguata strumentazione

vengono assegnati ad un Comune della Provincia, preso come riferimento per tutta la Provincia (ad esempio il Comune di Modena per la Provincia relativa): questi impiegati permangono nei locali del Catasto e comunicano con il Comune tramite rete informatica interna;

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- diversi addetti del Catasto saranno ubicati in più Comuni della Provincia, cioè vengono costituiti più poli (3 o 4); questa è sicuramente una soluzione più onerosa rispetto alla precedente;

- la Provincia è il punto di riferimento, cioè diviene l’ente delegato dalle Amministrazioni Comunali, gestendo tutti i Comuni convenzionati con essa; questa ipotesi, però, non è prevista dalla legge che sancisce il trasferimento delle funzioni ai Comuni, non alla Provincia.

3.3.1) La sperimentazione catastale nel Comune di San Giovanni Persiceto La domanda d’obbligo è, in pratica, come verrà attuato il suddetto trasferimento di funzioni: San Giovanni Persiceto (BO), di 24 mila abitanti, è il primo Comune in Italia dove verrà attuata la sperimentazione nazionale di catasto integralmente gestito dai comuni. Questo progetto dà proprio attuazione al trasferimento delle funzioni dallo Stato agli enti locali attraverso un protocollo d’intesa. Quest’ultimo, istituito tra l’Agenzia del Territorio, Comuni, Associazioni dei Comuni del territorio bolognese, prevede la creazione di un “polo” catastale proprio a San Giovanni. Il progetto sarà realizzati in due fasi operative: - nella prima si sposteranno gli archivi cartacei, personale e sistemi

gestionali presso la sede del Comune di San Giovanni creando un polo in cui verranno svolte tutte le funzioni catastali;

- nella seconda verrà attuato un potenziamento dei sistemi gestionali con maggiore interscambio di informazioni fra Catasto e Comuni per consentire agli altri comuni del dominio territoriale del polo - Crevalcore, Sant’Agata bolognese, Sala bolognese, Angola e Calderaia sul Reno – di svolgere funzioni di consultazione degli archivi, di visure e certificazioni catastali, di inviare flussi di aggiornamento certificati e di disporre localmente di informazioni catastali da aggregare a quelle comunali.

L’Agenzia del Territorio si impegna, durante la fase di sperimentazione, a fornire le risorse necessarie per l’assistenza tecnico – specialistica, le dotazioni tecnologiche e le documentazioni cartacee necessarie ad un corretto espletamento delle funzioni trasferite.

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Per San Giovanni visure e certificati catastali rappresentano solamente il primo passo: infatti, oltre all’anagrafe dei cittadini, il Comune mira al pieno possesso dell’anagrafe del territorio, per controllare la veridicità dei dati e pianificare meglio le scelte di politica tributaria. Per raggiungere questo obiettivo, manca però la possibilità di aggiornare in tempo reale i dati catastali. Per ora nei sei Comuni suddetti dal 9 Aprile 2001 è possibile ottenere visure e certificati catastali in tempo reale in municipio, invece di recarsi nel capoluogo emiliano negli uffici centrali del Catasto. Tutto questo è stato il risultato della collaborazione fra Provincia di Bologna, alcuni comuni e il Catasto: - per il recupero arretrato e l’allineamento della base informativa catastale - per il collegamento delle banche dati del Catasto, dei Comuni e della

Provincia allo scopo di fornire servizi agli utenti attraverso la rete telematica

- per la rete telematica della Provincia, sulla quale sono connessi i Comuni provinciali e attraverso la quale vengono garantiti i collegamenti fra i diversi sistemi gestionali del Catasto e dei Comuni.

La sperimentazione sul trasferimento delle funzioni catastali ai sei Comuni sarà condotta per tutto il 2001 e, se darà i risultati previsti, forse anche gli altri Comuni della Provincia di Bologna entreranno a far parte del progetto entro il 2002. Infine, entro breve, in tutta la Provincia dovrebbe debuttare il Catasto comunale. 3.3.2) Il caso di Bergamo: Sistema Informativo Territoriale integrato Comune – Catasto Nel 1998 il Comune di Bergamo e il locale Ufficio del Territorio hanno stipulato una convenzione con l’obiettivo di “realizzare un’anagrafe patrimoniale probatoria, aggiornata in tempo reale, relativa ai beni immobili e titolari dei diritti inquadrata in unico Sistema Informativo Territoriale nazionale ed europeo”.

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Nel corso del progetto si è proceduto all’aggiornamento della cartografia catastale attraverso: - il recupero degli arretrati degli atti di aggiornamento di catasto terreni –

tipi di frazionamento e tipi mappali – ed aggiornamento dell’archivio informatico dei dati amministrativo – censuari;

- l’aggiornamento grafico delle mappe; - la digitalizzazione, in formato vettoriale numerico, delle mappe

aggiornate e la strutturazione dei file cartografici per la loro utilizzazione all’interno del Sistema Informativo mediante costruzione, in forma topologica, delle carte catastali;

- il riallineamento tra gli archivi toponomastici comunali e catastali. Al termine dell’attività di recupero, le banche dati geometriche e censuarie sono entrate efficacemente in una fase di conservazione, per impedire il formarsi di nuovo arretrato. Completate queste fasi, il Comune è arrivato ad avere un SIT coerente e temporaneamente allineato con la base dati del Catasto. A questo punto sono stati valutati i limiti di un sistema informativo territoriale catastale “parallelo”, del quale garantire dallo stesso Comune la manutenzione e l’aggiornamento dallo stesso Comune: essi possono essere riassunti nei seguenti punti: - duplicazione delle banche dati: essa genera in breve tempo un

disallineamento tra le informazioni ottenibili dal cittadino presso il catasto e presso gli uffici comunali;

- duplicazione delle funzioni: essa costringe il Comune a costituire una piccola Agenzia del Territorio, con conseguente aumento dei costi del personale e della struttura;

- duplicazione delle procedure: essa causa la richiesta al cittadino delle stesse informazioni che ha già dovuto fornire all’Agenzia del Territorio, in contraddizione con le leggi sulla semplificazione amministrativa.

Partendo da queste considerazioni è apparsa necessaria la realizzazione di un Sistema Informativo Territoriale Integrato Comune – Catasto, basato sulla condivisione degli archivi tra i due enti. La componente informativa geografica è coperta dal Sistema Informativo Catastale Comunale costituito presso l’Agenzia del Territorio. La

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conservazione degli archivi catastali è quindi eseguita dagli operatori dell’Agenzia del Territorio aggiornando con le funzioni GIS la base di dati geometrici ed operando invece secondo le normali modalità per l’aggiornamento delle informazioni censuarie. Le funzioni di visura sono disponibili in modalità locale presso gli uffici del Catasto ed in modalità remota presso gli uffici Comunali, in questo modo viene garantito al Comune un accesso a dati aggiornati in tempo reale. Quindi i cittadini possono accedere alle informazioni catastali ed ottenere certificati indifferentemente presso gli sportelli dell’Agenzia del Territorio o presso gli uffici comunali, e possono navigare nella cartografia catastale attraverso un semplice browser internet. 3.3.3) Le microzone catastali La definizione e la formazione delle microzone catastali rientrano nel processo di revisione generale del Catasto, sono previste dalla Legge n.662 del 23/12/96 e precisate con successivi provvedimenti, cioè D.P.R. n.138 del 23/3/98 (regolamento) e la Circolare n.13/T dell’8/1/99 (istruzioni tecniche). Ai Comuni è affidato il compito di formare le microzone, cioè di suddividere il territorio comunale in ambiti omogenei, soprattutto dal punto di vista socioeconomico e del valore di mercato degli immobili ma anche dal punto di vista ambientale, storico, urbanistico e infrastrutturale. Per raggiungere questo obiettivo i Comuni dovranno sviluppare una ricerca approfondita sul territorio comunale e dotarsi di strumenti adeguati (come programmi informatici) per il controllo permanente del territorio stesso: quest’ultima condizione è necessaria per le future revisioni delle microzone e per le successiva determinazione delle nuove rendite catastali. Questo delicato lavoro di monitoraggio deve essere condotto in collaborazione con l’Ufficio del Territorio. La presenza di un avanzato SIT potrebbe agevolare i Comuni nello studio di analisi territoriale.

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Bibliografia • Panecaldo V. “Catasto rustico e urbano”, Ed. Buffetti; • Cannarozzo R. , Cucchiarini L. , Meschieri W. : “Misure Rilievo

Progetto”, Ed.Zanichelli, 1998; • Guazzone F. : “Fabbricati e cartografia catastale: ecco le nuove

regole”; • Guazzone F. “A Comuni e Province il nuovo catasto”, Il Sole 24 ore; • Costa G. : “Bologna, il Catasto va in Comune”, Il Sole 24 ore

CentroNord, 2001; • Galullo R. : “In Emilia il Catasto passa ai Sindaci”, Il Sole 24 ore”,

2001; • Arch. Stancari, Geom. Gheduzzi et al. : “Delimitazione delle

Microzone Catastali – relazione illustrativa del gruppo di lavoro del Comune di Modena”, 2000

• Deligios M. , Fabrizi C. , Gaspani R. : “SICA SitBg : a Bergamo c’è un Sistema Informativo Territoriale integrato Comune – Catasto”, MondoGIS 19/2000;

• Dequal S. , Furani G. , Galeotti M. : “Le carte tecniche numeriche 1:2000 e 1:5000 integrate con il Catasto, per il SIT di Forlì”, Atti della 2° Conferenza ASITA , 1998;

• contatto diretto con arch. Zini del Comune di Modena; • Biallo G. : “Un servizio da premio Nobel per il GIS – La provincia di

Bologna rende utilizzabili e distribuisce dati catastali ai comuni.”, MondoGis, 24/2001.

l Dipartimento del Territorio, con esclusione di quelle trasferite all’Agenzia del Demanio.

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APPENDICE 1 Per l’ex Catasto, ora Agenzia del Territorio, e la sua attuale struttura dal dgls.300 /99 si riporta (sito internet www.finanze.it):

“STATUTO AGENZIA DEL TERRITORIO Articolo 1

Agenzia del territorio L’agenzia del territorio, di seguito denominata agenzia, istituita ai sensi dell’articolo 57 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, di seguito denominato decreto istitutivo, ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria. 2. L’agenzia è sottoposta all’alta vigilanza del Ministro delle finanze e al controllo della Corte dei conti che lo esercita secondo le modalità previste dalla legge. 3. L’attività dell’agenzia è regolata dal decreto istitutivo, dalle norme del presente statuto e dalle norme regolamentari emanate nell’esercizio della propria autonomia. 4. L’agenzia ha la sua sede centrale in Roma.

Articolo 2 Fini istituzionali

1. L’agenzia svolge tutte le funzioni ed i compiti statali ad essa attribuiti dalla legge in materia di catasto, di servizi geotopocartografici e di conservazione dei registri immobiliari; costituisce l’anagrafe integrata dei beni immobiliari esistenti sul territorio nazionale; assicura l’integrazione delle attività statali in materia con quelle attribuite agli enti locali. A tali fini, l’agenzia assicura ai soggetti interessati l’accesso più semplice alle informazioni ed ai dati promuovendo, a livello nazionale, l’interscambio e la disponibilità di dati catastali aggiornati in collegamento con le anagrafi territoriali costituite presso gli enti locali, curando l’adeguamento delle metodologie e dei criteri estimativi e il miglioramento del sistema di pubblicità immobiliare, nel rispetto dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza e secondo criteri di efficienza, economicità ed efficacia. 2. L’agenzia assicura i servizi di competenza statale relativi al catasto, i servizi geotopocartografici e quelli relativi alla conservazione dei registri immobiliari; gestisce l’osservatorio del mercato immobiliare, servizi estimativi, nonché altri servizi tecnici, già di competenza del dipartimento del territorio. 3. L’agenzia supporta il trasferimento delle funzioni catastali agli enti locali; costituisce l’organismo tecnico di cui all’articolo 67 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, svolgendo i compiti dallo stesso previsti; può gestire, sulla base di apposite convenzioni stipulate con i comuni o, se delegate, con associazioni di comuni e comunità montane, i

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servizi relativi alla conservazione, utilizzazione e aggiornamento del catasto di competenza comunale. 4. L’agenzia assicura il supporto alle attività del Ministero delle finanze e la collaborazione con le altre agenzie fiscali e con gli altri enti o organi che comunque esercitano funzioni in settori della fiscalità di competenza statale. 5. L’agenzia presta la propria collaborazione, secondo gli indirizzi impartiti dal Ministro, alle istituzioni dell’Unione europea e svolge i compiti necessari per l’adempimento, nelle materie di competenza, degli obblighi internazionali assunti dallo Stato; promuove ogni utile rapporto con i corrispondenti organismi internazionali.” ….omissis…..

“Articolo 4 Attribuzioni

1. L’agenzia, nel perseguimento della propria missione e dei propri scopi istituzionali, esercita, in particolare, le seguenti funzioni ed attribuzioni: a) gestione dell’anagrafe integrata dei beni immobiliari;

b) attività catastali di competenza dello Stato, assicurando l’unitarietà ed il coordinamento operativo del sistema, lo sviluppo di metodologie e criteri uniformi di rilevazione, stima e classificazione, la regolarità dei flussi informativi ed il relativo controllo qualità;

c) servizi geotopocartografici, assicurando le attività di rilevazione e di diffusione, anche individuando le metodologie generali per l’esecuzione;

d) servizi di pubblicità immobiliare e di conservazione dei registri immobiliari, semplificando l’accesso alle informazioni;

e) gestione dell’osservatorio del mercato immobiliare e di servizi estimativi che può offrire sul mercato;

f) fornitura di servizi, consulenze e collaborazioni nelle materie di competenza, a soggetti pubblici e privati, sulla base di disposizioni di legge, di rapporti convenzionali e contrattuali;

g) promozione e partecipazione ai consorzi e alle società previsti dall’articolo 59, comma 5, del decreto istitutivo;

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h) assistenza agli utenti;

i) riscossione dei tributi di competenza e relativo controllo;

l) gestione del contenzioso e dei procedimenti di volontaria giurisdizione.

2. Nell’esercizio delle proprie funzioni ed attribuzioni, l’agenzia promuove lo sviluppo di un sistema di conoscenze integrato sul territorio e assicura la disponibilità di informazioni certe e aggiornate.”

…omissis…..

“Articolo 13

Principi generali di organizzazione e di funzionamento

1. L’agenzia è articolata in uffici centrali e periferici. Tale articolazione, durante il processo di attuazione del regolamento di amministrazione, corrisponde a quella preesistente per le strutture del dipartimento del territorio, le cui funzioni, ai sensi dell’articolo 57, comma 1 del decreto istitutivo, sono trasferite all’agenzia.

2. Con il regolamento di amministrazione, nell’esercizio della propria autonomia organizzativa, l’agenzia, ai sensi dell’articolo 71, comma 3 del decreto istitutivo, disciplina, favorendo il decentramento delle responsabilità operative, la semplificazione dei rapporti con i cittadini e l’erogazione efficiente ed adeguata dei servizi, l’organizzazione interna centrale e periferica e il funzionamento degli uffici, stabilendo la dotazione organica complessiva degli stessi e dettando le norme per l’assunzione del personale, per la formazione professionale e le regole e le modalità per l’accesso alla dirigenza, in conformità con le disposizioni della normativa vigente e dei contratti collettivi di lavoro.” …omissis…..

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“Misure per il trasferimento definitivo dei servizi catastali di competenza degli enti locali

1. In base alle direttive del ministro delle finanze, specifiche clausole della convenzione di cui all’articolo 59 del decreto istitutivo assicurano le condizioni ottimali per il trasferimento progressivo dei servizi attinenti alle funzioni conferite agli enti locali dall’articolo 66 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112. Singoli comuni o, se delegate, associazioni di comuni e comunità montane possono affidare, in tutto o in parte, la gestione di tali servizi con apposite convenzioni all’agenzia.

2. L’agenzia pianifica, nel rispetto delle disposizioni di attuazione del decreto legislativo n. 112 del 1998, le modalità ed i tempi del trasferimento, anche graduale, dei servizi inerenti alla conservazione, utilizzazione ed aggiornamento del catasto di competenza comunale. A tal fine l’agenzia specifica, anche differenziandole per ambiti territoriali costituiti da singoli comuni, associazioni di comuni e comunità montane, le procedure tecniche ed amministrative dirette a garantire l’unitarietà del sistema catastale e, più in generale, il raccordo con le attribuzioni specificate dall’articolo 4 del presente statuto, gli adempimenti e le attività necessarie per l’ordinato trasferimento dell’esercizio delle funzioni.

3. Ai fini di cui al comma 2 è costituito, nell’ambito del comitato direttivo, un comitato ristretto composto dal direttore dell’agenzia e dai due membri designati dalla conferenza Stato-città ed autonomie locali, il quale opera tenendo conto delle direttive impartite dalla conferenza stessa e riferendo periodicamente a tale organo sugli sviluppi del più rapido e generalizzato, effettivo esercizio delle funzioni di competenza dei comuni. La composizione del comitato ristretto può essere modificata con delibera del comitato direttivo, previo parere favorevole della conferenza Stato-città ed autonomie locali.

4. Sino alla data della piena assunzione dell’esercizio delle funzioni conferite agli enti locali dall’articolo 66 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, la gestione dei relativi servizi è assicurata dall’agenzia.”

La nuova organizzazione dell’Agenzia del Territorio è normata dal “Regolamento di Amministrazione” articoli 3,4 e 5 – di seguito riportati – dove si definisce la nuova struttura centrale e periferica. Si precisa che nel corso dell’attuazione della riforma saranno definite le attribuzioni da trasferire agli Uffici Comunali, ultimo anello della struttura periferica, competenze che pur essendo state indicate nello Statuto mancano del realtivo regolamento di attuazione.

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“Articolo 3

Strutture centrali

1. Le strutture centrali preposte alle funzioni relative ai servizi erogati dall’Agenzia sono:

a) la Direzione centrale cartografia, catasto e pubblicità immobiliare, che cura la definizione di metodologie, regole e procedure innovative in materia di servizi cartografici, catastali e di pubblicità immobiliare, anche nell’ottica della realizzazione dell’anagrafe integrata dei beni immobili; cura il processo di decentramento ai comuni, della gestione del catasto tenendo conto di quanto previsto dalle norme transitorie di cui all’art. 18 dello Statuto; coordina l’erogazione dei servizi di competenza dell’Agenzia; coordina le funzioni svolte rispettivamente dall’Agenzia e dai Comuni; assicura l’integrazione delle banche dati e lo sviluppo di sistemi per la conoscenza del territorio;

b) la Direzione centrale osservatorio mercato immobiliare, che cura la rilevazione ed elaborazione delle informazioni di carattere tecnico-economico relative ai valori immobiliari, al mercato degli affitti ed ai tassi di rendita, nonché la pubblicazione e la diffusione di studi ed elaborazioni;

c) la Direzione centrale consulenze e stime, che cura le funzioni relative alle consulenze tecniche ed ai servizi estimali.

Le strutture sopra elencate governano i processi riferiti all’intero ciclo gestionale delle funzioni e dei servizi loro affidati, compresi quelli offerti sul mercato, secondo la specificazione delle funzioni definita con provvedimento del Direttore dell’Agenzia. Un comitato di coordinamento operativo, composto dai responsabili delle strutture

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sopraindicate, assicura l’integrazione tra i rispettivi processi ed in particolare tra quelli relativi al catasto, alla pubblicità immobiliare ed all’osservatorio dei valori immobiliari.

2. Le strutture centrali preposte a funzioni relative alla gestione delle risorse impiegate dalle strutture dell’Agenzia o a funzioni specialistiche sono:

a) la Direzione centrale affari generali e legali, che cura gli affari non riconducibili alla competenza delle altre strutture di supporto ed in particolare fornisce assistenza sulle problematiche giuridiche e legali; gestisce i processi per l’approvvigionamento dei beni e servizi di diretta competenza e coordina l’attività complessiva dell’Agenzia in questa materia; cura le relazioni con il contesto fornendo assistenza in materia a tutte le strutture centrali e decentrate, promuove l’immagine dell’Agenzia e cura la comunicazione istituzionale; definisce le politiche per la gestione del patrimonio di pertinenza dell’Agenzia e cura la gestione di quello utilizzato dalla sede centrale, assicura i servizi generali della stessa; è preposta alle attività relative alla logistica ed alla sicurezza delle strutture dell’Agenzia.

b) la Direzione centrale pianificazione-controllo ed amministrazione, che sviluppa e promuove l’adozione dei sistemi di controllo direzionale, anche in attuazione del D. Lgs. 286/99, coordina il processo di budgeting e di controllo dell’avanzamento della gestione e assiste il Direttore dell’Agenzia nella gestione dei rapporti relativi alla Convenzione con il Ministro; assicura la predisposizione del bilancio, la gestione della contabilità, l’elaborazione dei rendiconti ed assicura la collaborazione dell’Agenzia con gli organi esterni di controllo;

c) la Direzione centrale risorse umane, che cura le funzioni relative alla pianificazione, reclutamento, inserimento, gestione, sviluppo, formazione ed amministrazione del personale e alle relazioni sindacali; sviluppa e coordina l’applicazione di sistemi di valutazione del potenziale, delle posizioni organizzative e delle prestazioni della generalità del personale;

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d) la Direzione centrale organizzazione e sistemi informativi, che cura l’adeguamento degli assetti organizzativi e promuove e coordina le iniziative per l’ottimizzazione e la revisione dei processi di lavoro e delle procedure,per la realizzazione del Sistema Qualità, cura la pianificazione e garantisce la realizzazione dei sistemi informatici e telematici, in rapporto sinergico con le strutture preposte all’erogazione dei servizi dell’Agenzia tenendo conto del processo di decentramento previsto dal D. Lgs. n. 112/1998;

e) Il Servizio ispettivo che assicura, mediante aggiornate metodologie, controlli sull’operato delle strutture centrali, regionali e provinciali, anche di regolarità amministrativa e contabile, relativi alla corretta applicazione nei processi di lavoro della normativa esterna ed interna nonché all’imparzialità dell’azione amministrativa.

3 Il Direttore dell’Agenzia definisce con propri provvedimenti l’articolazione interna delle strutture centrali e l’individuazione delle posizioni dirigenziali, su proposta dei rispettivi Responsabili concertata con le Direzioni centrali "Risorse umane" e "Organizzazione e sistemi informativi".

Articolo 4

Strutture regionali

1. Le Direzioni regionali assumono la responsabilità della gestione degli obiettivi e delle risorse nell’area geografica di competenza, ed in particolare:

a) assicurano i processi di pianificazione e controllo, definendo obiettivi e risorse con le strutture provinciali dipendenti e con quelle centrali nel processo di budgeting;

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b) curano il coordinamento della gestione operativa dei servizi erogati dalle strutture provinciali, assumendo corresponsabilità sui risultati;

c) esercitano le funzioni decentrate non attribuite alle strutture provinciali;

d) gestiscono i rapporti con la Regione e coordinano il complesso delle relazioni con il sistema delle autonomie locali e le relative Associazioni.

2. Le Direzioni regionali sono istituite nel capoluogo di ciascuna regione, eccetto quella del Trentino Alto Adige.

3. Nelle regioni Basilicata, Molise, Umbria e Valle d’Aosta, in cui sono operanti non più di due uffici provinciali, la Direzione regionale assume anche le funzioni operative proprie dell’Ufficio provinciale del capoluogo.

4. Il Direttore dell’Agenzia definisce con propri provvedimenti l’articolazione interna delle Direzioni regionali e l’individuazione delle posizioni dirigenziali, su proposta dei rispettivi Responsabili, concertata con le Direzioni centrali "Risorse umane" e "Organizzazione e sistemi informativi".

Articolo 5

Uffici provinciali

1. Gli uffici provinciali hanno sede nei capoluoghi di provincia; svolgono funzioni prevalenti di carattere operativo provvedendo all’erogazione dei servizi dell’Agenzia e curano i rapporti con i Comuni e gli altri Enti locali anche per la stipula e la gestione degli accordi convenzionali; svolgono le funzioni gestionali ad essi attribuite con i provvedimenti di cui al comma 4.

2. Gli uffici provinciali dipendono dalle Direzioni regionali con cui definiscono, nell’ambito del processo di budgeting, gli obiettivi da perseguire e le risorse correlate, rispondendo alle stesse per il monitoraggio della gestione e per ogni esigenza di

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supporto e coordinamento. Gli Uffici provinciali di Trento e di Bolzano dipendono dalla Direzione regionale del Veneto.

3. L’organizzazione interna degli uffici favorisce l’integrazione delle attività per processi e, in relazione alle loro specificità, lo sviluppo di figure polivalenti e la promozione del lavoro di gruppo, al duplice scopo di favorire la crescita professionale degli addetti e di rendere più flessibile la gestione dei servizi.

4. Il Direttore dell’Agenzia definisce con propri provvedimenti l’articolazione interna degli uffici e l’individuazione delle posizioni dirigenziali, su proposta dei responsabili delle Direzioni regionali concertata con le Direzioni centrali "Risorse umane" e "Organizzazione e sistemi informativi". “