Una Unione Fiscale in Europa:È possibile?

Chiara Goretti23 ottobre 2013

Gli aspetti non-controversi• Definizione generale di unione fiscale• Superamento della situazione attuale• approccio graduale

Alcuni aspetti controversi• Unione di bilancio: si o no?• Quale unione di bilancio?

Unione di bilancio o fiscale (fiscal union), si intende l’integrazione delle politiche di bilancio di alcuni paesi.

In una unione fiscale, le decisioni sul prelievo e sulla spesa sono per la gran parte prese da istituzioni comuni; la funzione di stabilizzazione viene di solito allocata al livello di governo più elevato.

L’UE non corrisponde ad una unione fiscale.• Il bilancio europeo è pari a circa l’1 per cento del PIL europeo

ed è principalmente destinato a sussidi all’agricoltura e a politiche regionali. E’ comunque limitatissima la funzione di stabilizzazione svolta dal bilancio europeo.

• Le decisioni di prelievo e di spesa sono principalmente prese a livello nazionale.

Il consenso: la definizione generale di unione fiscale

“An integrated budgetary framework is part of an economic and monetary union. In that context, further mechanisms, including an appropriate fiscal capacity, will be explored for the euro area.” - European Council conclusions on completing EMU, 18th Oct. 2012

“In the longer term, the European Union should move towards a full banking union, a full fiscal union, a full economic union, which all require, as a fourth element, appropriate democratic legitimacy and accountability of decision-making. Major Treaty reform will be required on this path.” – European Commission, “A blueprint for a

deep and genuine economic and monetary union. Launching a European debate”, 30 th Nov. 2012

“The crisis has revealed the high level of interdependence and spill-overs between euro area countries. It has demonstrated that national budgetary policies are a matter of vital common interest. This points to the need to move gradually towards an integrated budgetary framework ensuring both sound national budgetary policies and greater resilience to economic shocks of the euro area as a whole. This would contribute to sustainable growth and macroeconomic stability.” – Van Rompuy et al., Towards a genuine

economic and monetary union, 5th Dec. 2012.

Il consenso: l’opportunità di andare avanti

Stage 1: “il completamento e l’attuazione di un framework rafforzato per la governance economica ('Six-Pack'; Treaty on Stability, Coordination and Governance; 'Two-Pack'). … garantisce un idoneo coordinamento ex ante dei bilanci annuali degli stati membri dell’area euro e rafforza gli strumenti di sorveglianza di coloro che sperimentano difficoltà finanziarie”

Stage 2 (2013-14): “la definizione di un meccanismo per un coordinamento rafforzato, la convergenza e l’attuazione di politiche strutturali basate su accordi di natura contrattuale tra gli stati membri e le istituzioni europee sulle politiche che i paesi si impegnano ad adottare e sulla loro attuazione. In casi specifici, questi accordi possono essere accompagnati da un sostegno finanziario temporaneo, mirato e flessibile.”

Stage 3 (post 2014): “la definizione di un potere di bilancio (fiscal capacity) che faciliti gli aggiustamenti agli shock economici. Questo può prendere la forma di un meccanismo di tipo assicurativo tra i paesi dell’area euro per fronteggiare eventuali shock economici asimmetrici. Questa funzione assicurerebbe una qualche forma di solidarietà di bilancio nel corso dei cicli economici, migliroando l’adattabilità dell’area euro nel suo complesso e riducendo il sostegno finanziario e i costi in termini di prodotto associati agli aggiustamenti macroeconomici.”–

Van Rompuy et al., Towards a genuine economic and monetary union, 5 th Dec. 2012.

Il consenso: l’approccio graduale

Perchè una unione fiscale?

Perchè una unione fiscale?[1/3]

La crisi dei debiti sovrani ha mostrato la debolezza del framework europeo, soprattutto per aver sottovalutato gli squilibri macroeconomici

1.Il patto di Stabilità e Crescita (SGP) non ha garantito l’adozione di politiche di bilancio prudenti nei “periodo buoni”; alcuni paesi non si sono costituiti margini di manovra adeguati nei periodi di espansione economica.

2.Non vi erano idonee procedure per gestire una crisi dei debiti sovrani: questo ha prodotto incertezza e ritardato il tempo necessario per individuare una soluzione delle crescenti tensioni

3.Gli squilibri di bilancio non sono stati l’unico fattore critico; gli squilibri macroeconomici hanno contribuito a minacciare la sostenibilità fiscale e esacerbato le tensioni fiscali (parte dei debiti privati spesso sono divenuti debito pubblico). Non sono stati monitorati in modo appropriato. È emersa la mancanza di strumenti per gestire i rischi sistemici.

C’è un consenso ampio sulle lezioni apprese nella crisi:

• “Il coordinamento delle politiche economiche nazionali all’interno dell’area di bilancio è stato basato su strumenti deboli – peer pressure e raccomandazioni – e ha avuto un effetto non soddisfacente sul comportamento di alcuni stati membri dell’area euro. Lo strumento era quindi troppo debole per controbilanciare l’apertura pregressiva dei gap di competitività e la divergenza di crescita tra gli stati membri. Poca considerazione è stata data agli effetti di spill-over dell’area euro. Le politiche economiche nazionali hanno dato attenzione insufficiente al contesto europeo nell’ambito del quale le economie operano.” European Commission, “A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union.

Launching a European debate”, 30th Nov. 2012

• “Molti osservatori hanno sottolineato la necessità per strumenti migliori per la condivisione del rischio che possano aiutare gli stati membri colpiti da shock asimmetrici a superare le loro difficoltà temporanee.” –

C. Cottarelli, IMF, Presentation at the November 1-2 Gerzensee Conference, 2012

Perchè una unione fiscale? [2/3]

In altre parole

• C’è un’ampia convinzione che l’unione monetaria non può funzionare senza una unione fiscale. La combinazione di una politica monetaria sovranazionale con politiche di bilancio nazionali non è sostenibile. L’area dell’euro è troppo vulnerabile agli shock asimmetrici e alla mancanza di disciplina fiscale.

• Il dibattito sulla unione fiscale è quindi emerso solo per salvare l’unione monetaria?

Perchè una unione fiscale?[3/3]

• Una unione fiscale può incrementare l’azzardo morale. Potrebbe incrementare la probabilità che i paesi che hanno bilanci in disavanzo e debito debbano essere salvati (bailed out). Gli incentivi per avere bilanci in equilibrio e per realizzare riforme strutturali potrebbero risultare ridotti.

• Una unione fiscale non condivisa potrebbe aumentare le tensioni politiche, alimentando i sentimenti antieuropei. In quasto modo si potrebbe avere una minaccia anche superiore all’Unione europea.

• La reale domanda è vi possa essere una unione fiscale senza una vera unione politica

Perchè no: le motivazioni contro

Quale unione fiscale?

• Anche se vi è un consenso sulla deifnizione generale di unione fiscale, questa può essere realizzata con diverse forme.

• La dimensione, la forma e la finalità della unione fiscale corrispondono a quanto emerge dalle preferenze sociali e politiche degli stati membri. Per questo motivo viene sottolineato che l’integrazione di bilancio dovrebbe procedere di pari passo con l’integrazione politica.

Quale unione fiscale? [1/4]

• Considerate le attuali ragioni per procedere verso l’unione fiscale e tenuto conto delle preferenze che sembrano emergere dagli stati membri, l’unione fiscale è possibile solo se assume un carattere limitato (minimum conditions approach).

• In pratica, caratteristiche e dimensione dell’unione fiscale devono contemperare le esigenze connesse con l’unione monetaria e l’ancora significativa eterogeneità delle preferenze in Europa.

Guardando all’esperienza che si sta sviluppando sull’unione bancaria

Quale unione fiscale?[2/4]

• L’unione fiscale integra l’unione monetaria se implica effettivamente una qualche forma di condivisione del rischio (tenuto conto della misura e del potenziale contagio degli shock di paese).

• I metodi di condivisione del rischio possono essere svariati (da trasferimenti temporanei tra gli stati membri a un bilancio comune vero e proprio).

• In ciascuno di questi schemi, la condivisione del rischio implica costi e benefici per i singoli paesi:

• Minore sovranità nazionale sulle questioni di bilancio• I benefici che derivano da una unione monetaria che funziona

bene, nella quale non vi siano rischi di minacce straordinarie alla stabilità.

Quale unione fiscale?[3/4]

Alcune forme di unione fiscale funzionano solo a determinate condizioni.

• I rischi si riducono (a livello nazionale) in presenza di una governance rafforzata e dell’introduzione di regole e commitment (non solo di bilancio). Un quadro rafforzato di controllo aiuta gli stati membri a gestire gli aspetti di azzardo morale.

• Vi è consapevolezza politica sul fatto che “la condivisione ex ante del rischio significa che, in ciascun momento, I paesi che sperimentano un ciclo economico migliore dovrebbero sostenere quelli che sono in condizioni opposte; questo però non dvrebbe implicare che lo stesso paese sia sempre nella condizione di dover ricevere” (IMF Discussion Note, September 2013).

• Occorre rafforzare anche altri strumenti per la condivisione del rischio (e.g. l’unione bancaria, l’integrazione del percato dei capitali).

Quale unione fiscale?[4/4]

Conclusioni

Questioni aperte [1/3]

Il peso del passato . Non dimenticare gli squilibri nella competitività

Prevenire e correggere gli squilibri macroeconomici è oggi la sfida più rilevante per la UE, poichè implicherà la gestione di difficoltà tecniche e politiche. Implica una valutazione molto ampia (una interferenza?) con le politiche economiche nazionali. Contractual arrangements?

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France Germany Italy Spain

Portugal Greece Euro area

Ci sono stati ampi divari

nella competitività

Il peso del passato . Gestire l’eredità del debito

• Occorre realizzare una riduzione credibile del rapporto debito/PIL verso la soglia del 60%. Consentirebbe di abbassare i costi di servizio del debito dei paesi molto indebitati; esalterebbe la crescita dell’area euro;

• “La riduzione del debito pubblico che eccede in modo rilevante la soglia dei trattati potrebbe essere affrontato con l’istituzione di un redemption fund”. European Commission, “A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union. Launching a European debate”, 30th Nov. 2012

• Il punto è se la costituzione possa essere veramente perseguita nella condizione attuale dell’unione. La mutualizzazione del debito dovrebbe essere sottoposta ad elementi di condizionalità. Il sistema di coordinamento delle politiche di bilancio è in grado di limitare il timore di azzardo morale e aprire la strada alla costituzione del fondo? Come si caratterizzano le preferenze dei cittadini-elettori europei?

• Tempi per la costituzione?

Questioni aperte [2/3]

La governance dell’unione fiscale

• Come affrontare la questione della “legittimità democratica”? C’è un ampio dibattito a livello nazionale e sovranazionale.

• A livello nazionale, la sorveglianza rafforzata sugli stati membri prende la forma di decisioni congiunte sui bilanci nazionali (inclusa la possibilità di richiedere modifiche che portino le decisioni in linea con gli impegni europei). È questo processo compatibile con un sistema rappresentativo democratico su base nazionale?

• A livello sovranazionale, la definizione di un imposta europea che sia alla base del potere di bilancio richiede una determinazione politica forte e la presenza di idonee istituzioni: un esecutivo e un legislativo. È possibile modificare le istituzioni europee?

Questioni aperte [3/3]