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TUTTI I DIRITTI RISERVATI

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Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Simone s.r.l.(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Della stessa collana:

Vol. 28 – Compendio di diritto urbanistico

Il volume offre un quadro completo, organico e aggior-nato, del diritto urbanistico consentendo una lettura agile ed esaustiva della disciplina.I capitoli sono così strutturati: descrizione dell’assetto normativo, citazioni dei più autorevoli e recenti indirizzi giurisprudenziali e dottrinali (inseriti in appositi box di approfondimento), questionario finale contenente le do-mande più ricorrenti in sede d’esame o di concorso volte a testare il livello di preparazione raggiunto.

Direzione scientifica a cura del Prof. Federico del Giudice

Il presente volume è a cura della dott.ssa Giovanna Basile

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Simone s.r.l.(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Finito di stampare nel mese di novembre 2018dalla «Multimedia» - V.le Ferrovie dello Stato Zona Asi - Giugliano (NA)

per conto della Simone s.r.l. - Via F. Russo, 33/D - 80123 - (Napoli)

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREMESSA

Il volume, giunto alla X edizione, ha per oggetto il diritto dell’ambiente, materia dive-nuta nel corso degli ultimi anni di centrale interesse in ambito internazionale, europeo e statale e caratterizzata da una notevole produzione normativa.La trattazione, pertanto, si dispiega su tre livelli: il diritto internazionale dell’ambiente, la politica dell’ambiente nell’Unione europea e la protezione dell’ambiente in Italia (quest’ultima con particolare riferimento alla normativa di settore contro gli inquina-menti) e tiene conto delle novità legislative intervenute nel tempo, tra cui si segnalano:— la dir. 2018/851/UE del 30 maggio 2018, di modifica della dir. 2008/98/CE in

materia di rifiuti (il cui termine di recepimento interno è fissato al 5 luglio 2020);— il D.Lgs. 1 marzo 2018, n. 21 che, in attuazione del principio della riserva di Codice

in materia penale, inserisce nel Codice penale il reato di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, dapprima contenuto nel Codice ambiente;

— il D.M. 1 marzo 2018 che trasferisce all’ISPRA funzioni in precedenza facenti capo ad organismi collegiali del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;

— la L. 27 dicembre 2017, n. 205 che istituisce l’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA), a far data dal 1-1-2018 e stabilisce un’ulteriore proroga in materia di SISTRI;

— il D.Lgs. 15 novembre 2017, n. 183, contenente modifiche alla Parte V del Codice ambiente in materia di emissioni in atmosfera;

— il D.Lgs. 16 giugno 2017, n. 104, contenente importanti modifiche al Codice am-biente in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA)

La collaudata sistematica dei Compendi Simone, caratterizzata da differenti corpi di stampa, uso del neretto e del corsivo, box di approfondimento e questionari a fine ca-pitolo, rende l’opera un valido strumento di studio per studenti universitari, concorsisti ed operatori del settore.

Parte seconda La protezione ambientale in Italia

Capitolo 2 I livelli di governo ambientale

Sommario 1. L’istituzione del Ministero dell’ambiente. - 2. Le competenze del Mi-nistero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. - 3. Struttura ed organizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. - 4. L’Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA). - 5. Le competenze regionali e locali. - 6. Le agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA). - 7. Le associazioni ambientaliste. - 8.L’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA).

1. L’istituzione del Ministero dell’ambienteLa situazione legislativa esistente fino alla metà degli anni ’80 aveva disperso le com-petenze amministrative nella materia ambientale tra una pluralità di centri di potere ministeriale, compromettendo seriamente la realizzazione di una politica ambientale organica ed efficiente.Le amministrazioni coinvolte nell’azione di tutela ambientale erano:

— il Ministero dei Lavori Pubblici, competente per la pianificazione urbanistica, le opere idrau-liche, l’utilizzo delle acque pubbliche, la dislocazione territoriale degli interventi statali;

— il Ministero dell’Agricoltura, competente per le bonifiche, la ristrutturazione dei terreni montani, le opere irrigue, le foreste, le opere di trasformazione fondiaria, etc.;

— il Ministero della Marina mercantile, che, tra l’altro, controllava e gestiva il demanio marittimo;— il Ministero dei Beni culturali, competente per la conservazione dei beni di interesse artistico

e storico, nonché per la pianificazione paesistica;— il Ministero degli Interni, competente per la protezione civile e per il servizio antincendio;— il Ministero dell’Industria, competente per alcune coltivazioni, per le cave e le torbiere, per

le risorse geotermiche, per gli impianti di produzione e distribuzione dell’energia elettrica, etc.;— il Ministero della Sanità, competente per l’igiene ambientale, l’inquinamento atmosferico,

la promozione ed il recupero del benessere psicofisico della popolazione, per i controlli sulle acque potabili;

— il Ministero dei Trasporti, competente per la navigazione interna.

Molte di queste amministrazioni non hanno perso le loro attribuzioni dopo che la L. 8 luglio 1986, n. 349 ha istituito il Ministero dell’ambiente.La legge 349/1986 non ha, infatti, attuato una sistemazione unitaria della materia, né ha dettato una normativa che riconducesse all’esclusiva competenza del Ministro tutti i compiti essenziali per la tutela dell’ambiente, che sono:a) pianificazione territoriale e urbanistica;

Edizioni Simone - Vol. 48/1 Compendio di diritto dell’ambiente

Capitolo 2 I livelli di governo ambientale 61

b) tutela del paesaggio;c) difesa del suolo;d) difesa dell’ambiente;e) approntamento delle idonee infrastrutture.La frammentarietà delle competenze ha reso, pertanto, necessario integrare più volte detta legge con altri provvedimenti quali: la L. 16 febbraio 1987, n. 39; la L. 3 marzo 1987, n. 59; la L. 28 agosto 1989, n. 305 e la L. 30 novembre 1989, n. 387.Ulteriori disposizioni sono, poi, servite per eliminare alcune sovrapposizioni di competenze: ad esempio, l’art. 1, comma 10 della L. 537/1993 ha sancito la soppressione del Ministero della Marina mercantile ed il conseguente trasferimento di mezzi, personale e competenze al Ministero dell’ambiente per quanto attiene alla difesa dell’ambiente marino.

2. Le competenze del Ministero dell’ambiente e della tutela del terri-torio e del mare

A) La legge 349/1986L’art. 1 della L. 349/1986 recita: «È compito del Ministero assicurare, in un quadro organico, la promozione, la conservazione ed il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento».Sempre l’art. 1, ai successivi commi, individua le funzioni di carattere generale che il Ministero deve assolvere:— la promozione di studi, indagini e rilevamenti interessanti l’ambiente;— la sensibilizzazione dell’opinione pubblica alle esigenze e ai problemi dell’ambiente;— la cooperazione con gli organismi internazionali e la promozione dell’adempimento

delle convenzioni internazionali;— la cooperazione con la Comunità europea e l’adempimento dei regolamenti e delle

direttive comunitarie concernenti l’ambiente e il patrimonio naturale;— la presentazione, biennale, di una relazione sullo stato dell’ambiente.A queste funzioni si possono aggiungere quelle previste dall’art. 14:— la divulgazione delle informazioni sullo stato dell’ambiente;— la valutazione degli atti adottati dal Consiglio Nazionale per Ambiente e l’eventuale

cura della loro pubblicazione per estratto sulla Gazzetta Ufficiale e per testo integrale sul Bollettino Ufficiale del Ministero qualora venga ravvisato un interesse per la generalità dei cittadini.

B) Il D.Lgs. 112/1998Con l’entrata in vigore del D.Lgs. 112/1998, contenente conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato a Regioni ed enti locali, in attuazione della legge delega n. 59/1997, le competenze dello Stato in materia ambientale, esercitate dal

Parte seconda La protezione ambientale in Italia62

Ministero, sono state ridisegnate allo scopo di individuare, con criterio residuale, o di chiusura, le funzioni da conferire alle Regioni e agli enti locali.Ai sensi dell’art. 69 del D.Lgs. 112/1998 i compiti di rilievo nazionale sono:— compiti afferenti all’adempimento degli impegni assunti in campo internazionale e

comunitario, quali il recepimento delle convenzioni internazionali e delle direttive comunitarie relative alla tutela dell’ambiente e alla conseguente definizione degli obiettivi e delle iniziative necessarie per la loro attuazione nell’ordinamento nazionale;

— compiti relativi alla conservazione e alla valorizzazione delle aree naturali protette, ivi comprese le zone umide, riconosciute di importanza nazionale o internazionale, nonché alla tutela della biodiversità, della fauna e della flora specificamente protette da accordi e convenzioni internazionali e dalla normativa comunitaria;

— compiti informativi che consistono nella stesura della relazione generale sullo stato dell’ambiente e nell’adozione della carta della natura;

— compiti di supporto tecnico alla progettazione in campo ambientale nelle materie di competenza statale;

— compiti relativi alla fissazione di valori limite, standard, obiettivi di qualità e sicu-rezza per il raggiungimento di un livello adeguato di tutela dell’ambiente sull’intero territorio nazionale;

— compiti relativi alla protezione, alla sicurezza e all’osservazione della qualità dell’ambiente marino;

— compiti attinenti al settore della caccia quali la redazione dell’elenco delle specie cacciabili e le relative variazioni;

— compiti di protezione della fauna e della flora terrestre e marina per le specie minac-ciate di estinzione o per l’autorizzazione in ordine all’importazione e all’esportazione di fauna selvatica viva appartenente alle specie autoctone o, infine, per l’elencazione dei mammiferi e dei rettili pericolosi;

— compiti attinenti ad interventi speciali a tutela dell’ambiente quali l’acquisto, il noleggio e l’utilizzazione di navi e aerei per azioni tutelative di rilievo nazionale;

— compiti di vigilanza, sorveglianza, monitoraggio e controllo, finalizzati all’esercizio delle funzioni di cui ai punti precedenti, comprese le attività di vigilanza sull’ANPA (poi APAT) e sull’Istituto per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare (ICRAM), ora accorpate nell’ISPRA;

— compiti di indirizzo e coordinamento delle attività connesse all’applicazione del D.P.R. 17-5-1988, n. 175 (direttiva Seveso);

— compiti connessi all’esercizio dei poteri statali di cui all’articolo 18 della L. 349/1986, poi abrogato ad eccezione del c. 5, dall’art. 318, c. 2, lett. a), del D.Lgs. 152/2006. L’art. 18 era relativo al risarcimento del danno ambientale, la cui disciplina è attual-mente dettata dalla parte sesta (artt. 299 e ss.) del Codice dell’ambiente (v. Cap. 5).

Lo Stato continua a svolgere, in via concorrente con le Regioni, le funzioni relative:— all’informazione ed educazione ambientale;— alla promozione di tecnologie pulite e di politiche di sviluppo sostenibile;


— alle decisioni di urgenza a fini di prevenzione del danno ambientale;— alla protezione dell’ambiente costiero.Infine, l’articolo 71 del D.Lgs 112/1998 sancisce che, in materia di valutazione di impatto ambientale, sono di competenza dello Stato:— le opere e gli impianti il cui impatto ambientale investe più Regioni;— le opere e infrastrutture di rilievo internazionale e nazionale;— gli impianti industriali di particolare e rilevante impatto;— le opere la cui autorizzazione è di competenza dello Stato.

C) Il D.Lgs. 300/1999, come modif. dal D.Lgs. 287/2002Nell’ambito della riforma dell’organizzazione del Governo di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300 è stato istituito il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio.Il D.Lgs. 6 dicembre 2002, n. 287, di modifica del D.Lgs. 300/1999 ha, quindi, prov-veduto a riorganizzare i compiti e le funzioni del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio alla luce delle modifiche al Titolo V della Costituzione apportate dalla L. Cost. 3/2001.Il D.L. 81/2006, conv. con modif. in L. 233/2006, ha poi previsto che la denomina-zione Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (MATTM) sostituisse la precedente.In base all’art. 35, D.Lgs. 300/1999 a tale Ministero sono attribuite «le funzioni e i compiti spettanti allo Stato relativi alla tutela dell’ambiente, del territorio e dell’ecosistema».In particolare, rientrano nella competenza del Ministero:a) individuazione, conservazione e valorizzazione delle aree naturali protette, tu-

tela della biodiversità e della biosicurezza, della fauna e della flora, attuazione e gestione, fatte salve le competenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero degli affari esteri, della Convenzione di Washington (CITES) e dei relativi regolamenti comunitari, della difesa del mare e dell’ambiente costiero e della comunicazione ambientale;

b) gestione dei rifiuti ed interventi di bonifica dei siti inquinati; tutela delle risorse idriche e relativa gestione, fatta salva la competenza del Ministero delle politiche agricole e forestali;

c) promozione di politiche di sviluppo durevole e sostenibile, nazionali e internazionali;d) sorveglianza, monitoraggio e recupero delle condizioni ambientali conformi agli

interessi fondamentali della collettività e all’impatto dell’ambiente, con particola-re riferimento alla prevenzione e repressione delle violazioni compiute in danno dell’ambiente, prevenzione e protezione dall’inquinamento atmosferico, acustico ed elettromagnetico e dai rischi industriali;

e) difesa e assetto del territorio con riferimento ai valori naturali e ambientali.Sono, inoltre, trasferite al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio le funzioni e i compiti in materia di polizia forestale ambientale.


D) Il D.Lgs. 152/2006Anche il cd. Codice in materia ambientale è intervenuto nell’ambito delle competenze attribuite al Ministero elencandone delle altre che si intersecano a quelle contenute nella legge istitutiva in modo da dettagliarne specificamente funzioni e compiti.In questo senso dispone, ad esempio, l’art. 58 del D.Lgs. 152/2006 che, fermo restando il ruolo del Servizio nazionale di protezione civile, elenca le attribuzioni del MATTM in materia di difesa del suolo.Ad ogni modo, per la disamina delle competenze di settore, ovvero relative ai singoli ambiti che necessitano di interventi di tutela, si rinvia il lettore alla Parte III.

3. Struttura ed organizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare

A) Le strutture di livello dirigenziale generale e l’OIVIl D.P.C.M. 10 luglio 2014, n. 142 (Regolamento di organizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dell’organismo indipendente di valutazione della performance e degli uffici di diretta collaborazione) stabilisce che il Ministero, per l’espletamento dei compiti ad esso demandati, si articola in sette Direzioni generali, coordinate da un Segretario generale.

Esse assumono la seguente denominazione:

— Direzione generale per i rifiuti e l’inquinamento (RIN); — Direzione generale per la salvaguardia del territorio e delle acque (STA); — Direzione generale per la protezione della natura e del mare (PNM); — Direzione generale per il clima e l’energia (CLE); — Direzione generale per le valutazioni e le autorizzazioni ambientali (DVA); — Direzione generale per lo sviluppo sostenibile, per il danno ambientale e per i rapporti con

l’Unione europea e gli organismi internazionali (SVI); — Direzione generale degli affari generali e del personale (AGP).

Presso il Ministero opera, inoltre, l’Organismo indipendente di valutazione della performance (OIV) di cui all’art. 14 del D.Lgs. 150/2009 che, tra l’altro, monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso, comunicando le eventuali criticità ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all’Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche.

B) Gli Uffici di diretta collaborazione del MinistroIl menzionato D.P.C.M. 142/2014 individua gli uffici di diretta collaborazione del Ministro con funzioni di supporto all’organo di direzione politica e raccordo tra questo e le altre strutture dell’amministrazione.

Essi partecipano alla definizione degli obiettivi, alla elaborazione delle politiche pubbliche, alla loro valutazione e comunicazione, con particolare riguardo all’analisi di impatto normativo, all’analisi costi-benefici e alla congruenza obiettivi e risultati. Tali sono:

— la Segreteria, la Segreteria tecnica e la Segreteria particolare del Ministro;— l’Ufficio di Gabinetto;— l’Ufficio legislativo;


— l’Ufficio stampa;— l’Ufficio e la Segreteria del Vice Ministro;— le Segreterie dei Sottosegretari di Stato.

C) Gli organismi di supportoPresso il Ministero opera il reparto ambientale marino del Corpo delle capitanerie di porto. Inoltre, per lo svolgimento delle funzioni attribuite al Ministero, il Ministro si avvale del Comando carabinieri per la tutela dell’ambiente (CCTA) e dei reparti del Corpo della guardia di finanza e dei reparti delle forze di polizia, previa intesa con i Ministri competenti.

Tra le Commissioni operanti presso il Ministero si segnalano:

— la Commissione scientifica CITES;— la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale - VIA e VAS; — la Commissione istruttoria per l’autorizzazione ambientale integrata – IPPC.

4. L’Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA)Il D.L. 25 giugno 2008, n. 112, conv. con modif. nella L. 6 agosto 2008, n. 133, all’articolo 28, ha istituito l’ISPRA, Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (comma 1).L’ISPRA svolge le funzioni, con le inerenti risorse finanziarie, strumentali e di per-sonale già dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT), dell’Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS) e dell’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicate al mare (ICRAM) e ne sostituisce le denominazioni (comma 2).In particolare, le funzioni dell’APAT, ai sensi dell’art. 38 del D.Lgs. 300/1999, consistevano in compiti ed attività tecnico-scientifiche di interesse nazionale per la protezione dell’ambiente, per la tutela delle risorse idriche e della difesa del suolo, ivi compresi l’individuazione e delimitazione dei bacini idrografici nazionali e interregionali. L’INFS, ai sensi dell’art. 7 della L. 157/1992, aveva, tra l’altro, il compito di censire il patrimonio ambientale costituito dalla fauna selvatica, di studiarne lo stato, l’evoluzione ed i rapporti con le altre componenti ambientali, di elaborare progetti di intervento ricostitutivo o migliorativo sia delle comunità animali sia degli ambienti al fine della riqualificazione faunistica del territorio nazionale, di collaborare con gli organismi stranieri aventi analoghi compiti e finalità, di collaborare con le università e gli altri organismi di ricerca nazionali, di controllare e valutare gli interventi faunistici operati dalle regioni e dalle province autonome, di esprimere i pareri tecnico-scientifici richiesti dallo Stato, dalle regioni e dalle province autonome.

L’ICRAM di cui al D.L. 496/1993, conv. con modif. in L. 61/1994, infine, svolgeva, promuoveva e coordinava attività di ricerca, al fine di fornire informazioni scientifiche e servizi tecnici a supporto delle politiche di difesa e tutela ambientale del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, nei seguenti ambiti:

— qualità delle acque e degli ambienti marini, costieri e lagunari ed attività anti-inquinamento; — diversità biologica marina, con particolare attenzione agli habitat di particolare interesse na-

turalistico, alle aree marine protette e alle specie marine protette; — uso sostenibile dell’ambiente marino e costiero, con particolare riferimento alle risorse della

pesca, dell’acquacoltura e del turismo.


In attuazione del comma 3 dell’art. 28, D.L. 112/2008, gli organi di amministrazione e controllo, la sede, le modalità di costituzione e di funzionamento, le procedure per la definizione e l’attuazione dei programmi per l’assunzione e l’utilizzo del personale nell’ISPRA sono stati determinati con D.M. 21 maggio 2010, n. 123.Tale decreto, all’art. 1, definisce l’ISPRA un ente pubblico di ricerca, dotato di perso-nalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia tecnico-scientifica, organizzativa, finanziaria, gestionale, patrimoniale e contabile, retto dal regolamento in questione e da un proprio Statuto. Di esso si avvale il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, alla cui vigilanza è sottoposto. Esso ha sede in Roma. In esso confluiscono il personale, le risorse finanziarie e strumentali ed i rapporti attivi e passivi dell’APAT, dell’INFS e dell’ICRAM, che sono soppressi.

Quanto ai compiti istituzionali di tale ente, individuati all’art. 2, essi consistono in attività di ricerca, consulenza strategica, assistenza tecnico-scientifica, sperimentazione e con-trollo, conoscitiva, di monitoraggio e valutazione, nonché di informazione e formazione, anche post-universitaria, in materia ambientale, con riferimento alla tutela delle acque, alla difesa dell’ambiente atmosferico, del suolo, del sottosuolo, della biodiversità marina e terrestre e delle rispettive colture, nonché alla tutela della natura e della fauna omeo-terma, esercitando le funzioni già di competenza dell’APAT, dell’ICRAM e dell’INFS. Sono organi dell’ISPRA:

a) il presidente; b) il consiglio di amministrazione; c) il consiglio scientifico; d) il collegio dei revisori dei conti.

Il direttore generale è responsabile della gestione amministrativa e finanziaria dell’istituto.L’ISPRA, infine, è soggetto al controllo sulla gestione finanziaria da parte della Corte dei conti.

Ulteriori funzioni, in precedenza assegnate ad organismi collegiali operanti presso il MATTM sono state trasferite all’ISPRA con D.M. 1 marzo 2018, in attuazione del comma 2bis dell’art. 28, D.L. 112/2008 (inserito dalla L. 132/2016).

5. Le competenze regionali e localiL’incerta collocazione giuridica della questione ambientale ha contribuito, in passato, a fomentare i conflitti di attribuzione tra lo Stato e le Regioni. L’art. 117 Cost., nella formulazione originaria, prevedendo tra le competenze delle Regioni materie quali l’urbanistica e l’agricoltura, non faceva espresso riferimento alla tutela ambientale. Ciò, prima che la Corte costituzionale desse una definizione di ambiente indissolubilmente legata al paesaggio e alla salute (sentenza n. 641/1987), significò una interpretazione riduttiva dell’autonomia regionale anche in questo campo.Nel 1987 si registrò un cambio di prospettiva e la Corte costituzionale in relazione alle competenze regionali in materia di protezione ambientale affermò che si trattava di competenze costituzionalmente garantite (sentenza n. 183/1987).


Con il passare degli anni ha, inoltre, assunto sempre maggiore importanza, per una politica ambientale preventiva, il presidio costante del territorio nel quale coinvolgere gli enti territoriali e, tra essi, soprattutto le Regioni, nella organizzazione di un sistema di tutela efficace.In precedenza si è detto (vedi Parte I, Cap. 1, §1, lett. B) che la giurisprudenza costi-tuzionale già prima della riforma del 2001 (L. cost. 3/2001), aveva riconosciuto alla tutela dell’ambiente una natura trasversale, caratterizzata da un intreccio di compe-tenze diverse.La creazione, attraverso il principio della leale cooperazione, di strumenti di coordi-namento e raccordo tra gli organi centrali e periferici si dimostra, così, indispensabile per la realizzazione di una gestione attenta delle risorse ambientali.Un primo passo verso la realizzazione delle istanze autonomistiche è stato fatto dalla L. 59/1997, cd. Legge Bassanini, che all’art. 1, comma 4, lett. c) ha previsto l’isti-tuzione di una Conferenza permanente tra Stato e Regioni per l’individuazione dei compiti di rilievo nazionale anche nel campo della tutela dell’ambiente, attuata dal D.Lgs. 281/1997.Inoltre, il D.Lgs. 112/1998, emanato in attuazione della delega contenuta nella suddetta L. 59/1997, ha previsto il conferimento di tutte le funzioni che non siano espressamente indicate come di rilievo nazionale alle Regioni ed agli enti locali, anche in materia di protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti nonché di risorse idriche e difesa del suolo.Alle Regioni, in particolare, è attribuita la programmazione ambientale (vedi in pro-posito Cap. 3, §2, lett. B).Quanto alle competenze provinciali si ricorda che il Testo unico enti locali (D.Lgs. 267/2000) all’art. 19 elenca tra le funzioni amministrative di competenza provinciale (e cioè riguardanti vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale) quelle relative all’ambiente e cioè:— la difesa del suolo, la tutela e valorizzazione dell’ambiente e la prevenzione dalle

calamità; — la tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; — la valorizzazione dei beni culturali; — la protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali; — la caccia e la pesca nelle acque interne; — l’organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, il rilevamento,

la disciplina ed il controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore.

Mentre, ai sensi dell’art. 13 T.U. enti locali, spettano al Comune tutte le funzioni am-ministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.


Successivamente la L. cost. 3/2001 è intervenuta a modificare il sistema complessivo dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali. In particolare, la riforma del Titolo V della Parte II della Cost. ha riformulato l’art. 117 Cost. affermando che allo Stato è riservata la potestà esclusiva in materia di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali» e alle Regioni, nell’ambito delle materie di competenza legislativa concorrente, la «valorizzazione dei beni ambientali» e il «governo del territorio». Con la revisione degli artt. 114 e 118 Cost. si è avuta la equiordinazione dei diversi soggetti componenti la Repubblica nonché è stata attribuita la titolarità della generalità delle funzioni amministrative ai Comuni, e in via subordinata, per assicurarne l’esercizio unitario, ne è previsto il conferimento a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.Tuttavia, in concreto, il conferimento di funzioni verso il basso è stato molto ridotto e, nei casi in cui c’è stato «in materia ambientale raramente ha riguardato il livello comunale, interessando piuttosto l’ambito provinciale» (CARAVITA)».Anche il Codice Ambiente (D.Lgs. 152/2006) richiama il suddetto principio di sussi-diarietà nonché quello di leale collaborazione, laddove, all’art. 3quinquies (introdotto dal D.Lgs. 4/2008 e modif. dall’art. 1 del D.Lgs. 128/2010) stabilisce che i principi in materia ambientale contenuti nel Codice costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la tutela dell’ambiente su tutto il territorio nazionale e che le Regioni possono adottare, entro certi limiti, misure più restrittive a tutela dell’ambien-te. Lo Stato, inoltre, interviene in questioni riguardanti interessi ambientali laddove gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dai livelli territoriali inferiori di governo o non siano stati comunque effettivamente realizzati; lo stesso avviene nei rapporti tra le Regioni e gli enti locali.Qualora, infine, sussistano i presupposti per l’esercizio del potere sostitutivo del Go-verno nei confronti di un ente locale, la Regione nelle materie di propria competenza, può esercitare il suo potere sostitutivo.

Dottrina

«Nel settore ambientale, da un punto di vista teorico, è possibile rintracciare un modello generale di distribuzione delle competenze: allo Stato spetterebbe la normativa tecnica e generale; l’alta amministrazione e l’amministrazione spetterebbe alle Regioni; la gestione puntuale dei servizi spetterebbe ai Comuni, rimanendo alla Province un ruolo di controllo e vigilanza» (CARAVITA).

Da ultimo, con riferimento all’ente Comune, il D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. con modif. in L. 30 luglio 2010, n. 122 e successive modifiche ha affermato che l’esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni è obbligatorio per l’ente titolare e all’interno delle suddette funzioni fondamentali che il medesimo decreto ha provveduto ad elen-care, vi rientra l’organizzazione e gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributi. Quanto alle Province, è necessario tener presente la trasformazione di tale ente trac-ciata dalla L. 7 aprile 2014, n. 56, cd. Legge Delrio, recante «Disposizioni sulle città


metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni». Il provvedimento, approvato in attesa della riforma costituzionale (che non è passata a seguito del refe-rendum del 4 dicembre 2016), definisce la Provincia ente di area vasta ed enuclea le funzioni fondamentali da svolgersi a livello provinciale, che attengono per lo più alla pianificazione ed alla programmazione in ambiti e materie circoscritte, nell’ambito delle quali si rinviene quella di tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza. Le suddette funzioni fondamentali sono esercitate nei limiti e secondo le modalità stabilite dalla legislazione statale e regionale di settore, secondo la rispettiva competenza per materia ai sensi dell’art. 117, commi 2, 3, e 4 Cost.La L. 56/2014 stabilisce, inoltre, che lo Stato e le Regioni (secondo le rispettive competenze), in attuazione dell’art. 118 Cost., attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali espressamente individuate, provvedendo in tal modo anche ad una riassegnazione delle funzioni che, prima della legge Delrio, erano affidate alle Province.

6. Le agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA)Nell’aprile del 1993 si è svolto un referendum popolare all’esito del quale vi è stata l’abrogazione della L. 833/1978 recante «Istituzione del servizio sanitario nazionale», nelle parti in cui si attribuivano alle Unità sanitarie locali competenze in materia di controlli ambientali.A seguito di ciò è stato emanato il D.L. 4 dicembre 1993, n. 496, conv. con modif. in L. 21 gennaio 1994, n. 61, recante «Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente» che, tra l’altro, ha previsto l’istituzione, a cura delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, delle Agenzie regionali e provinciali ambientali per lo svolgimento delle attività tecnico scientifiche per la protezione dell’ambiente di interesse regionale, individuate dalla medesima legge e per le ulteriori attività tecniche di prevenzione, vi-gilanza e controllo eventualmente individuate dalle Regioni e dalle Province autonome.Le ARPA e le APPA sono enti strumentali della Regione o della Provincia autonoma, alla cui vigilanza sono sottoposti, dotati di autonomia tecnico-giuridica, amministrativa e contabile.Esse sono organizzate in settori tecnici corrispondenti alle principali aree di intervento e articolate in dipartimenti provinciali o subprovinciali e in servizi territoriali.Le Regioni, con proprie leggi, oltre ad istituirle, provvedono all’organizzazione e alle dotazioni tecniche, umane e finanziarie e definiscono le linee guida programmatiche.Le Regioni, inoltre, si preoccupano anche delle articolazioni territoriali delle agenzie stabilendo le modalità di consulenza e supporto alle Province ed ai Comuni e fissando le modalità di integrazione e coordinamento con il sistema sanitario locale. Tali Agenzie collaborano con l’APAT (ora ISPRA) cui prestano, su richiesta, supporto tecnico.

Le principali attribuzioni delle ARPA sono:— fornire un supporto tecnico alla pianificazione e agli interventi regionali;— gestire le informazioni a livello locale;


— provvedere ai controlli e alle azioni di prevenzione ambientale tramite le proprie strutture tecniche presenti sul territorio;

— organizzare programmi di educazione e formazione ambientale a livello regionale.L’art. 2 della L. 93/2001 ha finanziato le ARPA, oltre che l’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (ora ISPRA), con la finalità di:

a) assicurare uno standard minimo omogeneo di controlli sull’ambiente e sul territorio di attività informative e tecniche di supporto all’attuazione delle normative nazionali e regionali;

b) finanziare lo sviluppo delle Agenzie regionali, secondo i progetti proposti dall’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici ovvero, fino all’effettiva operatività di quest’ultima, dall’ANPA, volti a organizzare come sistema integrato a rete la struttura della funzionalità delle Agenzie regionali e nazionali;

c) adeguare e qualificare la rete e la strumentazione dei laboratori per i controlli ambientali;d) realizzare il coordinamento del sistema informativo ambientale, ivi compresa la cartografia

geologica e geotematica, con sistemi informativi geologici per la realizzazione di carte del rischio idrologico.

La L. 93/2001 ha previsto, inoltre, l’istituzione di un Consiglio federale rappresentativo delle Agen-zie regionali per la protezione dell’ambiente con funzioni consultive nei confronti degli organi di vertice dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (ora confluite nell’ISPRA).

Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente: la L. 132/2016La L. 28 giugno 2016, n. 132 (vigente a partire dal 14-1-2017) istituisce il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, quale rete che attua i livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA) di cui fanno parte l’ISPRA e le ARPA. Le funzioni del Sistema nazionale consistono nel monitoraggio dello stato dell’ambiente e della sua evoluzione, nel controllo dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali e delle pressioni sull’am-biente nonché in attività di ricerca e di produzione, promozione e diffusione dei dati tecnico-scientifici sullo stato dell’ambiente. È prevista, inoltre, una attività di monitoraggio degli effetti sull’ambiente derivanti dalla realizzazione di opere infrastrutturali; un’attività di supporto tecnico scientifico alle amministrazioni competenti, tramite redazione di istruttorie tecniche nei procedimenti autorizzatori e di valutazione per il rilascio di autorizzazioni oltre all’attività di supporto nell’individuazione, descrizione e quantificazione del danno ambientale. In questo sistema L’ISPRA svolge un ruolo centrale, consistente in compiti di indirizzo, coordina-mento e intervento nelle vicende più rilevanti. Esso inoltre è competente anche per la realizzazione e la gestione del Sistema Informativo Nazionale Ambientale (SINA).

7. Le associazioni ambientalisteLa L. 349/1986 — istitutiva del Ministero dell’ambiente e contenente norme in materia di danno ambientale — all’art. 13 ha previsto l’individuazione, con decreto del Ministro dell’ambiente previo parere del Consiglio nazionale dell’ambiente, delle associazioni di protezione ambientale in possesso di specifici requisiti e cioè:— carattere nazionale;— presenza almeno in cinque Regioni;— finalità programmatiche;— ordinamento interno democratico;— continuità e rilevanza esterna dell’azione ambientale svolta.


Il successivo art. 18 conferiva a queste associazioni importanti facoltà, fra le quali una sola permane a seguito della riforma apportata dal cd. Codice in materia ambientale.Tale articolo, infatti, è stato abrogato dall’art. 318 del D.Lgs. 152/2006 che ha salvato dall’abrogazione il solo c. 5, che prevede il potere delle associazioni, individuate in base all’art. 13, di intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi.Il citato art. 318 al c. 2, lett. b), ha altresì abrogato il c. 3 dell’art. 9 del D.Lgs. 267/2000, Testo unico enti locali, che prevedeva la facoltà delle citate associazioni di proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario di spettanza del Comune e della Provincia, conseguenti a danno ambientale.Sul tema del danno ambientale e della conseguente tutela risarcitoria, su cui insiste tutta la parte sesta del Codice Ambiente e di cui si dirà in seguito (vedi Cap. 5), è interve-nuto anche l’art. 309 disponendo al comma 1 che le Regioni, le Province autonome e gli enti locali, anche associati, nonché le persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione delle misure di precauzione, prevenzione o di ripristino …, possono presentare al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare denunce e osservazioni, opportunamente documentate, concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale e chiedere l’intervento statale per fini di tutela. Secondo il disposto del comma 2 anche le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente, di cui all’art. 13 della L. 349/1986, sono riconosciute titolari di tale interesse.L’art. 310 del D.Lgs. 152/2006, inoltre, stabilisce che i medesimi soggetti sono legit-timati ad agire, secondo i principi generali: — per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione della

disciplina dettata dal Codice dell’ambiente in materia di danno ambientale; — avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente e della tutela del

territorio e del mare; — per il risarcimento del danno subìto a causa dell’eventuale ritardo nell’attiva-

zione da parte del Ministero medesimo delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale.

Le principali associazioni ambientalisteTra le principali associazioni ambientaliste riconosciute dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ex art. 13 della L. 349/1986, si annoverano:— Amici della terra;— Associazione Nazionale per la Tutela dell’Ambiente (A.N.T.A.);— Club Alpino Italiano (C.A.I.);— Codacons;— F.A.I. - Fondo per l’ambiente italiano;— Fare Verde;— Federazione Nazionale Pro Natura;


— Greenpeace Italia;— Italia Nostra;— Lega Abolizione Caccia (L.A.C.);— Legambiente;— Lega Italiana Protezione Uccelli (LIPU);— Marevivo;— Touring Club Italiano (T.C.I.);— Terranostra;— WWF Italia.

8. L’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA)

L’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA) è un ente di diritto pubblico finalizzato alla ricerca e all’inno-vazione tecnologica, nonché alla prestazione di servizi avanzati alle imprese, alla pubblica amministrazione e ai cittadini nei settori dell’energia, dell’ambiente e dello sviluppo economico sostenibile. Tale ente, istituito dall’art. 37 della L. 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo svilup-po e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), da ultimo sostituito dall’art. 4 della L. 28 dicembre 2015, n. 221, sotto la vigilanza del Ministero dello sviluppo economico, è erede di competenze, risorse ed esperienza degli enti che l’hanno preceduta ed, in particolare, del soppresso Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente di cui al D.Lgs. 257/2003.L’Agenzia ENEA svolge, tra le altre, attività di ricerca nei seguenti settori: efficienza energetica, fonti rinnovabili, ambiente e clima, sicurezza e salute; oltre alle attività di ricerca l’ENEA svolge servizi e attività a supporto della P.A. centrale e locale, delle imprese, dei cittadini. Assolve, inoltre, alle specifiche funzioni di Agenzia per l’efficienza energetica previste dall’art. 4 del D.Lgs. 115/2008 (Attuazione della direttiva 2006/32/CE relativa all’ef-ficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici) e ad ogni altra funzione ad essa attribuita dalla legislazione vigente o delegata dal Ministero vigilante, al quale fornisce supporto per gli ambiti di competenza e altresì nella partecipazione a specifici gruppi di lavoro o ad organismi nazionali, europei ed internazionali.

Questionario1. Quali sono i compiti che la L. 349/1986 attribuisce al Ministero dell’ambiente?

(§2, lett. A)2. Quali sono le competenze dello Stato in materia ambientale, esercitate dal Mini-

stero dell’ambiente, in base al D.Lgs. 112/1998? (§2, lett. B)


3. Quali sono gli organismi di supporto di cui si avvale il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare? (§3, lett. C)

4. Che cos’è l’ISPRA e quali sono i suoi compiti istituzionali? (§4)5. In virtù del principio di sussidiarietà quand’è che lo Stato interviene in questioni

rigardanti gli interessi ambientali? (§5)6. Quali sono le principali attribuzioni delle Agenzie regionali per la protezione

dell’ambiente? (§6)7. Quali requisiti devono possedere le associazioni di protezione ambientale? (§7)8. Quali facoltà hanno le associazioni ambientaliste a norma del comma 5 dell’ar-

ticolo 18 della L. 349/1986? (§7)

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