T.A.R. LIGURIA, Sezione I 18 marzo 2004, sentenza n. 267 · 7/3/2016 T.A.R. Tribunale...

7/3/2016 T.A.R. Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria 18.03.2004 n. 267: Diritto processuale amministrativo bonifica siti inquinati attività di dragaggio…

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Massime della sentenza

T.A.R. LIGURIA, Sezione I 18 marzo 2004, sentenza n.267

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 438/2003 R.G.R.N. 267 Reg. Sent. ANNO 2004

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA LIGURIA

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria Sezione Prima

nelle persone dei Signori:Renato Vivenzio Presidente

Antonio Bianchi Consigliere, relatore.Davide Ponte Primo Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso n. 438/2003 R.G.R. proposto dal Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo dal Golfodei Poeti, dalla ONLUS – Associazione Italiana per il WORLD WIDE FUND for NATUREWWF –inpersona dei rispettivi legali rappresentanti e dal dott. Schiffini Enrico, tutti rappresentati e difesidall’Avv. Daniele Granara ed elettivamente domiciliati in Genova, Via Porta D’Archi 10/2728, pressoil suo studio; ricorrenti CONTRO

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministero delle Attività Produttive, Ministero della Salutte, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rapprestanti e difesi ex legedall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria in Genova, Viale Brigate Partigiane, 2; resistenti Regione Liguria, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli Avv.ti MichelaSommariva e Leonardo Castagnoli, elettivamente domiciliata presso il loro studio in Genova, ViaFieschi, 15; resistente Conferenza dei Servizi presso il Ministero dell’Ambiente e Tutela del Terrritorio, Autorità Portuale di La Spezia, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentati e difesi ex lege dall’AvvocaturaDistrettuale dello Stato, domiciliataria in Genova, Viale Brigate Partigiane, 2; resistenti e nei confronti

del Comune di La Spezia, in persona del Sindaco in carica; non costituito del Comune di Lerici, in persona del Sidnaco in carica, rappresentato e difeso dall’Avv. PaoloScaparone, elettivamente domiciliato presso la Segreteria del T.A.R.; cointeressato del Comune di Portovenere, in persona del Sindaco in Carica; della Provincia di La Spezia, in persona del suo Presidente in carica; non costituiti e con l'intervento di

La Spezia Container Terminal S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresenato e difesodagli Avv.ti Gerolamo Taccogna e Francesco Munari, elettivamente domiciliato presso il secondo in

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Genova, Largo San Giuseppe, 3/23; interveniente ad opponendum ONLUS – Legambiente, in persona del Legale rappresentate, rappresentato e difeso dall’Avv.Roberto Lamma, selettivamente domiciliato in Genova, Via Porta D’Archi, 12/13, presso l’Avv.Stefano Bigliazzi; interveniente ad adiuvandum per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, di tutte le deliberazioni assunte dallaConferenza dei Servizi convocata in seduta deliberante presso il Ministero dell’Ambiente e dellaTutela del territorio in data 30 dicembre 2002, ai sensi dell’art. 14 della Legge n. 241/1990 e suesuccessive modifiche ed integrazioni aventi ad oggetto approvazione di progetti relativi a: interventidi messa in sicurezza d’emergenza da adottarsi nell’intervento di dragaggio del canale di accesso alPorto di La Spezia (punto 2 dell’ordine del giorno); vasca di colmata del Molo Garibaldi – Risultanzecaratterizzazione sedimenti (punto 3 dell’ordine del giorno); caratterizzazione fisica e microbiologicadei sedimenti del Molo Fornelli e Bacino di Evoluzione e relativo progetto di dragaggio; e perl’annullamento, previa sospensione, di tutte le deliberazioni assunte dalla Conferenza dei servizipresso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio in data 25 febbraio 2003, aventi adoggetto esame della documentazione relativa ad interventi di dragaggio negli specchi acqueiantistanti il terminal Ravano a servizio del Porto mercantile della Spezia trasmessa dall’AutoritàPortuale della Spezia con nota del 14.02.2003, prot. n. 550, nonchè per l’annullamento di ogni attopreparatorio, inerente, conseguente e/o comunque connesso, cognito e non, nessuno escluso,assunto anche in sede di Conferenze istruttorie (o eventualmente decisorie) del 06.08.2002 e13.11.2002;nonché per l’annullamento

della deliberazione assunta dalla Conferenza dei Servizi convocata in seduta deliberante presso ilMinistero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio in data 8 aprile 2003, ai sensi dell’art. 14 dellaLegge n. 241/1990 e sue successive modifiche ed integrazioni, avente ad oggetto “Esame delladocumentazione integrativa relativa ad interventi di dragaggio negli specchi acquei antistanti ilterminal Ravano a servizio del Porto mercantile della Spezia trasmessa dall’Autorità Portuale dellaSpezia – Prot. n. 781 dell’08.03.2003 e Prot. n. 1097 del 18.03.2003 (Acquisiti ai Prott. nn.2371/Ri.Bo./B e 2790/Ri.Bo./B, rispettivamente il 10.03.2003 e 19.03.2003)”, e per l’annullamentodelle Deliberazioni assunte dalla Conferenza dei Servizi presso il Ministero dell’Ambiente e dellaTutela del Territorio in data 30 settembre 2003, aventi ad oggetto “progetto di bonifica con misure disicurezza dell’area marina destinata alla realizzazione del banchinamento del Molo Garibaldi nelPorto di La Spezia, trasmesso dall’Autorità Portuale della Spezia con nota prot. n. 2458 del28.07.2003 ed acquisito dal Ministero dell’Ambiente e T.T. con nota Prot. n. 7849/RIBO/B del01.08.2003”, nonché per l’annullamento di ogni atto preparatorio, inerente, conseguente e/ocomunque connesso, cognito e non, nessuno escluso.Visto il ricorso con i relativi allegati;Visti gli atti tutti della causa;Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate e degli intervenienti adopponendum e ad adiuvandum;Udito il relatore Consigliere ANTONIO BIANCHI e uditi, altresì, l’avvocato Granara per i ricorrenti,l’avvocato dello Stato Novaresi per le Amministrazioni resistenti, l’avvocato Benghi per la RegioneLiguria, l’avvocato Scaparone per il Comune di Lerici, gli avvocati Taccogna e Munari perl’interveniente ad opponendum e l’avvocato Lamma per l’interveniente ad adiuvandum.

FATTO

La Direzione per la Gestione dei Rifiuti e per le Bonifiche del Ministero dell’Ambiente con nota del26.03.2002, segnalava all’Autorità Portuale Spezzina la necessità della messa in sicurezza diemergenza del canale di accesso al Porto di La Spezia, poichè dall’esame della caratterizzazionefisica, chimica e microbiologica fatta eseguire era emerso che:le concentrazioni di arsenico superavano, per la totalità dei campioni, i valori limite indicati dallacolonna B della Tabella 1 del D.M. 471/99;le concentrazioni degli Idrocarburi pesanti superavano per un campione i suddetti valori limite e peraltri quattro campioni la concentrazione permaneva molto alta, attestandosi a 400 mg/kg;le concentrazioni di Tributilstagno erano risultate estremamente elevate e benché non vi sia unlimite normativo fissato, la sostanza è stata inserita nell’elenco delle sostanze pericolose prioritariedalla Commissione dell’Unione Europea per le sue proprietà tossiche nei confronti della vitaacquatica, per i suoi riconosciuti effetti sul sistema endocrino e per la sua capacità dibioaccumulazione.

La nota precisava che, attesi i livelli di concentrazione di inquinanti, i materiali in questione nonpotevano essere allocati nella cassa di colmata (poiché il conferimento del materiale è consentitosolo quando abbia concentrazioni pari a quelle della colonna B. abbattute del 10%) e che “l’Autorità



Portuale è tenuta a presentare un Piano di gestione dei materiali medesimi che preveda il lorotrattamento e il successivo riutilizzo o, in caso, di impossibilità tecnicoeconomica di trattamento, unidoneo smaltimento”.

Conseguentemente in data 28.05.2002 l’Autorità Portuale trasmetteva al Servizio Difesa del Maredel Ministero dell’Ambiente istanza di autorizzazione per la “messa in sicurezza di emergenza delCanale di accesso al Porto di La Spezia”, specificando, nella documentazione di supporto “chel’operazione consisterà in un dragaggio del Canale di accesso a quota –15 m. con prelievo di40.000 mc di sedimenti, così da garantire l’accesso al porto alle navi da 6500/6800 TEU”.

Lo smaltimento del materiale di risulta era previsto “in discarica autorizzata e/o in apposito impiantodi trattamento”.

Alla luce della documentazione ricevuta, il Servizio Difesa del Mare, con nota del 5.7.2002evidenziava peraltro che la richiesta di autorizzazione non rientrava “nell’ambito di operativitàdell’art. 35 del D. Lgvo 152/1999 che prevede solo un’autorizzazione per movimentazione dimateriali dragati e non per l’operazione di dragaggio in sé, né tantomeno per lo sversamento a terradei materiali dragati”. Precisava quindi che il rilascio dell’autorizzazione al dragaggio non rientravanelle competenze del Servizio “ma nelle attribuzioni dell’Ente territoriale”.

Peraltro, al fine di garantire comunque la maggiore tutela dei corpi idrici, raccomandava in ogni caso“che la quota di dragaggio assicuri un battente d’acqua che scongiuri la risospensione e ladispersione degli inquinanti dovuta alle turbolenze generate dalle navi in transito (almeno 1 m)” e“l’opportunità dell’effettuazione del piano di monitoraggio, nonché l’utilizzo durante le operazioni diescavo di panne galleggianti”.

Pertanto, su istanza dell’Autorità Portuale della Spezia in data 24.7.2002, il Direttore Generale delServizio per la Gestione dei Rifiuti e per le Bonifiche, con atto del 26.7.2002, convocava per il 6agosto 2002 una Conferenza di Servizi istruttoria, ai sensi dell’art. 14 della Legge n. 241/1990 perl’esame del progetto di messa in sicurezza di emergenza del canale di accesso al porto e delprogetto di realizzazione di vasca di colmata interna al costruendo banchinamento del moloGaribaldi nel porto mercantile della Spezia.

Altra conferenza era convocata dal Direttore del medesimo servizio per il 13.11.2002, nell’ambito delprocedimento per l’intervento di bonifica del sito di interesse nazionale di Pitelli, al fine di acquisire leintese e i concerti per l’approvazione, tra gli altri, del Progetto di Messa in sicurezza di emergenzacanale di accesso al Porto di La Spezia – Prot. 4980 del 31.7.2002.

Quindi, il 30.12.2002, convocata con nota prot. N. 9837/Ri.Bo/DI/B del 25.10.2002 del DirettoreGenerale del Servizio per la Gestione dei Rifiuti e per le Bonifiche, si svolgeva Conferenza deiServizi “decisoria” per deliberare, tra l’altro, sull’approvazione degli elaborati progettuali relativi a“interventi di Messa in sicurezza d’emergenza da adottarsi nell’intervento di dragaggio del canale diaccesso al Porto di La Spezia” /n. 2) “progetto vasca di colmata del Molo Garibaldi – Risultanzecaratterizzazione sedimenti” (n. 3); “caratterizzazione fisica e microbiologica dei sedimenti del MoloFornelli e Bacino di Evoluzione e relativo progetto di dragaggio” (n. 4).

In tale sede, la Conferenza dei Servizi, alla quale partecipavano il Ministero dell’Ambiente e dellaTutela del Territorio, che l’aveva convocata, e il Ministero della Salute, mentre restavano assenti ilMinistero delle Attività Produttive e la Regione Liguria, dopo aver formulato una serie di osservazionie prescrizioni riteneva che le progettate attività “non pregiudichino le successive attività di bonificadel sito e non comportino un aumento o una diffusione dell’inquinamento a condizione che leoperazioni connesse siano condotte con le modalità di intervento e le prescrizioni sopra indicate”.

Analoghe deliberazioni erano assunte dalla Conferenza (con tredici prescrizioni) per le attivitàpreviste per la realizzazione del progetto della vasca di colmata del Molo Garibaldi, e (con dodicimodalità d’intervento e prescrizioni) per le attività di dragaggio della zona di evoluzione del 3°Bacino portuale e della zona antistante il Molo Fornelli.

Con atto poi del 14.2.2003, il Direttore del Servizio per la Gestione dei Rifiuti e per le Bonificheconvocava presso il Ministero dell’Ambiente Conferenza di servizi istruttoria per acquisire le intese ei concerti richiesti per l’approvazione dei progetti di bonifica del sito di interesse nazionale di Pitelli.

Sennonché, con nota del medesimo Direttore prot. 1652 del 18.2.2003, l’ordine del giorno dellapredetta Conferenza era integrato con l’esame della documentazione relativa ad interventi didragaggio negli specchi acquei antistanti il terminal Ravano a servizio del Porto mercantile della



Spezia trasmessa dall’Autorità Portuale della Spezia con nota del 14.2.2003 prot. N. 550.

In sede di Conferenza tenuta il 25.2.2003, la Direzione Generale del Servizio per la Gestione deiRifiuti e per le Bonifiche riteneva che “le attività di dragaggio previste dall’Autorità Portuale dellaSpezia per la rimozione dei sedimenti dei fondali antistanti il Terminal Ravano non pregiudicano lesuccessive attività di bonifica del sito e non comportano una diffusione dell’inquinamento acondizione che le stesse vengano effettuate in ottemperanza” di sei dettagliate e articolateprescrizioni, ivi indicate, sui limiti di concentrazioni, rilevabilità e conferimento in discarica o altrattamento o in vasca di colmata adeguatamente impermeabilizzata e che la metodologia deldragaggio rispetti ulteriori sette diffuse prescrizioni su modalità, tempi, tecniche, procedure einformazioni preventive, requisiti di sicurezza e di salvaguardia ambientale.

Si evidenziava infine la necessità “di un Piano di Monitoraggio delle attività da attuare prima,durante e dopo le operazioni di dragaggio che tenga conto delle osservazioni già formulate dallaConferenza dei Servizi del 13.11.2002 relativamente alle attività di dragaggio del canale di accessoal Porto e del 3° Bacino portuale antistante il Molo Fornelli”.

Ritenendo illegittime tutte le predette deliberazioni assunte dalla Conferenza dei Servizi gli istanti,con il ricorso in epigrafe, hanno adito questo TAR chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:1)Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della Legge 9 dicembre 1998 n. 426, dell’art. 17 del D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 e degli artt. 4,5,6,10 e 15 del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471. Eccesso dipotere per difetto dei presupposti, per contraddittorietà intrinseca ed illogicità manifeste e per difettodi istruttoria. Incompetenza. Perplessità. Sviamento di potere.

Ai sensi dell’art. 1 della Legge n. 426/1998, il sito perimetrato di Pitelli (La Spezia), “ivi compresiaree e specchi d’acqua marittimi”, è considerato sito ad alto rischio ambientale, che richiedeintervento di bonifica di interesse nazionale, per la cui realizzazione, unitamente a quella relativaagli altri siti inquinati elencati al comma 4, il Ministero dell’Ambiente adotta, d’intesa con laConferenza Permanente Stato e Regioni, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari“un programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, che individua gliinterventi di interesse nazionale, gli interventi prioritari, i soggetti beneficiari, i criteri di finanziamentodei singoli interventi e le modalità di trasferimento delle relative risorse” (commi 1, 3 e 4).

Nell’ambito di tale programma, il Ministero dell’Ambiente “determina altresì le modalità per ilmonitoraggio e il controllo, con la partecipazione delle regioni interessate, delle attività direalizzazione delle opere e degli interventi previsti nel programma stesso”.

La predetta indicazione legislativa di operosa cautela si coordina poi con la generale disciplina perla bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati dettata dall’art. 17 del D. Lgs. N. 22/1997 ed ilrelativo regolamento di attuazione approvato con D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 secondo cui in casodi superamento o di pericolo concreto e attuale di superamento dei valori di concentrazione limiteaccettabili per le sostanze inquinanti presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee, “ilsito interessato deve essere sottoposto a interventi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica eripristino ambientale per eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o ridurre leconcentrazioni delle sostanze inquinanti a valori di concentrazione almeno pari ai suddetti valori diconcentrazione limite accettabili” (art. 4).

Qualora tali valori “non possano essere raggiunti”, nonostante l’applicazione, secondo i principi dellanormativa comunitaria, delle migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, il Comune o, sel’intervento riguarda un’area compresa nel territorio di più Comuni, la Regione può autorizzareinterventi di bonifica e ripristino ambientale con misure di sicurezza che garantiscano, comunque, latutela ambientale e sanitaria anche se i valori di concentrazione residui previsti nel sito risultanosuperiori a quelli stabiliti nell’Allegato 1” al regolamento (art. 5).

In tali casi, qualora la fonte inquinante sia costituita da rifiuti stoccati, il Comune o la Regione “puòautorizzare interventi di messa in sicurezza permanente e ripristino ambientale, eventualmenteprevedendo interventi di ingegneria naturalistica” (art. 6).

Sennonché l’esposta disciplina non ha trovato applicazione nella fattispecie in esame, non essendoidoneo allo scopo il progetto presentato dall’Autorità Portuale della Spezia, quale soggettointeressato, benché definito “Progetto di Messa in sicurezza d’emergenza canale di accesso alPorto di La Spezia”.

Infatti, nonostante che il punto 2) all’ordine del giorno della Conferenza rechi l’approvazione dielaborati progettuali relativi a “interventi di messa in sicurezza d’emergenza da adottarsi



nell’intervento di dragaggio del canale di accesso al Porto di La Spezia”, come risulta dal verbaledella Conferenza di Servizi decisoria del 30.12.2002, il rappresentante del Ministero dell’Ambiente edella Tutela del territorio ha fatto preliminarmente “rilevare che le attività di escavo previste nelprogetto dell’Autorità Portuale sono dettate da ragioni di navigabilità e non di messa in sicurezza diemergenza e che pertanto, nell’ambito delle competenze assegnate al Servizio Ri.Bo. l’istruttoria hariguardato i seguenti aspetti:1)Verifica che gli interventi di dragaggio del canale di accesso al porto di La Spezia, di realizzazionedella vasca di colmata e di dragaggio della zona di evoluzione del 3° Bacino portuale e della zonaantistante il Molo Fornelli non pregiudichino le successive attività di bonifica del sito e noncomportino un aumento o una diffusione dell’inquinamento;2)Necessità di ulteriori prescrizioni finalizzate ad assicurare il conseguimento della massimasicurezza ambientale durante le suddette attività”.

Non trattandosi di progetto di messa in sicurezza del canale di accesso al Porto nell’ambito del sitodi interesse nazionale di Pitelli, ma di progetto di dragaggio dettato da “ragioni di navigabilità”, laConferenza dei Servizi di cui all’art. 15, 4° comma del D.M. n. 471/1999 non ha alcuna competenzaad approvarlo, né lo stesso ha seguito i livelli progettuali e i passaggi procedimentali indicati dagliartt. 4,5, 6 e 10 del regolamento ministeriale.

Il procedimento conclusosi con le deliberazioni impugnate assunte nella Conferenza del 30.12.2002(e poi, relativamente a interventi di dragaggio negli specchi acquei antistanti il terminal Ravano,oggetto della Conferenza del 25.2.2003) si è svolto in violazione nelle norme rubricate, cheprevedono indagini tecniche e acquisizione di conoscenze precise e circostanziate al fine di attuare,con le dovute cautele imposte dalla delicatezza della materia, o un progetto definitivo di bonifica eripristino ambientale (art. 4 del D.M. n. 471/1999) o un progetto di ripristino ambientale con misure disicurezza (art. 5) o un progetto di messa in sicurezza permanente e ripristino ambientale (art. 6):Con tale deliberato, la Conferenza ha inoltre commesso molteplici errori:1)in primo luogo, ha illegittimamente proposto il doveroso intervento di bonifica del sito che ricadenel sito di interesse nazionale di Pitell;2)la stessa imposizione di numerose, diffuse e variegate prescrizioni e modalità di interventosmentisce l’assunto che le attività di dragaggio non pregiudichino le successive attività di bonificadel sito e non comportino un aumento o una diffusione dell’inquinamento;3)la mancanza del piano di caratterizzazione e dei requisiti progettuali previsti dalle norme rubricateescludono l’attendibilità del giudizio espresso dalla Conferenza;4)i tre diversi livelli di bonifica sopra descritti non hanno ricevuto alcuna considerazione, né si èvalutato il pericolo che l’attività di dragaggio comporti l’inammissibile passaggio dal miglior livello dibonifica e ripristino ambientale, ad uno meno adeguato (adozione di misure di sicurezza o messa insicurezza permanente);5)le stesse prescrizioni e modalità di intervento imposte dalla Conferenza smentiscono le sueconclusioni, rinviando a successive attività di monitoraggio di miglioramento della soluzioneprogettuale.

Sono pertanto evidenti il difetto di istruttoria e la perplessità in cui è incorsa la Conferenza, con ilrinvio ad adempimenti e approfondimenti successivi.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della Legge 9 dicembre 1998 n. 426, dell’art. 17 delD.Lgs 5 febbraio 1997 n. 22, degli artt. 4,5,6,10 e 15 del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 e dell’Allegato3 al D.M. medesimo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Nel caso di specie sarebbero state altresì violate le disposizioni dell’Allegato 3 al D.M. n. 471/1999,che detta i criteri generali per gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza, bonifica e ripristinoambientale e per le misure di sicurezza e messa in sicurezza permanente.

3)Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, lett. M), della legge 28 gennaio 1994 n. 84 in relazionealla violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge 9 dicembre 1998 n. 426, dell’art. 17 delD.Lgs 5 febbraio 1997 n. 22 e degli artt. 4,5,6,79,10 e 15 del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 e dell’art.14 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modificazioni e integrazioni. Eccesso di poteredifetto di presupposto, di motivazione e di istruttoria. Incompetenza e sviamento.

In forza dell’art. 8, lett. M) della legge n. 84/1994, l’Autorità Portuale assicura la navigabilitànell’ambito portuale, provvedendo al mantenimento ed approfondimento dei fondali, sulla base diprogetti sottoposti al visto del competente ufficio speciale del genio civile per le opere marittime,tuttavia, “nel rispetto della normativa sulla tutela ambientale”, anche adottando, nei casi indifferibili dinecessità ed urgenza, provvedimenti di carattere coattivo”. In proposito, “ai fini degli interventi diescavazione e manutenzione dei fondali, può indire, assumendone la presidenza, una conferenza di



servizi con le amministrazioni interessate”.

Nella fattispecie in esame:1)il progetto di dragaggio del Golfo di La Spezia viola la normativa sulla tutela ambientale dettatadalla legge 9 dicembre 1998 n. 426, dal D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 e dal D.M. 25 ottobre 1999 n.471;2)nessuna motivazione è stata offerta per tale progetto, che non è teso ad “assicurare” lanavigabilità, bensì a rendere possibile un aumento di navigabilità del canale di accesso al Portodella Spezia;3)nessuna emergenza è stata rappresentata e motivata;Alla Conferenza dei Servizi del 30.12.2002, l’Autorità Portuale della Spezia non ha neanchepartecipato:la Conferenza pertanto è stata illegittimamente convocata e presieduta dal Ministerodell’Ambiente e della Tutela del Territorio.

4)Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 e dell’art. 15 del D.M.25 ottobre 1999 n. 471 in relazione alla violazione dell’art. 2, comma 3 e degli artt. 7,13,14,15 e 16della L.R. 30 dicembre 1998 n. 38 in relazione alla violazione dell’Allegato 2 lett.a) della Leggeregionale medesima. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione eper travisamento.

L’art. 15, comma 5, del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 stabilisce che “qualora gli interventi di bonifica eripristino ambientale prevedano la realizzazione di opere sottoposte a procedura di valutazione diimpatto ambientale ai sensi della normativa vigente, l’approvazione di cui al comma 4 è subordinataall’acquisizione della relativa pronuncia di compatibilità”.

L’intervento in esame, come sopra descritto, rientra nell’ipotesi indicata dall’Allegato 2, lett.a) allaL.R. n. 38/1998. (“recupero di suoli dal mare per una quantità che superi i 10.000mc”), per la qualel’art. 2, comma 3, della legge prevede la procedura regionale di valutazione di impatto ambientale,previa redazione di Studio di impatto ambientale (S.I.A.) secondo l’istruttoria e il procedimentodisciplinato dall’art. 13 della legge medesima, da definirsi con decisione della Giunta Regionaleentro trenta giorni dalla conclusione dell’istruttoria, previo parere del Comitato Tecnico Regionale esupporto tecnico dell’Agenzia Regionale per l’Ambiente Ligure.

Il mancato espletamento della procedura di V.I.A. rende evidente la sussistenza dei vizi rubricati.

5)Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del D.Lgs 5 febbraio 1997 n. 22 e dell’art. 15 del D.M.25 ottobre 1999 n. 471 in relazione alla violazione degli artt. 2, comma 4, lett.c), 10, 11, 13, 14 e 15della L.R. 30 dicembre 1998 n. 38 in relazione alla violazione dell’Allegato 3 n. 2 c. e 10 J dellaLegge Regionale medesima.

Inoltre il prospettato dragaggio rientra quantomeno nell’ipotesi indicata dall’Allegato 3, n. 2c alla L.R.n. 38/1998 (“estrazione di minerali mediante dragaggio marino o fluviale”) o nell’ipotesi individuatanel medesimo allegato, con il n. 10J (“opere costiere destinate a combattere l’erosione e lavorimarittimi volti a modificare la costa mediante la costruzione, per esempio, di dighe, moli, gettate ealtri lavori a difesa del mare, esclusa la manutenzione e la ricostruzione di tali opere, recupero diterre dal mare”), per la quale gli artt. 2, comma 4, lett.a) e 10 della legge prevedono la procedura diverifica screening della Giunta Regionale sulla necessità di V.I.A.. che non è stata minimamenteattivata.

6)Violazione dell’art. 151 del D.Lgs.29 ottobre 1999 n. 490 e dell’art. 1 bis. Lett.f) della L.R. 18marzo 1980 n. 15 e/o degli artt. 1 e 6 della L.R. 21 agosto 1991 n. 20. Eccesso di potere per difettodel presupposto e di motivazione.

E’ ben vero che il mare (come i laghi), diversamente dai fiumi, torrenti e corsi d’acqua, non è oggettoin se stesso di tutela paesistica ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. n. 490/1999.

Tuttavia sono sottoposti al vincolo paesistico “i territori costieri compresi in una fascia dellaprofondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare” (art. 146, comma1, lett.a). Il dragaggio del canale di accesso al Porto della Spezia viene ad alterare il rapporto tramare e territorio costiero, consentendo un ingresso di navi porta containers di notevoli dimensioni,del tutto sproporzionate alla naturale dimensione e conformazione del Golfo dei Poeti e tali dapregiudicare le sue incantevoli visuali panoramiche, per le quali è conosciuto in tutto il mondo.

L’innaturale utilizzo del Golfo, che si otterrebbe con l’artificiale opera di dragaggio, comportapertanto la necessità di una sua valutazione paesistica, incidendo sui territori costieri vincolati ai



sensi della norma su richiamata.

Nelle more del giudizio, pertanto,il Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poetiriceveva in allegato a nota del Dirigente Generale della Direzione per la Gestione dei Rifiuti e per leBonifiche del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio la “bozza del verbale della riunionedella Conferenza di Servizi svoltasi a Roma l’8.4.2003, con preghiera di voler precisare, ovenecessario, i contenuti dell’eventuale intervento effettuato nel corso della riunione” dandonecomunicazione all’Ufficio entro dieci giorni.

In detto verbale, il Direttore Generale richiamava il contenuto della Conferenza dei Servizi del 25febbraio 2003, che aveva “evidenziato la necessità che fossero fornite informazioni e dati integrativial fine di verificare che le attività di dragaggio previste dall’Autorità Portuale della Spezia per larimozione dei sedimenti dai fondali antistanti il Terminal Ravano non pregiudichino le successiveattività di bonifica del sito e non comportino un aumento o una diffusione dell’inquinamento”.

Riferiva poi che la documentazione integrativa presentata dall’Autorità Portuale avrebbe accolto “leprescrizioni formulate dalla medesima Conferenza ivi compresa quella relativa alla presentazione diun Piano di monitoraggio delle attività di dragaggio in questione”.

Il Presidente del Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti ribadiva “come l’iterprocedurale relativo al dragaggio dell’area marina antistante il Terminal Ravano sia da considerareanomalo in quanto il progetto, elaborato nel 1997, prima della perimetrazione del sito di Pitelli, nontiene conto della normativa sulle bonifiche emanata successivamente, evidenziando che le attività didragaggio sono finalizzate all’accesso al Terminal Ravano di navi con stazza superiore rispetto aquelle cui è attualmente possibile l’accesso, e non da ragioni di carattere ambientale. Ritiene che ilprogetto prima dell’approvazione debba essere sottoposto alla Valutazione di Impatto Ambientale; inassenza di detta valutazione ritiene che l’approvazione sarebbe da considerare illegittima. Si riservapertanto di proporre ricorso amministrativo nell’ipotesi in cui la Conferenza di servizi dovessedeliberare l’approvazione delle attività di dragaggio previste dall’Autorità Portuale”.

Nonostante la chiarezza di tale posizione, la Conferenza concludeva che “i partecipanti allaConferenza di servizi ritengono che le operazioni di dragaggio previste negli specchi acqueiantistanti il Terminal Ravano a servizio del Porto Mercantile della Spezia, di cui ai documentipresentati dall’Autorità portuale, non pregiudichino le successive attività di bonifica del sito e noncomportino un aumento o una diffusione dell’inquinamento nell’area marina interessata dalle attivitàdi dragaggio”.

Pertanto, attesa l’evidente ed intrinseca erroneità di tale verbale in ordine alla posizione delComitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti, i rappresentanti di quest’ultimo, conlettera raccomandata spedita il 5.8.2003 alla Direzione Ri.Bo del Ministero dell’Ambiente e dellaTutela del territorio, ribadivano il loro dissenso e chiedevano la corrispondente rettifica del verbale.

Successivamente il Comitato ricorrente era invitato ad una Conferenza dei Servizi convocata per il30.9.2003, sempre presso la medesima Direzione ministeriale, per discutere di un “progetto dibonifica con misure di sicurezza dell’area marina destinata alla realizzazione del banchinamento delMolo Garibaldi nel Porto della Spezia, trasmesso dall’Autorità Portuale della Spezia con nota prot.N. 2458 del 28.7.2003 ed acquisito dal Ministero dell’Ambiente e T.T. con nota prot. N. 7849/RIBO/Bdell’1.8.2003”.

Avendo rilevato che anche tale progetto riguardava le operazioni di dragaggio per la realizzazionedella vasca di colmata del Molo Garibaldi ed una presunta bonifica parziale, i rappresentanti delComitato osservavano che le relative deliberazioni, oggetto del ricorso RGR n. 438/2003, eranostate sospese da questo Tribunale Amministrativo, con l’ordinanza cautelare sopra richiamata,confermata dal Consiglio di Stato.

Ritenendo pertanto illegittime le deliberazioni conferenziali sopra specificategli istanti, sull’assuntoche le stesse abbiano già costituito oggetto di formale gravame quali atti conseguentinecessariamente a quelli impugnati, con memoria ritualmente notificata hanno “per mero tuziorismo”adito nuovamente questo T.A.R., chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi aggiunti:1)Illegittimità propria e derivata dall’illegittimità degli artt. Impugnati con ricorso R.G.R. 438/2003 indata 19.3.2003.

I vizi che inficiano gli atti impugnati con ricorso in data 19.3.2003, RGR n. 438/2003, si estendonoanche in via propria e/o derivata sugli atti in epigrafe indicati, che ne sono pertanto afflitti di inerenteillegittimità.



2)Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della Legge 9 dicembre 1998 n. 426, dell’art. 17 delD.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, degli artt. 4,5,6,10 e 15 del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 e dell’Allegato3 al D.M. medesimo. Violazione del principio di precauzione. Eccesso di potere difetto deipresupposti e di istruttoria, per contraddittorietà intrinseca ed illogicità manifeste.Perplessità.Sviamento di potere.

In relazione alla impugnata Deliberazione della Conferenza dei Servizi dell’8.4.2003, come espostodal Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti, il progetto relativo al dragaggiodell’area marina antistante il Terminal Ravano è stato elaborato nel 1997, ossia in epoca anterioreall’entrata in vigore dell’art. 1 della Legge n. 426/1998, secondo cui il sito perimetrato di Pitelli (LaSpezia), “ivi compresi aree e specchi d’acqua marittimi”, è considerato sito ad alto rischioambientale, che richiede intervento di bonifica di interesse nazionale.

La bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati sono stati poi oggetto di dettagliata disciplina daparte del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471, con il quale è stato approvato il regolamento di attuazionedell’art. 17 del D.Lgs. n. 22/1997.

A ciò si aggiunga la disciplina dell’Allegato 3 al medesimo D.M. n. 471/1999 che detta i criterigenerali per gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza, bonifica e ripristino ambientale e perle misure di sicurezza e messa in sicurezza permanente.

Detti criteri non sono stati minimamente considerati e neanche richiamati nella progettazionepredisposta dall’Autorità Portuale.

3)Violazione dell’art. 21, comma 8, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dallalegge 21 luglio 2000 n. 205, in relazione alla inosservanza dell’ordinanza del TAR Liguria n. 207 del17 aprile 2003 nel ricorso RG 438/2003 nonché dell’ordinanza del consiglio di Stato, sez. VI, n.2917/2003 dell’8 luglio 2003 nel ricorso in appello dei Ministeri e dell’Autorità portuale della Spezian. 5523/2003.

Relativamente alla impugnata Deliberazione della Conferenza dei Servizi del 30.9.2003 si osservache la stessa riguarda l’area marina antistante il Molo Garibaldi già oggetto di gravata Deliberazionedella Conferenza dei Servizi del 30 dicembre 2003, sospesa da questo tribunale con l’ordinanzacautelare su epigrafata, confermata dal Consiglio di Stato, sull’appello proposto dal Ministeri edall’Autorità Portuale.

Pertanto nessuna Deliberazione conseguente, inerente e/o connessa con la predetta Deliberazionesospesa poteva essere assunta.

Aggiungasi che tale delibera si configura come atto conseguente, inerente o comunque connessoalla precedente Deliberazione del 30 dicembre 2003 e come tale coinvolta anche direttamente dalricorso giurisdizionale RG n. 438/03.

4)Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge 9 dicembre 1998 n. 426, dell’art. 17 delD.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 e degli artt. 4,5,6,10 e 15 del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 edell’Allegato 3 al D.M. medesimo. Violazione del principio di precauzione.Eccesso di potere, difettodei presupposti e di istruttoria, per contraddittorietà intrinseca ed illogicità manifeste, sotto altroprofilo. Perplessità.Sviamento di potere.

Sempre in relazione alla deliberazione della Conferenza dei Servizi del 30.9.2003 la stessa èulteriormente illegittima, laddove sembra ammettere la possibilità di una bonifica con misure disicurezza, limitata ad una porzione del sito inquinato, senza considerare la necessaria interrelazionecon le restanti parti del medesimo e senza svolgere alcuna istruttoria sulla possibilità di ottenere imigliori livelli di bonifica previsti dalle norme rubricate.

Concludono gli istanti chiedendo l’annullamento delle delibere conferenziali impugnate, con vittoriadi spese.

Si è costituita in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Genova per l’Autorità Portuale di LaSpezia e le Amministrazioni statali intimate, la quale, con memoria del 31 ottobre 2003 ha eccepitoin via pregiudiziale il difetto di legittimazione a ricorrere del Comitato per la salvaguardia e loSviluppo del Golfo dei Poeti e del dott. Schiffini Enrico, nonché l’inammissibilità del gravame inordine all’impugnazione delle determinazioni assunte dalla Conferenza istruttoria del 25.2.2003, edha quindi contestato la fondatezza nel merito del gravame stesso chiedendone il rigetto.



Si è altresì costituita in giudizio la regione Liguria intimata, la quale con memoria del 30 ottobre2003, ha dedotto in via pregiudiziale le stesse eccezioni sopra specificate oltre la inammissibilità deimotivi aggiunti proposti dai ricorrenti e dell’intervento ad adiuvandum di Legambiente, ed ha quindiparimenti contestato la fondatezza nel merito del ricorso chiedendone il rigetto.

Si è poi costituito in giudizio il Comune di Lerici intimato, il quale, con memoria del 29.10.2003 hachiesto, a sostegno delle tesi dei ricorrenti, l’annullamento dei provvedimenti impugnati siccomeillegittimi.

E’ quindi intervenuta in giudizio “ad opponendum” la s.p.a. La Spezia Container Terminal, la quale,con più memorie nei termini, ha pregiudizialmente eccepito il difetto di legittimazione attiva in capoal Comitato ed al dott. Schiffini, nonché la inammissibilità del ricorso siccome rivolto nei confronti diatti endoprocedimentali, e ne ha quindi contestato la fondatezza nel merito chiedendone il rigetto.

E’ infine intervenuta in giudizio ad adiuvandum Legambiente ONLUS la quale, con memoria del31.10.2003 ha concluso per l’annullamento degli impugnati provvedimenti siccome ritenuti illegittimi.

Alla pubblica udienza del giorno 8 gennaio 2004, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. Va esaminata in via preliminare l’eccezione relativa al difetto di legittimazione attiva in testa alComitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti, ed al Dott. Enrico Schiffini.

Al riguardo osserva il Collegio come la questione posta vada affrontata con specifico riferimentoall’oggetto della controversia, poiché non v’è dubbio che in tema di ambiente l’interesseall’impugnazione si atteggi in modo del tutto peculiare in relazione sia all’alto valore istituzionale didetto bene, sia al crescente ruolo assunto dalle formazioni sociali nell’esercizio di funzioni ed attivitàdi interesse generale.

Così, in primo luogo, va evidenziato che l’ambiente, come la Corte Costituzionale ha avuto modorecentemente di precisare più volte, non può essere ritenuto semplicemente una materia, essendopiuttosto un “valore” costituzionalmente protetto, rinvenibile all’interno di molteplici settori dell’azioneamministrativa. (cfr. per tutte sentenza 20 dicembre 2002 n. 536).

Ne consegue, pertanto, che la tutela di detto valore deve essere assicurata in via prioritaria rispettoai diversi e spesso confliggenti interessi di minor rango, con cui venga a confrontarsi nell’ambito deicomplessi procedimenti che sempre più caratterizzano l’agire dei pubblici poteri.

E tale tutela, come la Sezione ha già avuto modo di puntualizzare, non può certo essereaprioristicamente limitata sul piano oggettivo a talune categorie di atti, ben potendo e dovendo,viceversa, essere perseguita con riguardo a qualsivoglia provvedimento se ed in quanto incisivo delvalore protetto (cfr. Sezione I 13 marzo 2003 n. 309).

In secondo luogo, va poi evidenziato il nuovo e pregnante ruolo che l’ordinamento riconosce allaautonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali nell’esercizio di funzioni ed attività diinteresse generale, in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale.

Come è noto tale principio, di origini antiche coincidenti con la nascita del pensiero liberale e conl’evoluzione delle moderne democrazie, si sostanzia in un generale criterio di riparto delle funzioniamministrative in base al quale l’intervento pubblico istituzionale assume carattere sussidiariorispetto all’iniziativa privata, nel senso che il primo si giustifica in quanto i privati cittadini e le lorolibere associazioni non siano in grado di soddisfare efficacemente interessi ed esigenze di ordinegenerale.

Per ciò che concerne l’ordinamento italiano la sussidiarietà orizzontale, già rinvenibile nelconferimento di funzioni e compiti ai privati e alle loro associazioni operato da diverse norme delD.Lgs. n. 112/1998, ha trovato una sua prima compiuta esplicazione con l’art. 2 della L. 265/1999poi confluito nell’art. 3 comma 5 del D.Lgs. n. 267/2000, il quale dispone che “I Comuni e leProvince svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamenteesercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”.

Tale parametro di riparto di funzioni tra enti istituzionali e privati, e stato quindi elevato a rango diprincipio ordinamentale con la recente modifica del titolo V, parte II della Costituzione, operata con

Giacomo Pintus

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la legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3.

L’ultimo comma dell’art. 118 dispone, infatti, che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province eComuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento diattività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

Il principio così enunciato, è stato poi da ultimo ribadito negli stessi identici termini dell’art. 7, 1°comma, della Legge 5 giugno 2003, n. 131, che ha dato attuazione all’art. 118 della Costituzione inmateria di esercizio delle funzioni amministrative.

Ne consegue che l’azione dei pubblici poteri si configura come sussidiaria di quella dei privati singolie associati, nel senso che gli enti istituzionali possono legittimamente intervenire nel contestosociale, ove le funzioni amministrative assunte siano svolte in modo più efficiente e con risultati piùefficaci che se fossero lasciate alla libera iniziativa privata, ancorché regolamentata.

E per questa via, a ben guardare, trova congruente riscontro il principio fondamentale contenutonell’art. 2 della Costituzione il quale afferma la centralità, nell’ambito dell’ordinamento giuridico,dell’individuo e delle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità.

In oggi, pertanto, i pubblici poteri devono agire preferenzialmente tramite il coinvolgimento direttodei singoli e dei gruppi sociali liberamente costituiti, in quanto chiamati in prima persona a cogestirela funzione amministrativa secondo il principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale.

Circostanza, questa, che induce necessariamente a dover riconsiderare sotto nuova e piùpregnante luce la valenza della posizione giuridica dei soggetti coinvolti nell’azione amministrativa.

Non v’è dubbio, infatti, che lo specifico ruolo ordinamentale attribuito ai privati ed alle loro formazionisociali sul piano sostanziale, riverberi i suoi effetti anche sul piano procedimentale e processuale.

Così, per un verso, l’apporto di questi ultimi nell’ambito del procedimento andrà valorizzato non soloin termini di mera collaborazione nell’adozione dei provvedimenti che incidano direttamente la lorosfera giuridica, ma anche ai più generali fini della gestione stessa della funzione amministrativa perrenderla più adeguata rispetto agli interessi publici perseguiti.

Per altro verso, poi, ai singoli ed alle loro formazioni sociali dovrà essere garantita la più ampiapossibilità di sindacare in sede giurisdizionale l’esercizio di detta funzione da parte degli entiistituzionali a ciò preposti.

Ed è in questo mutato quadro istituzionale, che deve correttamente essere inquadrata ed esaminatala questione della legittimazione ad agire del Comitato e del dott. Schiffini.

Quanto al primo, va subito rilevato come non sia condivisibile la tesi della carenza di legittimazionesostenuta dall’Avvocatura dello Stato nella memoria difensiva, per il fatto stesso che tale ente nonrisulta compreso tra le associazioni individuate con decreto del Ministro dell’Ambiente ex art. 13 L.349 del 1986.

L’assunto, invero, si richiama ad una giurisprudenza risalente, elaborata in un diverso contestoordinamentale, che non può fungere da valido parametro di riferimento avuto riguardo ai valoricostituzionali coinvolti, così come sopra rappresentati.

Del resto il più recente indirizzo giurisprudenziale, che la stessa Avvocatura in subordine cita, haavuto modo di precisare che l’esistenza del potere di individuazione del Ministro non esclude di persé il concorrente potere del giudice di accertare, caso per caso, la sussistenza della legittimazionead agire dell’associazione che abbia proposto un ricorso giurisdizionale, e ciò non sulla base deicriteri indicati dall’art. 13 della L. 349/1986, ma con riferimento ai diversi parametri elaborati in viapretoria per l’azionabilità degli interessi diffusi in materia ambientale.

Ed è a questo indirizzo che il Collegio ritiene di dover aderire corroborandone, alla luce delleconsiderazioni sin qui svolte, le enunciazioni di principio.

Così deve ritenersi che un ente privato, pur non compreso tra le associazioni individuate ai sensidell’art. 13 della L. 349/1986, sia comunque legittimato a ricorrere in giudizio, indipendentementedalla sua specifica natura giuridica, quando:persegua in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale;abbia un adeguato grado di stabilità;

Giacomo Pintus

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un sufficiente livello di rappresentatività;un area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che siassume leso.

In altri termini, l’esplicita legittimazione delle associazioni ambientalistiche individuate a livellonazionale o ultraregionale, non esclude di per sé la legittimazione ad agire in giudizio degliorganismi privati che si costituiscano in un ambito territoriale più ristretto per salvaguardare in modoserio e duraturo l’ambiente nella data località, e che vengano quindi ad assumere quellaconnotazione oggettiva di “formazioni sociale”, a cui la costituzione attribuisce lo specifico ruolosopra evidenziato.

Né al riguardo, giova precisarlo, possono assumere rilievo determinante la specifica configurazionesoggettiva (associazione, fondazione, comitato) che gli anzidetti organismi vengano ad assumere,od il loro eventuale riconoscimento in sede civile.

La prima, infatti, è espressione della autonomia privata riconosciuta e garantita dall’ordinamento enon è quindi di per sé sola indice di una particolare qualità o attitudine intrinseca rispetto alla tutelaambientale perseguita.

Il secondo, poi, si sostanzia in una valutazione alla stregua di parametri civilistici che, purattribuendo all’ente privato la piena personalità giuridica e quindi un indubbio rilievo ordinamentale,non si sostituisce né, quel che più conta, è presupposto necessario per il diverso apprezzamento diordine pubblicistico, volto ad accertare la presenza nell’organismo privato dei requisiti e dei caratteripropri di una formazione sociale idonea ad assumere la titolarità di un interesse diffuso facente capoalla popolazione nel suo complesso, quale l’interesse alla salvaguardia dell’ambiente.

Tanto premesso, ritiene il Collegio che il Comitato ricorrente possegga i necessari requisiti dilegittimazione attiva, alla stregua dei parametri sopra specificati.

Per un verso, infatti, l’ente si è costituito senza scopo di lucro con la denominazione di “Comitato perla salvaguardia e lo sviluppo del Golfo dei Poeti”, al precipuo e dichiarato fine di “attivarsi perun’azione di salvaguardia dell’ambiente del Golfo e contrastare ogni minaccia all’uso ecocompatibiledella costa del Golfo dei Poeti”, fissando la propria sede nel Comune di La Spezia in Via Chiodo125, individuando sia l’organo di presidenza che di tesoreria, e stabilendo le modalità di accesso edi partecipazione dei soggetti interessati all’iniziativa.

Ne consegue che lo stesso è sorto con l’intenzione di perseguire in modo non occasionale obiettividi tutela ambientale, e non certamente al limitato fine di contrastare la realizzazione di undeterminato intervento ritenuto lesivo dell’ambiente e tantomeno per opporsi a quello per cui ècausa.

Riprova ne è, del resto, la circostanza che le impugnate determinazioni sono successive rispettoall’esistenza del Comitato, il quale è stato anzi espressamente coinvolto nella fase procedimentaleantecedente l’adozione delle determinazioni medesime, dovendo quindi escludersi che lo stesso sisia costituito a meri fini strumentali rispetto all’odierna azione giudiziaria.

Per un altro verso, poi, l’ente si compone di 6.891 aderenti in prevalenza residenti nel Comune di LaSpezia, come formalmente dichiarato dal suo Presidente, e quindi possiede oggettivamente unragguardevole livello di rappresentatività ed un area di afferenza ricollegabile alla zona in cui èsituato il bene ambientale che si assume leso.

Per altro verso, ancora, il Collegio non può non rilevare come i caratteri di non occasionalità nelperseguimento della tutela ambientale, di stabilità, di rappresentatività e di ricollegabilità all’areaspezzina del Comitato, siano stati implicitamente riconosciuti dalla stessa amministrazione stataleresistente.

Come già precisato, infatti, questo è stato espressamente coinvolto nel procedimento di adozionedei provvedimenti impugnati, ed è stato invitato a partecipare direttamente alla fase deliberante,manifestando già in quella sede la sua contrarietà al progettato intervento siccome ritenuto lesivodei valori ambientali presenti nel golfo di La Spezia.

Circostanza, questa, che se non comporta di per sé sola la legittimazione ad agire in giudizio delComitato, è comunque sintomatica della rilevanza dello stesso, e della sua idoneità a perseguire inmodo serio e duraturo finalità di tutela ambientale in relazione al territorio spezzino in cui èstabilmente radicato.



Sarebbe invero del tutto irragionevole ritenere che il Ministero dell’Ambiente ed altri soggetti pubblicicome il Comune della Spezia, abbiano avvertito la necessità di interloquire con detta formazionesociale finanche nella fase decisionale, ove non ne avessero riscontrato la oggettivarappresentatività e la natura sostanziale di ente esponenziale dell’interesse diffuso alla tutelaambientale del Golfo dei Poeti.

Né, infine, può ritenersi che la legittimazione ad agire del Comitato e del suo Presidente sianoescluse, come sostenuto dalla difesa erariale, dalla mancata produzione in giudizio, da parte delComitato stesso, dell’atto costitutitivo e dello Statuto.

Tali atti, invero, sono prescritti e quindi devono necessariamente esistere in tale forma, solo perl’acquisto della personalità giuridica, mediante il riconoscimento concesso dall’autoritàamministrativa.

L’esistenza di un ente di fatto, viceversa, non è condizionata ad alcuna specifica formalità, e per lasua costituzione, come costantemente precisato dalla giurisprudenza civile, non è pertantonecessario né l’atto pubblico e neppure l’atto scritto (cfr. per tutte Cons. 15 gennaio 2000, n. 410).

Ne consegue che la documentazione versata in atti dal Comitato, avuto riguardo all’ampia libertà diforme che l’ordinamento riconosce in materia, dà ragionevolmente prova dell’esistenza e dellacostituzione del comitato stesso, e della sua legittimazione ad agire nell’odierno giudizio, siccomefornito degli ulteriori requisiti di esponenzialità sopra specificati.

2. A diversa conclusione deve invece pervenirsi per ciò che riguarda la legittimazione a ricorrere deldott. Schiffini, in qualità di primario imprenditore residente in abitazione posta di fronte al porto di LaSpezia.

L’ordinamento infatti, diversamente dal caso dell’urbanistica, non attribuisce a “chiunque” lapossibilità di impugnare i provvedimenti adottati dalla P.A. che possano refluire sull’ambiente.

Ne consegue che i singoli individui possono agire in giudizio avverso provvedimenti di tale natura,solo qualora dimostrino di essere titolari di un interesse che non si atteggi come astratto o di merofatto, ma che si qualifichi in ogni caso come differenziato da quello della collettività, in relazioneall’oggetto della tutela ovvero al rapporto del singolo con il bene.

Ed a tal fine non può ritenersi sufficiente l’affermazione di avere la titolarità di un bene sito nelleimmediate vicinanze dell’interevento contestato, ma occorre anche dimostrare il danno chedall’opera deriva specificatamente al soggetto in quanto titolare del bene.

Ora, come esattamente rileva l’Avvocatura dello Stato nella memoria difensiva, il Dott. Schiffini si èlimitato ad affermare di essere residente in abitazione posta di fronte al Golfo di La Spezia, senzaperò prospettare né provare la negativa incidenza dei provvedimenti impugnati nella propria sferagiuridica. Si deve pertanto escludere che lo stesso abbia fornito adeguato riscontro probatorio inordine alla titolarità di un interesse qualificato e differenziato rispetto a quello della generalità deisuoi concittadini.

3. Parimenti inammissibile si appalesa l’intervento “ad adiuvandum” di Legambiente.

Come esattamente eccepito dalla Regione Liguria, infatti, tale soggetto si trova nella stessaposizione giuridica del ricorrente WWF, e può vantare lo stesso interesse che non è accessorio alprimo.

Esso, pertanto, avrebbe dovuto impugnare a sua volta direttamente nei prescritti terminidecadenziali gli atti ritenuti lesivi, risultando di conseguenza l’odierno intervento inammissibile.

4. L’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse attuale, sollevata dalla RegioneLiguria sul presupposto che i provvedimenti impugnati si sostanzierebbero in meri pareri che nonconsentono “di far accedere direttamente alla realizzazione” degli interventi oggetto dell’odiernacontroversia, non può essere condivisa.

Le delibere conferenziali contestate, infatti, attivano e concludono un procedimento autonomo enecessario nell’ambito proprio delle attività volte alla bonifica ed alla salvaguardia del sitoperimetrato di interesse nazionale Pitelli, considerato ad alto rischio ambientale.



Ne consegue che, indipendentemente dal procedimento asseritamente diverso di approvazionedell’intervento di escavazione, le anzidette deliberazioni sono idonee di per sé ad incidere il benetutelato, e come tali ben possono costituire oggetto dell’odierna impugnativa.

5. Parimenti non condivisibile è l’ulteriore eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti sollevatadalla Regione Liguria, in quanto non muniti di idonea procura ed in quanto tardivi nella parte in cuiviene impugnata la delibera conferenziale del giorno 8 aprile 2003.

Ed invero, i ricorrenti hanno conferito procura al loro difensore per impugnare, tra l’altro, tutte ledeliberazioni assunte in sede istruttoria dalla Conferenza dei Servizi presso il Ministerodell’Ambiente in data 25 febbraio 2003, nonché “ogni atto inerente, conseguente e/o comunqueconnesso, cognito e non”, con espressa facoltà di proporre motivi aggiunti.

Ne consegue che la successiva deliberazione conferenziale decisoria dal giorno 8 aprile 2003,siccome ontologicamente connessa e conseguente a quella istruttoria del 25 febbraio 2003, risultaparimenti impugnata con l’atto introduttivo del giudizio.

Non v’è dubbio, del resto, che l’interesse sostanziale dei ricorrenti sin dall’inizio non fosse quello dicensurare l’atto preliminare, ma quello conclusivo del contestato procedimento anche se almomento non ancora intercorso per cui, nel caso di specie, l’ampia formula adoperata è da ritenersiidonea a produrre gli effetti voluti.

I successivi motivi aggiunti, pertanto, non necessitavano di ulteriore espressa procura né risultanotardivi, siccome riferiti ad atti già fatti oggetto di specifico gravame.

6. Il ricorso, nella parte in cui viene impugnata la delibera conferenziale del 30 settembre 2003, èinfine improcedibile.

Alla stessa, infatti, non è seguita alcuna ulteriore delibera decisoria, ed inoltre il nuovo progetto dibanchinamento da esaminare in tale sede, è stato formalmente ritirato dall’Autorità Portuale con ciòvenendo meno ogni interesse in testa ai ricorrenti all’eventuale annullamento dell’atto impugnato.

7. Per la restante parte il ricorso è fondato, sotto gli assorbenti profili di censura dedotti col primo,secondo e quinto mezzo di gravame, nonché col primo motivo aggiunto, che possono essere trattaticongiuntamente attesa la loro connessione.

7.1 Come esposto nella narrativa in fatto e così per come risulta dalla documentazione versata incausa:il Golfo di La Spezia rientra interamente nell’area del sito Pitelli, qualificato ad alto rischioambientale per il suo forte inquinamento, che richiede intervento di bonifica di interessa nazionale;il regolamento che disciplina la bonifica dispone al riguardo che “in caso di superamento dei valoridi concentrazione limite accettabili per le sostanze inquinanti……………, il sito interessato deveessere sottoposto ad interventi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e ripristinoambientale per eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o ridurre le concentrazionidelle sostanze inquinanti “(cfr. art. 4 d.m. 25.10.1999 n. 471);il medesimo regolamento dispone poi all’art. 8 che “qualora i soggetti e gli organi pubbliciaccertino………. una situazione di pericolo di inquinamento o la presenza di siti nei quali, i livelli diinquinamento sono superiori ai valori di concentrazione limite accettabili ………………….. ne dannocomunicazione alla Regione, alla Provincia ed al Comune………….” il quale “con propria ordinanzadiffida il responsabile dell’inquinamento ad adottare i necessari interventi di messa in sicurezzad’emergenza, di bonifica e ripristino ambientale………..”;la messa in sicurezza d’emergenza è definita dall’art. 2 del regolamento come “ogni interventonecessario ed urgente per rimuovere le fonti inquinanti, contenere la diffusione degli inquinanti eimpedire il contatto con le fonti inquinanti presenti nel sito, in attesa degli interventi di bonifica eripristino ambientale o degli interventi di messa in sicurezza permanente”;per i siti di interesse nazionale l’approvazione dei progetti e l’autorizzazione degli interventi dibonifica, ripristino ambientale e messa in sicurezza permanente, sono di competenza del Ministrodell’Ambiente, di concerto con i Ministri dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato e dellaSanità, d’intesa con la regione territorialmente interessata, ai sensi e con le procedure di cui alcombinato disposto degli articoli 10 e 15 del Regolamento;la Direzione per le bonifiche ambientali del Ministero dell’Ambiente, con nota del 26 marzo 2002, hainvitato formalmente l’Autorità Portuale spezzina “a mettere in atto tutte le necessarie misure dimessa in sicurezza d’emergenza”, poiché dall’esame dei risultati della caratterizzazione fisica,chimica e microbiologica relativa al Canale di accesso al porto erano emerse concentrazioni diarsenico, idrocarburi pesanti e tributilstagno superiori ai valori limite fissati della tabella allegata al



D.M. 471/99;l’Autorità Portuale, in data 28 maggio 2002, trasmetteva quindi ai servizi TAI, RIBO e SDM delMinistero dell’Ambiente, istanza di autorizzazione per la messa in sicurezza di emergenza delCanale di accesso al porto di La Spezia, consistente in una operazione di “dragaggio del Canale diaccesso a quota – 15 m. con prelievo di 40.000 mc. di sedimenti, così da garantire l’accesso alporto alle navi da 6500/680 o TEU”, con conseguente smaltimento del materiale di risulta indiscarica autorizzata e/o in apposito impianto di trattamento;il Servizio Difesa del MARE del Ministero dell’Ambiente, con nota del 5 luglio 2002, rilevava alriguardo che, trattandosi di operazione di dragaggio, il rilascio della richiesta autorizzazione non eradi sua competenza, rientrando “nelle attribuzioni dell’Ente Territoriale”;conseguentemente l’Autorità Portuale, con nota del 24.07.2002, chiedeva al Servizio RIBO delMinistero dell’Ambiente di convocare una specifica Conferenza di Servizi per esaminare il progettoin questione sotto il profilo ambientale, interessando il sito Pitelli di interesse nazionale;ne seguivano la Conferenza istruttoria del 13.11.2002 e quella decisoria del 30.12.2002 nella qualedopo aver premesso che “le attività di escavo previste nel progetto dell’Autorità Portuale sonodettate da ragioni di navigabilità e non di messa in sicurezza d’emergenza…..” si riteneva che “taliattività non pregiudichino le successive attività di bonifica del sito e non comportino un aumento ouna diffusione dell’inquinamento a condizione che le operazioni connesse siano condotte con lemodalità di intervento e le prescrizioni sopra indicate”.

Tanto premesso, l’anzidetta determinazione conferenziale si appalesa illegittima per il seguenteordine di considerazioni:7.2 In primo luogo, va rilevato come la Conferenza non fosse competente ad esaminare e valutarepositivamente il progetto presentato dall’Autorità portuale.Come già precisato, infatti, per i siti inquinati di interesse nazionale l’art. 15 del D.M. 471/99attribuisce al Ministero dell’Ambiente la competenza per l’approvazione dei progetti definitivi dibonifica, ripristino ambientale e messa in sicurezza permanente, e per il rilascio della autorizzazioneall’esecuzione dei relativi interventi.

Nel caso di specie, viceversa, “le attività di escavo previste nel progetto dell’Autorità portuale sonodettate da ragioni di navigabilità e non di messa in sicurezza d’emergenza”, come rilevato dallastessa Conferenza, e quindi estranee all’area di specifica competenza della Conferenza medesima.

Quest’ultima, pertanto, piuttosto che esaminare e ritenere attuabile il progetto in questione dettatoda esigenze di natura essenzialmente economica, siccome finalizzato a “garantire l’accesso al Portoalle navi da 6.500/6.800 TEU”, avrebbe dovuto rilevare come lo stesso non solo non prevedesse gli“interventi di interesse nazionale” disciplinati dagli articoli 10 e 15 del D.M. 471/99, ma non sisostanziasse neppure in un intervento di messa in sicurezza d’emergenza, contrariamente a quantoespressamente richiesto dalla Direzione per le bonifiche ambientali del Ministero dell’Ambiente conla richiamata nota del 26 marzo 2002.

E’ infatti singolare che, a fronte di detta richiesta motivata da oggettive e gravi ragioni di emergenzaambientale, la Conferenza si sia attardata ad esaminare un progetto volto essenzialmente agarantire interessi di altra natura, piuttosto che verificare la sussistenza e la bontà degli interventispecificati dall’art. 2 lett. d) del D.M. 471/99, per la messa in sicurezza d’emergenza.

Né al riguardo può essere condivisa la tesi sostenuta dall’amministrazione resistente nella memoriadifensiva secondo cui, in mancanza di una specifica normativa che coordini le operazioni di bonificadei siti inquinati con le attività di dragaggio, queste ultime sarebbero comunque possibili quando nonpregiudichino i successivi interventi di caratterizzazione, di bonifica e di ripristino ambientaledell’area interessata, e che quindi rientrasse nelle competenze della Conferenza effettuare talevalutazione rispetto al progetto presentato dall’Autorità portuale.

In primo luogo, infatti, va ribadito che nel caso di specie l’Autorità portuale era tenuta a predisporreun progetto di messa in sicurezza d’emergenza atteso l’alto grado di inquinamento riscontrato nelcanale d’accesso al Porto di La Spezia, e che quindi la Conferenza avrebbe dovuto verificare ilrispetto di tali finalità, e non esprimere le sue valutazioni rispetto ad un intervento voltoessenzialmente a perseguire altri scopi.

In secondo luogo, la Conferenza è stata espressamente convocata “per acquisire le intese ed iconcerti previsti dall’art. 17 D.Lgs. 22/97 e dell’art. 15 D.M. 471/99 in materia d’approvazione deiprogetti di bonifica concernente il sito d’interesse nazionale Pitelli”, come precisato nella relativadelibera del 30.12.2002, ed è pertanto da escludere che in tale specifica veste la stessa potesseesprimere assensi o giudizi di diversa natura, atteso il generale principio di inderogabilitàdell’assetto delle competenze definito per legge.



In terzo luogo, ritiene il Collegio che la speciale normativa prevista per la messa in sicurezza, labonifica ed il ripristino ambientale dei siti inquinati di interesse nazionale, non possa subirecondizionamenti o comunque interferenze sia sostanziali che procedimentali da parte delle restantinormative di settore, atteso l’ormai acclarato valore ordinamentale del bene ambiente.

Ne consegue che una volta che un’area sia classificata tale, la stessa deve in via prioritaria esserebonificata e ripristinata con le modalità normativamente prescritte, risultando i concorrenti interessidi diversa natura recessivi rispetto alle finalità di tutela ambientale.

Così il progetto di dragaggio in questione, venendo ad interferire con (se non in qualche misura acondizionare) le successive attività di bonifica e ripristino ambientale non poteva essere assentito invia anticipata dalla Commissione, nell’esercizio di una funzione che la norma non prevede.

7.3 In secondo luogo va rilevato che nell’assenza degli specifici approfondimenti tecnici (Piano dellacaratterizzazione, Progetto preliminare e Progetto definitivo) previsti dagli articoli 10 e 15 del D.M.471/99, la decisione assunta dalla Conferenza si appalesa ancor più illegittima, difettando deinecessari parametri di riferimento.

Non v’è dubbio infatti che per ritenere che il progetto di dragaggio presentato dall’Autorià portualenon pregiudichi le successive attività di bonifica, occorre avere esatta conoscenza di tali attività, ciòche può verificarsi solo in presenza degli approfondimenti tecnici sopra specificati, nella specieviceversa mancanti.

Non è sufficiente, in altri termini, che le opere progettate non comportino un aumentodell’inquinamento né pregiudichino in genere successive attività di bonifica, occorrendo al contrarioche le stesse siano assolutamente congruenti con gli interventi definitivamente approvati, siccomeritenuti, dopo i prescritti approfondimenti tecnici, i più idonei ad assicurare i risultati perseguiti dallanorma.

7.4 In terzo luogo, va rilevato come la Conferenza abbia contraddittoriamente valutato in modopositivo il progetto in questione, pur riscontrandolo carente sotto molteplici e rilevanti profili, esottoponendolo ad una consistente serie di prescrizioni che attengono ad aspetti sostanziali delrelativo intervento di dragaggio.

Così il Piano di monitoraggio, ritenuto inadeguato, è stato ridefinito con l’imposizione di ben ottospecifiche prescrizioni da attuare prima, durante e dopo le operazioni di dragaggio.

Relativamente alle modalità di intervento durante le operazioni di dragaggio del canale di accesso alporto, poi, la Conferenza ha imposto ben dieci condizioni disponendo tra l’altro che “è necessarioapprofondire la caratterizzazione per individuare la distribuzione orizzontale e soprattutto verticaledella contaminazione stessa” e “fornire prima dell’inizio dell’attività di dragaggio i dettagli tecnici perla realizzazione degli obiettivi di salvaguardia ambientale, quali l’accuratezza del sistema diposizionamento satellitare, e specifiche del sistema di controllo e monitoraggio del posizionamentodegli elementi draganti, ecc……..”.

Inoltre ha rilevato la necessità di “verificare con sufficiente anticipo rispetto all’inizio dell’attività didragaggio, la stabilità della barriera antitorbidità proposta, con particolare attenzione ad evitarequalsiasi disturbo al fondale e la risospensione causata dagli elementi di ancoraggio, nonché averificare l’eventuale solubilizzazione dei contaminanti associati alla frazione fina dei sedimenti dadragare con adeguati test di rilascio in laboratorio”.

Ha prescritto altresì che “nello spostamento della barriera al procedere dei lavori dovrà essere postaparticolare cautela al fine di minimizzare il disturbo al fondale ed il rilascio della torbiditànell’ambiente circostante”.

Inoltre, “particolare attenzione dovrà essere posta, in funzione delle caratteristiche idrodinamichelocali, al dimensionamento dei sistemi di galleggiamento delle panne, delle catene diappesantimento, degli elementi di ancoraggio al fondo e del sistema di allungamento, in modo taleche sia garantita la verticalità della barriera e ne sia evitato l’affondamento, nonché il disturbo alfondale e la risospensione causata dagli elementi di ancoraggio.

Ancora: “Nel caso in cui lo spessore di sedimenti contaminati soggetti a risospensione risultassemaggiore a quello previsto (30 – 40 cm.), è necessario provvedere alla rimozione di uno spessore disedimenti contaminati maggiore, essendo necessario assicurare l’eliminazione della risospensione



di materiale contaminato in seguito al verificarsi dei marosi o al passaggio dei mezzi navali.

L’Autorità portuale dovrà garantire che la profondità di escavo sia idonea per raggiungere questoscopo.

Dovrà inoltre presentare dati che attestino la presenza di un battente idraulico che consenta lanavigazione senza produrre danni all’ambiente e alle attività di molluschicoltura esercitate nel golfo”.

Altre simili e/o specifiche modalità di intervento sono state poi dettate per la realizzazione delprogetto della vasca di colmata del Molo Garibaldi e per le attività di dragaggio della zona dievoluzione del 3° Bacino portuale e della zona antistante il Molo Fornelli.

Ora, se non può escludersi in linea di principio la possibilità di adottare un atto di assensovariamente condizionato quando ciò ragionevolmente risponda a principi di economicità espeditezza dell’azione amministrativa, non può certamente ammettersi, di converso, che la P.A.possa addirittura conformare nei suoi aspetti sostanziali l’intervento sottoposto al suo esame, al soloscopo di evitare un pronunciamento negativo sullo stesso.

In tale ultima ipotesi, infatti, non solo si determinerebbe una sorta di ingiustificata sostituzioneintersoggettiva, ma si licenzierebbe altresì una attività priva di un oggettivo (e preventivo) parametrodocumentale di riferimento, con ogni immaginabile conseguenza in sede di realizzazione esuccessivo controllo dell’attività stessa.

7.5 In quarto luogo, va rilevato come l’intervento in questione non sia stato preventivamente fattooggetto della procedura di “screening”, ai sensi dell’art. 10 della L.R. ligure n. 38 del 1998, perverificare la necessità di una specifica valutazione di impatto ambientale.

Recita, infatti, testualmente tale disposizione che “sono sottoposti alla procedura di screeningrelativa alla verifica sulla necessità della V.I.A. i progetti di cui all’allegato 3”.

L’allegato citato individua tra le operazioni per le quali è richiesta la procedura di verifica screeningsia quella “di estrazione di minerali mediante dragaggio marino o fluviale”, sia quella di “operecostiere destinate a combattere l’erosione e lavori marini volti a modificare la costa mediante lacostruzione, per esempio, di dighe, moli, gettate e altri lavori di difesa dal mare, esclusa lamanutenzione e ricostruzione di tali opere, recupero di terre dal mare”.

L’operazione di dragaggio in questione, pertanto, rientra ragionevolmente tra le ipotesi citate inquanto la stessa comporta una estrazione di minerali e comunque determina oggettivamente unrecupero di terra dal mare.

Inoltre, l’opportunità di sottoporre alla procedura di screening l’opera di dragaggio del canaled’accesso al porto di La Spezia è comprovata dal notevolissimo numero di prescrizioni dettate dallaConferenza di servizi “decisoria” per il monitoraggio dell’operazione di dragaggio.

Infatti, lo stesso art. 10 L. R. n. 38/1998 prevede, in via eccezionale, la possibilità di escluderel’opera dal procedimento della V.I.A., sostituendola con tutte una serie di prescrizioni per lemitigazioni degli impianti e per il monitoraggio delle opere o degli impianti.

L’abbondanza di siffatte prescrizioni relative all’operazione di dragaggio del canale di accesso delporto di La Spezia è indice sufficiente per dedurre l’opportunità di sottoporre il progetto contestatoalla procedura di screening.

D’altra parte, lo scopo di tale procedura è quello di sottoporre ad una valutazione preliminare iprogetti per la realizzazione di interventi idonei a dar luogo ad un notevole impatto “ambientale” alfine di prevenire eventuali future sorprese o effetti indesiderati e irreversibili.

In sostanza, si vuole impedire che vengano realizzati interventi delicati sotto il profilo ambientalesenza una adeguata valutazione delle eventuali conseguenze, anche nel lungo periodo, sul delicatoequilibrio ambientale dei luoghi interessati.

Nella vicenda per cui è causa il Golfo dei Poeti rappresenta un delicato ecosistema sotto il profilodella flora marina e della fauna ittica, e costituisce altresì una riserva internazionale di rilievo nelprogetto di creazione di un santuario per i mammiferi marini all’interno del Mediterraneo.

La delicatezza della situazione ambientale del luogo coinvolto nell’operazione, quindi, avrebbe



dovuto condurre l’Amministrazione competente ad una più attenta e ponderata analisi degli interessiin gioco.

Nella circostanza, l’interesse ad un aumento significativo del traffico marittimo commerciale, comegià precisato, sicuramente è recessivo rispetto alla tutela del valore dell’ambiente e un corretto usodel potere amministrativo avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione a sottoporre in via preventiva ilprogetto in questione quantomeno alla prescritta procedura di “screening”, per verificare la necessitàdi una specifica valutazione di impatto ambientale.

Né al riguardo può essere condiviso il rilievo espresso dall’Amministrazione resistente nellamemoria difensiva, secondo cui, essendosi la Conferenza limitata a verificare se l’operazione didragaggio fosse compatibile con i successivi interventi di bonifica del sito, non sussisterebbe alcunadoverosità di V.I.A. relativamente ad una siffatta valutazione autonoma e di carattere preliminare.

In primo luogo, infatti, lo stesso art. 15 del D.M. 471/99 dispone espressamente che nel caso in cuigli interventi di bonifica prevedano la realizzazione di opere sottoposte a V.I.A., il procedimento diesame ed approvazione del relativo progetto resta sospeso “sino alla conclusione della procedura divalutazione di impatto ambientale”, con ciò fissando un necessario ed inscindibile collegamento trale due attività valutative.

In secondo luogo, non v’è dubbio alcuno che anche ai soli fini di un esame di compatibilità con isuccessivi interventi di bonifica e ripristino ambientale del sito, la Conferenza avrebbe dovutoaccertare in sede istruttoria se l’intervento sottoposto al suo esame necessitasse o meno di unaspecifica valutazione di impatto ambientale.

Sarebbe invero del tutto irrazionale e contrario al canone fondamentale del buon andamento,verificare se un determinato intervento sia o meno compatibile con future attività di bonificaambientale, senza accertare in via incidentale se non addirittura prioritaria se l’intervento stesso siadi per sé già incompatibile con i valori ambientali del sito da bonificare.

7.6 Le considerazioni che precedono, danno poi piena ragione della illegittimità anche delladeliberazione Conferenziale decisoria del giorno 8 aprile 2003, siccome strettamenteconsequenziale e ripropositiva di quella istruttoria del 25.02.2003, su cui non v’è pertanto motivo diimmorare.

8. Per le ragioni esposte vanno dichiarati il difetto di legittimazione attiva del ricorrente Dott. Schiffinie la inammissibilià dell’intervento “ad adiuvandum” di Legambiente; va dichiarato improcedibile ilricorso, in relazione all’impugnativa della delibera conferenziale istruttoria del 30 settembre 2003; vaaccolto il ricorso nel merito, per la restante parte, e per l’effetto vanno annullati i provvedimentiimpugnati, potendo ogni ulteriore censura dedotta restare assorbita.Le spese si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sezione Prima, dichiara il difetto dilegittimazione attiva del ricorrente Dott. Schiffini; dichiara inammissibile l’intervento in giudizio diLegambiente; dichiara improcedibile il ricorso in relazione all’impugnativa della deliberaconferenziale istruttoria del 30 settembre 2003; accoglie il ricorso per la restante parte, e per l’effettoannulla i provvedimenti tramite questo impugnati.

Condanna le amministrazioni resistenti al pagamento in solido in favore dei ricorrenti delle spese edegli onorari del presente giudizio, che si liquidano in euro 12.000,00 (dodicimila/00).

Compensa le spese in relazione al ricorrente Schiffini ed alla interveniente Legambiente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Genova nella Camera di Consiglio dell’8 gennaio 2004.Renato Vivenzio Presidente Antonio Bianchi Consigliere, estensore.Davide Ponte Primo Referendario

Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria

Depositato il 18 MAR. 2004Il Direttore di Segreteria(Dott.ssa A. Calcagno)



M A S S I M E

Sentenza per esteso

1) Tutela dell’ambiente – Valore costituzionalmente protetto – Procedimenti amministrativi –

Deve essere assicurata in via prioritaria rispetto ai diversi e configgenti interessi – Principio

di portata generale. L’ambiente, come la Corte Costituzionale ha avuto modo di precisare, non puòessere ritenuto semplicemente una materia, essendo piuttosto un “valore” costituzionalmenteprotetto, rinvenibile all’interno di molteplici settori dell’azione amministrativa. (cfr. per tutte sentenza20 dicembre 2002 n. 536). Ne consegue che la tutela di detto valore deve essere assicurata in viaprioritaria rispetto ai diversi e confliggenti interessi di minor rango, con cui venga a confrontarsinell’ambito dei complessi procedimenti amministrativi. Tale tutela non può essere aprioristicamentelimitata sul piano oggettivo a talune categorie di atti, ben potendo e dovendo, viceversa, essereperseguita con riguardo a qualsivoglia provvedimento se ed in quanto incisivo del valore protetto(cfr. Sezione I 13 marzo 2003 n. 309). Pres. Vivenzio, Est. Bianchi – Comitato per la Salvaguardia elo Sviluppo del Golfo dei Poeti, WWF e Schiffini (Avv.Granara) c. Ministero dell’Ambiente e dellaTutela del Territorio, Ministero delle Attività Produttive e Ministero della Salute (Avv. Stato), RegioneLiguria (Avv.ti Sommariva e Castagnoli) e altri (Avv. Stato) T.A.R. LIGURIA, Genova, Sez. I – 18marzo 2004, n. 267

2) Inquinamento – Approvazione dei Progetti di bonifica, ripristino ambientale e messa in

sicurezza Sicurezza permanente Siti inquinati di interesse nazionale – Conferenza di

servizi convocata per la bonifica del sito di interesse nazionale – Progetto di dragaggio –

Non può essere assentito – Competenza – Insussistenza – Bonifica – Interesse prioritario –

Tutela dell’ambiente – Valore ordinamentale – Interessi concorrenti – Recessivi rispetto al

valore ambiente Art. 15 D.M. 471/99. Per i siti inquinati di interesse nazionale, l’art. 15 del D.M.471/99 attribuisce al Ministero dell’Ambiente la competenza per l’approvazione dei progetti definitividi bonifica, ripristino ambientale e messa in sicurezza permanente, e per il rilascio dellaautorizzazione all’esecuzione dei relativi interventi. In mancanza di una specifica normativa checoordini le operazioni di bonifica dei siti inquinati (nella specie, canale di accesso al Porto di LaSpezia) con attività di dragaggio, queste ultime non sono comunque possibili neanche quando nonpregiudichino i successivi interventi di caratterizzazione, di bonifica e di ripristino ambientaledell’area interessata, e quindi effettuare tale valutazione rispetto al progetto presentato dall’Autoritàportuale non rientra nelle competenze della Conferenza di servizi, espressamente convocata “peracquisire le intese ed i concerti previsti dall’art. 17 D.Lgs. 22/97 e dell’art. 15 D.M. 471/99 in materiad’approvazione dei progetti di bonifica concernente un sito d’interesse nazionale”. La specialenormativa prevista per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale dei siti inquinati diinteresse nazionale, non può subire condizionamenti o comunque interferenze sostanziali oprocedimentali da parte delle restanti normative di settore, atteso il valore ordinamentale del beneambiente. Ne consegue che una volta che un’area sia classificata tale, la stessa deve in viaprioritaria essere bonificata e ripristinata con le modalità normativamente prescritte, risultando iconcorrenti interessi di diversa natura recessivi rispetto alle finalità di tutela ambientale. Così unprogetto di dragaggio, venendo ad interferire con le successive attività di bonifica e ripristinoambientale non può essere assentito in via anticipata, nell’esercizio di una funzione che la normanon prevede. Non è sufficiente, in altri termini, che le opere progettate non comportino un aumentodell’inquinamento né pregiudichino in genere successive attività di bonifica, occorrendo al contrarioche le stesse siano assolutamente congruenti con gli interventi definitivamente approvati, siccomeritenuti, dopo i prescritti approfondimenti tecnici, i più idonei ad assicurare i risultati perseguiti dallanorma. Pres. Vivenzio, Est. Bianchi – Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti,WWF e Schiffini (Avv.Granara) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministerodelle Attività Produttive e Ministero della Salute (Avv. Stato), Regione Liguria (Avv.ti Sommariva eCastagnoli) e altri (Avv. Stato) T.A.R. LIGURIA, Genova, Sez. I – 18 marzo 2004, n. 267

3) V.I.A. – Dragaggio marino o fluviale Opere costiere destinate a combattere l’erosione e

lavori marini L.R. Liguria n. 38/1998 – Procedura di screening relativa alla verifica della

necessità di VIA – Operazioni di dragaggio (estrazione di minerali e recupero di terra dal

mare) – Rientra nelle ipotesi per le quale è richiesta la procedura di screening. Ai sensidell’art. 10 della L.R. ligure n. 38 del 1998, “sono sottoposti alla procedura di screening relativa allaverifica sulla necessità della V.I.A. i progetti di cui all’allegato 3”. L’allegato citato individua tra leoperazioni per le quali è richiesta la procedura di verifica screening sia quella “di estrazione diminerali mediante dragaggio marino o fluviale”, sia quella di “opere costiere destinate a combatterel’erosione e lavori marini volti a modificare la costa mediante la costruzione, per esempio, di dighe,



moli, gettate e altri lavori di difesa dal mare, esclusa la manutenzione e ricostruzione di tali opere,recupero di terre dal mare”. Un’operazione di dragaggio, pertanto, rientra ragionevolmente tra leipotesi citate in quanto la stessa comporta una estrazione di minerali e comunque determinaoggettivamente un recupero di terra dal mare. D’altra parte, lo scopo di tale procedura è quello disottoporre ad una valutazione preliminare i progetti per la realizzazione di interventi idonei a darluogo ad un notevole impatto “ambientale” al fine di prevenire eventuali future sorprese o effettiindesiderati e irreversibili. In sostanza, si vuole impedire che vengano realizzati interventi delicatisotto il profilo ambientale senza una adeguata valutazione delle eventuali conseguenze, anche nellungo periodo, sul delicato equilibrio ambientale dei luoghi interessati. (Nella specie, il tratto di mareinteressato – Golfo dei Poeti rappresentava un delicato ecosistema sotto il profilo della floramarina e della fauna ittica, e costituiva altresì una riserva internazionale di rilievo nel progetto dicreazione di un santuario per i mammiferi marini all’interno del Mediterraneo.) Pres. Vivenzio, Est.Bianchi – Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti, WWF e Schiffini(Avv.Granara) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministero delle AttivitàProduttive e Ministero della Salute (Avv. Stato), Regione Liguria (Avv.ti Sommariva e Castagnoli) ealtri (Avv. Stato) T.A.R. LIGURIA, Genova, Sez. I – 18 marzo 2004, n. 267

4) Procedure e varie Associazioni – Legittimazione ad agire – Modifica del titolo V Cost. –

Principio di sussidiarietà orizzontale elevato a rango di principio ordinamentale Comitato

non compreso tra le associazioni individuate con decreto ex art. 13 L. 349/1986 – Parametri

elaborati in via pretoria per l’azionabilità degli interessi diffusi in materia ambientale – Potere

di accertamento del giudice Sussistenza Legittimazione – Va riconosciuta

Configurazione sociale dell’organismo privato (associazione, comitato, fondazione) –

Irrilevanza – Riconoscimento in sede civile – Irrilevanza. La questione della legittimazione adagire di un Comitato che non risulti compreso tra le associazioni individuate con decreto del Ministrodell’Ambiente ex art. 13 L. 349 del 1986, deve essere inquadrata nel nuovo scenario istituzionaleche ha elevato il principio di sussidiarietà orizzontale a rango di principio ordinamentale (modificadel titolo V, parte II della Costituzione; art. 7, 1° comma, della Legge 5 giugno 2003, n. 131).L’esistenza del potere di individuazione del Ministro non esclude di per sé il concorrente potere delgiudice di accertare, caso per caso, la sussistenza della legittimazione ad agire dell’associazioneche abbia proposto un ricorso giurisdizionale, e ciò non sulla base dei criteri indicati dall’art. 13 dellaL. 349/1986, ma con riferimento ai diversi parametri elaborati in via pretoria per l’azionabilità degliinteressi diffusi in materia ambientale. Deve pertanto ritenersi che un ente privato, pur noncompreso tra le associazioni individuate ai sensi dell’art. 13 citato, sia comunque legittimato aricorrere in giudizio, indipendentemente dalla sua specifica natura giuridica, quando persegua inmodo non occasionale obiettivi di tutela ambientale e abbia un adeguato grado di stabilità, unsufficiente livello di rappresentatività e un area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato ilbene a fruizione collettiva che si assume leso. Al riguardo non possono assumere rilievodeterminante la specifica configurazione soggettiva (associazione, fondazione, comitato) che glianzidetti organismi vengano ad assumere, od il loro eventuale riconoscimento in sede civile. Laprima, infatti, è espressione della autonomia privata riconosciuta e garantita dall’ordinamento e nonè quindi di per sé sola indice di una particolare qualità o attitudine intrinseca rispetto alla tutelaambientale perseguita. Il secondo si sostanzia in una valutazione alla stregua di parametri civilisticiche, pur attribuendo all’ente privato la piena personalità giuridica e quindi un indubbio rilievoordinamentale, non è presupposto necessario per il diverso apprezzamento di ordine pubblicistico,volto ad accertare la presenza nell’organismo privato dei requisiti e dei caratteri propri di unaformazione sociale idonea ad assumere la titolarità di un interesse diffuso facente capo allapopolazione nel suo complesso, quale l’interesse alla salvaguardia dell’ambiente. Pres. Vivenzio,Est. Bianchi – Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti, WWF e Schiffini(Avv.Granara) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministero delle AttivitàProduttive e Ministero della Salute (Avv. Stato), Regione Liguria (Avv.ti Sommariva e Castagnoli) ealtri (Avv. Stato) T.A.R. LIGURIA, Genova, Sez. I – 18 marzo 2004, n. 267

5) Tutela dell’ambiente Legittimazione ad agire in materia di urbanistica e ambiente –

Differenze Provvedimenti incidenti sull’ambiente – Privato – Interesse astratto

Dimostrazione del danno derivante dall’opera contestata Necessità. Diversamente dal casodell’urbanistica, la possibilità di impugnare i provvedimenti adottati dalla P.A. che possano refluiresull’ambiente non è attribuita a “chiunque”. Ne consegue che i singoli individui possono agire ingiudizio avverso provvedimenti di tale natura, solo qualora dimostrino di essere titolari di uninteresse che non si atteggi come astratto o di mero fatto, ma che si qualifichi in ogni caso comedifferenziato da quello della collettività, in relazione all’oggetto della tutela ovvero al rapporto delsingolo con il bene. A tal fine non può ritenersi sufficiente l’affermazione di avere la titolarità di unbene sito nelle immediate vicinanze dell’intervento contestato, ma occorre anche dimostrare ildanno che dall’opera deriva specificatamente al soggetto in quanto titolare del bene. Pres. Vivenzio,Est. Bianchi – Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti, WWF e Schiffini



(Avv.Granara) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministero delle AttivitàProduttive e Ministero della Salute (Avv. Stato), Regione Liguria (Avv.ti Sommariva e Castagnoli) ealtri (Avv. Stato) T.A.R. LIGURIA, Genova, Sez. I – 18 marzo 2004, n. 267

Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza

http://www.ambientediritto.it/Giurisprudenza/Giurisprudenza.htm

T.A.R. LIGURIA, Sezione I 18 marzo 2004, sentenza n. 267 · 7/3/2016 T.A.R. Tribunale...

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