Studio Collevecchio

Provincia di Roma 24 Provincia di Roma 24 settembre 2012settembre 2012

Mario Collevecchio*Mario Collevecchio*

Dal federalismo demaniale alla Dal federalismo demaniale alla valorizzazione del patrimonio valorizzazione del patrimonio

pubblicopubblico

Legautonomie - Luiss Business School - Unicredit

11

Esperto di Legautonomie - Professore a contratto della SPISA, Università degli Studi

“Alma Mater” di Bologna, già Direttore Generale del Ministero dei Trasporti e della Provincia di Pescara. Titolare dello Studio Collevecchio – PA Consulting - Pescara

**

Presentazione della ricerca :Presentazione della ricerca :

Un’occasione clamorosamente Un’occasione clamorosamente mancatamancata

22

Organizzazione della ricercaTempiLa ricerca parte nell’autunno del 2010 e si protrae per La ricerca parte nell’autunno del 2010 e si protrae per oltre un annooltre un anno

Obiettivi ● esplorare e chiarire i contenuti della normativa in esplorare e chiarire i contenuti della normativa in materia di materia di attribuzione di beni agli enti territoriali ( decreto lgs. 28attribuzione di beni agli enti territoriali ( decreto lgs. 28 maggio 2010, n. 85) nel quadro più generale della maggio 2010, n. 85) nel quadro più generale della disciplinadisciplina giuridica del patrimonio pubblico e del federalismo giuridica del patrimonio pubblico e del federalismo fiscalefiscale ● approfondire l’analisi degli aspetti economico – approfondire l’analisi degli aspetti economico – finanziari e finanziari e ricercare le strategie e gli strumenti più idonei per ricercare le strategie e gli strumenti più idonei per la la valorizzazione dei benivalorizzazione dei beni ● agevolare le operazioni degli enti locali in ordine alla agevolare le operazioni degli enti locali in ordine alla individuazione, richiesta di attribuzione, acquisizione e individuazione, richiesta di attribuzione, acquisizione e valorizzazione dei beni dello Stato attraverso la valorizzazione dei beni dello Stato attraverso la redazioneredazione di una “guida operativa” di ausilio all’attuazione del d. di una “guida operativa” di ausilio all’attuazione del d. lgs.lgs. 85/201085/2010

33

Organizzazione della ricerca (segue)

OperativitàArticolazione in fasi di studio affidate ad un Gruppo di lavoro esperto con supporto di un Comitato scientificoGruppo di lavoro

Prof. Franco Fontana (Luiss Business School)Prof. Mario Collevecchio (Legautonomie)Coordinatori

Prof. Raffaele Oriani (Luiss Business School)Prof. Enzo Peruffo (Luiss Business School)Dott.ssa Rosella Santella (Luiss Business School)Avv. Laura Lunghi (PhD Law & Economics Luiss Guido Carli)Dott. Marco Recalcati (Unicredit Corporate Banking)Dott. Federico Sancese (Unicredit Corporate Banking)Dott. Mauro Battaglini (Unicredit Corporate Banking)Arch. Michela Anzuini (Master Luiss - Colliers)Ing. Daniele Taddei (Master Luiss – Colliers)Ing. Pietro Collevecchio (Studio Collevecchio – PA Consulting)

Studio Collevecchio

44

Fasi della ricerca

Fase 1 : Analisi della legislazione inerente la della legislazione inerente la disciplina del disciplina del patrimonio e del federalismo demaniale nel patrimonio e del federalismo demaniale nel quadroquadro del federalismo fiscaledel federalismo fiscale

Fase 2 : Ricognizione delle tipologie di beni da Ricognizione delle tipologie di beni da attribuire attribuire agli enti locali. Il processo di due diligence. agli enti locali. Il processo di due diligence. L’analisi urbanisticaL’analisi urbanistica

Fase 3 : Individuazione delle operazioni per la Individuazione delle operazioni per la valorizzazione valorizzazione

economica e finanziaria dei beni da trasferire economica e finanziaria dei beni da trasferire agli agli enti localienti locali

Studio Collevecchio

55

Fasi della ricerca (segue)

Fase 4 : Definizione di un modello di Definizione di un modello di Business Plan Business Plan per leper le operazioni di valorizzazione dei beni trasferibili operazioni di valorizzazione dei beni trasferibili agli enti localiagli enti locali

Fase 5 : Studio delle entrate derivanti dalla Studio delle entrate derivanti dalla gestione del gestione del patrimonio nei bilanci degli enti locali e dei patrimonio nei bilanci degli enti locali e dei probabili effetti finanziari del trasferimento probabili effetti finanziari del trasferimento dei benidei beni

Fase 6 : Individuazione di enti locali nei quali Individuazione di enti locali nei quali condurre condurre indagini sul campo e proporre conseguenti indagini sul campo e proporre conseguenti metodologie operativemetodologie operative

Studio Collevecchio

Decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 : “ Decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 : “ Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 42/2009dell’articolo 19 della legge 42/2009””

1 – Individuazione dei beni da attribuire1 – Individuazione dei beni da attribuire

2 – Richiesta di attribuzione2 – Richiesta di attribuzione

3 – Attribuzione del bene3 – Attribuzione del bene

4 – Acquisizione del bene4 – Acquisizione del bene

66Studio Collevecchio

Procedura prevista per l’acquisizione Procedura prevista per l’acquisizione dei benidei beni

Procedura - tipo per l’acquisizione Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni dei beni (segue)(segue)

1 – Individuazione dei beni da attribuire1 – Individuazione dei beni da attribuire

77

Elenchi contenuti in DPCM da adottare entro il 23 dicembre 2010 previa intesa con la Conferenza Unificata.

Criteri :Criteri :● per ciascun comune, provincia e regione● singolarmente o per gruppi● territorialità● sussidiarietà● adeguatezza● semplificazione● capacità finanziaria● correlazioni con competenze e funzioni● valorizzazione ambientale

Studio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni dei beni (segue)(segue)

1 – Individuazione dei beni da attribuire1 – Individuazione dei beni da attribuire (segue)(segue)

88

Elementi informativi:Elementi informativi:

● stato giuridico

● consistenza

● valore

● entrate corrispondenti

● costi di gestione

Studio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni dei beni (segue)(segue)

2 – Richiesta di attribuzione2 – Richiesta di attribuzione

99

Facoltà degli enti di presentare all’ Agenzia del Demanio la domanda di attribuzione del bene entro il termine perentorio di 60 giorni dalla data di pubblicazione del DPCM di individuazione

Allegare alla domanda una relazione Allegare alla domanda una relazione concernente:concernente:

● le specifiche finalità e modalità di utilizzazione

● tempistica

● economicità

● destinazione del bene (Piano di valorizzazione)

Studio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni dei beni (segue)(segue)

3 – Attribuzione del bene3 – Attribuzione del bene

1010

Avviene con altro DPCM da adottare entro 60 giorni sulla base delle richieste di assegnazione pervenute.Criteri di attribuzione:Criteri di attribuzione:

● anche in quote indivise● sussidiarietà, adeguatezza e territorialità (prioritariamente ai Comuni)● semplificazione (anche con inserimento nel Piano delle alienazioni e valorizzazioni)● capacità finanziaria● correlazione con competenze e funzioni● valorizzazione ambientaleStudio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni dei beni (segue)(segue)

4 – Acquisizione del bene4 – Acquisizione del bene

1111

● Avviene con la pubblicazione nella G.U. del DPCM di attribuzione che costituisce titolo per la trascrizione e per la voltura catastale dei beni a favore di ciascun ente

● Il trasferimento avviene nello stato di fatto e di diritto in cui i beni si trovano

● L’ Ente subentra in tutti i rapporti attivi e passivi

● I beni trasferiti entrano a far parte del patrimonio disponibile degli enti (ad eccezione di quelli appartenenti al demanio marittimo, idrico e aeroportuale ed altri con specifica motivazione nel DPCM)

Studio Collevecchio

1212

─ Alienazione del bene:● previa valorizzazione con le procedure

previste per l’adozione delle varianti allo strumento urbanistico

● previa attestazione di congruità da parte della

Agenzia del demanio (o del territorio)

─ Possibilità di conferimento in fondi comuni di investimento immobiliare

─ Destinazione risorse finanziarie nette acquisite: 75% a riduzione debito dell’ente 25% al Fondo amm.to titoli dello Stato

─ Utilizzo diretto o indiretto per finalità istituzionali

Valorizzazione e utilizzo del Valorizzazione e utilizzo del benebene

Studio Collevecchio

1313

Con uno o più DPCM da adottare entro il 23 dicembre 2010 sono trasferiti alle:

RegioniRegioni

─ beni del demanio marittimo e relative pertinenze (esclusi quelli direttamente utilizzati dalle Amm.ni statali)

─ beni del demanio idrico e relative pertinenze, le opere idrauliche e di bonifica di competenza statale esclusi:

● i fiumi di ambito sovraregionale● i laghi di ambito sovraregionale (in mancanza di intesa tra le Regioni interessate)● gli aeroporti di interesse regionale o locale

appartenenti al demanio aeronautico civile dello Stato

Trasferimento diretto di Trasferimento diretto di benibeni

Studio Collevecchio

1414

Con uno o più DPCM da adottare entro il 23 dicembre 2010 sono trasferiti alle:

ProvinceProvince

─ beni del demanio idrico limitatamente ai laghi chiusi, privi di emissioni di superficie, che insistono nel territorio di una sola provincia

─ miniere ubicate su terraferma, escluse quelle che comprendono giacimenti petroliferi e di gas

─ siti di stoccaggio di gas naturale e relative pertinenze

Alle Province spetta altresì una quota dei proventi dei canoni di utilizzazione dei beni del demanio idrico trasferiti alla Regione che insistono sul territorio provinciale, sulla base di un’intesa tra Regione e Province.

Trasferimento diretto di beni Trasferimento diretto di beni (segue)(segue)

Studio Collevecchio

1515

● Immobili in uso alle Amministrazioni dello Stato, enti pubblici e Agenzie per comprovate ed effettive finalità istituzionali ● Porti e aeroporti di rilevanza economica nazionale e internazionale● Beni oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali sottoscritti alla data del 26 giugno 2010● Reti di interesse statale, comprese quelle stradali ed energetiche● Strade ferrate in uso di proprietà dello Stato● Parchi nazionali e riserve naturali statali● Beni appartenenti al patrimonio culturale (in parte)● Beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica● Beni in uso al Senato, alla Camera, alla Corte Costituzionale e agli organi di rilevanza costituzionale

Beni esclusi dal Beni esclusi dal trasferimentotrasferimento

Studio Collevecchio

1616

● Riserva di individuazione e attribuzione di beni immobili in uso al Ministero della difesa con DPCM da emanare entro il 26 giugno 2011 (previa intesa con la Conferenza Unificata)

● Diverso regime del trasferimento dei beni culturali cui lo Stato provvede entro il 26 giugno 2011 nell’ ambito di accordi di valorizzazione e di programmi e piani strategici di sviluppo culturale di cui all’ art. 112, c. 4 del codice dei beni culturali e del paesaggio (D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42)

● ● Confluenza in un patrimonio vincolato affidato Confluenza in un patrimonio vincolato affidato alla alla Agenzia del demanio, dei beni per i quali non è Agenzia del demanio, dei beni per i quali non è stata stata presentata domanda di attribuzione, con DPCM presentata domanda di attribuzione, con DPCM da da adottare previa intesa con la Conferenza adottare previa intesa con la Conferenza Unificata. Unificata.

Altri aspetti salientiAltri aspetti salienti

1717

● Riduzione dei trasferimenti agli enti destinatari dei beni in misura pari alla riduzione delle entrate erariali che i beni producevano

● Esclusione delle spese relative ai beni trasferiti dai vincoli del Patto di stabilità interno (in misura limitata alle spese già sostenute dallo Stato per la gestione e la manutenzione del bene)

● Possibilità di richiedere l’attribuzione di ulteriori beni resisi disponibili o a decorrere dal 1° gennaio 2012 e con periodicità biennale

● Esenzione da ogni diritto e tributo degli atti necessari all’attuazione del decreto

Altri aspetti salienti Altri aspetti salienti (segue)(segue)

Studio Collevecchio

1818

D.L. 13.5.2011, n.70 convertito dalla legge 12.7.2011, n.106“Semestre europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia” (Art. 4 - commi 17 e 18)

Modifiche introdotte al decreto Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010legislativo 85/2010

Studio Collevecchio

● Modifica il comma 2 dell’articolo 5 e aggiunge i commi 5-bis e 5-ter eliminando dai beni esclusi dal trasferimento quelli che hanno formato oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali

● Aggiunge i commi 5-bis e 5-ter prevedendo una diversa procedura per i beni che hanno formato oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali

1919

D.L. 6.7.2011, n.98 convertito dalla legge 15.7.2011, n.111“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” (Art. 33 - comma 2)

Modifiche introdotte al decreto Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 legislativo 85/2010 (segue)(segue)

Studio Collevecchio

● Consente l’apporto ai fondi comuni di investimento immobiliare anche dei beni immobili trasferiti ai sensi del d.lgs. 85/2010 che può costituire motivazione della domanda di attribuzione

● Abroga l’articolo 6 del d.lgs. 85/2010 concernente la valorizzazione dei beni attraverso fondi comuni di investimento immobiliare

2020

D.L. 6.12.2011, n.201 convertito dalla legge 22.12.2011, n.214 “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici ” (Art. 27 - commi 2 e 5 )

Modifiche introdotte al decreto Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 legislativo 85/2010 (segue)(segue)

Studio Collevecchio

● Include gli immobili oggetto di procedure di valorizzazione di cui al d. lgs. 85/2010 nei “ Programmi unitari di valorizzazione territoriale”

● Esclude dai programmi suddetti i beni già inseriti in programmi di valorizzazione dei beni culturali previsti dal comma 5-bis dell’art. 5 del d.lgs.85/2010, nonché oggetto di operazioni di alienazione e permuta già avviate o di accordi già sottoscritti

2121

D.L. 27.6.2012, n.87 non convertito in legge “Misure urgenti in materia di efficientamento, valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, di razionalizzazione dell’amministrazioneeconomico-finanziaria, nonché misure di rafforzamento del patrimonio delle imprese del settore bancario” (Art.2, comma 2)

Modifiche introdotte al decreto Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 legislativo 85/2010 (segue)(segue)

ABROGA : ● l’art.3, comma 6, del d. lgs. 85/2010 che prevede la confluenza in un patrimonio vincolato dei beni per i quali non è stata presentata domanda di attribuzione ● l’art.5, commi 5-bis e 5-ter, aggiunti con il precedente D.L. 70/2011 sui beni oggetto di accordi con gli enti territoriali ● l’art.7, che prevede a decorrere dal 1° gennaio 2012 (!) l’emanazione di DPCM biennali per l’attribuzione agli enti territoriali di ulteriori beni resi disponibili

2222

Principali criticità emerse

● totale mancata attuazione del decreto in un totale mancata attuazione del decreto in un climaclima di incertezza, confusione, inadempimento (vedi di incertezza, confusione, inadempimento (vedi tempistica))

● approssimazione nell’individuazione dei beni da approssimazione nell’individuazione dei beni da attribuireattribuire

● scarso rilievo dei beni individuati ai fini della dei beni individuati ai fini della loro loro valorizzazione economicavalorizzazione economica

● difficoltà di individuare i beni esclusidifficoltà di individuare i beni esclusi

● modelli normativi e procedurali estremamente modelli normativi e procedurali estremamente formali e complessi in contrasto con una realtà formali e complessi in contrasto con una realtà che ha bisogno di tempi certi e dinamismoche ha bisogno di tempi certi e dinamismoStudio Collevecchio

2323

Principali criticità emerse (segue)

● contrasti tra Stato ed enti territoriali nella contrasti tra Stato ed enti territoriali nella definizione definizione delle proposte di decreti attuativi (mancate delle proposte di decreti attuativi (mancate “intese” in“intese” in Conferenza)Conferenza)

● difficoltà di predisporre piani di valorizzazione difficoltà di predisporre piani di valorizzazione attendibiliattendibili in assenza di informazioni analitiche sui beni da in assenza di informazioni analitiche sui beni da trasferiretrasferire

● scarso supporto ed interessamento di scarso supporto ed interessamento di stakeholdersstakeholders

● difficoltà - impossibilità di valutazione difficoltà - impossibilità di valutazione dell’impattodell’impatto della valorizzazione dei beni sulla finanza locale della valorizzazione dei beni sulla finanza locale e sullae sulla riduzione del debito che comunque si presenta riduzione del debito che comunque si presenta del tuttodel tutto marginalemarginale

Studio Collevecchio

2424

Risultati e proposte

● metodi di approccio scientifico alle metodi di approccio scientifico alle problematiche di problematiche di valorizzazione dei beni (valorizzazione dei beni (due diligence due diligence legale, legale, tecnica,tecnica, ambientale, economica come elementi del ambientale, economica come elementi del processo)processo)

● strumenti utilizzabili per la valorizzazione dei strumenti utilizzabili per la valorizzazione dei beni: beni: strategie di valorizzazione ( dall’alienazione al strategie di valorizzazione ( dall’alienazione al conferimento ai fondi immobiliari , alla conferimento ai fondi immobiliari , alla partnership partnership pubblico - privato, ecc.)pubblico - privato, ecc.)

● metodi di elaborazione del metodi di elaborazione del Business Plan Business Plan a a supporto supporto delle domande di attribuzione e della delle domande di attribuzione e della successiva successiva valorizzazione dei beni richiesti e attribuitivalorizzazione dei beni richiesti e attribuiti

Studio Collevecchio

2525

Risultati e proposte (segue)

● semplificazioni di ordine procedurale nei semplificazioni di ordine procedurale nei processiprocessi di acquisizione dei beni e di valorizzazionedi acquisizione dei beni e di valorizzazione

●● ricostruzione delle normative in maniera ricostruzione delle normative in maniera organicaorganica per una migliore comprensione e applicazioneper una migliore comprensione e applicazione

●● inquadramento del problema nell’orizzonte più inquadramento del problema nell’orizzonte più vastovasto del federalismo fiscale e della finanza localedel federalismo fiscale e della finanza locale

Studio Collevecchio

2626

Il fallimento del decreto legislativo 85/ 2010 dimostra:Il fallimento del decreto legislativo 85/ 2010 dimostra:

● il tramonto del federalismo fiscaleil tramonto del federalismo fiscale

● l’ inadeguato livello di conoscenza del patrimoniol’ inadeguato livello di conoscenza del patrimonio immobiliare pubblico a tutti i livelliimmobiliare pubblico a tutti i livelli

● l’affannosa ricerca di strumenti legislativi e l’affannosa ricerca di strumenti legislativi e operativi inoperativi in grado di porre in essere processi significativi di grado di porre in essere processi significativi di valorizzazionevalorizzazione

● il ritardo nel realizzare interventi sul patrimonio il ritardo nel realizzare interventi sul patrimonio pubblico pubblico in grado di acquisire risorse finanziarie da destinare in grado di acquisire risorse finanziarie da destinare alla alla riduzione del debitoriduzione del debito

Nel mutato quadro di riferimento delle politiche pubbliche influenzate dalle nuove regole dell’UE e dalla grave e perdurante situazione di crisi, la prospettiva (o la speranza) è ora affidata alle Regioni attraverso i

Programmi unitari di valorizzazione territorialeprevisti dall’art.27 del decreto “Salva – Italia”

ConclusioneConclusione