SPRECHI E CORRUZIONE

IN SANITA’.QUALI RIMEDI ?

Maria Teresa BrassioloPresidente di Transparency International Italia

Lorenzo SegatoDirettore di RiSSC - Centro Ricerche e Studi su Sicurezza e Criminalità

Francesco Saverio MenniniMembro del Comitato Scientifico di ISPE – Sanità

Massimo ManciniDirettore Amministrativo ASL di Bari

Claudio GaltieriPresidente della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti – Lombardia

Giovedì 19 settembre 2013

h. 16:00 – 18:45 Fondazione Stelline, Corso

Magenta 61 MILANOPresentazione dei risultati dell’analisi condotta nell'ambito del progetto "Unhealthy Health System" co-finanziato dalla Commissione Europea e dal Dipartimento della Funzione Pubblica.

Convegno organizzato da Transparency International Italia in collaborazione con RISSC e ISPE-Sanità

Intervengono:

Analisi condotta nell'ambito del progetto "Unhealthy Health System" co-finanziato dalla Commissione Europea DG- Home Affairse dal Dipartimento della Funzione Pubblica.

HANNO PARTECIPATO AL PROGETTO

Maria Teresa BrassioloPresinte, TI-Italia

Davide Del MonteCoordinatore, TI-Italia

Lorenzo SegatoRicercatore, RiSSC

Matteo CeronRicercatore, RiSSC

Fabrizio SardellaRicercatore, TI-Italia

Federica SardellaRicercatrice, TI-Italia

Francesco Saverio MenniniRicercatore, ISPE - Sanità

Chiara PutaturoAssistente, TI-Italia

ADVISORY BOARD

Maurizio ArenaPresidente Osservatorio 231 Farmaceutiche

Maurizio BortolettiCol. dei Carabinieri, ex commissario ASL Salerno

Michele CozzioOsservatorio Appalti Pubblici dell’Università di TN

Luigi FruscioASL Bari

Claudio GaltieriPresidente Corte Conti (Lombardia)

Francesco MacchiaPresidente ISPE - Sanità

Marco Masoero Politecnico di Torino

Simonetta PasquaDipartimento della Funzione Pubblica

Paolo RossiDirettore Ortopedia CTO Torino

Amedeo VercelliAICQ Piemonte

COMITATO SCIENTIFICO

Claudio BellumoriGuardia di Finanza

Andrea MessoriSifact

Cesare CislaghiAgenas

Ermanno GranelliCorte dei Conti

Daniela FranceseGiornalista

Mario EumeniGuardia di Finanza

Renato CarlettiCiVIT

Maurizio De LuciaDirezione Nazionale Antimafia

Giuliano MariottiAzienda Sanitaria APSS (TN)

Patrizia di BertoFP CGIL Roma/Lazio

ANALISI NORMATIVA

A cura di Fabrizio e Federica Sardella

L’analisi approfondisce attraverso lo studio delle diverse norme che si sono susseguite negli anni come il problema della corruzione e, quindi, la sua prevenzione siano stati affrontati dal legislatore.

ANALISI CRIMINOLOGICA

A cura del Centro Ricerce RiSSC

La ricerca si focalizza in particolare sui meccanismi criminali di corruzione e frode in ambito sanitarioper comprendere meglio attori, e relativi modi operandi, opportunità e sistemi di prevenzione esistenti.

ANALISI ECONOMICA

A cura di Francesco Mennini, ISPE Sanità

L’analisi sulla convergenza dei sistemi di welfare EU è il punto di partenza per tracciare l’evoluzione dell’Europa in un’ottica di coordinamento delle politiche sociali e sanitarie

SPRECHI E CORRUZIONE IN SANITA’Risultati preliminari della ricerca

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Il SSN così come pensato ed attuato non è esente da problematiche; la burocratizzazione delle USL ha portato ad una formalizzazione dell’attività e, sovente, si è assistito ad un intervento della politica nella gestione delle anzidette. La deresponsabilizzazione finanziaria delle USL e delle regioni ha portato alla separazione tra la responsabilità di spesa propria delle USL ed il finanziamento erogato dallo Stato, nonché ritardi nella definizione e nella ripartizione del FNS. Le USL sono state teatro di logiche clientelari sviluppatesi in costanza della Riforma del 1978. Anche la nomina, da parte del Consiglio dei Ministri, di un commissario ad acta per il periodo di vigenza del Piano di Rientro, conseguente all’inidoneità o all’insufficienza degli atti compiuti ha, frequentemente, portato ad esiti incerti cagionati dalla scelta di assegnare tale carica ai presidenti di Giunta Regionale, attribuendo, così, poteri straordinari ai medesimi responsabili del disavanzo di gestione. Il legislatore ha optato per una tendenziale dissociazione tra il responsabile politico della gestione ed il soggetto gestore della sanità pubblica, dove, però, l’alta discrezionalità delle scelte del direttore è contemperata, a monte, dalla legittimazione politica delle stesse.

La sanità rientra tra i settori a maggior rischio di corruzione. La diffusione capillare del fenomeno sino ai vertici politici distrugge la fiducia dei cittadini nello Stato e delegittima le istituzioni democratiche nonché attenua il disvalore associato alla condotta illecita aumentando la tolleranza sociale e contribuendo all’ulteriore propagazione.

La corruzione produce costi sociali, politici ed economici. Sono, pertanto, auspicati il rafforzamento dei rimedi repressivi, l’introduzione ed il potenziamento di strumenti di prevenzione che incidano in modo razionale, organico e determinato sulle occasioni della corruzione e sui fattori che ne favoriscono la diffusione, la promozione della legalità nell’attività amministrativa e dell’etica pubblica.

Una risposta normativa al propagarsi del fenomeno corruttivo è stata l’approvazione, della L. n. 190 del 2012 che detta “disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e della illegalità nella pubblica amministrazione”.

Ulteriori passi avanti sono stati fatti con i Decreti Legislativi 33 e 39 del 2013 aventi lo scopo di riordinare la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni e di prevenire e contrastare la corruzione e l’insorgere di conflitti di interessi tramite la disciplina dell’attribuzione degli incarichi e la definizione di nuove incompatibilità.

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ICAMETODOLOGIA

1. OBIETTIVO● individuare le opportunità criminali di corruzione e frode e le buone pratiche preventive

esistenti nel sistema sanitario nei cinque settori selezionati, per comprendere meglio attori, modi operandi, opportunità e sistemi di prevenzione esistenti.

2. INQUADRAMENTO TEORICO● T. della scelta razionale, T. delle opportunità criminali e si concentra prevalentemente

sull'analisi dei fatti che emergono nei casi giudiziari rilevanti per il settore.

3. IPOTESI DI RICERCA● L’ipotesi di ricerca si fonda sull’assunto secondo cui un soggetto criminale decide di

commettere un reato sulla base di una scelta razionale, valutando l’interesse per l’oggetto della sua azione criminale ed i rischi/costi connessi. Laddove il rischio di essere identificato, sanzionato e condannato è inferiore al beneficio (economico) atteso, è maggiormente probabile che il reato venga posto in essere. In caso contrario, la predominanza dei rischi percepiti, rispetto ai possibili guadagni, diventa un elemento deterrente. Le motivazioni personali svolgono un ruolo secondario, perché meno influenti ai fini della scelta finale rispetto al fattore rischio percepito.

4. FASI DELLA RICERCA● Inquadramento generale del fenomeno corruzione nella sanità ed in particolare nei 5 settori

di analisi, attraverso lo studio di documenti ufficiali (Corte dei Conti, Commissione parlamentare di inchiesta sugli errori in campo sanitario e sulle cause dei disavanzi sanitari regionali, Tribunali e Corti di Giustizia), l'analisi della letteratura e interviste a soggetti qualificati

● raccolta di max 5 casi degli ultimi 3 anni in ognuno dei 5 settori (in totale 25 casi da analizzare)

● elaborazione della matrice di analisi applicando: a) la teoria delle opportunità criminali per tipizzare guardian, target e offender e b) la teoria della scelta razionale per analizzare i fattori facilitanti (secondo la percezione dell'autore) la commissione del reato

● scomposizione ed analisi dei casi● analisi e descrizione dei risultati, per tentare di individuare indicatori di corruzione (red flags)● elaborazione proposte di prevenzione

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RISULTATI

1. Sistema sanitario di buon livello e costi in media Europea con significative differenze regionali

2. Presenza di “fenomeni di inappropriatezza organizzativa e gestionale", e "frequenti episodi di corruzione a danno della collettività"

3. Tra i settori maggiormente esposti al rischio di corruzione per ragioni di ordine finanziario: ingente spesa pubblica soprattutto a livello regionale e grandi quantità di denaro gestite con l’assunzione decisioni amministrative, che si rinnovano frequentemente

4. Diffusione di corruzione e frode ad ogni livello del sistema sanitario, attraverso schemi criminali di diversa complessità e sofisticazione

5. Varie forme: spese inutili, contratti conclusi senza gara, gare svolte in modo illegale, assunzioni e inquadramenti illegittimi, falsità e irregolarità nella prescrizione di farmaci e simili, inadempimenti e irregolarità nell’esecuzione dei lavori e nella fornitura di beni

6. Settore fisiologicamente più esposto alla corruzione

7. Attitudine a favorire forme di controllo più che di prevenzione

8. Corruzione mescolata ad altri fenomeni

9. Carenza di dati oggettivi

10.Necessità di ampliare la ricerca

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ICARISULTATI /2

AREA TEMA CRITICITÀ

NOMINE Selezione Ingerenza politicaNomine fiduciarieSpoil System

Poteri InsindacabilitàDiscrezionalità

Formazione Carenza di competenze

FARMACEUTICA Prezzo Aumento artificiosoBrevetti

Prescrizione ComparaggioFalsa ricerca scientifica

Rimborsi e distribuzione Prescrizioni fasullePrescrizioni non necessarieRimborsi fasulli

PROCUREMENT Procedure Gare non necessarieProcedure non corretteGare orientateCartelliInfiltrazione crimine organizzato

Fornitura Carenza di controlliFalse attestazioni di fornitureInadempimenti e irregolarità non rilevate

NEGLIGENZA Liste d'attesa Scorrimento listeDirottamento verso sanità privata

Intramoenia False dichiarazioniOmessi versamenti

SANITÀ PRIVATA Convenzioni Mancata concorrenzaMancato controllo requisitiOstacoli all'ingresso e scarso turnover

Rimborsi Prestazioni inutiliFalse registrazioni DRGFalso documentale

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CONCLUSIONI

15 proposte per ridurre la corruzione e aumentare la trasparenza nella sanità Italiana

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ICACONCLUSIONI /2

EFFICACIA EREALIZZABILITA’

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L’analisi si propone di analizzare l’esistenza o meno di una convergenza dei sistemi di welfare in EU evidenziando vantaggi e svantaggi.

Ancora, partendo dall’indice di Transparency International (TI), ci si propone di valutare la correlazione tra la percezione della corruzione, il tasso di crescita della spesa pubblica pro-capite sociale, spesa pubblica pro-capite sociale, capite pubbliche entrate e spesa sanitaria pubblica per abitante.

Le politiche di "convergenza” dei sistemi di welfare sono finalizzate a:

• ridurre le differenze nella distribuzione del reddito;

• garantire la protezione dei lavoratori attraverso i rischi che non possono essere previsioni. (mentre nel primo caso criterio misure si applicano a quei soggetti già impiegati per proteggerli dall'ingiusto licenziamento, nel secondo caso, il livello di protezione è più ampio e può essere diretto a ben individualizzata gruppi sociali (Boeri, 2008).

• creazione di incentivi per l'occupazione.

L’analisi è stata basata sulla b convergece. Questa si verifica quando regioni più povere crescono più velocemente rispetto alle regioni più ricche. C'è una correlazione negativa tra tasso di crescita del PIL per abitante e il livello iniziale del PIL.

E’ stata anche utilizzata la s convergence che misura la dispersione del reddito pro capite tra regioni nel tempo.

Barro e Sala-i-Martin evidenziano come esisteva la convergenza durante gli anni ' 60 (tasso di convergenza del 2,3%); il processo si è rallentato durante gli anni ' 70 e ' 80 (2% e 1% meno all'anno).

C'è stato un crescente processo di convergenza dopo il trattato di Maastricht.Nella seconda stima tutti i coefficienti aumentano il loro valore e quasi tutti sono significativi. C'è un notevole sforzo diretto alle politiche sociali, fatte da paesi del Mediterraneo. Ad eccezione del gruppo corporativo (compresi i paesi del Nord Europa), i coefficienti stimati per altre variabili dummy sono significativi. 

La Convergenza delle politiche sociali per i paesi europei, in generale, non è stato raggiunto. I risultati ottenuti da paesi come Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Svezia, mostrano come le politiche di welfare sono rimasti invariate. Ci sono alcune variazioni significative per i paesi del Mediterraneo, così come l'Irlanda e Norvegia e, in generale, un aumento del processo di convergenza misurata con il coefficiente ,b soprattutto dopo il trattato di Maastricht.

La presenza di convergenza assoluta per tutti i gruppi di paesi indica la dipendenza della crescita al livello iniziale dell'indicatore e soddisfa le condizioni per la convergenza nella spesa sanitaria pro-capite nei paesi dell'UE nel periodo 1992-2004.

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Ulteriori Sviluppi dell’analisi

L'obiettivo della convergenza è correlato con la questione dell'efficienza della spesa pubblica.

Oltre ai tradizionali lavori sul rapporto tra spesa pubblica e la crescita economica, molti ricercatori hanno esaminato il legame tra spesa pubblica sociale e risultati, principalmente nel settore della sanità e l'istruzione (Rajkumar and Swaroop, 2008). La Corruzione come un fattore che limita l'efficienza, l'efficacia e la convergenza

L'analisi considera la spesa sanitaria totale (o per abitante)come variabile “chiave”.Alcuni indicatori di governance vengono aggiunti all'analisi, come misure per la corruzione e la burocratizzazione*.

• [Questo tipo di misure sono già calcolate da agenzie specializzate come il Political Risk Services Group, che fornisce informazioni su base regolare per le transazioni internazionali].

La Corruzione come un fattore che limita l'efficienza, l'efficacia e la convergenza

L'indice di corruzione misura la corruzione all'interno del sistema politico, che riduce anche l'efficacia del governo. L'indice di qualità burocratico misura la solidità delle istituzioni e la qualità del servizio civile. Esso valuta la forza e la competenza dei burocrati.

Il tasso di corruzione non può essere facilmente modificato nel breve periodo, in particolare in quelle aree storicamente caratterizzati dalla forte presenza di questo fenomeno. Le politiche anticorruzione e una maggiore trasparenza delle politiche sanitarie dovrebbero essere considerate ed attuate dai governi.

Potrebbero esserci implicazioni politiche e svantaggi del modello in contesti regionali a forte decentralizzazione dove le differenze sono più ampie e significative.

Questo richiede un ruolo forte del Governo centrale al fine di controllare, regolamentare e monitorare i risultati delle politiche sanitarie regionali e di livellare le condizioni di partenza tra le regioni stesse.

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