The principles of Open-Government: the duties of transparency in the Public Administration

Università degli Studi di Milano

Corso di laurea magistrale a ciclo unico in

Giurisprudenza

I PRINCIPI DELL’OPEN-GOVERNMENT:

GLI OBBLIGHI DI TRASPARENZA DELLA

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Tesi di laurea in

Informatica Giuridica Avanzata

Relatore: Chia.mo Prof. Pierluigi Perri

Correlatore: Chia.mo Prof. Giovanni Ziccardi

Presentata da (matricola 775630)

Ruggero Davide Labruna

Sessione terza (invernale)

Anno accademico 2014-2015

Introduzione

2

Indice

Introduzione ...................................................................... 4

1 – Il Codice della Amministrazione Digitale: la

informatizzazione della Pubblica Amministrazione.......... 7

1.1 – La digitalizzazione della azione amministrativa ........................................ 8

1.2 – La eziologia del d.lgs. 82/2005 ................................................................. 17

1.3 – La ratio del CAD ........................................................................................ 26

1.4 – I destinatari del Codice .............................................................................. 31

1.5 – La competenza in materia di amministrazione digitale ......................... 41

1.6 – La riforma del d.lgs. 235/2010 ................................................................. 51

2 – La trasparenza amministrativa nel Codice della

Amministrazione Digitale: i dati delle amministrazioni

pubbliche .......................................................................... 61

2.1 – La partecipazione al procedimento amministrativo informatico ......... 62

2.2 – La disponibilità, l’accesso telematico e la fruibilità dei dati ................... 72

2.3 – La sicurezza dei dati ................................................................................... 95

2.4 – Le banche-dati territoriali e nazionali .................................................... 102

2.5 – I siti web istituzionali ............................................................................... 109

1.1 – La digitalizzazione della azione amministrativa

3

3 – La nuova trasparenza amministrativa del decreto

legislativo 33/2013: una conoscibilità effettiva ............... 128

3.1 – La innovazione apportata dal “Decreto Trasparenza” ........................ 129

3.2 – Finalità e strumenti della nuova concezione di trasparenza................ 137

3.3 – La introduzione del diritto di accesso civico ........................................ 143

3.4 – I rischi e i limiti alla accessibilità totale .................................................. 151

4 – Il modello di open-government: la partecipazione come

rimedio ............................................................................ 168

4.1 – La costruzione del governo aperto ........................................................ 169

4.2 – Il memorandum sull’open-government della amministrazione Obama

e il FOIA ............................................................................................................. 180

4.3 – Gli scopi ultimi del controllo pubblico e del ri-utilizzo ...................... 188

5 – La struttura degli open-data: la materiale diffusione delle

informazioni pubbliche .................................................. 201

5.1 – Aspetti finalistici e tecnici della apertura dei dati ................................. 202

5.2 – Classificazione dei dati aperti e linked-data .......................................... 212

5.3 – Le licenze open-access ............................................................................. 219

Conclusioni ..................................................................... 228

Bibliografia ..................................................................... 230

Introduzione

4

Introduzione

Lo scopo precipuo di questa tesi di laurea è quello di illustrare come nel corso degli

ultimi anni (in particolare dalla soglia del nuovo millennio) la Pubblica

Amministrazione italiana si stia massicciamente evolvendo col fine di implementare

la efficienza della propria azione tramite la cosiddetta “trasparenza amministrativa”,

sviluppo reso possibile grazie agli strumenti inediti che la recente evoluzione

tecnologica (soprattutto quella informatica) sta fornendo alla società

contemporanea.

In questo articolato percorso si partirà da una approfondita analisi del Codice della

Amministrazione Digitale (d.lgs. 80/2005), il testo unico che per primo ha

incardinato tutte le innovazioni che in quel periodo stavano interessando il campo

amministrativo – o che quanto meno lo ha fatto in maniera organizzata – e da

questo sfruttate in funzione dei propri obiettivi, che è uno strumento indispensabile

per poter comprendere al meglio il processo generale di trasparenza in atto e le sue

specifiche manifestazioni nel campo dell’open-government; perciò in questo

capitolo si argomenterà del profondo impatto che hanno avuto le nuove tecnologie

sulla amministrazione italiana, oltre che dell’inerpicato iter di formazione del CAD,

delle sue finalità, dei soggetti a cui si rivolge, dell’ambito di applicazione della

propria disciplina e infine della riforma (d.lgs. 235/2010) che l’ha interessata

apportandone alcune significative modifiche.

Una volta presa familiarità con la normativa generale del testo si potrà passare a

esaminare le sue fattispecie specifiche con cui ci si imbatte per la prima volta – o

quasi – in forme di trasparenza amministrativa dell’ordinamento italiano, laddove in

questa sede ci si trova per lo più a legiferare nel campo dei dati delle pubbliche

amministrazioni e di come questi possano essere resi fruibili pure dalla società civile

per i propri fini; a tal proposito si comincerà col trattare le modalità con cui un

soggetto privato può prendere parte alle azioni amministrative che direttamente lo


5

interessano, le procedure con cui queste informazioni sono effettivamente rese

accessibili agli stessi (in special modo con riferimento ai nuovi mezzi informatici), i

profili di garanzia che devono essere assicurati loro durante la propria elaborazione,

gli archivi digitali in cui sono fedelmente conservate e infine i portali in internet delle

istituzioni pubbliche attraverso cui queste devono essere messe a disposizione della

intera comunità.

Successivamente si abbandonerà il Codice della Amministrazione Digitale per poter

passare a esaminare il testo che in seconda battuta, ma in maniera nettamente più

specifica, si è occupato di questo tema – e da cui prende addirittura il nome –

ovvero il Decreto Trasparenza, di cui l’esame in questa ricerca appare

imprescindibile per gli enormi sviluppi che ha arrecato alla pregressa definizione del

diritto di conoscibilità, conferendoli finalmente un carattere di effettività a quel

tempo ancora inespresso; così al suo interno si potranno studiare gli effetti apportati

da questa inedita visione della trasparenza amministrativa, gli scopi e i mezzi

concreti con cui questa viene perseguita, la ideazione di un rivoluzionario diritto

(quello di accesso civico) capace di porre parzialmente argine ai gravi problemi di

applicazione affliggenti il precedente sistema di accessibilità e infine i pericoli o le

restrizioni della accessibilità totale (con particolare accento sulle possibili lesioni al

diritto alla privacy).

Così facendo, una volta poste le opportune fondamenta, ci si può finalmente

addentrare nel cuore di tutto l’elaborato, ovvero la sezione dove si giunge a delineare

nei suoi caratteri fondamentali il sistema del governo aperto come il momento più

alto in cui sono sfociate tutte le sottili – quanto insidiose – spinte presenti nel ventre

della società civile degli ultimissimi anni, così persistenti da non poter più essere

trascurate ma da dover necessariamente essere messe in pratica quanto più

celermente possibile attraverso espedienti che garantiscano in qualche modo la

partecipazione dei cittadini al governo dello Stato; pertanto qui si svilupperanno

innanzitutto le esigenze che hanno portato allo scaturire di questo nuovo modello di

amministrazione per poi scendere nella indagine dei suoi tratti distintivi, si prenderà

a esempio il sistema statunitense (da sempre precursore nel campo dell’open-

Introduzione

6

government) sviscerando due dei principali – e paralleli – atti che garantiscono una

innata apertura alla sua struttura organizzativa, e da ultimo si prenderanno in

considerazione gli intenti finali per cui questa è instaurata, ovvero la finalità di porre

in essere una verifica costante della attività di governo e un possibile ri-uso – a

scopo ancora conoscitivo o meramente economico – degli stessi dati messi così

agevolmente a disposizione.

Infine ci si imbatterà in uno degli aspetti più incisivi di tutto il campo dell’open-

government, ovvero quei dati aperti che consentono materialmente alla Pubblica

Amministrazione di rendere disponibile al pubblico generalizzato le informazioni in

proprio possesso di cui sia doverosamente prescritta – o anche se figlia di mera una

iniziativa volontaria della medesima – la divulgazione; di questa ultima parte si

inizierà lo svolgimento occupandosi sin da subito delle sfaccettature motivazionali e

tecniche di questo strumento, si passerà poi a una classificazione esplicativa delle

varie categorie di open-data e della illustrazione specifica del suo livello

indubbiamente più soddisfacente (il linked-data), per poi finire a esporre un ulteriore

mezzo con cui possono essere di fatto aperti questi dati (ovvero le licenze open-

access).


7

1 – Il Codice della Amministrazione Digitale: la

informatizzazione della Pubblica Amministrazione

1.1 – La digitalizzazione della azione amministrativa ........................ 8

1.2 – La eziologia del d.lgs. 82/2005 .................................................. 17

1.3 – La ratio del CAD ......................................................................... 26

1.4 – I destinatari del Codice ............................................................... 31

1.5 – La competenza in materia di amministrazione digitale ......... 41

1.6 – La riforma del d.lgs. 235/2010 .................................................. 51

1 – Il Codice della Amministrazione Digitale: la informatizzazione della Pubblica Amministrazione

8


La originaria espressione della “amministrazione elettronica” (di recente sostituita

dal più moderno attributo “digitale”) è usata per rappresentare in modo sintetico la

attuale trasformazione della Pubblica Amministrazione (spesso indicata con

l’acronimo PA) in seguito alla introduzione e – poi – all’utilizzo sempre più

significativo delle tecnologie informatiche al proprio interno.1

La principale ragione di questo mutamento è da ricercare nel fatto che la Pubblica

Amministrazione italiana, nel rispetto delle direttive europee ormai numerosissime e

inequivocabilmente caratterizzate da un formale profilo di effettiva cogenza, sta

vivendo un profondo processo di rinnovamento sollecitato dalla necessità di doversi

adeguare a regole concordate proprio al livello della legislazione comunitaria; di

conseguenza le normative nazionali in tema di amministrazione digitale sono

particolarmente numerose – almeno se paragonate a quelle di altri settori – e

ovviamente sono assai recenti, in quanto si tratta di una serie di regole che da una

parte mirano ad approntare un sistema a carattere ordinamentale (quindi

orientativamente completo ed esaustivo), mentre dall’altra tendono ad adeguare

l’assetto giuridico della Pubblica Amministrazione all’evolversi dei tempi e delle

relazioni.2

Così proprio nell’ambito riguardante la gestione della cosa pubblica costituisce un

principio ormai generalmente acquisito che l’uso della informatica o – più in

generale – delle tecnologie della informazione e della comunicazione

(complessivamente indicate con l’acronimo “ICT”3) sia una delle principali soluzioni

per uscire dalla grave crisi di risultati in cui versa la amministrazione italiana; per

questo nelle ultime legislature (in particolare quelle che vanno dall’inizio del nuovo

1 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 2 G. S. Alemanno, “Il codice della amministrazione digitale: adempimenti e lettura guidata delle norme”, CEL, Bergamo, 2011 (p. 23-74) 3 “Information and Communication Technologies”


9

millennio e conclusesi poco dopo la fine del primo decennio dello stesso) la attività

normativa inerente alla applicazione delle nuove tecnologie informatiche e

telematiche nella Pubblica Amministrazione ha avuto un notevole impulso e

abbiamo assistito alla diffusione sempre più capillare di queste negli uffici pubblici e

nei processi di lavoro delle singole amministrazioni.4

Tuttavia in questa 1^ fase del processo di informatizzazione della azione

amministrativa è stato privilegiato lo sviluppo della infrastruttura-base, mentre la

introduzione delle nuove tecnologie è stata limitata alla sola riproduzione di processi

e di modelli burocratici già esistenti; così facendo è stato commesso l’errore di

ritenere che il solo inserimento materiale delle innovazioni digitali negli uffici

potesse migliorare di per sé la efficacia e la efficienza del settore pubblico, eppure

proprio la esperienza della digitalizzazione della Pubblica Amministrazione italiana

ha dimostrato che tale riduttivo approccio ha limitato fortemente i benefici

conseguibili con l’uso della informatica5, determinando spesso il fallimento di

ambiziosi progetti.

Questo approccio, oltre a evidenziare una non-adeguata comprensione da parte dei

dirigenti delle amministrazioni di quali siano gli adempimenti organizzativi richiesti

dalla adozione dei nuovi sistemi, fa emergere la mancata comprensione da parte dei

medesimi del fatto che la informatizzazione “tout court” dei processi – senza una

loro re-ingegnerizzazione completa – è destinata a non sortire alcun effetto positivo,

né in termini di efficienza né in termini di trasparenza; infatti (come ci ricorda a tal

proposito uno dei più importanti commentatori del processo di riforma del settore6)

digitalizzare la Pubblica Amministrazione non significa applicare meccanicamente la

informatica alle diverse procedure di lavoro così come si sono codificate nel tempo,

ma al contrario richiede modifiche profonde ai procedimenti stessi e in questo

modo consente anche di offrire servizi nuovi, prima impensabili.

4 Prefazione di E. De Giovanni, in P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano, 2007 5 M. Bombardelli 6 P. Subioli


10

Altro errore che ha inficiato il graduale ingresso delle tecnologie digitali nelle

strutture amministrative è rappresentato dalla circostanza per cui l’uso della

informatica e della telematica è stato visto solo come un obiettivo in sé o – nel

migliore dei casi – come uno strumento di riduzione dei monumentali costi di

funzionamento del settore pubblico; eppure l’ “e-government” non consiste nella

mera automazione della attività delle amministrazioni ma – secondo la definizione

datane dall’OCSE7 – si concretizza nell’impiego delle ICT (in particolare di internet)

come strumenti per migliorarne la efficienza e renderla maggiormente orientata alla

soddisfazione degli utenti.

Appare quindi evidente che il processo di digitalizzazione non riguardi solo le

tecnologie ma – anzi – specialmente le azioni di ammodernamento normativo e

organizzativo che consentano di ottimizzare il lavoro degli enti e di offrire agli utenti

(cittadini o imprese) validi servizi online; la informatica diventa quindi il grimaldello

per scardinare il datato e inefficiente assetto burocratico e la occasione per ripensare

la intera amministrazione italiana, innovandola sia sotto il profilo della

razionalizzazione delle procedure interne (cosiddetto “back-office”), sia sotto quello

dei rapporti con la utenza mediante la erogazione online di vecchi o nuovi servizi

(“front-office”).8

Questa serie di osservazioni fa emergere che oggi quello che si innova in tema di

Pubblica Amministrazione può oggettivamente consentire ai cittadini di assumere

un ruolo attivo in questo ambiente che si sta continuando a modificare –

ovviamente tra alcune insuperate difficoltà e anziane resistenze – con un triplice

ordine di finalità: il 1° è quello che ricomprende l’insieme delle ragioni giustificanti il

fatto che una partecipazione attiva e cosciente dei cittadini alla gestione della cosa

pubblica può incidere positivamente sulla completezza della azione amministrativa

correlata (in particolar modo quando si tratta di interessi che vanno ad incidere sui

diritti dei singoli soggetti privati), mentre il 2° è quello che si riferisce a ragioni di

7 “Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico” 8 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150)


11

puro ordine economico del procedimento burocratico, poiché – ad esempio – una

trasmissione di atti attraverso supporti informatici rappresenta un risparmio che, in

tempi di rispetto del patto di stabilità imposto dalla Unione Europea per reggere il

confronto economico con il resto del mondo, costituisce un notevole vantaggio per

lo Stato, e infine il 3° (e ultimo) attiene alla prevenzione delle patologie dei

provvedimenti amministrativi, ovvero alle connaturate – e ormai consuete –

impugnazioni che spesso possono anche tutelare gli svariati interessi legittimi e gli

eventuali diritti dei ricorrenti, ma parimenti producono ritardi notevoli della azione

pubblica con i correlati costi rilevanti.9

Che si affronti questa problematica sotto la dizione internazionale di “e-

government” o di “amministrazione digitale”, appare sempre più evidente che la

introduzione di tecnologie informatiche nelle amministrazioni pubbliche, che pure

contribuisce – o dovrebbe contribuire – a risolvere tanti problemi (es. snellimento

delle procedure e migliore utilizzazione delle risorse), è anche destinata a crearne

continuamente di nuovi; si pensi così alla tematica della tutela dei dati personali,

minacciati dalla moltiplicata capacità di creazione di banche-dati da un lato e dalla

accresciuta possibilità di accesso a queste informazioni da parte di soggetti pubblici e

privati dall’altro.

Addentrandosi nel cuore della disciplina, le amministrazioni sono indirizzate ad

usare le tecnologie informatiche per la formazione e la conservazione dei propri atti,

oltre che per la raccolta stessa delle informazioni necessarie alle decisioni da

assumere; i documenti e i dati in formato elettronico così formati saranno

direttamente accessibili ai cittadini – in rapporto alla ampiezza dei diritti che saranno

loro riconosciuti – a tutela delle proprie situazioni soggettive o al fine di esercitare il

controllo democratico sull’operato delle amministrazioni.

La disponibilità di un numero enormemente maggiore di informazioni (dirette o

rielaborate) sulla attività svolta e sui risultati raggiunti consentirà alle

9 G. S. Alemanno, “Il codice della amministrazione digitale: adempimenti e lettura guidata delle norme”, CEL, Bergamo, 2011 (p. 23-74)


12

amministrazioni di verificare con continuità la efficienza della propria

organizzazione e di apportare le dovute correzioni con maggiore tempestività; il

depositarsi di un vero e proprio “patrimonio informativo pubblico” e le accresciute

capacità tecnologiche di trattamento di queste informazioni fanno delle pubbliche

amministrazioni dei soggetti titolari di dati di notevole interesse pubblico in sé, del

tutto indipendentemente dalla ragione – spesso strumentale all’esercizio delle

proprie funzioni – per la quale le medesime sono state raccolte, con le connesse

responsabilità sulla qualità e sulla diffusione delle stesse.10

È legittimo pensare che dalle considerazioni appena accennate si sia mosso il

legislatore italiano – oltre a quello comunitario – nel definire logiche e principi

migliorativi delle relazioni, delle istanze e delle risposte (insomma della

comunicazione generalmente intesa), avviando così da molti anni un processo di

trasformazione delle carte – intese specificatamente nel senso di documenti – che sia

in grado di trasferire la lettura di questi formati cosiddetti “analogici” in senso

“digitale”, ovvero attraverso un computer che questi riesca a interpretare e tradurre

consentendone la lettura (la cosiddetta “dematerializzazione”).

Siamo chiaramente nel campo della informatica (o di quella che più correttamente si

dovrebbe conoscere come informazione automatica) che si snoda su 2 binari

principali, quello della informazione e quello del calcolo: il 1° è quello che mette in

moto una azione finalizzata a fornire una o più conoscenze attraverso una raccolta

di dati catalogandoli in modo intellegibile (ovvero – per adoperare una sola parola –

codificandole), invece il 2° è quello che si realizza mediante la applicazione del

calcolo, che significa agevolare la capacità del sistema di ricevere – memorizzandole

– queste conoscenze per poi poterle elaborare e tradurre all’esterno.11

Seguendo il ragionamento, una amministrazione può dunque dirsi realmente digitale

solo quando i suoi processi prevedono l’impiego delle tecnologie della informazione

10 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 11 G. S. Alemanno, “Il codice della amministrazione digitale: adempimenti e lettura guidata delle norme”, CEL, Bergamo, 2011 (p. 23-74)


13

e della comunicazione con i seguenti obiettivi, ovvero accrescere la efficienza,

ridurre i costi e migliorare la qualità dei servizi resi alla utenza; in maniera più

analitica, l’aumento della efficienza può essere rappresentato dal risparmio di risorse

impiegate (in termini di personale, di spazi fisici e di materiali) per la erogazione dei

servizi, dalla riduzione delle tempistiche di conclusione dei procedimenti e dalla

possibilità di raggiungere ulteriori obiettivi a parità di costi, oltre che dall’aumento

della possibilità di verifica del buon funzionamento degli uffici, mentre la riduzione

dei costi dovrà essere valutata sia con riferimento a quelli per gli investimenti sia a

quelli di esercizio, e infine sicuramente più complessa è la verifica del miglioramento

della qualità dei servizi, che presuppone necessariamente la predisposizione di

meccanismi per monitorare la soddisfazione degli utenti in merito alle prestazioni

dispensate dalle amministrazioni12.

Nel nostro caso il Codice della Amministrazione Digitale in analisi è la risposta,

giudicabile come rapida se si considerano i normali tempi di reazione della macchina

burocratica italiana, agli sconvolgimenti che la era della informatizzazione stava

provocando; tuttavia non è tanto la questione tecnica (es. la potenza degli

elaboratori) ad aver scompaginato gli assetti consolidati delle amministrazioni

pubbliche, ma sono le tematiche connesse ad internet che hanno reso evidente come

l’usuale approccio verso gli utenti da parte della Pubblica Amministrazione non era

più possibile nel 3° millennio e che ad un metodo verticale era necessario sostituirne

uno di tipo orizzontale di rete, già individuabile “in nuce” nella direttiva del

Presidente del Consiglio dei Ministri del 5 settembre 1995 (che parlava appunto di

“Rete unitaria della pubblica amministrazione”).13

“Primus inter pares” nella gestione della informatica delle amministrazioni italiane

si poneva la “Autorità per la informatica nella Pubblica Amministrazione”

12 P. Ridolfi 13 L. Spallino, “Il codice della amministrazione digitale: le tecnologie al servizio del cittadino e della pubblica amministrazione”, webimpossibile.net, 2006


14

(conosciuta con la sigla “AIPA”), istituita dall’art. 4 del decreto legislativo 12

febbraio 1993 n. 3914.

In attuazione di quella normativa dal 1993 gli sviluppi tecnologici e le spese

informatiche delle amministrazioni erano supervisionati dalla Autorità stessa, che

aveva l’obiettivo di disciplinare la progettazione, lo sviluppo e la gestione dei sistemi

informativi automatizzati delle amministrazioni dello stato – anche ad ordinamento

autonomo – e degli enti pubblici non-economici nazionali; nello specifico la autorità

aveva l’incarico di emanare regole e standard di settore per la pianificazione, la

progettazione, la realizzazione, la gestione, il mantenimento dei sistemi informativi

automatizzati delle amministrazioni e delle loro interconnessioni (oltre che per la

qualità e la sicurezza dei sistemi), inoltre altra importante funzione della Autorità era

quella di coordinamento dei progetti di sviluppo dei sistemi informativi delle singole

amministrazioni che avveniva attraverso la redazione di un piano triennale

(annualmente rivisto), e infine sempre le amministrazioni pubbliche nella

acquisizione di beni e servizi informatici erano tenute a chiedere un parere

preventivo di congruità tecnico-economica alla medesima.

In seguito il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 settembre 200115 ha

istituito il “Dipartimento per la innovazione e le tecnologie” assegnandoli dei precisi

compiti, ma era evidente che alcune delle funzioni in capo a quest’ultimo urtavano

prepotentemente con quelle assegnate alla Autorità predetta; di conseguenza si

rendeva necessaria una modifica della AIPA, laddove a tale revisione ha provveduto

con un considerevole ritardo (nel 2003) il Codice della privacy che ha trasformato la

AIPA nel “Centro Nazionale per la Informatica nella Pubblica Amministrazione”

(indicata con l’acronimo “CNIPA”), operante presso la Presidenza del Consiglio dei

ministri per la attuazione delle politiche del Ministro per la innovazione e le

tecnologie (ora assorbito dalla figura del Ministro per la semplificazione e la

pubblica amministrazione) con autonomia tecnica, funzionale, amministrativa,

contabile e finanziaria, nonché con indipendenza di giudizio.

14 “Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche” 15 “Istituzione del Dipartimento per la innovazione e le tecnologie”


15

Qualche anno più tardi il decreto legislativo 1 dicembre 2009 n. 17716 ha provveduto

alla riorganizzazione del CNIPA che ha assunto la denominazione “DigitPA”, così

in continuità con la attività della AIPA e del CNIPA questa esprimeva pareri tecnici,

obbligatori e non-vincolanti sugli schemi dei contratti che la Pubblica

Amministrazione intendeva stipulare per la acquisizione di beni e servizi informatici;

più precisamente tutte le amministrazioni erano tenute a chiederle un parere se

l’importo contrattuale superava una certa soglia che rispetto a quella indicata nella

previgente normativa risultava triplicata, di conseguenza il controllo sulle

acquisizioni informatiche permaneva ma era a maglie più larghe in quanto

sfuggivano alla verifica tutti i progetti dal valore economico inferiore a 1 milione di

euro.17

Alla fine di questo continuo alternarsi di vicissitudini, con il decreto-legge 22 giugno

2012 n. 8318 è stato soppresso il precedente ente di diritto pubblico italiano

competente e al suo posto è stata istituita la “Agenzia per l’Italia Digitale”

(abbreviata in “AgID”), che ha il compito di garantire la realizzazione degli obiettivi

dettati dalla Agenda digitale italiana (in coerenza con quella europea) e di contribuire

alla diffusione dell'utilizzo delle tecnologie della informazione e della

comunicazione, favorendo la innovazione e la crescita economica19; si è così

provveduto a razionalizzare il complesso delle funzioni in materia creando a tal fine

un organismo unico al posto della pluralità di enti fino ad allora previsti in materia,

laddove a questa nuova struttura sono attribuite tutte le funzioni precedentemente

espletate da DigitPA e dalla “Agenzia per la diffusione delle tecnologie per la

innovazione” (enti che vengono contestualmente soppressi), nonché quelle facenti

capo al Dipartimento per la innovazione e le tecnologie.20

16 “Riorganizzazione del Centro nazionale per la informatica nella pubblica amministrazione” 17 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 18 “Misure urgenti per la crescita del Paese” 19 Agenzia per l’Italia Digitale, “Agenzia per l’Italia Digitale”, agid.gov.it 20 Camera, “Informatizzazione della pubblica amministrazione” in “Temi della attività parlamentare” della XVI legislatura, leg.16.camera.it, 2012


16

Inoltre, nel processo di riforma e innovazione della Pubblica Amministrazione che

sta avendo luogo dalla emanazione del nuovo Codice della Amministrazione

Digitale (di cui si tratterà successivamente), le amministrazioni sono accompagnate

dalla AgID che metterà a disposizione le proprie competenze tecniche per avviare

azioni di assistenza tecnica mirata, di formazione e di consulenza21.

21 DigitPA, “Il nuovo CAD: manuale d’uso”, Forum PA, Italia, 2011

1.2 – La eziologia del d.lgs. 82/2005

17


In linea di massima l'approccio del legislatore italiano alle nuove frontiere della

innovazione tecnologica può essere così riassunto: una 1^ fase iniziale – per così

dire “pionieristica” – dove tra i primi anni ‘90 e il 2000 la risposta del legislatore si è

concretizzata sotto forma di singoli atti normativi – tra loro slegati – scanditi dalle

diverse contingenze del momento e si è composta principalmente di procedure

relative alla prestazione di servizi e di beni informatici, di un primo abbozzo di tutela

della privacy e di inter-connessione dei dati disponibili presso le pubbliche

amministrazioni, una 2^ fase intermedia rappresentata specialmente dal Testo unico

sulla documentazione amministrativa del 2000 e caratterizzata non tanto dalla

singolarità del metodo quanto dalla unicità del contenitore, e infine una 3^ fase

moderna improntata alla ristrutturazione complessiva nel settore a seguito del

continuo avvicendarsi di plurime fonti normative in merito alla digitalizzazione della

Pubblica Amministrazione, laddove quest'ultimo stadio è ben rappresentato dal

Codice della Amministrazione Digitale del 2005 (e costantemente aggiornato fino ai

giorni nostri).22

Insospettabilmente, l’Italia è stata il primo paese europeo a dotarsi di una disciplina

in materia di informatizzazione della azione amministrativa legiferando nel lontano

1997 in materia di “documento informatico”, laddove la innovazione introdotta

dall’art. 15 comma 223 della legge 15 marzo 1997 n. 5924 consisteva nell’attribuire

valore legale ai documenti, agli atti, ai dati e ai contratti formati, archiviati o

22 L. Spallino, “Il codice della amministrazione digitale: le tecnologie al servizio del cittadino e della pubblica amministrazione”, webimpossibile.net, 2006 23 “Gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e le modalità di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica amministrazione e per i privati, con specifici regolamenti da emanare entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi dell'articolo 17 comma 2 della legge 23 agosto 1988 n. 400. Gli schemi dei regolamenti sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per la acquisizione del parere delle competenti Commissioni." 24 “Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa” o “Bassanini-semel”


18

trasmessi da privati e dalla Pubblica Amministrazione mediante gli strumenti

informatici o per via telematica; in particolare la suddetta “legge Bassanini-1” aveva

come scopo precipuo quello di semplificare la comunicazione fra le singole

amministrazioni e tra la Pubblica Amministrazione in generale e i cittadini, evitando

le informazioni ridondanti e l'ingorgo delle poste grazie all'utilizzo del mezzo

informatico.25

In seguito, per risolvere i problemi riguardanti la imputazione dell’atto ad un

determinato soggetto, il decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997

n. 51326 ha introdotto l’istituto della “firma digitale” come sistema di autenticazione

dei documenti informatici (corrispondente alla firma autografa su carta); il percorso

normativo che aveva così preso avvio poneva le basi per una attività amministrativa

che di norma doveva essere svolta tramite sistemi informativi automatizzati, non a

caso da allora si sono susseguiti una serie di provvedimenti che hanno coperto

praticamente tutti gli aspetti relativi al ciclo di vita del documento informatico

tramite la sua regolamentazione della formazione, della firma, della trasmissione e

della archiviazione, rendendo possibile la tanto ambita dematerializzazione della

attività amministrativa.27

A questo punto l’assetto normativo per agire in modalità digitale era completo ma

complessivamente frammentato, infatti accanto a tutti questi regolamenti che

disciplinavano la vita del documento informatico vi erano le norme che

regolamentavano gli atti amministrativi tradizionali, così sorse la esigenza di un

riordino legislativo per orientare l’interprete e per favorire la adozione di prassi

applicative uniformi28; originariamente a questa dispersione normativa il legislatore

tentava periodicamente di porre un argine con la realizzazione di testi riorganizzativi

25 Formez.pa, “Scheda introduttiva al codice della amministrazione digitale CAD”, egov.formez.it, 2013 26 “Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici” 27 P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 49-63) 28 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80)


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consolidati nella forma di “testi unici” o di “codici”, laddove nel 1° caso si

dovrebbero realizzare solo operazioni di semplificazione – senza modifiche – delle

norme, mentre nel 2° caso sarebbero consentite anche le revisioni necessarie alla

compilazione di testi organici29.

Seguendo queste linee-guida le fonti sopracitate sono state poi integralmente

riprodotte nel decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 44530

(conosciuto ai più come “Testo unico sulla documentazione amministrativa”), nel

quale sono altresì contenute le norme in materia di protocollo informatico e di

gestione dei flussi documentali, laddove tali disposizioni possono essere definite

come la vera e propria chiave di volta del sistema in materia di informatizzazione dei

procedimenti amministrativi; effettivamente il Testo unico è stato per circa un

quinquennio la principale normativa di riferimento (oggi ormai solo in parte vigente

per le modalità di autenticazione delle copie e delle sottoscrizioni, nonché

all’ampliamento dei casi in cui è possibile utilizzare le dichiarazioni sostitutive di atti

notori) che ha disciplinato il settore della gestione documentale informatica, poiché

assommava in sé – raccogliendole e coordinandole – tutte le disposizioni riguardanti

la documentazione amministrativa in senso lato, ivi incluse le norme

specificatamente inerenti all’utilizzo delle nuove tecnologie della informazione e

della comunicazione da parte della Pubblica Amministrazione, armonizzandone il

contenuto con la disciplina sulla documentazione cartacea tradizionale.31

È tuttavia da accennare il fatto che in realtà il d.p.r. 445/2000 – originariamente – si

proponeva il più limitato scopo di raccogliere in modo organico solo le norme sul

documento informatico (sulle condizioni minime per la sua validità, sul suo valore

probatorio, sulle modalità per la sua valida trasmissione e acquisizione diretta, ecc.) e

sulla gestione dello stesso nel nuovo ambiente informatico, il tutto nella finalità

29 Prefazione di F. Merloni, in E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 30 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa” 31 P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 49-63)


20

generale di semplificazione – consentita dalle tecnologie informatiche – della

gestione documentale e della attività del cittadino.

Ciononostante la pulsione innovatrice che stava animando il settore all’inizio del

nuovo millennio non si arrestò con la pubblicazione del sopracitato Testo unico ma

continuò a sfociare in nuove leggi, tuttavia tale prolificità – pur denotando un

grande interesse del legislatore – rischiava paradossalmente di frenare la

digitalizzazione nel settore pubblico, infatti le difficoltà di comprensione delle

norme da parte di chi era chiamato ad applicarle quotidianamente erano accresciute

dalla circostanza che la stessa materia fosse frammentata in molteplici

provvedimenti normativi, con pletoriche duplicazioni di definizioni e pericolose

imprecisioni concettuali; di qui un cambiamento di velocità nella politica di e-

government della successiva legislatura, che ritorna prepotentemente a puntare su

una revisione della normativa vigente per assicurare a quest’ultima la necessaria

innovazione (per superare i vincoli e i ritardi) e organicità (per eliminare le

sovrapposizioni e le contraddizioni create dalla dispersione normativa).

Questo orientamento si è concretato nell’art. 1032 della legge 29 luglio 2003 n. 22933

che ha incaricato il governo a predisporre il riassetto della disciplina in materia di

società della informazione, scelta che ha portato alla formazione di una delega molto

ampia e non-limitata alle sole norme sulla amministrazione (digitale), ma relativa

pure al complesso fenomeno della adozione di tecnologie informatiche nella società

– da parte dei cittadini e delle imprese – per le proprie esigenze e per semplificare i

rapporti con le amministrazioni34; di conseguenza la adozione del successivo Codice

della Amministrazione Digitale (emanato in attuazione della suddetta delega)

risponde anche ad esigenze di semplificazione del quadro normativo vigente, infatti

questo – nelle intenzioni del legislatore delegato – avrebbe dovuto dare finalmente

32 “Riassetto in materia di società della informazione” 33 “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione” o “Legge di semplificazione 2001” 34 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137)


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un assetto organico al complesso di diritti dei cittadini e di doveri delle

amministrazioni in relazione all’uso delle nuove tecnologie info-telematiche.35

Nello specifico, la legge 229/2003 al comma 136 assegnava al Governo il compito di

porre in essere entro un discreto lasso di tempo (18 mesi) uno o più decreti

legislativi, su proposta del Ministro per la innovazione e le tecnologie e degli altri

ministri competenti in materia, per il coordinamento e il riassetto delle norme in

materia di società della informazione; i criteri direttivi posti dalla legge delega che

dovevano animare il governo nella attuazione di questo incarico erano indirizzati a

graduare la efficacia probatoria dei diversi tipi di firma elettronica (tra cui

soprattutto quella digitale), a rivedere la nuova disciplina vigente per garantire la più

ampia disponibilità in rete dei servizi delle pubbliche amministrazioni, a prevedere la

possibilità di attribuire al documento informatico – contenuto nei sistemi

informativi pubblici – i caratteri della primarietà e della originalità (ovvero in

sostituzione o in aggiunta ai documenti non-informatici), a realizzare il

35 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 36 “Il Governo è delegato ad adottare, entro 18 mesi dalla data in entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi, su proposta del Ministro per la innovazione e le tecnologie e dei ministri competenti per materia, per il coordinamento e il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di società della informazione, ai sensi e secondo i principi e i criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997 n. 59, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge, e nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) graduare la rilevanza giuridica e la efficacia probatoria dei diversi tipi di firma elettronica in relazione al tipo di utilizzo e al grado di sicurezza della firma; b) rivedere la disciplina vigente al fine precipuo di garantire la più ampia disponibilità di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese l'accesso a tali servizi secondo il criterio della massima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e nel rispetto dei principi di eguaglianza, non discriminazione e della normativa sulla riservatezza dei dati personali; c) prevedere la possibilità di attribuire al dato e al documento informatico contenuto nei sistemi informativi pubblici i caratteri della primarietà e originalità, in sostituzione o in aggiunta a dati e documenti non informatici, nonché obbligare le amministrazioni che li detengono ad adottare misure organizzative e tecniche volte ad assicurare l'esattezza, la sicurezza e la qualità del relativo contenuto informativo; d) realizzare il coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare o semplificare il linguaggio normativo; e) adeguare la normativa alle disposizioni comunitarie.”


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coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti e ad adeguare la

normativa alle disposizioni comunitarie.37

Proseguendo con la norma il comma 238 del medesimo articolo specificava il

compito di emanare i decreti legislativi per la disciplina relativa al documento

informatico, alla firma elettronica (o digitale), al procedimento amministrativo

informatico, alla sicurezza informatica dei sistemi e alle modalità di accesso

informatico alle banche-dati delle amministrazioni.39

È di notevole importanza il fatto che si tratti di un testo suscettibile di modifiche,

poiché il medesimo articolo al comma 340 ha demandato al governo la possibilità di

intervenire con dei decreti recanti disposizioni correttive e integrative, tanto al CAD

quanto alla disciplina del SPC.

La delega in esame ha poi trovato attuazione in 2 distinti corpi normativi: in prima

battuta con il Codice della Amministrazione Digitale che costituisce il “cuore” della

disciplina sulla amministrazione informatizzata, e in secondo luogo – pur se

antecedente temporalmente – con il quasi coevo decreto sul “Sistema Pubblico di

Connettività” (solitamente indicato con l’acronimo “SPC”) che disciplina la

infrastruttura telematica istituita per connettere tra loro tutte le amministrazioni

37 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 38 “La delega di cui al comma 1 è esercitata per i seguenti oggetti: a) il documento informatico, la firma elettronica e la firma digitale; b) i procedimenti amministrativi informatici di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo; c) la gestione dei documenti informatici; d) la sicurezza informatica dei dati e dei sistemi; e) le modalità di accesso informatico ai documenti e alle banche-dati di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo.” 39 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103) 40 “Il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto degli oggetti e dei principi e criteri direttivi determinati dal presente articolo, entro 12 mesi [poi aumentati a 15] decorrenti dalla data di scadenza del termine di cui al medesimo comma 1.”


23

italiane (centrali e locali)41; tuttavia da più parti si era subito contestata la scelta del

legislatore di non ricomprendere all’interno del Codice stesso la normativa sul

Sistema Pubblico di Connettività, così queste critiche sono state recepite –

abbastanza celermente – dal governo con il decreto legislativo 4 aprile 2006 n. 15942

che – tra le altre novità apportate al d.lgs. 82/2005 – ha abrogato la disciplina del

SPC (decreto legislativo 28 febbraio 2005 n. 4243) trasferendola con un approccio

organico completamente nel CAD44.

Riportando la attenzione specificatamente sul punto focale di questa trattazione, con

il decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 è stato adottato il “Codice della

Amministrazione Digitale” (comunemente indicato con l’acronimo “CAD”), ovvero

un corpo organico di disposizioni relativo all’uso delle tecnologie info-telematiche

nella Pubblica Amministrazione; entrato in vigore il 1º gennaio 2006, il Codice

traccia il quadro legislativo entro cui deve attuarsi la informatizzazione della azione

amministrativa e nel farlo sancisce veri e propri diritti dei cittadini e delle imprese in

materia di uso delle tecnologie nei rapporti con le amministrazioni, inoltre il CAD

contiene anche l’obbligo per le medesime di snellire le procedure e di prestare – per

quanto materialmente possibile – tutti i servizi e le comunicazioni (interne ed

esterne) per via telematica45.

Si può dire che il d.lgs. 2005/82 rappresenta uno dei provvedimenti della 3^ fase

cosiddetta di “codificazione” che ha l’obiettivo duplice di riordinare la materia e

semplificarla, demandando la regolamentazione di dettaglio a disposizioni di rango

inferiore che possono essere promulgate successivamente – o anche

41 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 42 “Disposizioni integrative e correttive al Codice della amministrazione digitale” 43 “Istituzione del Sistema pubblico di connettività e della rete internazionale della pubblica amministrazione” 44 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 45 Formez.pa, “Scheda introduttiva al codice della amministrazione digitale CAD”, egov.formez.it, 2013


24

contestualmente – al Codice46; a tal proposito la novità dell’ultimo intervento

spiegato in tale direzione risiede innanzitutto nel superamento dell’approccio

settoriale che è stato proprio della normativa sino ad allora adottata in materia di

digitalizzazione della azione amministrativa.

Infatti una volta acquisita la consapevolezza della inadeguatezza – o almeno della

insufficienza – degli interventi rivolti alla regolamentazione di aspetti specifici (si

pensi alla normativa in materia di firma digitale o di protocollo informatico),

pertanto privi di una visione complessiva delle strategie di diffusione e utilizzo delle

nuove tecnologie in seno alla amministrazione italiana, si sono invece poste le basi

per la elaborazione di uno strumento – di più vasto respiro – programmaticamente

finalizzato ad allestire un complesso di disposizioni tendenzialmente rivolte a

disciplinare in modo organico l’utilizzo delle nuove tecnologie da parte della

Pubblica Amministrazione, tanto al suo interno nell’esercizio delle proprie funzioni

quanto all’esterno nei rapporti con cittadini e imprese; dunque il merito maggiore

del Codice della Amministrazione Digitale è stato quello di raccogliere e di

sistematizzare in una unica cornice normativa le principali norme già esistenti in

materia di informatizzazione amministrativa (quindi in questa visione le modifiche

alla disciplina vigente appaiono secondarie) volte alla promozione concreta delle

ICT nell’àgere amministrativo.

Anche la tecnica legislativa adottata segna una innovazione rispetto al passato – poi

seguita pure nelle posteriori fasi di semplificazione della attività amministrativa –

poiché (come già anticipato) a differenza della scelta operata precedentemente nel

1997 con le “leggi Bassanini”47 non vi è più una singola normativa statuente i

46 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 47 Legge 15 marzo 1997 n. 59, “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa” o “Bassanini-semel”; legge 15 maggio 1997 n. 127, “Misure urgenti per lo snellimento della attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo” o “Bassanini-bis”; legge 16 giugno 1998 n. 191, “Modifiche ed integrazioni alle leggi 15 marzo 1997 n. 59 e 15 maggio 1997 n. 127, nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni; disposizioni in materia di edilizia scolastica” o “Bassanini-ter”; legge 8 marzo 1999 n.


25

principi generali seguita da molteplici decreti legislativi e regolamenti di attuazione,

ma l’impianto ordinamentale pensato oggi dal legislatore prevede una legge che si

limita a delegare il riassetto dei concetti fondamentali del settore (legge 229/2003),

successivamente un unico decreto delegato (d.lgs. 82/2005) che pone tali criteri solo

per mezzo di norme di rango primario, e infine una serie di decreti del ministro

competente per materia che pongono le regole tecniche e applicative, i quali – per la

duttilità che li contraddistingue – si prestano a rendere maggiormente perseguibile la

aderenza degli strumenti normativi previsti dal CAD alla rapida evoluzione propria

dell’incedere tecnologico; così agendo nel Codice da un lato trovano spazio alcune

disposizioni regolamentari che assurgono oggi a norme di rango primario, dall’altro

non vi è traccia di tutte quelle disposizioni in materia di diffusione e applicazione

delle nuove tecnologie in seno alla Pubblica Amministrazione, che è ben possibile –

se non doveroso – fissare in seconda battuta con strumenti più duttili (quali appunto

i decreti ministeriali).48

50, “Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1998” o “Bassanini-quater” 48 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103)


26

1.3 – La ratio del CAD

Il Codice della Amministrazione Digitale detta alcuni principi generali della materia

che si riveleranno di grande rilevanza al fine di dirimere eventuali dubbi

interpretativi e di individuare l’effettivo ambito di applicazione di alcune disposizioni

problematiche; sotto questo profilo viene in particolare rilievo la disposizione di cui

all’art. 249 comma 150 CAD che fissa in maniera sintetica ma con estrema chiarezza

le finalità del Codice e – in generale – dell’intero sistema normativo in materia di

innovazione tecnologica della Pubblica Amministrazione.

La norma in questione prevede che gli enti – sia centrale che locali – devono

garantire una serie di operazioni riguardo alla informazione in modalità informatica

(specificatamente la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la

conservazione e la fruibilità) e portano a termine questo incarico adoperando le

innovazioni rinvenibili sul mercato più confacenti alla esigenza richiesta; si tratta di

istituti in parte già conosciuti dal nostro ordinamento (come l’accesso), mentre altri

sono stati introdotti per la prima volta proprio dal CAD (come la disponibilità e la

fruibilità dei dati), che fanno comunque tutti riferimento alla necessità di garantire la

più alta disponibilità di servizi per via telematica da parte delle pubbliche

amministrazioni, sempre nel rispetto dei principi di eguaglianza e di non-

discriminazione.51

È quindi alla realizzazione di questo principio che mirano in modo specifico le

norme contenute nel Codice, in particolare dal principio della circolazione e del

trattamento delle informazioni in modalità digitale entro le singole amministrazioni

49 “Finalità e ambito di applicazione” 50 “Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità della informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie della informazione e della comunicazione.” 51 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150)


27

(che le gestiscono e le conservano in questa forma), tra le diverse amministrazioni

(come è sotteso alle nozioni di trasmissione e di fruibilità) e nei confronti dei

cittadini (cui sono assicurate la disponibilità e l’accesso alle informazioni in modalità

digitale, oltre alla possibilità di ricevere quelle trasmesse) così affermato discende che

– conformemente alle previsioni contenute nel decreto – le pubbliche

amministrazioni (siano esse statali, regionali o locali) “si organizzano e agiscono a tal

fine” usufruendo delle ICT; si tratta questa – come è evidente – di una previsione

aperta, laddove è demandato al complessivo articolato del CAD riempirla di

contenuti, costruendo diritti e doveri legati alla applicazione delle innovazioni

informatiche nella organizzazione amministrativa.52

Se si analizza in maniera più approfondita quest’ultima disposizione, dalla sua

dizione letterale appare chiaro che il legislatore – pur nel rispetto della autonomia

organizzativa di ciascuna amministrazione – abbia previsto la erogazione dei servizi

online come una obbligazione di risultato, che potrà considerarsi adempiuta solo

ove le pubbliche amministrazioni garantiscano la effettività di tutti gli specifici diritti

che l’ordinamento assegna ai cittadini e alle imprese53; è proprio facendo leva sui 3

criteri della azione amministrativa (efficacia, efficienza e trasparenza) che è stata

avviata la complessa trasformazione da una gestione “formale”, valutata

principalmente su parametri di legalità, a una amministrazione “di risultati”, che

viene invece valutata per quello che produce in termini di soddisfazione degli

interessi e dei bisogni dei cittadini, delle famiglie e delle imprese (insomma della

società amministrata nel suo insieme).

Ciò che qui rileva è che questo passaggio modifica la concezione stessa della

legittimità della azione amministrativa anche quanto alle regole che ne costituiscono

il contenuto, infatti – così come hanno sostenuto alcuni autorevoli commentatori54

– la legittimità perde valore in sé per diventare essa stessa uno strumento di buona

amministrazione; l’approdo ad una amministrazione di questo tipo, dove non c'è più

52 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 53 Formez.pa, “Scheda introduttiva al codice della amministrazione digitale CAD”, egov.formez.it, 2013 54 V. Cerulli Irelli


28

spazio per una illegittimità di tipo meramente formale, richiede necessariamente una

azione a tutto campo che si fondi su nuovi approcci customer-oriented, riformando

il procedimento di emanazione dei provvedimenti dal suo interno e rinnovando i

valori a cui gli attori debbono ispirarsi.55

Inoltre lo stesso comma 1 con la indicazione relativa all’impiego delle “tecnologie

più appropriate” – oltre a salvaguardare anche qui la indipendenza organizzativa di

ciascun ente – intende rimarcare sin da subito il cosiddetto “principio della neutralità

tecnologica” cui l’intero provvedimento vuole essere improntato, specie considerato

che trattasi di norme di rango primario per nulla idonee a regolare in modo puntuale

aspetti squisitamente tecnici56; a tal proposito bisogna rilevare che il Codice della

Amministrazione Digitale contiene in tema 2 approcci completamente differenti –

più precisamente 2 politiche legislative diametralmente opposte – che si rilevano

dalla enunciazione di alcune norme tra loro contrastanti nella modalità di redazione,

infatti inizialmente nel 1997 (con il d.p.r. 513/1997 già citato) il legislatore si è dato

una normativa nella quale ha scelto una precisa tipologia di firma elettronica (ovvero

quella digitale), egli aveva quindi apertamente favorito questo preciso modello

perché – evidentemente – lo riteneva più sicuro degli altri.

Ciononostante quando l'Unione Europea nel 1999 rivolse la sua attenzione alla

materia dei documenti informatici e delle firme elettroniche fece una scelta diversa

optando per la neutralità tecnologica, laddove secondo questo concetto il legislatore

– nel formulare una norma – non si deve limitare a selezionare una sola tecnologia

specifica, ma bisogna permettere ai destinatari di adoperarne di diverse stabilendo

degli obiettivi che ognuna di esse dovrà soddisfare per essere considerata adeguata

rispetto alla ratio della disposizione in esame (la stessa questione è al centro

dell'attuale dibattito sulla Posta Elettronica Certificata, che è manifestamente

contraria a questo principio); si tratta quindi di un approccio alternativo che segue

55 L. Spallino, “Il codice della amministrazione digitale: le tecnologie al servizio del cittadino e della pubblica amministrazione”, webimpossibile.net, 2006 56 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103)


29

un criterio di tipo funzionale, secondo il quale la tecnologia deve garantire alcuni

requisiti minimi – specificati dalla norma stessa – in ordine allo scopo da perseguire,

perciò solo se li soddisfa tutti in misura sufficiente essa è accettabile

indipendentemente dalle modalità concrete in cui lo raggiunge.

Da una parte legiferare per funzione (coerentemente con il principio della neutralità

tecnologica) permette quindi di mantenere una certa libertà di scelta rispetto alle

varie proposte di mercato, infatti di fronte ad un ventaglio di tecnologie –

ugualmente accettabili – ognuno potrà scegliere quella che più si adatta alle proprie

esigenze (ad esempio ragionando a seconda della spesa che vuole sostenere); inoltre

la norma così formulata – dando rilievo ad una osservazione maggiormente pratica –

si adatta meglio all’evolversi del progresso tecnologico essendo più elastica, facendo

in modo che una recente innovazione – migliore delle precedenti – possa essere

immediatamente adottata, dal momento che la legge non vincola i destinatari ad uno

strumento specifico che nel frattempo può anche essere diventato obsoleto (o

addirittura non essere più sicuro) a fronte del celere sviluppo informatico.

Dall’altra legiferare per oggetto invece ha il vantaggio di rendere le norme più chiare

e determinate, poiché l’antitetico principio della neutralità tecnologica delinea

inevitabilmente norme più generali, indeterminate e spesso di difficile

comprensione; tuttavia anche la 2^ scuola di pensiero in esame ha i suoi svantaggi,

infatti questo orientamento può causare vari problemi di compatibilità tra le diverse

tecnologie che potrebbero potenzialmente essere contemporaneamente adottate e

richiede ai giudici la necessità di mantenersi costantemente aggiornati sulle novità

tecnologiche del settore in concreto.57

Più modestamente – ma non per questo meno utilmente – il Codice appare altresì

essere il cuore pulsante della 3^ fase del complesso processo di innovazione delle

amministrazioni pubbliche che passa sotto il nome di e-government, un successivo

stadio che si affida non più soltanto all’impulso delle politiche pubbliche (tramite i

finanziamenti ad hoc e la promozione di un modello comune da perseguire) ma

57 EticaPA, “Codice della amministrazione digitale”, eticapa.it, 2013


30

anche alla leva normativa, che sin qui era stata utilizzata solo per supportare i

processi senza però mirare a promuoverli direttamente, attraverso la costruzione di

un sistema di diritti in capo ai cittadini o alle imprese (per quanto di norma non-

azionabili) e di obblighi in capo alle amministrazioni pubbliche.58

Giacché la disposizione in esame enuncia la finalità del nuovo intervento normativo

complessivamente considerato, sembra opportuno verificarne la conformità con la

norma ispiratrice (più precisamente la legge 229/2003 già esaminata); così il comma

1 dell’art. 2 CAD può intendersi come riferito – in particolare – ad uno specifico dei

principi e criteri direttivi contenuti nella delega, ovvero quello che prescrive di

“rivedere la disciplina vigente al fine precipuo di garantire la più ampia disponibilità

di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti

pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese l’accesso a tali servizi secondo il

criterio della massima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e

nel rispetto dei principi di eguaglianza, non-discriminazione e della normativa sulla

riservatezza dei dati personali” (art. 10 comma 1 lett. b della legge delega).59

58 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 59 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103)

1.4 – I destinatari del Codice

31


Prima di passare ad esaminare in concreto il contenuto degli obblighi ad aspetto

informatico previsti dal Codice della Amministrazione Digitale appare opportuno

soffermarsi sull’ambito di applicazione delle disposizioni in materia di

digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, così come delineato dall’art. 2

comma 260 CAD; prima di tutto urge sottolineare che la suddetta disposizione

fornisce soltanto delle indicazioni generali sulla applicabilità della disciplina del d.lgs.

82/2005 al settore in esame, infatti in molti casi sarà poi il singolo articolo ad

individuare uno specifico ambito di operatività per lo stesso.61

Partendo dal suo aspetto soggettivo possiamo fondamentalmente distinguere 3 tipi

di regole contenute nel CAD, ovvero quelle che si applicano a tutti i soggetti

dell’ordinamento – quindi anche ai privati – e di conseguenza sono configurabili

quali norme di diritto civile (come tali pienamente nella competenza statale, essendo

riservata esclusivamente allo Stato la disciplina dell’ordinamento civile), quelle che si

applicano a tutti i soggetti che compongono il sistema pubblico (entro queste

distingueremo eventualmente quelle che si applicano anche ai gestori di pubblici

servizi e agli organismi di diritto pubblico), e infine quelle che si applicano alle sole

amministrazioni centrali.

Per quanto riguarda l’ambito di applicazione soggettivo attivo, al perseguimento

delle finalità indicate al 1° comma sono deputati lo Stato, le Regioni e le autonomie

locali (di cui si tratterà consecutivamente la competenza).

60 “Le disposizioni del presente Codice si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1 comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 nel rispetto del riparto di competenza di cui all'articolo 117 della Costituzione, nonché alle società, interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1 comma 5 della legge 30 dicembre 2004 n. 311.” 61 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80)


32

Rispetto invece a quello passivo, i soggetti interessati sono individuati mediante il

rinvio all’elenco contenuto dall’art. 162 comma 263 del decreto legislativo 30 marzo

2001 n. 16564 (il cosiddetto “Testo unico sul pubblico impiego”), pertanto le norme

del Codice si applicheranno a tutte le amministrazioni dello Stato, ivi comprese le

scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative, le aziende o le amministrazioni

dello Stato a ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità

montane e i loro consorzi o associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti

autonomi di case popolari, le camere di commercio della industria, dell’artigianato o

dell’agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti pubblici non-economici nazionali,

regionali e locali, e infine le amministrazioni, le aziende o gli enti del servizio

sanitario nazionale.65

In realtà il 2° comma in commento, pur prevedendo la applicazione della nuova

normativa a tutte le pubbliche amministrazioni, conteneva però 3 opportune cautele,

ovvero una clausola di copertura per le discipline speciali (“salvo non sia

diversamente stabilito”) e – con riguardo in particolare alle Regioni e agli enti locali

– degli espliciti riferimenti al principio di autonomia organizzativa degli enti e alle

regole per il riparto di competenza – per materia – definite dall’art. 117 della

Costituzione66 (i primi 2 limiti sono stati poi stralciati dal testo con la massiccia

revisione al CAD del 2010); così in via generale le disposizioni del Codice si

applicavano a tutta la Pubblica Amministrazione e non alle sole amministrazioni

62 “Finalità e ambito di applicazione” 63 “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non-economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, l'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.” 64 “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” 65 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 66 Costituzione della Repubblica Italiana


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centrali “salvo che non fosse diversamente stabilito”, tuttavia il quadro di queste

eccezioni era al tempo così esteso da divenire – di fatto – la norma.

Questi espressi riferimenti alla autonomia organizzativa e all’art. 117 cost.

introducono la complessa questione delle competenze di Stato e Regioni in ordine

alle materie regolate dal Codice della Amministrazione Digitale; occorre tuttavia

ricordare sin d’ora che l’art. 10 della sopracitata legge 229/2003 ha indicato come

limite di esercizio della delega alcuni oggetti (es. documento informatico e firma

digitale) che senz’altro rientrano nella competenza legislativa dello Stato in materia

di ordinamento civile e di livelli essenziali delle prestazioni, ma anche altri ambiti (es.

modalità di accesso informatico alle banche-dati di competenza delle

amministrazioni statali) che invece escluderebbero del tutto la legittimità di un

intervento legislativo statale vincolante anche per le Regioni e gli enti locali, a meno

che tale intervento non possa motivarsi in ragione della esigenza di coordinamento

informativo e informatico – dei dati tra quelle stesse amministrazioni – che l’art. 117

comma 2 lett. r cost. affida allo Stato.67

Risulta quindi del tutto evidente che, come esplicitato dalla 2^ parte del comma in

esame, nel dettare le regole che si rivolgono a disciplinare la azione della Pubblica

Amministrazione non si può ignorare né la riserva costituzionale in materia della

organizzazione propria di ciascuna amministrazione autonoma né l’assetto delle

competenze legislative delineato dall’art. 117 della Costituzione, infatti la riforma del

Titolo V della medesima (attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 368)

ha realizzato un sistema di differenziazione organizzativa e normativa nel quale di

regola ciascun soggetto autonomo dispone della propria struttura e le Regioni

godono di potestà legislativa generale – e residuale – salve le competenze

espressamente affidate allo Stato; dunque a fronte di una competenza legislativa

statale esclusiva doppiamente limitata (dalla autonomia organizzativa degli enti

territoriali nel loro complesso e da quella legislativa delle singole Regioni), il ricorso

67 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103) 68 “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”


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a norme dotate di maggiore cogenza per tutto il sistema pubblico avrebbe potuto

causare dei problemi e delle resistenze che il legislatore del Codice ha preferito

evitare pur indebolendone la vincolatività sul territorio, tuttavia la scelta –

nonostante fosse quasi obbligata – di affidare essenzialmente a meccanismi

concertativi il raggiungimento anche da parte delle amministrazioni autonome degli

standard fissati per la amministrazione statale indebolisce l’impianto complessivo

della operazione (almeno in alcune sue parti).69

Ma – come già anticipato – a seguito delle posteriori modifiche apportate dal

processo di riforma del Codice della Amministrazione Digitale nel 2010

sembrerebbe venire meno il rispetto obbligatorio della autonomia organizzativa

della singole amministrazioni, pertanto quest’ultime ora sono anch’esse tenute in

ogni caso alla applicazione del Codice, laddove ciò appare in linea con il principio di

delega contenuto nella legge 69/2009 che intende ampliare l’ambito di applicazione

del nuovo CAD; inoltre, coerentemente con quanto previsto dall’art. 33 comma 1

lettera o70 della stessa legge, alle pubbliche amministrazioni vengono ora equiparate

le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico

inserite nel conto economico consolidato della Pubblica Amministrazione come

individuate dall’ISTAT (Istituto nazionale di statistica), aggiungendo tale disposto al

comma 2 dell’art. 2 CAD (novità introdotta dall’art. 2 comma 271 lettera a del d.lgs.

235/2010).

Tuttavia la applicazione della disciplina per questi enti sembrerebbe progressiva ed è

pure prevista la facoltà di avvalersi della assistenza tecnica offerta dalla AgID,

pertanto parrebbe che queste disposizioni siano rinviate a una adozione graduale che

tenga conto della propria organizzazione e della loro disponibilità finanziaria; ma

così facendo proprio il principio del rispetto per la autonomia organizzativa della

amministrazione, che era stato esplicitamente indicato come limite alla applicazione

69 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 70 “Equiparare alle pubbliche amministrazioni le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico.” 71 “All'articolo 2 del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 2 è sostituito dal seguente: […]”


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del Codice nella previgente versione e che è stato successivamente eliminato dall’art.

2 comma 2 lett. a del d.lgs. 235/2010, viene poi reintrodotto dall’art. 5772 comma

2073 dello stesso decreto che prevede la applicazione del CAD tenendo in

considerazione le esigenze logistiche delle amministrazioni.

In altri termini il Codice della Amministrazione Digitale amplia sì il proprio ambito

di applicazione prevedendo che tutte le pubbliche amministrazioni debbano attuarlo

indipendentemente dalla loro strutturazione, ma allo stesso tempo reinserisce una

eccezione per buona parte delle modifiche apportate dal nuovo CAD al fine di

considerare proprio le esigenze organizzative delle singole amministrazioni oltre che

le loro risorse finanziarie disponibili; peraltro in questa deroga non si rimanda

neanche a decreti attuativi da adottarsi immediatamente, cosa che – in linea teorica –

consentirebbe un ulteriore allungamento dei tempi di attuazione ad libitum delle

norme sopra richiamate.74

Di grande importanza è anche il comma 375 dell’art. 2 CAD – anch’esso così

aggiornato nel 2010 – ai sensi del quale (come già previsto dall’art. 376 comma 177 del

già esaminato d.p.r. 445/2000) le disposizioni in materia di firme elettroniche e di

72 “Norme transitorie e finali” 73 “Le disposizioni modificative del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, recante Codice della amministrazione digitale, di cui agli articoli 2 comma 1 lettera a), limitatamente alle parole «nonché alle società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione come individuato dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1 comma 5 della legge 30 dicembre 2004 n. 311.», […] sono applicate dalle pubbliche amministrazioni anche in via progressiva, con la facoltà di avvalersi a tal fine della assistenza tecnica di DigitPA, considerate le proprie esigenze organizzative e secondo moduli, approvati con specifici provvedimenti di ciascuna amministrazione, che tengono conto delle risorse finanziarie disponibili certificate dagli uffici centrali di bilancio ovvero, per le amministrazioni non dotate di tali uffici centrali, dagli omologhi uffici.” 74 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 75 “Le disposizioni di cui al capo II, agli articoli 40, 43 e 44 del capo III, nonché al capo IV, si applicano ai privati ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445 e successive modificazioni.” 76 “Soggetti” 77 “Le disposizioni del presente testo unico si applicano ai cittadini italiani e dell'Unione europea, alle persone giuridiche, alle società di persone, alle pubbliche amministrazioni e agli enti, alle associazioni e ai comitati aventi sede legale in Italia o in uno dei paesi dell'Unione europea.”


36

gestione o conservazione dei documenti informatici (nonché di quelle riguardanti la

trasmissione degli stessi) si applicano anche ai privati.

Inoltre una parte non-irrilevante della normativa, più precisamente quella

concernente l’accesso ai documenti informatici e la fruibilità delle informazioni

digitali, è vigente anche per i gestori di servizi pubblici e gli organismi di diritto

pubblico, sia nei rapporti con gli organi della Pubblica Amministrazione che in quelli

con la utenza (art. 2 comma 478 CAD); dunque anche i gestori pubblici di servizi –

ancorché soggetti privati – sono inclusi tra i soggetti sottoposti alla generale

disciplina in tema di fruibilità digitale degli atti amministrativi (dettata

principalmente con riferimento alle pubbliche amministrazioni), infatti il diritto di

accesso non può essere negato in ragione della circostanza che il servizio venga

svolto in regime di concorrenza e che la forma giuridica rivestita sia di diritto

privato, atteso che la attività dei gestori di pubblici servizi quando si manifesta nella

amministrazione di interessi comuni è esercitata – oltre che per tornaconto

personale – anche allo scopo di soddisfare le esigenze della collettività (quindi ha per

forza di cose pure un rilievo pubblicistico).

Del resto l’ambito soggettivo in questione risulta oggi ulteriormente specificato dal

disposto rinvenibile alla lettera e del comma 179 nell’art. 22 della legge 7 agosto 1990

n. 24180, laddove questa precisa che per “Pubblica Amministrazione” devono

intendersi “tutti i soggetti di diritto pubblico e quelli di diritto privato limitatamente

alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o

comunitario”; in questa ottica va segnalata anche la previsione contenuta dall’art.

3681 comma 582 della ricorrente legge delega 69/2009 che ha aggiunto all’art. 2 CAD

78 “Le disposizioni di cui al capo V, concernenti l'accesso ai documenti informatici e la fruibilità delle informazioni digitali, si applicano anche ai gestori di servizi pubblici ed agli organismi di diritto pubblico.” 79 “Ai fini del presente capo si intende: […] e) per "Pubblica Amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.” 80 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” 81 “VOIP e Sistema Pubblico di Connettività” 82 “All'articolo 2 del Codice della amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, dopo il comma 2 è inserito il seguente: […]”


37

il comma 2-bis83, prevedendo che tutte le disposizioni previste per le pubbliche

amministrazioni dal Codice della Amministrazione Digitale si applicano, ove

possibile tecnicamente e a condizione che non si producano nuovi – o maggiori –

oneri per la finanza pubblica oppure a carico degli utenti, anche ai soggetti privati

preposti all’esercizio di attività amministrative (statuizione che tuttavia venne

abrogata con la revisione al CAD del 2010).84

Invece per quanto riguarda gli organismi di diritto pubblico (ugualmente toccati

dalla estensione della disciplina prevista dal comma 4 dell’art. 2 CAD), questa

categoria è una figura di derivazione comunitaria, laddove ad essa corrispondono

“gli organismi – dotati di personalità giuridica – istituiti per soddisfare specifiche

finalità d’interesse generale non-aventi carattere industriale o commerciale, la cui

attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle Regioni, dagli enti locali,

da altri enti pubblici e organismi di diritto pubblico, la cui gestione è sottoposta al

loro controllo oppure i cui organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza

sono costituiti – almeno per la metà – da componenti designati dai medesimi

soggetti pubblici” (così come definita dall’art. 185 comma 386 lettera b del decreto

legislativo 24 luglio 1992 n. 35887); una motivazione aggiuntiva – anche se

secondaria – della estensione di disciplina del Codice è da ricercare nel fatto che il

Capo V è stato successivamente modificato dal d.lgs. 235/2010 anche sulla base

delle esigenze conoscitive del paese che – coerentemente con le indicazione europee

83 “Tutte le disposizioni previste dal presente codice per le pubbliche amministrazioni si applicano, ove possibile tecnicamente e a condizione che non si producano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica ovvero, direttamente o indirettamente, aumenti di costi a carico degli utenti, anche ai soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrativa.” 84 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 85 “Ambito di applicazione” 86 “Sono amministrazioni aggiudicatrici: […] b) gli organismi di diritto pubblico; sono tali gli organismi, dotati di personalità giuridica, istituiti per soddisfare specifiche finalità d'interesse generale non-aventi carattere industriale o commerciale, la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle Regioni, dagli enti locali, da altri enti pubblici o organismi di diritto pubblico, o la cui gestione è sottoposta al loro controllo o i cui organi d'amministrazione, di direzione o di vigilanza sono costituiti, almeno per la metà, da componenti designati dai medesimi soggetti pubblici; gli organismi di diritto pubblico sono elencati, in modo non esaustivo, nell'allegato 3.” 87 “Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture”


38

– sono sempre più di tipo indiretto, laddove le nuove tecniche censuarie prevedono

la progressiva scomparsa della interrogazione diretta al cittadino giacché le

informazioni dovranno essere acquisite in via indiretta dalle banche-dati disponibili,

quindi risulta importante anche per tale risvolto l’accesso alle informazioni in

possesso non solo delle pubbliche amministrazioni ma anche dei gestori di servizi

pubblici e degli organismi di diritto pubblico88.

Circa l’ambito di applicazione oggettivo del Codice della Amministrazione Digitale

si rinvia a quanto già detto in parte laddove sono stati ricordati gli oggetti su cui l’art.

10 della legge 229/2003 ha circoscritto l’intervento del legislatore delegato; invece

per quanto riguarda strettamente il punto di vista materiale, il campo di attuazione

coincide sostanzialmente con le finalità del decreto espresse dal comma 1 dell’art. 2

CAD, vale a dire la disciplina volta ad assicurare la disponibilità, l’accesso, la

gestione, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità delle informazioni in

modalità digitale.89

Da ultimo si segnala che già i primi articoli del d.lgs. 82/2005 individuano nella

riservatezza dei dati personali uno dei principali limiti generali alla attività

amministrativa digitale, infatti l’art. 2 comma 590 CAD fa salva in ogni caso la

disciplina più rilevante in materia di trattamento dei dati personali, non solo

prevedendo espressamente – in modo apparentemente superfluo – che le

disposizioni del Codice si applicano nel rispetto della legislazione vigente nel

sopracitato settore, ma giungendo fino ad affermare il diritto dei cittadini e delle

imprese ad ottenere che il trattamento dei dati personali si svolga nel rispetto dei

diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell’interessato; il diritto alla

88 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 89 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 90 “Le disposizioni del presente Codice si applicano nel rispetto della disciplina rilevante in materia di trattamento dei dati personali e, in particolare, delle disposizioni del Codice in materia di protezione dei dati personali approvato con decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196. I cittadini e le imprese hanno, comunque, diritto ad ottenere che il trattamento dei dati effettuato mediante l'uso di tecnologie telematiche sia conformato al rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell'interessato.”


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riservatezza è entrato definitivamente nel nostro ordinamento solo per effetto

dapprima della legge 31 dicembre 1996 n. 67591 e poi del cosiddetto “Codice della

privacy” (decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 19692), laddove tale diritto – secondo

la più autorevole dottrina – non indica più solo una posizione sostanzialmente

passiva del titolare che consiste nella intolleranza di ingerenze esterne, ma si

configura ormai come “diritto alla auto-determinazione informativa” grazie al quale

ciascuno può proteggere i propri dati personali, decidendo quali informazioni egli è

disposto a condividere con gli altri soggetti dell’ordinamento e quali invece

preferisce tenere all’oscuro della comunità esterna.93

A tutela degli interessi pubblici prevalenti le disposizioni del Codice della

Amministrazione Digitale trovano altresì una area nella quale ne è esclusa “tout

court” la applicazione, in particolare questo si verifica a fronte di attività inerenti

all’ordine e alla sicurezza pubblica, alla difesa e alla sicurezza nazionale o alle

consultazioni elettorali; così il 6° (e ultimo) comma94 dell’art. 2 CAD esclude la

applicabilità delle nuove norme nei casi di funzioni connesse con particolari esigenze

di tutela dell’interesse pubblico, infatti si ricorda che la raccolta, la elaborazione e

l’accesso alle informazioni riguardanti tali ambiti d’intervento costituiscono già

oggetto di specifiche disposizioni di legge o regolamentari.95

Ciononostante – data la formulazione utilizzata – la esclusione è forse

eccessivamente ampia, infatti verrebbe quasi da dire che l’inciso “limitatamente

91 “Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali” 92 “Codice in materia di protezione dei dati personali” 93 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 94 “Le disposizioni del presente Codice non si applicano limitatamente all'esercizio delle attività e funzioni di ordine e sicurezza pubblica, difesa e sicurezza nazionale, e consultazioni elettorali. Con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, tenuto conto delle esigenze derivanti dalla natura delle proprie particolari funzioni, sono stabiliti le modalità, i limiti ed i tempi di applicazione delle disposizioni del presente Codice alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché alla amministrazione economico-finanziaria.” 95 Commento di M. Pietrangelo, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103)


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all’esercizio delle attività e funzioni” comporti la non-applicabilità del Codice a interi

apparati pubblici in quanto operanti in questi settori materiali.96

In conclusione, il processo di evoluzione legislativa ha trovato un momento

particolarmente significativo con la emanazione del Codice della Amministrazione

Digitale, nel quale hanno trovato ampio spazio non solo i temi strettamente relativi

alla Pubblica Amministrazione (che pure ne costituiscono la parte preponderante)

ma anche – secondo una consolidata prassi del nostro legislatore – l’uso dello

strumento informatico nei suoi vari aspetti dei rapporti inter-privati; le aziende sono

così anch’esse coinvolte dal governo elettronico perché viene loro fornita la

possibilità di utilizzare i nuovi strumenti per colloquiare con le amministrazioni

pubbliche, ma anche per gestire in modo più efficiente le proprie attività utilizzando

– ad esempio – la conservazione sostitutiva dei documenti elettronici, la firma

digitale e la Posta Elettronica Certificata.97

96 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 97 P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 49-63)

1.5 – La competenza in materia di amministrazione digitale

41


La funzione di coordinamento digitale nella Pubblica Amministrazione consiste

essenzialmente nell’esercizio di poteri volti ad assicurare che i sistemi informativi di

tutte le amministrazioni siano basati su criteri e standard comuni al fine di garantire

la omogeneità nella elaborazione e nella trasmissione dei dati, infatti la interazione

telematica fra gli uffici dei diversi enti pubblici ha rilevanti conseguenze di carattere

sostanziale in termini di maggiore efficacia ed efficienza della azione

amministrativa.98

Trattando l’argomento in questione non si può prescindere da alcune considerazioni

sulla ampiezza degli spazi concessi al legislatore statale nel dettare una disciplina

uniforme e – per converso – sulla latitudine degli ambiti di autonomia che residuano

a quelli regionali, nonché alla indipendenza normativa delle singole amministrazioni

(anche locali); infatti a tal proposito non si deve dimenticare che a seguito della già

vista riforma del titolo V della Costituzione operata con la l. cost. 3/2001 (con la

conseguente modifica dell’art. 117 cost.) sono stati attribuiti alle Regioni nuovi e

penetranti poteri normativi, mentre lo Stato ha mantenuto le competenze legislative

e regolamentari solo in alcune materie tassativamente elencate.

Nondimeno il modello del cosiddetto “federalismo informatico” richiede la

possibilità di regolare il sistema pubblico come un complesso unitario che appare

per larga parte incompatibile con la tendenza reale del sistema all’accrescimento

degli spazi di autonomia (regionale e locale), tuttavia lo Stato si è riservato in materia

competenze tali da consentirgli di esercitare un ruolo decisamente penetrante

98 Commento di D. Marongiu, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103)


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nell’ambito dell’informatizzazione della amministrazione italiana, prima tra tutti la

funzione di coordinamento informativo e informatico dei dati.99

Tale analisi – lungi dall’avere un rilievo meramente teorico – assume anche una

grande importanza pratica, infatti è stato notato100 come il processo di innovazione

tecnologica della Pubblica Amministrazione sia caratterizzato sul piano delle

relazioni istituzionali dalla contrapposizione di 2 orientamenti tra loro contrapposti:

il 1° è originato dalla necessità di coordinamento e dalla esigenza di garantire la

inter-operabilità tra i sistemi informatici delle diverse amministrazioni spingendo

verso la attribuzione allo Stato di penetranti poteri di direzione e di controllo nel

settore, invece il 2° è fondato su una interpretazione maggiormente restrittiva del

dettato costituzionale legittimando le amministrazioni regionali e locali a elaborare in

maniera autonoma politiche di innovazione sottratte alle interferenze statali.101

La norma di riferimento in materia è rappresentata sempre dall’art. 117102 comma 2

lettera r della Costituzione, che attribuisce allo Stato la potestà legislativa esclusiva in

materia di coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati della

amministrazione statale, regionale e locale; dunque nel legiferare in tale ambito

spetta al Parlamento (o eventualmente al legislatore delegato) risolvere 2 importanti

questioni, ovvero a chi debba essere di fatto assegnato il potere di coordinamento (la

circostanza che lo Stato abbia la potestà legislativa in materia non implica

99 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 100 N. Lettieri 101 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 102 “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: […] r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati della amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; […] […] Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. […]”


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necessariamente che attribuisca a se stesso la citata funzione) e quali siano le sue

concrete forme di esercizio.103

Tuttavia la concreta formulazione della norma costituzionale non è riuscita a evitare

conflitti di competenza tra Stato e Regioni, che tutto sommato hanno dato modo

alla Corte costituzionale di chiarire la ampiezza del potere di coordinamento

centrale; così – grazie ai suoi contributi – attualmente è ormai pacifico che il potere

statale consiste in un raccordo di tipo tecnico che serve ad assicurare una

comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei in modo da

permettere la comunicabilità tra i diversi sistemi informatici delle pubbliche

amministrazioni (così la sentenza della Corte costituzionale 16 gennaio 2004 n. 17),

tanto più che lo stesso “giudice delle leggi” ha altresì stabilito che – per garantire la

omogeneità nella elaborazione e nella trasmissione dei dati – lo Stato può incidere

anche sulla organizzazione delle Regioni e degli enti locali (successiva sentenza della

Corte costituzionale 26 gennaio 2005 n. 31).

Di conseguenza – nonostante quanto anteriormente sancito con la revisione

costituzionale del 2001 – alla luce delle sopracitate sentenze si ricava che al

legislatore statale compete la individuazione di un nucleo minimo di prestazioni a

contenuto informatico che ogni amministrazione deve erogare ai propri utenti, oltre

a standardizzare le procedure e i linguaggi usati dai sistemi dei diversi enti; delineati

in questi termini i limiti di intervento del legislatore centrale, è di tutta evidenza

come residui un ampio margine di manovra per la normativa regionale, spazio di

autonomia che – ad oggi – non sembra ancora adeguatamente sfruttato.

Osservando la questione da un altro punto di vista, va detto che la materia della

informatica nella Pubblica Amministrazione è di competenza dello Stato per ciò che

concerne il coordinamento tecnico, ma è di competenza degli enti locali per i riflessi

che la digitalizzazione ha necessariamente sulla organizzazione degli uffici; questa

duplice valenza delle ICT, che è stata vista come essenziale strumento di raccordo

103 Commento di D. Marongiu, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103)


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fra i vari livelli di governo e allo stesso tempo come mezzo fondamentale di

attuazione del principio di sussidiarietà, ha di fatto reso indispensabile un esplicito

articolo nel Codice della Amministrazione Digitale teso a definire i rapporti fra

Stato, Regioni e autonomie locali104; così l’art. 14105 CAD interviene proprio in

questo quadro normativo con l’intento esplicito di ricostruire un assetto organico

dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali – in materia di informatica – che sia

conforme al dettato previsto dalla lett. r dell’art. 117 cost.

In questo contesto, nel tentativo di scongiurare impedimenti di tipo istituzionale allo

sviluppo della innovazione amministrativa, il Codice delinea un modello

“partecipato” di coordinamento informatico creando forme di raccordo tra lo Stato

e le varie autonomie locali, cioè un sistema in cui l’esercizio della funzione

complessivamente considerata è condiviso da Stato, Regioni e autonomie locali

attraverso opportuni collegamenti; sotto questo profilo la disposizione in esame

rappresenta indubbiamente un momento di evoluzione rispetto al passato, nel senso

che porta al superamento dello scenario fortemente centralistico dominante negli

anni più recenti in cui – come si è già osservato – il coordinamento informatico era

esercitato prevalentemente dallo Stato (con debolissime forme di coinvolgimento

delle Regioni e degli enti locali), quindi sostanzialmente si è passati in maniera

graduale dalle prime ipotesi di stesura del Codice – in cui era ancora presente la

concezione centralistica – all’enunciazione attuale in cui la titolarità della funzione è

connessa tra i diversi livelli di governo. 106

In primo luogo l’art. 14 comma 1107 CAD precisa il contenuto del potere di

coordinamento informatico dei dati detenuti dalle amministrazioni ai diversi livelli

104 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 105 “Rapporti tra Stato, Regioni e autonomie locali” 106 Commento di D. Marongiu, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103) 107 “In attuazione del disposto dell'articolo 117 secondo comma lettera r) della Costituzione, lo Stato disciplina il coordinamento informatico dei dati della amministrazione statale, regionale e locale, dettando anche le regole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e la inter-operabilità dei sistemi


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spettante allo Stato, includendovi anche la emanazione delle regole tecniche per

garantire la sicurezza e la inter-operabilità dei sistemi informatici pubblici; sotto

questo profilo la formulazione della norma – nel riprendere quanto già affermato

dalla Corte costituzionale – appare particolarmente condivisibile dal momento che la

adozione delle regole in materia di compatibilità di standard e formati è opportuno

che sia necessariamente omogenea per tutti i livelli amministrativi. 108

Approfondendo l’aspetto semantico della norma si afferma che lo Stato disciplina il

coordinamento informatico, laddove l’uso del termine “disciplinarlo” (a differenza

del verbo “garantirlo”) implica il mero compito di dettare le norme, la cui attuazione

non dev’essere poi assicurata necessariamente solo dallo Stato stesso (come già

anteriormente precisato); quindi in apertura dell’art. 14 è già chiaro che la posizione

differenziata dello Stato nella gestione della informatica è limitata al solo fatto che

esso è l’unico soggetto deputato a dettare la disciplina sul coordinamento.

Nella prosecuzione del comma sono poi delineate le forme e i limiti della

normazione statale su tale integrazione informatica, laddove essa ha luogo “anche

dettando le regole tecniche necessarie per garantirne la sicurezza e la inter-

operabilità”, ossia le specifiche e i parametri fondamentali per garantire che tutti i

sistemi informatici delle singole amministrazioni possano colloquiare in un’unica

grande rete comune a estensione nazionale.

La Corte costituzionale a riguardo109 aveva già precisato che la legge statale rispetta

l’onnipresente limite di cui alla lett. r dell’art. 117 cost. nella misura in cui delinea un

coordinamento meramente tecnico per assicurare una comunanza di linguaggi, di

procedure e di standard omogenei in modo da permettere la comunicabilità dei

sistemi della Pubblica Amministrazione, è dunque indubbio che l’art. 14 quando

dispone che il coordinamento si esplica attraverso la fissazione di norme tecniche

informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati e per l'accesso ai servizi erogati in rete dalle amministrazioni medesime.” 108 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 109 Sentenza della Corte costituzionale 16 gennaio 2004 n. 17


46

risulti in sintonia con la giurisprudenza costituzionale; tuttavia – come già rimarcato

– nel comma in esame si afferma che lo Stato disciplina il coordinamento

informatico “anche” dettando regole tecniche, quindi è evidente che la legge in

esame assegna al governo il potere di individuare – oltre alla sola normativa sugli

aspetti tecnologici – pure una disciplina di carattere amministrativo le cui coordinate

non sono però meglio specificate, di conseguenza è lecito domandarsi quali siano

l’oggetto e i limiti di questa legislazione statale sul coordinamento informatico che

non rientra nella mera regolamentazione tecnica.

A tal proposito la Corte si è pronunciata110 nel senso che, quando ci si trova di

fronte a disposizioni proprie del coordinamento informatico di tipo

“amministrativo”, esse sono applicabili nei confronti delle Regioni e degli enti locali

solo nella misura in cui dettano una disciplina limitata agli aspetti ritenuti essenziali

al fine di garantire la omogeneità nella elaborazione e nella trasmissione di dati;

perciò entro questi limiti – secondo la Corte costituzionale – possono attenere al

coordinamento informatico “anche i profili della qualità dei servizi e della

razionalizzazione della spesa in materia digitale, ma solo quando sono finalizzati alla

inter-comunicabilità fra i sistemi informatici delle singole amministrazioni”.

Proseguendo nella analisi dell’articolo, se il 1° comma del medesimo individua un

soggetto (lo Stato) depositario del potere di emanare la normativa sul

coordinamento informatico, il 2° e il 3° delineano invece le concrete modalità di

applicazione operativa di tale disciplina, cioè stabiliscono chi pone in essere gli atti di

organizzazione e di raccordo della informatica pubblica e con quali procedimenti; in

attuazione di tale principio esclusivamente lo Stato avrà il compito di dettare le

regole tecniche per garantire la sicurezza dei sistemi informatici e la loro integrabilità

reciproca, ma al di fuori di quest’ambito dovrà operare il principio della leale

collaborazione tra i diversi livelli istituzionali – come previsto dal 2° comma

dell’articolo in commento – e pertanto obiettivi comuni dovranno essere raggiunti

110 Sentenza della Corte costituzionale 26 gennaio 2005 n. 31


47

mediante azioni condivise, che dunque dovranno inevitabilmente essere oggetto di

previa intesa.111

Apprestandosi ad analizzare il testo al momento vigente – anche alla luce delle

modificazioni che ha subito durante la sua genesi – è possibile registrare 3

mutamenti che capovolgono significativamente il precedente impianto del

coordinamento informatico come era stato configurato: la 1^ innovazione è che il

ruolo di promotore di accordi non spetta più solo allo Stato ma a tutti gli enti

territoriali, il 2° cambiamento consiste nel fatto che i poteri di indirizzo sono stati

trasferiti esclusivamente alla “Conferenza unificata” (organo esponenziale di tutti gli

enti territoriali – compreso il governo centrale – istituita con il decreto legislativo 28

agosto 1997 n. 281112), e infine la 3^ novità è costituita dalla partecipazione aggiunta

delle Regioni e degli enti locali alla predisposizione delle regole tecniche.113

Così in modo assolutamente condivisibile – anche al fine di evitare contenziosi – il

legislatore delegato ha introdotto un meccanismo istituzionale volto a una

definizione condivisa dai diversi livelli di governo delle scelte politiche e tecniche

legate alla informatizzazione amministrativa; infatti l’art. 14 comma 2114 CAD

dispone che lo Stato, le Regioni e le autonomie locali formulano – tramite la

Conferenza unificata – i criteri necessari per attuare un percorso partecipato di

informatizzazione della Pubblica Amministrazione (oltre a incoraggiare alla

stipulazione di intese per il medesimo fine).115

111 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 12-49) 112 “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali” 113 Commento di D. Marongiu, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103) 114 “Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali promuovono le intese e gli accordi e adottano, attraverso la Conferenza unificata, gli indirizzi utili per realizzare un processo di digitalizzazione della azione amministrativa coordinato e condiviso e per la individuazione delle regole tecniche di cui all'articolo 71.” 115 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150)


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Successivamente con le stesse intenzioni in mente il nuovo CAD – recependo

alcune osservazioni della Conferenza Unificata – ha assegnato specificatamente alle

sole Regioni un particolare compito di promozione sul territorio di azioni tese a

realizzare il medesimo processo di digitalizzazione della azione amministrativa

coordinato fra le varie autonomie locali (art. 14 comma 2-bis CAD116, introdotto

dall’art. 10117 comma 1118 del d.lgs. 235/2010); allo stesso tempo l’art. 14 comma 2-

ter CAD (introdotto sempre dall’art. 10 comma 1119 del d.lgs. 235/2010)

accogliendo integralmente – anche in questo caso – le richieste della Conferenza

unificata al riguardo prevede che le Regioni e gli enti locali digitalizzino la loro

azione amministrativa e implementino l’uso delle tecnologie della informazione e

della comunicazione per garantire servizi migliori ai cittadini e alle imprese, laddove

tale precisazione ricalca – in buona sostanza – uno dei principi ricorrenti del nuovo

CAD, ossia la convinzione che la informatizzazione deve coinvolgere la Pubblica

Amministrazione nella sua interezza (centrale e locale) e nei suoi rapporti con i

cittadini e imprese.120

Inoltre (stando a quanto enuncia l’art. 14 comma 3121 CAD) il processo di

collaborazione tra livelli istituzionali potrà anche comportare – sempre per gli stessi

fini già specificati – la istituzione da parte dello Stato di organismi di cooperazione

tra lo stesso e le Regioni o gli enti locali, nonché la stipula di intese, pure per la

116 “Le pubbliche amministrazioni nella valutazione dei progetti di investimento in materia di innovazione tecnologica tengono conto degli effettivi risparmi derivanti dalla razionalizzazione di cui al comma 2, nonché dei costi e delle economie che ne derivano.” 117 “Modifiche all’art. 14 del decreto legislativo 7 marzo 2005 n.82” 118 “All'articolo 14 del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, dopo il comma 2, sono inseriti i seguenti: 2-bis: «Le Regioni promuovono sul territorio azioni tese a realizzare un processo di digitalizzazione della azione amministrativa coordinato e condiviso tra le autonomie locali.».” 119 “2-ter: «Le Regioni e gli enti locali digitalizzano la loro azione amministrativa e implementano l'utilizzo delle tecnologie della informazione e della comunicazione per garantire servizi migliori ai cittadini e alle imprese.».” 120 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 121 “Lo Stato, ai fini di quanto previsto ai commi 1 e 2, istituisce organismi di cooperazione con le Regioni e le autonomie locali, promuove intese ed accordi tematici e territoriali, favorisce la collaborazione interregionale, incentiva la realizzazione di progetti a livello locale, in particolare mediante il trasferimento delle soluzioni tecniche ed organizzative, previene il divario tecnologico tra amministrazioni di diversa dimensione e collocazione territoriale.”


49

predisposizione di progetti da realizzare in sede locale per il trasferimento delle

risorse tecnologiche, al fine di colmare il divario nello sviluppo delle tecnologie

informatiche tra le diverse aree geografiche del Paese (il cosiddetto “digital

divide”).122

Nello specifico questo comma elenca alcune funzioni concrete di coordinamento

informatico assegnate specificatamente allo Stato, laddove tale disposizione per

essere pienamente capita dev’essere letta alla luce di quanto già in precedenza

statuito nello stesso articolo, nel senso che lo Stato (pur svolgendo le funzioni qui

enumerate) non è l’unico soggetto deputato al coordinamento della informatica

pubblica – come già motivato – ma condivide l’esercizio della funzione con gli altri

enti territoriali; perciò da questo punto di vista il suo contenuto (che non ha subito

alcuna modificazione nelle stesure provvisorie del Codice che si sono succedute

nella compilazione) appare a tratti non-pienamente coordinato con la formulazione

definitiva del 2° comma (già analizzato), infatti il 3° comma in esame stabilisce

innanzitutto che lo Stato istituisce organismi di cooperazione con le Regioni e le

autonomie locali, laddove tale prescrizione può apparire a prima vista in contrasto

con il precedente comma in cui l’organismo di raccordo è identificato nella sola

Conferenza unificata, però questa disposizione conflittuale può essere interpretata

anche nel senso che la medesima si riferisca alla istituzione di ulteriori organismi con

competenze circoscritte (infatti si usa il plurale), mentre la prima manterrebbe un

ruolo di coordinatore generale.

Invece con riguardo alla prescrizioni per cui lo Stato “promuove intese ed accordi

tematici o territoriali” e “favorisce la collaborazione inter-regionale” la dicitura

appare forse pleonastica (perché ribadisce quanto già prescritto dal 2° comma),

peraltro in modo – anche qui – non-coordinato con la stesura definitiva dell’articolo,

in quanto il 3° comma non tiene conto del fatto che le intese e gli accordi possono

essere promossi anche dalle Regioni e dagli enti locali (come sancito sempre dal

comma 2); inoltre con riferimento alla funzione statale di incentivazione dei progetti

122 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 12-49)


50

a livello locale essa è stata oggetto della – già menzionata – giurisprudenza

costituzionale in materia di coordinamento informatico, laddove la Corte aveva già

in passato dichiarato che fosse conforme alla lett. r dell’art. 117 cost. la gestione

ministeriale di un “Fondo per il finanziamento dei progetti di innovazione

tecnologica nelle pubbliche amministrazioni e nel paese”, per cui questa

disposizione non incide in modo sostanziale sulla situazione pre-esistente.

In ultima analisi è ulteriormente stabilito che lo Stato previene il divario tecnologico

tra amministrazioni di diversa dimensione e collocazione territoriale, ma in questo

caso ci troviamo di fronte ad una mera enunciazione ideale che appare nella

sostanza come una dichiarazione di principio priva di immediata precettività, la

quale può però avere una importanza non-secondaria sul piano programmatico.123

In chiusura, per favorire sempre lo stesso processo di condivisione degli obiettivi ai

diversi livelli istituzionali, il comma 3-bis124 (aggiunto stavolta dall’art. 6125 comma

1126 del già menzionato d.lgs 259/2006) prevede anche la istituzione presso la

Conferenza unificata di una “Commissione permanente per la innovazione

tecnologica” nelle Regioni e negli enti locali con funzioni istruttorie e consultive, che

non dovrà però – missione difficilmente perseguibile – comportare maggiori oneri

per la finanza pubblica.127

123 Commento di D. Marongiu, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 79-103) 124 “Ai fini di quanto previsto ai commi 1, 2 e 3, è istituita senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, presso la Conferenza unificata, previa delibera della medesima che ne definisce la composizione e le specifiche competenze, una Commissione permanente per la innovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali con funzioni istruttorie e consultive.” 125 “Modifica all'articolo 14 del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82” 126 “Dopo il comma 3 dell'articolo 14 del decreto legislativo è inserito il seguente: 3-bis: «Ai fini di quanto previsto ai commi 1, 2 e 3, è istituita senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, presso la Conferenza unificata, previa delibera della medesima che ne definisce la composizione e le specifiche competenze, una Commissione permanente per la innovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali con funzioni istruttorie e consultive.».” 127 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 12-49)

1.6 – La riforma del d.lgs. 235/2010

51


Nella intenzione originaria del legislatore il Codice della Amministrazione Digitale

doveva innovare l’ordinamento per garantire la più ampia disponibilità dei servizi

resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici,

realizzando il coordinamento formale di tutte le disposizioni presenti nel settore con

la finalità di garantire una coerenza logica e sistematica della sua regolamentazione

complessiva; tuttavia il d.lgs. 82/2005 (nella 1^ fase legislativa del Codice) non ha

colto appieno l’obiettivo di riassetto della normativa in materia di informatizzazione

della Pubblica Amministrazione, in quanto norme-cardine del settore (quali i già visti

d.lgs. 39/1993 e d.p.r. 445/2000) sono – per buona parte – ancora vigenti, difatti

l’investimento in attenzione politica, in promozione culturale e in innovazione

tecnologica non può certamente ritenersi completato, essendo evidente che la

emanazione di un testo normativo non è – da solo – sufficiente a cambiare la

dimensione quotidiana dei rapporti.

Ciononostante, aldilà di queste – giuste sebbene eccessivamente severe – critiche, il

procedimento di riforma appena visto ha comunque costituito un importante passo

in avanti nel percorso di sistemazione della intera disciplina128; invero è innegabile

che il Codice (anche nella sua imperfetta versione originaria) ne rappresenti un

punto di arrivo, di cui sarebbe fallace ignorare la influenza che è destinato

progressivamente ad assumere nei rapporti tra privati e soggetti pubblici, infatti esso

disciplina una serie di istituti (alcuni dei quali del tutto inediti) idonei a cambiare

notevolmente e per sempre il funzionamento stesso della Pubblica Amministrazione

e la prospettiva nella quale la medesima si relaziona con i cittadini.129

128 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 129 Prefazione di A. Di Amato, in M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 29-54)


52

Eppure quella che doveva essere destinata a rappresentare la “Magna Charta” della

amministrazione digitale, che ha introdotto alcuni interessantissimi principi e diritti

nel suddetto campo di studio (come il diritto all’uso delle tecnologie nelle

comunicazioni con le pubbliche amministrazioni) era diventata una delle normative

meno conosciute e applicate dell’intero ordinamento giuridico italiano, infatti gran

parte delle amministrazioni ne aveva ignorato quasi del tutto i contenuti e – anche

laddove questo era conosciuto – il CAD non era stato praticamente mai applicato,

poiché i cittadini e le imprese (ovvero i soggetti che erano i diretti destinatari di

queste prerogative) non avevano contezza dei loro nuovi diritti e quindi non si erano

attivati giuridicamente per farli rispettare; al riguardo basti pensare che ad oltre 3

anni (rif. 2009) dalla entrata in vigore del d.lgs. 82/2005 non si fosse ancora formata

una giurisprudenza rilevante sul Codice, il che – in un Paese dal tasso di litigiosità

elevatissimo come il nostro – è un dato che deve fare riflettere su come poco o nulla

sia stato fatto per informare gli utenti di quanto previsto dalle norme in materia di

digitalizzazione della Pubblica Amministrazione.130

Inoltre si aggiunge che la emanazione del primo Codice della Amministrazione

Digitale ha suscitato impressioni contrastanti presso gli operatori del settore e la

dottrina giuridica, poiché lo stesso conterrebbe numerose enunciazioni di principio

– spesso piuttosto solenni – senza accompagnarle però a disposizioni operative che

ne consentano la concreta attuazione; purtroppo il Codice offre molti spunti di

riflessione sotto questo profilo, che di certo – almeno in parte – eviterebbe se non si

ostinasse a utilizzare in maniera così smodata la espressione “diritti” (es. diritto

all’uso delle tecnologie ex art. 3 CAD), laddove questa tecnica di scrittura può

apparire ingenua, infatti utilizzare tale termine non significa creare di per sé dal nulla

un diritto, ossia una facoltà – giuridicamente tutelata – di operare proprie scelte e

130 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150)


53

soprattutto di esigere che gli altri mettano in atto o si astengano da un determinato

comportamento131.

Un primo passo verso la riduzione di un simile scenario è stata avviata con le

modifiche al Codice attuate con il decreto legislativo 159/2006 (già

precedentemente incontrato), laddove – per esempio – la tutela del diritto all'uso

delle tecnologie di cui all'art. 3 CAD è stata attribuita alla competenza esclusiva del

giudice amministrativo (“Tribunale Amministrativo Regionale” o “TAR”) come

segnale importante della volontà del legislatore di ricondurre la disciplina dettata dal

Codice all'interno dell'alveo istituzionale incardinato nel diritto amministrativo e –

forse – indicatore non-trascurabile della lettura di tali diritti come meri “interessi

legittimi”.132

Inoltre – come se non bastasse – la rapida e continua evoluzione tecnologica nel

campo della informatica ha fatto sì che il Codice divenisse rapidamente obsoleto,

senza essere mai stato davvero applicato fino in fondo.133

Per questi – e altri – motivi la scelta di riforma operata dal legislatore con la legge 18

giugno 2009 n. 69134 (già accennata in più punti), che da un lato apportava alcune

modifiche secondarie al CAD e dall’altro delegava il governo al suo riordino (art.

33135 comma 1136), è apparsa particolarmente condivisibile e significativa, laddove il

processo di informatizzazione del settore pubblico – che pure aveva qui vissuto una

fase di stallo – ripartiva vigorosamente dal Codice della Amministrazione Digitale e

dalla sua rivitalizzazione; ignorarne le prescrizioni non sarebbe stato più possibile dal

131 T. De Mauro 132 L. Spallino, “Il codice della amministrazione digitale: le tecnologie al servizio del cittadino e della pubblica amministrazione”, webimpossibile.net, 2006 133 E. Belisario, “Ecco il CAD 2.0: pubblicate in gazzetta ufficiale le nuove norme per la digitalizzazione della PA italiana”, forumpa.it, 2011 134 “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile” 135 “Delega al Governo per la modifica del Codice della amministrazione digitale” 136 “Il Governo è delegato ad adottare, secondo le modalità e i principi e criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997 n. 59 e successive modificazioni, entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la innovazione, di concerto con i Ministri interessati, uno o più decreti legislativi volti a modificare il Codice della amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi specifici: […]”


54

momento che le sue norme dovevano prevedere termini stringenti per

l’adeguamento dei destinatari alla nuova disciplina e sarebbe stato potenziato il

sistema sanzionatorio per le amministrazioni che non dovessero rispettare le

prescrizioni contenute nel Codice.137

La relazione illustrativa al nuovo CAD (così realizzato) osserva meglio che la delega

contenuta nella legge 69/2009 detta i principi ed i criteri direttivi per una riforma

volta sia ad adeguare il testo del d.lgs. 82/2005 al veloce sviluppo verificatosi

nell’uso delle tecnologie della comunicazione e della informazione che ad assicurare

maggiore effettività alle molte norme – a carattere programmatico o recanti solo

indicazioni astratte – la cui attuazione ha finora segnato il passo, vuoi per la inerzia

delle amministrazioni vuoi per la oggettiva scarsità delle risorse disponibili”; inoltre

la medesima delega ha previsto all’art. 33 comma 2138 per la sua attuazione una

invarianza di costi difficilmente garantibile, disponendo che le amministrazioni

interessate provvedano con risorse umane, strumentali e finanziarie allo stato

disponibili e comunque senza nuovi – o maggiori – oneri per la finanza pubblica.139

Pertanto in attuazione di questa delega il 25 gennaio 2011 è entrato in vigore il

nuovo Codice della Amministrazione Digitale (che ha preso vita con il decreto

legislativo 30 dicembre 2010 n. 235140), laddove quest’ultimo completa il quadro

normativo in materia di informatizzazione della Pubblica Amministrazione iniziato 5

anni prima con la emanazione della 1^ versione del CAD attraverso il d.lgs.

82/2005, apportando molteplici soluzioni alle problematiche (appena illustrate) che

sono sorte in seguito alla promulgazione del testo originario; esso rappresenta senza

dubbio – non solo nella sostanza ma anche nella forma – la 2^ fase riformista del

137 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 89-150) 138 “All'attuazione della delega di cui al presente articolo le amministrazioni interessate provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.” 139 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80) 140 “Modifiche ed integrazioni al Codice della amministrazione digitale”


55

Codice attraverso la quale si pone in essere un analogo processo volto al

rinnovamento della amministrazione italiana.

Sulla base delle esperienze maturate in questi anni, il d.lgs. 235/2010 introduce con

chiarezza una serie di innovazioni normative volte a garantire che la

amministrazione digitale non resti più una mera dichiarazione di principio, ma sia in

grado di incidere effettivamente sulla prassi delle amministrazioni nonché sulla

qualità dei servizi resi a cittadini e imprese; seguendo questo intento la revisione non

solo rende effettivi i diritti, accessibili le opportunità e cogenti gli obblighi, ma

soprattutto permette di dissipare la nebbia di incertezza che pervadeva il testo e

rassicurare gli operatori sulla reale validità – anche giuridica – del Codice.

Difatti il nuovo CAD tenta di rendere obbligatoria la innovazione nella Pubblica

Amministrazione nel modo più naturale possibile, da una parte dando ai cittadini

diritti e strumenti per interagire sempre, dovunque e verso qualsiasi amministrazione

attraverso internet, posta elettronica o reti, dall’altra stabilendo che tutte le

amministrazioni devono organizzarsi per rendere le informazioni e i procedimenti

sempre disponibili in modalità digitale141; il principio di effettività della riforma –

così ricercato – è posto in essere innanzitutto attraverso la introduzione di misure

premiali e sanzionatorie, che da una parte privilegiano le amministrazioni che

dimostrano di essere virtuose nella gestione della cosa pubblica mentre dall’altra

sanzionano quelle che si siano rivelate inadempienti ai propri doveri, inoltre a quelle

più virtuose viene riconosciuta anche la possibilità di utilizzare – dopo averli

eventualmente conseguiti – i risparmi ottenuti grazie alle nuove tecnologie digitali

impiegate (in parte per incentivare il personale interessato, in parte per finanziare gli

investimenti atti a supportare il processo di informatizzazione della stessa), profitti

che possono essere facilmente valutati con il semplice raffronto di base rispetto al

precedente periodo di non-applicazione.142

141 Premessa di R. Brunetta, in DigitPA, “Il nuovo CAD: manuale d’uso”, Forum PA, Italia, 2011 142 G. S. Alemanno, “Il codice della amministrazione digitale: adempimenti e lettura guidata delle norme”, CEL, Bergamo, 2011 (p. 23-74)


56

Si può così dire che la riforma del Codice della Amministrazione Digitale ha

l'obiettivo di assicurare che – questa volta – le disposizioni in materia di

informatizzazione della Pubblica Amministrazione siano veramente applicate, in

modo che vengano assicurati i correlati vantaggi ai cittadini e alle imprese attraverso

la semplificazione delle relazioni con gli uffici e la riduzione cronologica dei

procedimenti, mentre questi sono garantiti agli enti grazie alla maggiore efficacia

della azione amministrativa e alla diminuzione dei costi determinata dall'uso delle

moderne tecnologie143; inoltre la riforma apporta anche alcune modifiche che

possono essere classificate come di tipo attuativo, infatti l’ambito di applicazione del

nuovo CAD è caratterizzato per un certo verso dall’allargamento dei destinatari e

delle limitazioni alla applicazione delle disposizioni contenute nel d.lgs. 82/2005

(come già visto nei paragrafi in merito).

In ultima battuta per quanto concerne l’adeguamento del Codice alla rapida

evoluzione nel campo della informatica è da osservare che tale risultato è stato

raggiunto solo parzialmente, infatti la definizione degli aspetti tecnologici è

specificatamente demandata alla postuma regolamentazione secondaria proprio al

fine di recepire agilmente le innovazioni digitali, mentre la legge delega di per sé non

prevede particolari novità a riguardo eccetto che per gli aspetti inerenti alla sicurezza

informatica (firma digitale e continuità operativa) e per il ri-uso delle applicazioni144;

invero la necessità di dare risposte al rapido mutamento tecnologico produttivo

dell’ultimo quinquennio richiedeva logicamente un aggiornamento del quadro

regolatorio, laddove rispetto a queste esigenze la riedizione del CAD costituisce un

insieme organico di norme che si pone l’obiettivo di creare le condizioni giuridiche e

organizzative affinché si possa finalmente completare il passaggio da una

amministrazione tradizionale basata su carta e sul riconoscimento “de visu” dei

cittadini a una gestione realmente digitale, ispirata a modelli operativi e strumenti di

143 E. Belisario, “Ecco il CAD 2.0: pubblicate in gazzetta ufficiale le nuove norme per la digitalizzazione della PA italiana”, forumpa.it, 2011 144 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80)


57

comunicazione in grado di sfruttare appieno le potenzialità offerte nel mondo

odierno dalle nuove tecnologie.145

Le materie affrontate dal nuovo Codice della Amministrazione Digitale sono per lo

più caratterizzate da una forte connotazione tecnica, perciò in molti casi i principi in

esso enunciati per poter essere resi realmente operativi necessitano di una ulteriore

specificazione da parte di susseguenti provvedimenti normativi contenenti regole a

carattere tecnico, come – ad esempio – i decreti attuativi (es. formazione del

documento informatico e sottoscrizione elettronica); invece in altri ambiti il

legislatore si è limitato a concedere alle amministrazioni un lasso di tempo utile – il

cui limite maggiore è di 18 mesi – per adeguare la propria organizzazione interna alle

nuove disposizioni (es. istituzione dell’ufficio unico ICT), che tuttavia non viene

abbandonata alla sola personale sollecitudine di chi dovrebbe provvedere visto che il

d.lgs. 235/2010 ha individuato in maniera precisa con riferimento ai singoli settori di

intervento tempistiche specifiche (parametrate rispetto alla entrata in vigore del

nuovo CAD) per la emanazione di tale regolamentazione, perciò – come già

anticipato – da adesso ignorare questi obblighi non sarà più possibile dal momento

che le nuove norme prevedono termini stringenti per una applicazione graduale ma

ininterrotta della normativa e potenziano il sistema sanzionatorio per le

amministrazioni che non dovessero rispettare le precise scadenze dettate dal

Codice.146

Dopo aver così analizzato i principali aspetti generali del Codice della

Amministrazione Digitale, pare opportuno illustrare brevemente il suo contenuto al

fine di darne una visione d’insieme.

Il CAD si può dire strutturato in 3 parti principali: la 1^ stabilisce i principi generali

della Pubblica Amministrazione digitale e i nuovi diritti in capo ai cittadini e alle

imprese, la 2^ parte riguarda più da vicino gli strumenti che rendono possibile la

realizzazione della attività amministrativa informatizzata e la loro validità giuridica

145 DigitPA, “Il nuovo CAD: manuale d’uso”, Forum PA, Italia, 2011 146 Formez.pa, “Scheda introduttiva al codice della amministrazione digitale CAD”, egov.formez.it, 2013


58

(es. firma digitale e Posta Elettronica Certificata), e infine la 3^ ha per oggetto le

modalità, i tempi, le responsabilità e i ruoli per realizzare questa trasformazione.147

Più approfonditamente, il d.lgs. 82/2005 – come modificato dalle molteplici

revisioni succedutesi dalla sua emanazione fino ai giorni nostri – è strutturato in 92

articoli, a loro volta organizzati in 9 capi (alcuni dei quali suddivisi in più sezioni).

1) Capo I – “Principi generali” (art. 1 – 19): questo nella 1^ sezione (“Definizione,

finalità e ambito di applicazione”) detta i concetti fondamentali delineando le

definizioni di alcuni termini, la ratio e i destinatari del Codice, nella 2^ (“Diritti dei

cittadini e delle imprese”) illustra i diritti dei cittadini e delle imprese nell’uso delle

tecnologie, infine la 3^ e ultima (“Organizzazione delle pubbliche amministrazioni e

rapporti fra Stato, Regioni e autonomie locali”) è dedicata alla organizzazione degli

uffici pubblici e ai rapporti fra Stato, Regioni e autonomie locali che per raggiungere

gli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza,

semplificazione e partecipazione utilizzano le tecnologie della informazione.

2) Capo II – “Documento informatico e firme elettroniche; trasferimenti, libri e

scritture” (art. 20 – 39): questo è dedicato ai documenti informatici, in particolare è

spiegata la validità del medesimo e delle sue copie digitali e analogiche, sono

introdotte le firme elettroniche (tra cui la firma digitale e i suoi certificatori) ed è

disciplinato il trasferimento di scritture fra le pubbliche amministrazioni e fra le

medesime e i privati.

3) Capo III – “Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici”

(art. 40 – 44-bis): anche questo è incentrato sui documenti informatici, nello

specifico si affronta il tema della dematerializzazione e del protocollo informatico.

4) Capo IV – “Trasmissione informatica dei documenti” (art. 45 – 49): questo è

l’ultimo capo che si occupa dei documenti informatici, laddove si definisce il valore

147 P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 49-63)


59

giuridico della trasmissione informatica degli stessi, introducendo anche la Posta

Elettronica Certificata (comunemente “PEC”).

5) Capo V – “Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete” (art. 50 – 66):

questo tratta nelle prime 2 sezioni (“Dati delle pubbliche amministrazioni” e

“Fruibilità dei dati”) delle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni

prevedendone la disponibilità e la accessibilità mediante l’uso delle tecnologie della

informazione unitamente agli aspetti di sicurezza (l’argomento che più ci interessa),

inoltre definisce i contenuti dei siti web delle pubbliche amministrazioni con le loro

caratteristiche e sono definite le banche-dati di interesse nazionale; nelle altre 2

sezioni (“Servizi in rete” e “Carte elettroniche“) sono disciplinate le modalità di

fruizione dei servizi in rete e gli strumenti per l’accesso agli stessi.

6) Capo VI – “Sviluppo, riacquisizione e ri-uso di sistemi informatici nelle pubbliche

amministrazioni” (art. 67 – 71): questo è dedicato alle modalità di sviluppo e di

acquisizione dei sistemi informativi della Pubblica Amministrazione, laddove esso

detta principi generali cui devono attenersi le varie pubbliche amministrazioni nella

creazione o appropriazione di nuovi sistemi informativi.

7) Capo VII – “Regole tecniche” (art. 71): questo è costituito dal solo art. 71 facente

riferimento alle regole tecniche previste dal Codice che dovranno essere dettate con

decreti del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato per la

pubblica amministrazione e la innovazione, comunque conformi agli standard

europei e internazionali.

8) Capo VIII – “Sistema pubblico di connettività e rete internazionale della pubblica

amministrazione” (art. 72 – 87): questo – aggiunto successivamente dal già citato

d.lgs. 159/2006 – è dedicato al Sistema Pubblico di Connettività (SPC) e alla “Rete

internazionale delle pubbliche amministrazione” (“RIPA”), che costituiscono le

infrastrutture di rete e applicative per il dialogo informatico delle pubbliche

amministrazioni.


60

9) Capo IX – “Disposizioni transitorie finali e abrogazioni”: questo (l’ultimo) è

dedicato – come da titolo – alle disposizioni transitorie e alle abrogazioni.148

148 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 18-80)


61

2 – La trasparenza amministrativa nel Codice della


pubbliche

2.1 – La partecipazione al procedimento amministrativo

informatico ............................................................................................. 62

2.2 – La disponibilità, l’accesso telematico e la fruibilità dei dati .. 72

2.3 – La sicurezza dei dati .................................................................... 95

2.4 – Le banche-dati territoriali e nazionali .....................................102

2.5 – I siti web istituzionali ................................................................109

2 – La trasparenza amministrativa nel Codice della Amministrazione Digitale: i dati delle amministrazioni pubbliche

62

2.1 – La partecipazione al procedimento amministrativo

informatico

Con la adozione delle tecnologie – qui prese in esame – il Ministero per la

semplificazione e la pubblica amministrazione si è prefisso l’obiettivo di migliorare

la trasparenza della azione amministrativa attraverso strumenti che consentano

l’accesso allo stato dei procedimenti e ai relativi documenti da parte di cittadini, di

imprese e di amministrazioni terze (rispetto a quella procedente); è proprio tramite il

Codice della Amministrazione Digitale che per la prima volta il legislatore va a porre

l’accento sui dati di fonte pubblica come priorità del processo di e-government –

sino ad oggi rivolto prevalentemente al versante dei servizi per i cittadini – al fine di

poter rendere fruibili in modalità digitale – nei limiti del logico – tutte le

informazioni di cui dispone, mettendole a disposizione in maniera incondizionata e

completa.149

Secondo tale visione saremmo di fronte a una rivoluzione democratica prima ancora

che tecnologica, laddove la totale divulgazione dei dati in possesso della Pubblica

Amministrazione porrebbe la collettività nelle condizioni ottimali per controllare le

modalità di esercizio del potere pubblico; eppure è lo stesso Codice a smentire tale

esuberante approdo sin dalla elencazione dei principi-obiettivi sancita dall’art. 12150

comma 1151 CAD, in base alla quale l’utilizzo delle ICT da parte delle pubbliche

amministrazioni è volto essenzialmente a realizzare obiettivi di efficienza, efficacia,

economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione, laddove

149 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156) 150 “Norme generali per l'uso delle tecnologie della informazione e delle comunicazioni nella azione amministrativa” 151 “Le pubbliche amministrazioni nell'organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie della informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per la garanzia dei diritti dei cittadini e delle imprese di cui al capo I sezione II del presente decreto.”

2.1 – La partecipazione al procedimento amministrativo informatico

63

l’avere indicato tra di essi la trasparenza stessa significa riconoscere che la piena

visibilità dei modi di esercizio del potere pubblico è tutt’ora un risultato da

perseguire, perché – evidentemente – non ancora del tutto raggiunto.

Ai fini dei seguenti paragrafi appare sin da subito rilevante il presente riferimento

alla trasparenza, il cui significato nell’ordinamento vigente può essere rintracciato

nell’art. 22152 comma 2153 della legge 241/1990 che la collega rigidamente all’istituto

del diritto di accesso sancendo – allo stesso tempo – la strumentalità di quest’ultimo

al raggiungimento della 1^; tuttavia la relazione privilegiata tra diritto di accesso e

trasparenza deve essere verificata alla luce dell’intervenuto Codice in commento,

uno dei cui maggiori pregi risiede nell’avere finalmente compreso che le pubbliche

amministrazioni non si limitano a formalizzare la attività amministrativa in atti e

provvedimenti, ma per giungere alla decisione amministrativa finale le medesime

tengono in gran considerazione ed elaborano una imponente mole di dati e di

informazioni.154

Risulta così evidente che la trasparenza – anche quale declinazione particolare del

principio di imparzialità – si concretizza principalmente nella partecipazione al

procedimento amministrativo e nel diritto di accesso ai documenti della Pubblica

Amministrazione da parte dei cittadini, entrambi attualmente esercitabili anche – se

non soprattutto, al giorno d’oggi – mediante l’uso delle sopra-citate ICT.155

In principio numerose disposizioni prevedevano una serie di obblighi a contenuto

informatico nei confronti delle amministrazioni, ma spesso tali norme erano

sprovviste di sanzioni e – di conseguenza – troppo basso era il loro livello di

attuazione; così il legislatore delegato ha deciso in seconda battuta di dare un nuovo

152 “Definizioni e principi in materia di accesso” 153 “L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale della attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza.” 154 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203) 155 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156)


64

impulso alla informatizzazione delle pubbliche amministrazioni dettando nel Codice

della Amministrazione Digitale una serie di articoli (contenuti nel Capo I - Sezione

II) che pongono al centro l’utente – persona fisica o giuridica che sia – e gli

assegnano una serie di nuovi e importantissimi diritti (definiti appunto “digitali”).

Tra questi nel nostro ordinamento è ora riconosciuto il diritto del privato a

partecipare al procedimento amministrativo informatico che lo riguardi, più

precisamente all’art. 4156 comma 1157 CAD si conferisce ai privati la possibilità di

pretendere che la partecipazione al procedimento amministrativo avvenga in

modalità telematica158; la norma non descrive esplicitamente le modalità “ICT-

based” attivabili per l’esercizio della partecipazione procedimentale e del diritto di

accesso ma rinvia alle modalità già predisposte dagli art. 59 e 60 del Testo unico

sulla documentazione amministrativa (il già affrontato d.p.r. 445/2000), laddove il

termine “accesso” è riferito tanto all’esercizio del correlato diritto da parte degli

interessati (art. 59159 riguardante l’accesso esterno) sia a quello inter-amministrativo

(art. 60160 concernente l’accesso effettuato dalle altre pubbliche amministrazioni).161

156 “Partecipazione al procedimento amministrativo informatico” 157 “La partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sono esercitabili mediante l'uso delle tecnologie della informazione e della comunicazione secondo quanto disposto dagli articoli 59 e 60 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445.” 158 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200) 159 “Accesso esterno” <<1. Per l'esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi, possono essere utilizzate tutte le informazioni del sistema di gestione informatica dei documenti anche mediante l'impiego di procedure applicative operanti al di fuori del sistema e strumenti che consentono la acquisizione diretta delle informazioni da parte dell'interessato. 2. A tal fine le pubbliche amministrazioni determinano, nel rispetto delle disposizioni di legge sulla tutela della riservatezza dei dati personali, e nell'ambito delle misure organizzative volte ad assicurare il diritto di accesso ai documenti amministrativi i criteri tecnici ed organizzativi per l'impiego, anche per via telematica, del sistema di gestione informatica dei documenti per il reperimento, la visualizzazione e la stampa delle informazioni e dei documenti. 3. Nel caso di accesso effettuato mediante strumenti che consentono la acquisizione diretta delle informazioni e dei documenti da parte dell'interessato, le misure organizzative e le norme tecniche indicate al comma 2 determinano, altresì, le modalità di identificazione del soggetto anche mediante l'impiego di strumenti informatici per la firma digitale del documento informatico, come disciplinati dal presente testo unico.


65

Inoltre il comma 2162 consente l’invio di qualunque atto o documento alle pubbliche

amministrazioni mediante strumenti informatici e telematici purché vengano

rispettate le vigenti norme tecniche nella formazione e nella trasmissione degli stessi,

perciò le amministrazioni non possono rifiutare di prendere in esame i documenti

che siano stati trasmessi in tal modo.

Di conseguenza l’articolo in esame si configura come la mera versione digitale del

diritto all’accesso “tradizionale” (in forma materiale) introdotto dalla legge

241/1990, laddove esso prevede la partecipazione al procedimento amministrativo e

il diritto di accesso ai documenti amministrativi – già disciplinati – mediante l’uso

delle nuove tecnologie della informazione e della comunicazione secondo quanto

disposto dagli art. 59 e 60 del d.p.r. 445/2000163, i quali avevano precedentemente

definito i criteri per la adozione delle misure organizzative atte a garantirlo anche

con la acquisizione diretta da parte del richiedente, mantenendo peraltro la

4. Nel caso di accesso effettuato da soggetti non appartenenti alla pubblica amministrazione possono utilizzarsi le funzioni di ricerca e di visualizzazione delle informazioni e dei documenti messe a disposizione anche per via telematica attraverso gli uffici relazioni col pubblico.>> 160 “Accesso effettuato dalle pubbliche amministrazioni” <<1. Le pubbliche amministrazioni che, mediante proprie applicazioni informatiche, accedono al sistema di gestione informatica dei documenti delle grandi aree organizzative omogenee di cui al comma 4 dell'articolo 50, adottano le modalità di inter-connessione stabilite nell'ambito delle norme e dei criteri tecnici emanati per la realizzazione della rete unitaria delle pubbliche amministrazioni. 2. Le pubbliche amministrazioni che accedono ai sistemi di gestione informatica dei documenti attraverso la rete unitaria delle pubbliche amministrazioni utilizzano funzioni minime e comuni di accesso per ottenere le seguenti informazioni: a) numero e data di registrazione di protocollo dei documenti, ottenuti attraverso la indicazione alternativa o congiunta dell'oggetto, della data di spedizione, del mittente, del destinatario; b) numero e data di registrazione di protocollo del documento ricevuto, ottenuti attraverso la indicazione della data e del numero di protocollo attribuiti dalla amministrazione al documento spedito. 3. Ai fini del presente articolo, le pubbliche amministrazioni provvedono autonomamente, sulla base delle indicazioni fornite dalla autorità per la informatica nella pubblica amministrazione, alla determinazione dei criteri tecnici ed organizzativi per l'accesso ai documenti e alle informazioni del sistema di gestione informatica dei documenti.>> 161 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203) 162 “Ogni atto e documento può essere trasmesso alle pubbliche amministrazioni con l'uso delle tecnologie della informazione e della comunicazione se formato ed inviato nel rispetto della vigente normativa.” 163 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 124-179)


66

riservatezza sui documenti esclusi da questa ostensione164; la scelta se avvalersi della

modalità cartacea o di quella informatica compete unicamente al privato (scelta che

la amministrazione ha l’onere di rispettare), di conseguenza questa norma costringe

– implicitamente – le amministrazioni ad organizzarsi in modo tale da rendere

disponibili gli atti e i documenti anche in formato digitale ed essere in grado di

ricevere i medesimi per via telematica, laddove l’obiettivo – pure in questo caso – è

quello di svolgere la attività amministrativa online senza dover costringere il

cittadino a recarsi fisicamente allo sportello.165

Appare evidente che rispetto alla disciplina pregressa l’art. 4 del Codice non

introduce un nuovo diritto, infatti la possibilità di prendere parte al procedimento

ovvero di accedere ai documenti della Pubblica Amministrazione risulta già

consacrata dalla legge 241/1990 (la cui disciplina sostanziale rimane immutata),

perciò questa nuova disposizione si limita a consentire una diversa modalità di

attuazione dei medesimi istituti giuridici; in pratica il legislatore, opportunamente

considerando le potenzialità di semplificazione implicite nelle ICT, ha voluto così

attraverso il Codice assicurarne l’impiego agli interessati che le ritenessero preferibili

ai modelli tradizionali, laddove in questo modo non si può dire neanche che

individui un nuovo diritto – quello all’uso delle tecnologie – poiché il suo

riconoscimento è già operato dall’art. 3166 comma 1167 CAD, ma tutt’al più conferma

in capo ai cittadini legittimati la titolarità di una situazione giuridica soggettiva

abilitante alla partecipazione ovvero all’accesso, operando un ovvio – e per questa

ragione nemmeno esplicitato – rinvio alla precedente regolazione.168

164 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 165 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200) 166 “Diritto all'uso delle tecnologie” 167 “I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni, con i soggetti di cui all'articolo 2 comma 2, e con i gestori di pubblici servizi ai sensi di quanto previsto dal presente codice.” 168 Commento di S. Tatti, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166)


67

La normativa sulla partecipazione costituisce il cuore pulsante della disciplina del

procedimento amministrativo, poiché questa mira a trasformare i cittadini da

spettatori in protagonisti e – pertanto – conduce ad una radicale ristrutturazione in

chiave democratica dei rapporti tra amministratori ed amministrati; in tale ottica una

partecipazione sostanziale dei cittadini alla attività procedimentale va a modificare in

profondità le linee direttive riguardanti l’operato dei pubblici poteri comportando

una trasformazione sostanziale della gestione della cosa pubblica da

“amministrazione-autorità” ad “amministrazione-servizio”, in forza della quale la

Pubblica Amministrazione è tenuta a uniformare la propria condotta al criterio di

collaborazione e soprattutto a dar conto ai privati del proprio operato.

Tutto ciò avviene in una ottica di perseguimento delle seguenti finalità: la

democratizzazione della azione amministrativa attraverso il riconoscimento

normativo del diritto degli interessati di intervenire nel procedimento affinché il

provvedimento finale non sia più la esclusiva manifestazione della volontà

unilaterale della Pubblica Amministrazione ma risulti come il prodotto del concorso

di tutti i soggetti partecipanti, la trasparenza della azione amministrativa tramite

l’intervento degli interessati nel procedimento che consenta loro in astratto

l’esercizio di un reale controllo sull’operato dei pubblici poteri e in concreto la

possibilità di proporre istanze, rilievi e considerazioni all’indirizzo della

amministrazione procedente, infine la prevenzione dei ricorsi amministrativi e

giurisprudenziali in modo da consentire ai privati di tutelare i propri interessi già nel

corso del procedimento senza dovere necessariamente attendere la conclusione

dell’iter per poi impugnare all’esito di questo il provvedimento.169

Occorre rilevare che la rubricazione dell’articolo apparentemente è dedicata in

maniera esclusiva alla partecipazione al procedimento amministrativo informatico,

mentre il suo testo disciplina in egual modo – se non maggioritario – anche il diritto

di accesso in generale senza però specificare se questo riguardi solo il suo aspetto

169 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156)


68

infra-procedimentale o anche quello esterno; tuttavia pare logico interpretare tale

disposto secondo la ratio complessiva del Codice (ovvero quella di favorire lo

sviluppo di una rete comunicativa diffusa tra amministratore ed amministrati) in

modo che sotto questo profilo non sembrano esservi ragioni valide per escludere

dalla applicazione dell’articolo la disciplina dell’accesso esterno170.

Invece per quanto riguarda l’altra questione, nonostante sia pur vero che l’accesso ai

documenti della istruttoria sia una delle facoltà in cui si sostanzia tipicamente la

partecipazione procedimentale, il primo resta un istituto del tutto autonomo dal

secondo e allo stesso non univocamente riconducibile171; in tal modo si evidenzia

che l’art. 4 fa riferimento sia al generale diritto di accesso (così come disciplinato nel

Capo V172 della legge 241/1990) che al diritto di prendere visione degli atti del

procedimento come modalità di intervento nel procedimento (previsto dal Capo

III173 del medesimo testo legislativo), trattando delle ipotesi di accesso dall’esterno

da parte di soggetti legittimati all’esercizio del relativo diritto, di quelli coinvolti nel

procedimento o infine di quelli in esso intervenuti, cioè sostanzialmente di tutte le

fattispecie riconducibili in capo a privati nei confronti della Pubblica

Amministrazione.

Portando la attenzione sull’aspetto che qui più ci interessa – come già detto – il

diritto di accesso (definito dall’art. 22174 comma 1175 lettera a176 della legge 241/1990

come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia dei documenti

amministrativi) è una articolazione imprescindibile del principio di trasparenza, in

forza del quale i cittadini devono essere posti nella condizione di esercitare un

controllo adeguato sulla azione amministrativa al fine di verificarne la efficienza e la

170 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 171 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203) 172 “Accesso ai documenti amministrativi” 173 “Partecipazione al procedimento amministrativo” 174 “Definizioni e principi in materia di accesso” 175 “Ai fini del presente capo si intende per:” 176 “<<diritto di accesso>>: il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;”


69

imparzialità (rinviando parzialmente anche al principio di buon andamento della

Pubblica Amministrazione ex art. 97 comma 1177 della Costituzione).

Sono quindi soggette all’accesso tutte le tipologie di attività delle pubbliche

amministrazioni e di conseguenza anche gli atti disciplinati dal diritto privato, atteso

che quest’ultimi rientrano normalmente nella attività di amministrazione – in senso

stretto – degli interessi della collettività e che la legge non ha introdotto alcuna

deroga alla generale operatività del principio di trasparenza – non garantendo alcuna

zona franca – nei confronti della attività extra-pubblicistica; così – pur senza

spingersi a dichiarare accessibili tutte le informazioni in possesso della Pubblica

Amministrazione – si è voluto consentire il diritto di accesso non solo al

provvedimento finale, ma altresì a qualsiasi rappresentazione posta in essere con

qualunque mezzo (grafico, foto-cinematografico, elettro-magnetico o di altra specie)

del contenuto di atti – anche interni – formati dalle stesse pubbliche

amministrazioni e comunque utilizzati ai fini della gestione della cosa pubblica (in

linea con quanto già affermato dall’art. 22 comma 1 lettera d178 della legge

241/1990).179

Per tale via è stato individuato un modello intermedio di accessibilità documentale,

avente a oggetto non una qualsiasi informazione in possesso delle pubbliche

amministrazioni ma solo quella a contenuto di atti incorporati su un supporto di

qualunque specie; si può ritenere allora che il principio di neutralità del supporto in

cui è incamerato il contenuto degli atti, di per sé in grado di giustificare un accesso

generalizzato a qualsiasi dato nella disponibilità della singola amministrazione, è in

qualche modo limitato dall’oggetto accessibile individuato nel contenitore dei

documenti stessi.

177 “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità della amministrazione.” 178 “[...] <<documento amministrativo>>: ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.” 179 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156)


70

Una tale scelta costituisce un 1° filtro di natura oggettiva alla conoscibilità dei dati

nella disponibilità della Pubblica Amministrazione, a cui si aggiunge un 2° ulteriore

schermo di natura soggettiva laddove i legittimati ad accedere ai documenti

amministrativi sono individuati in tutti i privati – compresi quelli portatori di

interessi pubblici o diffusi – che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale

corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata che è collegata al

documento per il quale è richiesto l’accesso; se ne può dedurre che la legittimità alla

partecipazione discende dalla appartenenza del soggetto alla categoria degli

“interventori necessari” ovvero di quelli “volontari”, laddove i primi coincidono con

i diretti destinatari del provvedimento finale, con i soggetti ai quali la legge impone

di intervenire e con coloro che – pur essendo diversi dai diretti destinatari del

provvedimento – possono essere comunque pregiudicati dalla decisione della

Pubblica Amministrazione (purché individuati o facilmente individuabili), quindi

l’intervento è praticabile da chiunque sia titolare di un interesse –

indipendentemente dalla natura pubblica o privata di quest’ultimo – esposto al

rischio di un pregiudizio da parte del provvedimento amministrativo. 180

In conclusione, ciò che emerge con chiarezza da questa analisi è che il legislatore del

1990 – avendo sancito un nesso privilegiato tra trasparenza e accesso – ha inteso

garantire la prima attraverso il ristretto ambito della tutela delle situazioni soggettive,

ne consegue che il secondo è necessariamente una situazione strumentale alla tutela

di posizioni giuridiche differenti e che l’interesse che lo legittima non deve

coincidere obbligatoriamente con quello a impugnare il provvedimento finale

(cosiddetta “autonomia del diritto di accesso”); questa scelta in seguito è stata

confermata successivamente anche dal legislatore del 2005, il quale – pur

estendendo l’ambito di operatività della trasparenza alla intera azione amministrativa

– ha anche precisato che non sono ammissibili istanze di accesso preordinate a un

controllo generalizzato della operato delle pubbliche amministrazioni (art. 24181

180 Commento di S. Tatti, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 181 “Esclusione dal diritto di accesso”


71

comma 3182, così come modificato dalla legge 15/2005), con ciò sancendo un

pesante ostacolo ai tentativi di concepire il diritto di accesso ai documenti

amministrativi come un veicolo di controllo democratico sulla attività svolta dai

pubblici poteri.183

182 “Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni.” 183 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203)


72

2.2 – La disponibilità, l’accesso telematico e la fruibilità dei

dati

La azione amministrativa nell’ordinamento italiano è stata da sempre imperniata sul

concetto di documento, inteso come vero e proprio risultato dell’esercizio dei poteri

pubblici e fulcro dei rapporti tra amministrazione e privati; la 1^ fase di

digitalizzazione della Pubblica Amministrazione non ha alterato questo ruolo

fondamentale del documento che – seppure nella sua forma informatica – ha

conservato immutata la propria centralità.

Ciononostante tale impostazione ha offerto il fianco alle critiche di chi riteneva che

in questo modo non si sfruttassero appieno tutte le inedite potenzialità offerte dalle

nuove tecnologie, in quanto ciò che nella modalità tradizionale è pratico in quella

informatica può risultare farraginoso; invero si è osservato come l’uso dei nuovi

progressi tecnici potesse rappresentare un fattore di razionalizzazione della attività

amministrativa – con notevoli benefici in termini di efficienza e trasparenza – ove si

fosse posta al centro dell’intero sistema la informazione digitale e non più il

documento (sebbene in modalità digitale).

Perciò si è aperta una 2^ fase del processo di informatizzazione delle pubbliche

amministrazioni improntata alla inter-operabilità tra le singole amministrazioni, alla

re-ingegnerizzazione dei processi e alla effettiva transizione verso modalità di

erogazione dei servizi online a cittadini e a imprese, laddove a livello normativo ciò

passa necessariamente per la presa d’atto della crisi del documento e della

consacrazione del dato al fine di ottimizzare le relazioni interne ed esterne delle

amministrazioni e poter così migliorare la erogazione di servizi online a cittadini e

imprese; in particolare si deve tener conto che ogni processo decisionale delle

pubbliche amministrazioni ha necessariamente alla base la elaborazione di una

informazione, infatti proprio questo è il motivo che rende così rilevante la loro

2.2 – La disponibilità, l’accesso telematico e la fruibilità dei dati

73

razionale organizzazione e gestione strategica in una ottica di condivisione e inter-

operabilità dei sistemi.

Sotto questo profilo della massima importanza è la definizione di dato delle

pubbliche amministrazioni contenuta all’art. 1184 comma 1185 lettera m186 CAD in

base al quale per tale deve intendersi quello formato o comunque trattato da una

Pubblica Amministrazione, laddove questa si tratta di una definizione volutamente

ampia per ricomprendere non solo le informazioni prodotte in prima persona dalle

amministrazioni ma anche quelli formati da altri soggetti e comunque trattati dai

pubblici ufficiali187; in pratica è stata delineata come una nozione onni-comprensiva

che di fatto ingloba tutta la enorme mole di dati che le pubbliche amministrazioni

producono, utilizzano e conservano nello svolgimento dei propri compiti

istituzionali.188

Percorrendo un breve passo indietro possiamo considerare i dati come nuclei

informativi di base, laddove essi possono essere per così dire auto-sufficienti (in

quanto ex-se costituiscono ciò che siamo soliti chiamare informazione) oppure non

esserlo (in questo caso solo la propria corretta aggregazione può fornire loro un

qualche significato), ma un suo significato alternativo è quello di elemento – o serie

di elementi – accertato e verificato che può formare oggetto di indagini, ricerche ed

elaborazioni o che comunque consenta di giungere a determinate conclusioni;

cionondimeno per meglio metterne a fuoco il senso può risultare utile far

riferimento a una nozione già codificata nel nostro ordinamento, più precisamente

quella di “dato personale” dettato dal Codice della privacy, laddove viene definito

come tale qualunque informazione relativa a persona (fisica o giuridica), ente o

184 “Definizioni” 185 “Ai fini del presente codice si intende per:” 186 “<<dato delle pubbliche amministrazioni>>: il dato formato, o comunque trattato, da una pubblica amministrazione;” 187 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200) 188 Commento di E. Belisario, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166)


74

associazione, identificati o identificabili – anche indirettamente – mediante

riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione

personale (art. 4189 comma 1190 lettera b191 del d.lgs. 196/2003).

Invece con specifico riferimento ai “dati pubblici” possiamo affermare in prima

analisi che questi si trattino di quelle informazioni raccolte e utilizzate dai soggetti

pubblici nell’ambito delle rispettive attività istituzionali, tuttavia si deve precisare che

in relazione a essi si possono configurare diverse accezioni: sono in 1° luogo i dati

accessibili pubblicamente (come descritto dall’art. 1 comma 1 lettera n192 CAD)

ovvero quelli per i quali mancano del tutto i requisiti di riservatezza per l’accesso (gli

atti normativi ne sono un tipico esempio), inoltre una 2^ ipotesi riguarda quelli

detenuti da soggetti pubblici con riferimento preponderante alla natura pubblica del

soggetto che svolge determinate azioni su di essi, e infine in 3^ e ultima battuta

possiamo definirli come quelli di interesse per un soggetto pubblico laddove il

carattere del soggetto è qui riferito non a chi detiene il dato (ovvero il titolare) ma al

fruitore del medesimo.193

A ben guardare l’aver precisato che il dato debba essere formato o comunque

trattato dalla Pubblica Amministrazione, se senz’altro precisa la sua nozione rispetto

alla mera formazione, come contro-indicazione richiede di specificare in maniera più

dettagliata il significato di “trattamento”, difatti è noto che una definizione settoriale

è già presente nella legislazione in tema di riservatezza (art. 4 comma 1 lett. b194) che

indica ben 17 attività integranti il trattamento dei dati personali, perciò occorre

189 “Definizioni” 190 “Ai fini del presente codice si intende per:” 191 “<<dato personale>>: qualunque informazione relativa a persona fisica, persona giuridica, ente od associazione, identificati o identificabili, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale;” 192 “<<dato pubblico>>: il dato conoscibile da chiunque;” 193 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156) 194 “[...] <<trattamento>>: qualunque operazione o complesso di operazioni, effettuati anche senza l'ausilio di strumenti elettronici, concernenti la raccolta, la registrazione, l'organizzazione, la conservazione, la consultazione, la elaborazione, la modificazione, la selezione, l'estrazione, il raffronto, l'utilizzo, l'inter-connessione, il blocco, la comunicazione, la diffusione, la cancellazione e la distruzione di dati, anche se non registrati in una banca di dati;”


75

interrogarsi sulla sua possibile trasposizione nel plesso normativo disciplinato dal

CAD.

La soluzione positiva condurrebbe a un apparente paradosso poiché la ampiezza di

significato così attribuita al trattamento dei dati personali in materia di riservatezza

troverebbe simmetrica corrispondenza nell’ambito della disponibilità dei dati delle

pubbliche amministrazioni, con l’inevitabile conseguenza che uno dei 2 ambiti

dovrebbe necessariamente recedere in presenza dell’altro; fermo restando che i dati

personali hanno già a livello costituzionale una tutela ad hoc che tutti gli altri “dati

semplici” non hanno, una possibile soluzione potrebbe essere individuata nella

differente ampiezza di oggetto delle 2 discipline, infatti il Codice in materia di

protezione dei dati personali è norma speciale rispetto al Codice della

Amministrazione Digitale già a partire dal suo oggetto, pertanto il 1° con specifico

riferimento ai dati personali dovrà ritenersi prevalente rispetto al 2° che invece

riguarda i dati “tout court".

La soluzione negativa dal canto suo costringerebbe a individuare caso per caso ed

ex-post quelle attività qualificabili come “contenuto minimo” del trattamento, così

in tale ultima prospettiva la perifrasi “dato formato o comunque trattato” potrebbe

essere intesa in 2 accezioni, ovvero il dato messo in ogni modo a disposizione della

Pubblica Amministrazione e quello che abbia subito un minimo di elaborazione a

fini amministrativi da parte della stessa (ciò a prescindere dalla circostanza che la

stessa lo abbia o meno formato in prima persona); in realtà il tenore letterale della

disposizione qui presa in esame suggerisce di accantonare la interpretazione negativa

prospettata in quanto non-coerente con la ratio del legislatore, di conseguenza si

ritiene preferibile quella positiva il cui pregio risiede nel fatto che la nozione di

trattamento verrebbe ancorata a parametri certi determinati ex-ante e perciò di certa

applicazione in sede di verifica giurisdizionale.

In questo quadro – così delineato – il Codice della Amministrazione Digitale per la

prima volta afferma in modo incisivo il ruolo del dato – accanto al documento –

quale presupposto indefettibile per la compiuta digitalizzazione della azione


76

amministrativa, dunque trova qui compimento il processo di dematerializzazione dei

flussi informativi e al contempo viene valorizzato l’enorme patrimonio di notizie

raccolte e prodotte dalle varie amministrazioni; la informazione diventa così la

chiave di volta di un sistema amministrativo che – pur preservando le necessarie

esigenze di certezza e di autenticità – guarda ai dati contenuti nei registri pubblici

come a una straordinaria risorsa, non solo nella ottica di assicurare la trasparenza nei

confronti degli amministrati ma anche ai fini di un possibile miglioramento della

efficienza e della efficacia della azione stessa dei pubblici poteri.195

Addentrandosi nella analisi della normativa inerente (Sezione I del Capo V), il

comma 1196 dell’art. 50197 CAD attiene specificatamente ai dati delle pubbliche

amministrazioni ed è schematicamente scomponibile in 3 disposizioni, una 1^ parte

che sancisce il nesso della formazione, raccolta, conservazione, messa a disposizione

e accessibilità dei dati con l’uso delle ICT, una 2^ che finalizza tale connubio alla

fruizione e alla riutilizzazione dei dati – alle condizioni fissate dall’ordinamento – da

parte delle altre pubbliche amministrazioni e dei privati, e infine una 3^ che specifica

i limiti di conoscibilità dei dati stessi sanciti da leggi e regolamenti, facendo salve

anche le norme in materia di protezione dei dati personali e di ri-utilizzo delle

informazioni nel settore pubblico; sostanzialmente questa norma prevede che tutta

la Pubblica Amministrazione utilizzi le tecnologie della informazione e della

comunicazione per ogni operazione da svolgere sui dati di loro pertinenza (dalla

formazione originaria alla archiviazione finale), contribuendo alla definitiva

estinzione della gestione cartacea degli stessi.198

195 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200) 196 “I dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l'uso delle tecnologie della informazione e della comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione, alle condizioni fissate dall'ordinamento, da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dai privati; restano salvi i limiti alla conoscibilità dei dati previsti dalle leggi e dai regolamenti, le norme in materia di protezione dei dati personali ed il rispetto della normativa comunitaria in materia di ri-utilizzo delle informazioni del settore pubblico.” 197 “Disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni” 198 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121)


77

Gli adempimenti di tipo organizzativo e tecnologico qui illustrati sono posti

primariamente in essere per assicurare la disponibilità dei dati, necessaria – a sua

volta – per garantirne la fruizione e la riutilizzazione da parte di soggetti terzi (siano

essi privati o altre pubbliche amministrazioni); in particolare la nozione di

“fruibilità” è espressamente definita dallo stesso Codice (all’art. 1 comma 1 lettera

t199 CAD) come la possibilità di utilizzare il dato anche trasferendolo nei sistemi

informativi automatizzati di una altra amministrazione, laddove ciò pone alla ribalta

la questione sulla sottile linea di confine esistente tra fruizione e riutilizzazione.

Invece la definizione di “ri-utilizzo” è esterna al Codice ed è sancita nella direttiva

del Parlamento europeo e del Consiglio 98/CE del 17 novembre 2003200 relativa al

ri-utilizzo della informazione nel settore pubblico, che la individua positivamente

come l’uso di documenti in possesso degli enti pubblici da parte di persone fisiche o

giuridiche, a fini commerciali o non-commerciali diversi dallo scopo iniziale –

nell’ambito dei compiti di servizio pubblico – per i quali i documenti sono stati

prodotti, cosicché lo scambio di documenti tra enti pubblici adoperato

esclusivamente in adempimento dei loro compiti di servizio pubblico non

costituisce di per sé ri-utilizzo (art. 2201 comma 1202 numero 4203); in questo caso la

normativa comunitaria si basa sulla considerazione che i dati prodotti e detenuti

dalle pubbliche amministrazione costituiscono una vera e propria risorsa – finora

sottovalutata – da sfruttare nella maniera migliore possibile per la crescita

economica, pertanto ne promuove il ri-utilizzo. 204

199 “[...] <<fruibilità di un dato>>: la possibilità di utilizzare il dato anche trasferendolo nei sistemi informativi automatizzati di un'altra amministrazione;” 200 “Ri-utilizzo della informazione del settore pubblico” 201 “Definizioni” 202 “Ai fini della presente direttiva si intende per:” 203 “<<ri-utilizzo>>: l'uso di documenti in possesso di enti pubblici da parte di persone fisiche o giuridiche a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale nell'ambito dei compiti di servizio pubblico per i quali i documenti sono stati prodotti. Lo scambio di documenti tra enti pubblici esclusivamente in adempimento dei loro compiti di servizio pubblico non costituisce ri-utilizzo;” 204 Commento di E. Belisario, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166)


78

Purtuttavia la direttiva sul ri-utilizzo risulta fortemente condizionata dalle legislazioni

nazionali, in quanto la sua disciplina non si applica ai documenti esclusi dall’accesso

(art. 1205 comma 2206 lettera c207) e si basa – senza recar loro pregiudizio – sui regimi

esistenti nei singoli Stati membri, quindi la presente direttiva non ha efficacia nei casi

in cui i cittadini o le imprese devono dimostrare di avere un particolare interesse

all’ottenimento dell’accesso ai documenti (art. 1 comma 3208); diretta conseguenza di

tale previsione nel nostro ordinamento è che, stante il filtro soggettivo previsto dalla

legge 241/1990 per l’esercizio del diritto di accesso, la direttiva sul ri-utilizzo

paradossalmente non sembra trovare applicazione ai dati ricadenti nell’area del

diritto di accesso. 209

Inoltre il decreto legislativo 24 gennaio 2006 n. 36210, che ha recepito in Italia la

suddetta normativa europea regolandone in concreto le modalità, ha previsto in un

primo momento che le pubbliche amministrazioni non avessero l’obbligo di

consentire il ri-utilizzo dei documenti contenenti dati pubblici nella loro

disponibilità, ma la decisione di consentire o meno tale azione sarebbe spettata

univocamente alla amministrazione o all’organismo interessato, salvo diversa

previsione di legge o di regolamento e il loro utilizzo per motivi statistici (art. 1211

comma 2212); pertanto inizialmente il decreto di recepimento della direttiva

comunitaria sembrava in parte contraddire il dettato previsto dal Codice della

Amministrazione Digitale, considerando il dato riutilizzabile da altra

205 “Oggetto e ambito di applicazione” 206 “La presente direttiva non si applica:” 207 “ai documenti esclusi dall'accesso in virtù dei regimi di accesso degli Stati membri, anche per motivi di: - tutela della sicurezza nazionale (ossia della sicurezza dello Stato), difesa o sicurezza pubblica; - segreto statistico o commerciale;” 208 “La presente direttiva si basa, senza recar loro pregiudizio, sui regimi di accesso esistenti negli Stati membri. La presente direttiva non si applica nei casi in cui i cittadini o le imprese devono dimostrare, in virtù del regime di accesso, di avere un particolare interesse all'ottenimento dell'accesso ai documenti.” 209 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203) 210 “Attuazione della direttiva 2003/98/CE relativa al ri-utilizzo di documenti nel settore pubblico” 211 “Oggetto ed ambito di applicazione” 212 “Le pubbliche amministrazioni e gli organismi di diritto pubblico non hanno l'obbligo di consentire il ri-utilizzo dei documenti di cui al comma 1. La decisione di consentire o meno tale ri-utilizzo spetta alla amministrazione o all'organismo interessato, salvo diversa previsione di legge o di regolamento.”


79

amministrazione solo se concesso direttamente da quella titolare, se esplicitamente

previsto da una legge o da un regolamento oppure se richiesto a fini statistici, ma in

realtà la questione già si ricomponeva dopo aver considerato che il d.lgs. 36/2006

differenzia rigidamente il concetto di ri-utilizzo dei documenti contenenti dati

pubblici da quello di scambio degli stessi (definito come la cessione di documenti

finalizzata esclusivamente all’adempimento dei compiti istituzionali fra pubbliche

amministrazioni od organismi di diritto pubblico), tuttavia la questione venne

comunque risolta ex-post con il decreto legislativo 15 maggio 2015 n. 102213 che ha

modificato integralmente il problematico comma con una versione214 che non dà più

adito a dubbi.215

Proseguendo nella analisi dell’articolo ci si rende immediatamente conto che in

realtà il Codice della Amministrazione Digitale non si limita a porre la informazione

digitale al centro del procedimento amministrativo elettronico ma va oltre, fino ad

affermare alcuni importanti principi in materia.

Il più importante è sicuramente il cosiddetto “principio di disponibilità” dei dati

pubblici (dapprima nunciato all’art. 2 comma 1 CAD e in seguito declinato in

maniera più approfondita dall’art. 50 comma 2216), laddove per “disponibilità” si

intende la possibilità di accedere ai dati senza restrizioni non-riconducibili a esplicite

213 “Attuazione della direttiva 2013/37/UE che modifica la direttiva 2003/98/CE, relativa al ri-utilizzo della informazione del settore pubblico” 214 “Le pubbliche amministrazioni e gli organismi di diritto pubblico provvedono affinché i documenti cui si applica il presente decreto legislativo siano ri-utilizzabili a fini commerciali o non commerciali secondo le modalità previste dal medesimo decreto, inclusi i documenti i cui diritti di proprietà intellettuale sono detenuti da biblioteche, comprese le biblioteche universitarie, i musei e gli archivi, qualora il ri-utilizzo di questi ultimi documenti sia autorizzato in conformità alle disposizioni di cui alla Parte II, Titolo II, Capo III, del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, nonché a quelle di cui alla Parte II, Titolo VII, Capo II, del decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196.” 215 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 124-179) 216 “Qualunque dato trattato da una pubblica amministrazione, con le esclusioni di cui all'articolo 2 comma 6, salvi i casi previsti dall'articolo 24 della legge 7 agosto 1990 n. 241, e nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali, è reso accessibile e fruibile alle altre amministrazioni quando l'utilizzazione del dato sia necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali della amministrazione richiedente, senza oneri a carico di quest'ultima, salvo la prestazione di elaborazioni aggiuntive; è fatto comunque salvo il disposto dell'articolo 43 comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445.”


80

norme di legge (art. 1 comma 1 lettera o217), allorché la portata innovativa di questo

principio risiede nell’affermare che ciascuna amministrazione deve rendere

accessibili e fruibili – in modalità digitale – alle altre amministrazioni i dati di cui è

titolare.

Pertanto mentre la disponibilità per i privati resta soggetta alle limitazioni generali

stabilite dalla normativa sull’accesso ai documenti amministrativi (che non viene

sostanzialmente intaccata dal CAD), più ampia e tendenzialmente generalizzata è la

disponibilità per gli altri enti pubblici, il che costituisce una novità assoluta non

essendo prevista da alcuna previgente normativa in materia di documento

informatico218; nelle intenzioni del legislatore tale norma dovrebbe ottimizzare i

flussi informativi in una realtà – quella delle amministrazioni – tradizionalmente

caratterizzata da gravi difetti di comunicazione, così attraverso la effettiva

disponibilità dei dati della Pubblica Amministrazione al suo interno si persegue il

fine di migliorare la efficienza della azione amministrativa, in considerazione dei

benefici che derivano dalla condivisione, dalla integrazione e dallo scambio di

informazioni tra gli uffici.

Per assicurare la citata effettività di questa disposizione – che ha portata generale – il

Codice ha posto un vero e proprio obbligo per le amministrazioni di attivarsi a

livello tecnologico e organizzativo, poiché la disponibilità del dato in veste digitale

presuppone che lo stesso sia formato, raccolto e conservato (evoluzione che quindi

comprende tutto il ciclo vitale dello stesso, dalla creazione o acquisizione fino

all’assorbimento finale) con l’uso di tecnologie della informazione e della

comunicazione che consentano la fruizione e la riutilizzazione da parte dei cittadini,

delle imprese e degli altri uffici pubblici (in una situazione simile a quella venutasi a

formare in seguito alla statuizione del diritto di accesso a opera della legge

241/1990); in aggiunta si precisa che la disponibilità dei dati in formato digitale

costituisce anche un pre-requisito necessario per garantire il diritto di accesso

217 “[...] <<disponibilità>>: la possibilità di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge;” 218 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121)


81

previsto dalla – già esaminata – legge 241/1990 anche nella modalità telematica

espressamente prevista dal successivo art. 52 CAD, quindi le amministrazioni sono

obbligate ad attrezzarsi perché – come noto – non possono essere invocate

difficoltà organizzative per impedire o per differire l’accesso da parte

dell’interessato. 219

Cionondimeno disponibilità non significa automatica condivisione di tutte le

informazioni o accesso indiscriminato alle stesse, infatti i limiti alla conoscibilità dei

dati rimangono quelli previsti dalle leggi e dai regolamenti.

Difatti in base alla successiva 2^ parte del comma 2 dell’art. 50 CAD, in coerenza

con le esclusioni oggettive dalla applicazione del Codice previste dal – ben

conosciuto – art. 2 comma 6, la norma non è operativa per i dati trattati nelle attività

attinenti alle consultazioni elettorali, alla tutela dell’ordine e sicurezza pubblica o

della difesa e sicurezza nazionale, oltre alle particolari modalità di applicazione

previste per la Presidenza del Consiglio dei ministri e per la amministrazione

economico-finanziaria; inoltre sono esclusi dalla applicazione della norma i dati per i

quali l’art. 24220 comma 1221 della legge 241/1990 estromette il diritto di accesso (che

fanno specifico riferimento ai segreti di stato, ai procedimenti tributari e alla attività

della Pubblica Amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi,

amministrazione generale, pianificazione o programmazione), ma tale conclusione

poteva già desumersi dalla salvezza generale dei limiti alla conoscibilità previsti dalle

219 Commento di E. Belisario, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 220 “Esclusione dal diritto di accesso” 221 “Il diritto di accesso è escluso: a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977 n. 801 e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo; b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; c) nei confronti della attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.”


82

leggi e dai regolamenti di cui al comma 1 (a cui è riconducibile senza alcuno sforzo

interpretativo). 222

Un ulteriore limite è rappresentato dal necessario rispetto della legislazione in

materia di protezione dei dati personali, laddove il richiamo alla normativa in tema

di privacy è sicuramente indicativo delle intenzioni del legislatore di evitare che

l’accesso telematico rechi con sé rischi di conoscenza dei dati anche da parte di

soggetti non-autorizzati; appare poi evidente la volontà di evitare che la inter-

connessione possa comportare controlli indebiti e indiscriminati sui cittadini,

assicurando – con una clausola che sommariamente riproduce il cosiddetto

“principio di finalità” già previsto dall’art. 18223 comma 2224 del d.lgs. 196/2003 –

che i trattamenti di dati personali avvengano esclusivamente nell’ambito della

propria attività pubblica e che la informazione richiesta sia necessaria per

l’espletamento delle funzioni istituzionali della amministrazione richiedente, la quale

pertanto nella richiesta di accesso ai dati di un altro ente pubblico dovrà specificare i

motivi della stessa e l’uso che farà delle informazioni così ottenute.

I rapporti tra amministrazione cedente e quella richiedente potranno

facoltativamente essere disciplinati anche tramite apposite convenzioni ai sensi del

vecchio art. 58 comma 2225 CAD, in cui dovranno essere indicati le condizioni e i

limiti all’accesso posti a tutela della riservatezza dei dati personali; inoltre è

importante evidenziare come il legislatore si sia occupato anche dei costi del

suddetto accesso, sancendo che quest’ultimo deve avvenire senza oneri (salvo solo il

riconoscimento di eventuali costi eccezionali). 226

222 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 223 “Principi applicabili a tutti i trattamenti effettuati da soggetti pubblici” 224 “Qualunque trattamento di dati personali da parte di soggetti pubblici è consentito soltanto per lo svolgimento delle funzioni istituzionali.” 225 “Le pubbliche amministrazioni possono stipulare tra loro convenzioni finalizzate alla fruibilità informatica dei dati di cui siano titolari.” 226 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200)


83

Infine è fatto comunque salvo il disposto dell'articolo 43227 comma 4228 del d.p.r.

445/2000, laddove si prevede che al fine di agevolare la acquisizione d'ufficio di

informazioni e di dati relativi a stati, qualità personali e fatti (contenuti in albi,

elenchi o pubblici registri) le amministrazioni certificanti siano tenute a consentire

alle amministrazioni procedenti – senza oneri – la consultazione per via telematica

dei loro archivi informatici (nell’ovvio rispetto della riservatezza dei dati personali).

Proseguendo nella lettura dell’articolo si perviene a conoscenza della statuizione che

sancisce come in tutti i casi dello scambio di dati fra pubbliche amministrazioni

questi devono avvenire nel rispetto delle regole tecniche sul Sistema Pubblico di

Connettività (art. 50 comma 3229 CAD); quindi le amministrazioni devono utilizzare

le specifiche tecnologie che siano in grado di dialogare tra loro in modo da

consentire il reciproco e rapido utilizzo delle informazioni, ovvero in definitiva la

inter-connessione e la inter-operabilità tra le reti che gestiscono i flussi informativi

dei vari enti.

Con gli articoli sopra esaminati il nuovo CAD completa il percorso di

semplificazione – avviato nel decennio precedente – che obbliga la amministrazione

italiana a non richiedere informazioni di cui già dispone (direttamente o

indirettamente tramite i diversi organi pubblici) effettuando poi i necessari controlli

sulle dichiarazioni sostitutive presentate, dunque il legislatore stabilisce le modalità

informatiche attraverso le quali la Pubblica Amministrazione si presenta al cittadino

come entità unica ed efficiente. 230

227 “Accertamenti d'ufficio” 228 “Al fine di agevolare la acquisizione d'ufficio di informazioni e dati relativi a stati, qualità personali e fatti, contenuti in albi, elenchi o pubblici registri, le amministrazioni certificanti sono tenute a consentire alle amministrazioni procedenti, senza oneri, la consultazione per via telematica dei loro archivi informatici, nel rispetto della riservatezza dei dati personali” 229 “Al fine di rendere possibile l'utilizzo in via telematica dei dati di una pubblica amministrazione da parte dei sistemi informatici di altre amministrazioni la amministrazione titolare dei dati predispone, gestisce ed eroga i servizi informatici allo scopo necessari, secondo le regole tecniche del sistema pubblico di connettività di cui al presente decreto.” 230 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 124-179)


84

Avanzando nello sfoglio del Codice della Amministrazione Digitale ci si imbatte

presto in un forte senso di déjà-vu, poiché anche l’accesso telematico espressamente

riconosciuto dalla vecchia versione dell’art. 52231 comma 1232 CAD – lungi dal

rappresentare un nuovo diritto – costituisce una mera differente modalità di

esercizio della medesima prerogativa di cui al solito art. 22 della legge 241/1990,

laddove al posto dell’ingresso materiale negli uffici e negli archivi cartacei delle

pubbliche amministrazioni si trova il collegamento telematico ai sistemi informatici e

alle banche-dati della stessa, con gli indubbi vantaggi che le moderne tecniche di

consultazione e di interrogazione consentono233; in pratica questa disposizione

concerne il solo profilo delle procedure attraverso le quali realizzare il suddetto

accesso sancendo un principio di tendenziale equivalenza fra le diverse forme

possibili, in particolare fra l’accesso realizzato per via telematica e quello perpetrato

secondo lo schema tradizionale.234

Nello specifico l’art. 52 (per certi versi sovrapponibile al già esaminato art. 4 CAD)

disciplina l’accesso telematico ai dati, documenti e procedimenti della Pubblica

Amministrazione attribuendo alle singole amministrazioni la relativa potestà

normativa, indicando la disciplina applicabile nelle disposizioni dello stesso Codice e

precisando che ciò dovrà avvenire nel rispetto delle disposizioni normative in

materia di protezione dei dati personali, di accesso ai documenti amministrativi, di

tutela del segreto e di divieto della divulgazione.

Invero la vera novità del presente articolo può essere rintracciata nell’avere riservato

l’accesso telematico anche ai dati e ai procedimenti e non solo ai documenti delle

amministrazioni pubbliche, tuttavia tale conclusione – che apparentemente sembra

231 “Accesso telematico ai dati e documenti delle pubbliche amministrazioni” 232 “L'accesso telematico a dati, documenti e procedimenti è disciplinato dalle pubbliche amministrazioni secondo le disposizioni del presente codice e nel rispetto delle disposizioni di legge e di regolamento in materia di protezione dei dati personali, di accesso ai documenti amministrativi, di tutela del segreto e di divieto di divulgazione. I regolamenti che disciplinano l'esercizio del diritto di accesso sono pubblicati su siti pubblici accessibili per via telematica.” 233 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200) 234 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121)


85

incidere sulla disciplina sostanziale del diritto di accesso allargandone l’ambito

oggettivo di operatività ove effettuato con modalità digitali – dovrà essere misurata

con il proseguimento della disposizione stessa, laddove le singole pubbliche

amministrazioni dovranno regolamentare questa nuova forma di esercizio nel

rispetto delle tutt’ora vigenti disposizioni in materia di accesso ai documenti

amministrativi; tale limite esterno sembra contraddire l’esito interpretativo

scaturente dalla primissima enunciazione della norma, infatti – com’è noto – la legge

241/1990 individua soltanto nei documenti (intesi come contenuto di atti) l’oggetto

del diritto di accesso.

A prima vista la contraddizione in cui il legislatore incorre svolgendo questo tipo di

ragionamento non appare superabile neppure distinguendo tra i contenuti giuridici

dell’accesso (anche telematico), i quali rimangono disciplinati dalla normativa

previgente al Codice, e quelli tecnologici dello stesso, che realizzano siffatta modalità

secondo quanto previsto dal d.lgs. 82/2005, infatti la estensione dell’accesso anche

ai dati e ai procedimenti prevista dalla norma non può essere qualificata come un

mero contenuto tecnologico; in realtà a seguito della osservazione dei giudici del

Consiglio di stato – contenuta in un noto parere sul Codice della Amministrazione

Digitale – secondo cui sarebbe stato preferibile che la disciplina sull’accesso

telematico ai documenti amministrativi venisse definita non mediante autonomi

regolamenti bensì tramite fonti normative che novellino l’ancora vigente decreto del

Presidente della Repubblica 27 giugno 1992 n. 352235 (di attuazione della legge

241/1990), il legislatore delegato ha risposto che la disposizione non è volta a

disciplinare i contenuti giuridici dell’accesso, che come correttamente osservato dal

massimo organo della giustizia amministrativa devono essere definiti con

regolamenti che aggiornino la corrente disciplina regolamentare della materia, ma la

norma in esame è volta solo a precisare che l’accesso telematico – che continua a

essere regolato per quanto attiene ai suoi contenuti giuridici dalla normativa

235 “Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24 comma 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”


86

anteriore – deve essere realizzato per l’aspetto che attiene ai contenuti tecnologici

secondo quanto previsto dal presente decreto legislativo, perciò con riferimento a

questi regolamenti il Codice della Amministrazione Digitale vuole solo indicare i

principi informatici di realizzazione.236

La seconda questione che viene in rilievo riguarda invece il margine di manovra

usufruito dal legislatore delegato rispetto alla legge 229/2003, infatti considerato che

tra gli oggetti della legge delega vi erano le modalità di accesso informatico ai

documenti e alle banche-dati di competenza delle amministrazioni statali (art. 10

comma 2237 lettera e238), a stretto rigore l’accesso telematico ai procedimenti e ai dati

che non siano racchiusi in questi contenitori violerebbero il tenore letterale della

ratio ispiratrice; tuttavia un possibile appiglio per sostenere la legittimità della scelta

compiuta dal legislatore è quello di ritenere l’accesso telematico – qualunque sia il

suo oggetto concreto – come un servizio reso dalla Pubblica Amministrazione, ove

per tale via l’art. 52 risulterebbe coerente con il criterio direttivo specifico che

autorizzava il governo a rivedere la disciplina al tempo vigente col fine precipuo di

garantire la più ampia disponibilità di servizi resi per via telematica da parte delle

pubbliche amministrazioni o degli altri soggetti pubblici, assicurando ai cittadini o

alle imprese l’accesso a tali prestazioni secondo il criterio della massima

semplificazione dei procedimenti necessari e nel rispetto dei principi di uguaglianza,

di non-discriminazione e di riservatezza dei dati personali.239

Infine – in base al 2° e ultimo periodo dell’articolo in commento – i regolamenti che

disciplinano l’esercizio del diritto di accesso sono pubblicati sui siti pubblici delle

236 Commento di E. Guarnaccia, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 237 “La delega di cui al comma 1 è esercitata per i seguenti oggetti:” 238 “le modalità di accesso informatico ai documenti e alle banche-dati di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo.” 239 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203)


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singole pubbliche amministrazioni accessibili per via telematica, in modo da

consentirne la maggiore disponibilità possibile.240

Tuttavia in seguito alla ri-scrittura quasi completa apportata dal nuovo CAD

all’odierno art. 52241 la sua attuale formulazione si presenta ben diversa da quella

appena analizzata (diluita in ben 9 commi), in particolare il comma 1242 prevede che

l’accesso telematico ai dati, ai documenti e ai procedimenti – rappresentante

l’obiettivo precedentemente raggiunto – e il ri-utilizzo dei dati e dei documenti sono

disciplinati dai soggetti di cui all'art. 2 comma 2 CAD secondo le disposizioni del

presente Codice e nel rispetto della normativa vigente; inoltre proseguendo nel 2°

periodo la disposizione aggiunge che le varie amministrazioni pubblicano sul

proprio sito web – all'interno della apposita sezione “trasparenza, valutazione e

merito” – il catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche-dati in loro

possesso e i regolamenti che ne disciplinano l'esercizio della facoltà di accesso

telematico o di ri-utilizzo.

Al nuovo comma 2243 del medesimo invece si specifica come i dati e i documenti

che le amministrazioni titolari pubblicano – in qualsiasi modalità – senza la espressa

adozione di una licenza di cui all’art. 2244 comma 1245 lettera h246 del d.lgs. 36/2006

si intendono rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi del successivo art. 68 comma

240 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 241 “Accesso telematico e ri-utilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni” 242 “L'accesso telematico a dati, documenti e procedimenti e il ri-utilizzo dei dati e documenti è disciplinato dai soggetti di cui all'articolo 2 comma 2, secondo le disposizioni del presente codice e nel rispetto della normativa vigente. Le pubbliche amministrazioni pubblicano nel proprio sito web, all'interno della sezione «Trasparenza, valutazione e merito», il catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche-dati in loro possesso ed i regolamenti che ne disciplinano l'esercizio della facoltà di accesso telematico e il ri-utilizzo, fatti salvi i dati presenti in Anagrafe tributaria.” 243 “I dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l'espressa adozione di una licenza di cui all'articolo 2 comma 1 lettera h del decreto legislativo 24 gennaio 2006 n. 36 si intendono rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi all'articolo 68 comma 3 del presente Codice. L'eventuale adozione di una licenza di cui al citato articolo 2 comma 1 lettera h è motivata ai sensi delle linee guida nazionali di cui al comma 7.” 244 “Definizioni” 245 “Ai fini del presente decreto si intende per:” 246 “<<licenza standard per il ri-utilizzo>>: il contratto, o altro strumento negoziale, redatto ove possibile in forma elettronica, nel quale sono definite le modalità di ri-utilizzo dei documenti delle pubbliche amministrazioni o degli organismi di diritto pubblico;”


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3 CAD; nuova rispetto alla sua formazione originaria era anche l’ex comma 1-bis247

(ora abrogato) che si occupava della valorizzazione e della fruizione dei dati pubblici

sollecitando le amministrazioni a promuovere progetti di elaborazione e di

diffusione degli stessi (anche attraverso l’uso di strumenti come la finanza di

progetto), laddove questa norma era di grande rilevanza soprattutto per via della sua

ratio, infatti sottolineava implicitamente il significativo valore economico di questo

tipo di informazioni e la necessità di aprire tale patrimonio al libero mercato (sia

pure in una forma regolamentata).248

La Sezione II del Capo V del d.lgs. 82/2005 è intitolata “fruibilità dei dati”, nella

quale con una serie organica di norme il Codice della Amministrazione Digitale mira

a individuare l’assetto istituzionale e organizzativo più idoneo a favorire la

circolazione delle informazioni tra i soggetti che – a vario titolo – sono coinvolti nel

processo di digitalizzazione della attività pubblica.

La centralità della informazione digitale fa sì che – anche tra le varie amministrazioni

– non si propagheranno più documenti ma dati, laddove per fare in modo che ciò

accada il legislatore ha affermato che il dato pubblico – oltre che disponibile – deve

essere anche fruibile, laddove con questo termine (come già spiegato) si intende la

possibilità di utilizzare lo stesso dato anche trasferendolo nel sistema informatico di

una altra Pubblica Amministrazione; in una accezione più generale con il medesimo

termine si può intendere il grado di inter-scambiabilità di una informazione tra

soggetti di ambienti distinti, sebbene nel contesto in esame tale nozione si connoti di

una specifica impronta tecnica che la porta a essere identificata con la capacità di

trasportabilità di un dato da un impianto digitale a un altro in modo da risultare

247 “Le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare e rendere fruibili i dati pubblici di cui sono titolari, promuovono progetti di elaborazione e di diffusione degli stessi anche attraverso l'uso di strumenti di finanza di progetto, assicurando: a) il rispetto di quanto previsto dall'articolo 54 comma 3 b) la pubblicazione dei dati e dei documenti in formati aperti di cui all'articolo 68 commi 3 e 4.” 248 DigitPA, “Il nuovo CAD: manuale d’uso”, Forum PA, Italia, 2011


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completamente interpretabile anche dal nuovo apparato e – dunque – soddisfare gli

obiettivi per cui il dato è stato inizialmente trasferito.249

È bene precisare che la fruibilità tra diversi sistemi si può attuare attraverso 3

differenti modalità di scambio dei dati, ovvero l’accesso, la comunicazione e la

diffusione: l’accesso è indubbiamente la modalità di utilizzo più diretta che consente

a un soggetto di accedere al dato in modo immediato (secondo i livelli di

autorizzazione pre-determinati) dal momento che il sistema informatico riconosce il

diretto interesse della operatore a consultare quella particolare informazione

pubblica, invece la comunicazione consiste nella trasmissione (anche elettronica) dei

medesimi a uno o più soggetti determinati, e infine nella diffusione – al contrario – i

destinatari non sono affatto individuati e nemmeno individuabili (es. pubblicazione

delle informazioni sul sito web della amministrazione).

Nel quadro di un intervento normativo incentrato sulla fruizione dei flussi

informativi da parte delle pubbliche amministrazioni il legislatore provvede ad

identificare gli effetti riconnessi dal Codice all’invio di dati tra sistemi informativi

diversi, più precisamente invece di determinare – in positivo – le conseguenze

giuridiche connesse al transito delle notizie il comma 1250 dell’art. 58251 CAD

afferma che il trasferimento di un dato da un sistema informativo a un altro non

modifica la titolarità dello stesso, in questo modo significando che in capo alla

originaria amministrazione titolare della informazione (detta anche “cedente”)

rimane la responsabilità sulla gestione e sulla esattezza del dato, che dunque non

viene automaticamente trasferito al soggetto che ne è meramente fruitore.

Tuttavia distaccandosi dalla prassi – in quasi tutti gli altri casi rispettata – di

individuare espressamente il significato da attribuire alle espressioni di dubbia

interpretazione, il CAD non chiarisce esattamente cosa si intenda per

“trasferimento” del dato, così almeno in linea di principio – vista la assenza di una

249 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156) 250 “Il trasferimento di un dato da un sistema informativo ad un altro non modifica la titolarità del dato.” 251 “Modalità della fruibilità del dato”


90

qualsivoglia precedente indicazione normativa sul punto – la espressione potrebbe

essere riferita tanto alla sua sola consultazione telematica quanto a un suo vero e

proprio trasferimento definitivo seguito dalla archiviazione dello stesso nel sistema

informativo della amministrazione che lo ha così ricevuto (in questo modo

sottraendolo di fatto alla banca-dati in cui era precedentemente conservato); ma a tal

proposito è d’uopo segnalare anche che per amministrazione “titolare” del dato si

indica quella che lo ha creato o comunque lo gestisce per fini istituzionali, mentre le

eventuali amministrazioni che utilizzino tale informazioni estemporaneamente non

ne diventano – per ciò solo – titolari.252

Altro profilo problematico emerso nella analisi dell’articolo in esame è rappresentato

dal rischio – almeno parziale – di un contrasto tra la disciplina dettata dal Codice

della Amministrazione Digitale e la normativa vigente ai sensi del Codice in materia

di protezione dei dati personali, poiché – come ha avuto modo di precisare il

Consiglio di stato – mentre per un verso il d.lgs. 82/2005 nega al trasferimento del

dato la capacità di modificare la titolarità dello stesso, per l’altro il d.lgs. 196/2003 –

all’opposto – prevede espressamente che la amministrazione che riceve le

informazioni da una altra diviene a sua volta ugualmente titolare del loro

trattamento (assieme a quella precedente); a tal proposito nei mesi immediatamente

precedenti alla approvazione del decreto correttivo al CAD – operato dal Consiglio

dei ministri con il d.lgs. 159/2006 – era in corso di studio pure una integrazione

all’art. 58 che avrebbe dovuto specificare la nozione di titolarità del dato con una

idonea definizione, infatti in questo modo si sarebbero evitate le confusioni tra la

predetta definizione dottrinaria e le altre non-coincidenti (tra le quali una menzione

speciale spetta di certo a quella specificata legislativamente dal Codice della privacy),

252 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200)


91

tuttavia questa soluzione – purtroppo – non è stata successivamente accolta dal

legislatore in sede di approvazione del testo definitivo.253

In questo contesto al fine di agevolare la circolazione dei dati pubblici e –

conseguentemente – le interazioni tra le procedure residenti sui diversi sistemi

informativi il legislatore ha deciso di fare ricorso allo strumento consensuale, così

nella passata versione dell’articolo in commento si poneva l’accento su come le

amministrazioni fossero libere di definire con apposite convenzioni le modalità con

cui intendevano rendere reciprocamente fruibili i dati di cui erano titolari (art. 58

comma 2254); tra l’altro questi venivano adottati solamente previa acquisizione del

parere espresso del Garante per la protezione dei dati personali, al quale spettava il

compito di fornire le indicazioni necessarie a eliminare i possibili rischi di

distruzione e perdita accidentale dei dati oggetto di trasferimento.255

Alla definizione del contenuto dei suddetti accordi partecipava – sempre in base alla

precedente formulazione del comma 3256 – l’ex-CNIPA cui spettava la

predisposizione degli schemi generali delle convenzioni ai quali le singole

amministrazioni dovevano attenersi, inoltre nel caso in cui questi patti intervenissero

tra amministrazioni centrali e regioni (o comunque altre amministrazioni

appartenenti al sistema delle autonomie locali) il contenuto del modello doveva

essere definito – sempre – dal CNIPA ma di intesa con la Conferenza unificata;

agendo in questo modo il legislatore aveva deciso di far ricorso a un meccanismo –

quello convenzionale – la cui duttilità avrebbe dovuto consentire alle

amministrazioni di adeguarsi in maniera sufficientemente sollecita alle continue

trasformazioni che caratterizzano – tipicamente – il mondo delle ICT, per di più il

253 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156) 254 “Le pubbliche amministrazioni possono stipulare tra loro convenzioni finalizzate alla fruibilità informatica dei dati di cui siano titolari.” 255 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 256 “Il CNIPA definisce schemi generali di convenzioni finalizzate a favorire la fruibilità informatica dei dati tra le pubbliche amministrazioni centrali e, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281, tra le amministrazioni centrali medesime e le regioni e le autonomie locali.”


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ricorso a questo tipo di accordi sembrava essere in grado di fugare i rischi dei

conflitti di competenza potenzialmente connessi alle forme di coordinamento

improntate a una logica rigidamente gerarchica o comunque – in senso lato – etero-

dirette.257

In seguito alla modifica di buona parte dei commi dell’art. 58 il nuovo CAD prevede

all’aggiornato comma 2258 una importante novità che riguarda l’accesso alle basi di

dati da parte delle pubbliche amministrazioni, imponendo alle amministrazioni

titolari di banche-dati accessibili per via telematica di predisporre convenzioni aperte

a tutte le amministrazioni per permettere l’ingresso alle proprie informazioni senza

oneri.

In chiusura è da rilevare come lo stesso d.lgs. 235/2010 pone adesso in evidenza un

preciso profilo di responsabilità delle pubbliche amministrazioni nella legittima

manipolazione dei dati in loro possesso, attraverso la loro corretta divulgazione o il

permesso di valorizzarli secondo quanto racchiuso nel concetto di open government

e – quindi – di open data (ovvero i dati in possesso della pubblica amministrazione

che si consentano liberamente accessibili), in tal modo le informazioni pubbliche

saranno certamente fruibili e ri-utilizzabili per la promozione della azione pubblica

(sia amministrativa che di governo); tuttavia questo è un canale che presenta anche

molti aspetti problematici, che ogni singola amministrazione – sulla base delle

proprie disposizioni normative – provvederà a regolamentare per le evidenti ragioni

di tutela delle situazioni giuridiche soggettive riconosciute.

In pratica il nuovo CAD (specialmente con le modifiche agli art. 52 e 68259) prevede

l’obbligo per la Pubblica Amministrazione di consentire la fruizione gratuita dei dati

pubblicati sui siti istituzionali e il dovere di condividere i documenti in “formato

257 Commento di N. Lettieri, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 258 “Le pubbliche amministrazioni comunicano tra loro attraverso la messa a disposizione a titolo gratuito degli accessi alle proprie basi di dati alle altre amministrazioni mediante la cooperazione applicativa di cui all'articolo 72 comma 1 lettera e.” 259 “Analisi comparativa delle soluzioni”


93

aperto”, laddove è lo stesso Codice (all’art. 68 comma 3260 lettera a261 CAD) a

specificare che per quest’ultimo termine si intende una estensione resa pubblica e

documentata esaustivamente (in modo che i dati possano essere ri-elaborabili da

terzi); tra l’altro le varie singole amministrazioni possono ora promuovere progetti di

elaborazione e di diffusione delle informazioni pubbliche anche attraverso l’uso di

strumenti come la finanza di progetto (come già precedentemente accennato). 262

In seguito la successiva legge 17 dicembre 2012 n. 221263 (che ha convertito il

Decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179264) ha modificato pesantemente il comma 3

dell’art. 68 CAD inserendovi ex-novo la lettera b265, che ha introdotto nel Codice

della Amministrazione Digitale la inedita – ma importantissima ai fini della

successiva trattazione – nozione del “dato di tipo aperto” questa definizione

comprende tutti quei dati che presentano cumulativamente una serie di 3

caratteristiche, ovvero la disponibilità secondo i termini di una licenza che ne

permetta l'utilizzo da parte di chiunque – anche per finalità commerciali – in

formato disaggregato (dimensione giuridica), la accessibilità attraverso le tecnologie

ICT – ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private – in formati aperti, oltre al

dover essere adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e

260 “Agli effetti del presente decreto legislativo si intende per:” 261 “<<formato dei dati di tipo aperto>>: un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi;” 262 Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione, “Nuovo codice della amministrazione digitale”, http://www.funzionepubblica.gov.it/lazione-del-ministro/cad/nuovo-codice-dellamministrazione-digitale.aspx, 2011 263 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179, recante ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese” 264 “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese” (o “Decreto crescita 2.0”) 265 “<<dati di tipo aperto>>: i dati che presentano le seguenti caratteristiche: 1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l'utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato; 2) sono accessibili attraverso le tecnologie della informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera a, sono adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati; 3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie della informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione. L'Agenzia per l'Italia digitale deve stabilire, con propria deliberazione, i casi eccezionali, individuati secondo criteri oggettivi, trasparenti e verificabili, in cui essi sono resi disponibili a tariffe superiori ai costi marginali. In ogni caso, l'Agenzia, nel trattamento dei casi eccezionali individuati, si attiene alle indicazioni fornite dalla direttiva 2003/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 novembre 2003 sul ri-utilizzo della informazione del settore pubblico, recepita con il decreto legislativo 24 gennaio 2006 n. 36.”


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provvisti dei relativi metadati (dimensione tecnologica), e infine la messa a

disposizione gratuita oppure ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e

divulgazione (dimensione economica), laddove l’AgID deve stabilire con una

propria deliberazione i casi eccezionali – individuati secondo criteri oggettivi,

trasparenti e verificabili – in cui essi possono essere resi disponibili a tariffe superiori

a tali costi.

2.3 – La sicurezza dei dati

95


È sempre più avvertita la esigenza di prestare particolare attenzione alle

problematiche inerenti alla sicurezza dei sistemi informatici pubblici contenenti dati

e documenti di primario rilievo, difatti vi è il rischio che questi processi – se non

adeguatamente organizzati e controllati – finiscano per consentire la conoscenza

delle proprie informazioni ivi contenute anche a soggetti non-autorizzati oppure per

trattamenti diversi da quelli consentiti; in questo ambito la tutela della protezione

degli apparati tecnologici persegue un duplice obiettivo, da un lato salvaguardare i

dati della Pubblica Amministrazione come risorse di carattere strategico per il

corretto funzionamento dell’apparato burocratico, dall’altro tutelare i cittadini dai

rischi di accessi non-autorizzati o di un uso indebito dei propri dati personali.266

Grande attenzione è riservata anche al tema della difesa dei dati stessi, poiché le

pubbliche amministrazioni nell’esercizio della propria attività istituzionale

raccolgono, producono e archiviano una enorme quantità di informazioni e di

documenti, che di conseguenza dovranno essere rispettivamente acquisiti, formati e

conservati all’interno dei sistemi informatici delle amministrazioni titolari; questo

agglomerato si tratta di un vero e proprio patrimonio informativo che deve essere

tutelato nel miglior modo possibile da eventuali minacce (interne ed esterne) per

mantenere la integrità dei suoi dati, per prevenire i danni da accessi abusivi, per

evitare diffusioni non-autorizzate di informazioni e infine per consentire un corretto

funzionamento dell’apparato burocratico nel suo complesso evitando interruzioni

nella erogazione dei servizi online.267

266 Commento di E. Belisario, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 267 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200)


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È da rilevare come prima dell’avvento del Codice della Amministrazione Digitale

ogni singola norma contenesse le proprie prescrizioni in tema di sicurezza dei dati

(così come avveniva con quelle disciplinanti l’accesso telematico agli stessi), invece

adesso con il decreto legislativo 82/2005, che ha riunito in un unico provvedimento

i vari strumenti utili per il processo innovativo della Pubblica Amministrazione, si

sono volute prevedere – per evidenti ragioni di chiarezza e di semplificazione –

poche ma chiare regole inerenti alla sicurezza automaticamente valide per tutti gli

ambiti a cui è astrattamente applicabile.

In secondo luogo vi è anche una altra ragione per il dirottamento verso questa

politica legislativa che è derivante dal principio di dinamicità della sicurezza, infatti la

protezione dei dati è un processo mutevole e non-statico che delinea un campo nella

quale è necessario poter agire rapidamente per far fronte ai sempre nuovi pericoli

generati dalla continua innovazione tecnologica, garantendo da una parte un idoneo

aggiornamento delle misure di sicurezza adottate con riguardo alla specificità dei

singoli dati oggetto di trattamento e dalla altra la esigenza del legislatore di poter

adeguare rapidamente le norme ai nuovi rischi che la inarrestabile – e spesso

imponderabile – evoluzione digitale dovesse introdurre; nel contempo il legislatore,

cosciente dei tempi che comunque richiede la modifica dei provvedimenti normativi

a prescindere dalla natura giuridica degli stessi, ha ritenuto inopportuno (come

modus operandi) inserire all’interno del Codice delle norme che contenessero delle

specificità tali da dover essere oggetto di costante aggiornamento.

Da questo punto di vista l’articolo che si va esaminando rispetta pienamente il

principio di neutralità tecnologica (come ratio – già vista – dell’intero Codice) non

stabilendo precisamente le caratteristiche dettagliate dei singoli strumenti ma

richiedendo semplicemente che gli stessi garantiscano – in rapporto allo stato delle

tecnologie odierne – un adeguato livello di sicurezza; tra l’altro questa prescrizione

ha un duplice effetto, poiché da una parte afferma la validità giuridica che le regole


97

tecniche assumeranno in tema di sicurezza costituendone la base giuridica, dall’altro

vincola – primo fra tutti – il legislatore nella stesura delle medesime regole.268

È importante sottolineare a riguardo come all’art. 51269 comma 1270 CAD siano

precisamente indicati i principi cui devono essere improntati i sistemi informativi

delle pubbliche amministrazioni: innanzitutto la integrità ed esattezza dei dati,

prevenendo possibili alterazioni delle informazioni attraverso la protezione dei

sistemi da eventuali manomissioni in quanto i dati custoditi negli apparati digitali

devono poter essere modificati o eliminati solo dai soggetti all’uopo abilitati ed è

quindi necessario che l’impianto sia congegnato in modo tale da prevedere diversi

livelli di autenticazione e consentire che rimanga comunque traccia delle diverse

operazioni ivi svolte, in secondo luogo la disponibilità e accessibilità (con evidenti

rimandi agli art. 50 e 52 CAD), poiché i dati devono poter essere usufruibili da tutte

le amministrazioni e i cittadini che ne abbiano diritto, e infine la riservatezza,

assicurando la opportuna confidenzialità delle informazioni unicamente ai soggetti

legittimati dato che il sistema deve essere strutturato in modo tale da evitare il

rischio di accessi non-autorizzati, inoltre sul medesimo tema vi legifera anche la

disciplina in materia di privacy (d.lgs. 196/2003) che prevede una serie di obblighi di

sicurezza per tutti i soggetti – pubblici e privati – che compiano operazioni di

trattamento dei dati personali.271

Dal suo contenuto si evince che non si tratta di una disposizione dalla efficacia

immediatamente precettiva in quanto le particolari norme di sicurezza relative ai dati

saranno previste nelle posteriori regole tecniche da adottarsi tramite decreto del

268 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156) 269 “Sicurezza dei dati” 270 “Con le regole tecniche adottate ai sensi dell'articolo 71 sono individuate le modalità che garantiscono l'esattezza, la disponibilità, l'accessibilità, l'integrità e la riservatezza dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture.” 271 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200)


98

Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 71272 comma 1273 CAD, ma il

concetto specifico di sicurezza cui fa riferimento l’articolo in commento è quello di

salvaguardia informatica intesa come l’insieme di tutte le operazioni di tipo tecnico e

organizzativo adottate al fine di rendere vani gli attacchi che possono essere

perpetrati ai danni di un sistema digitale e ai dati in questo contenuti; peraltro la

scelta di rinviare la adozione delle norme per la protezione dei dati a un successivo

regolamento appare particolarmente opportuna sotto il profilo della scelta dello

strumento, infatti il regolamento è più facilmente aggiornabile ed è quindi il mezzo

più idoneo per stare al passo con l’inarrestabile progresso tecnologico.

Cionondimeno la disciplina dettata dalle suddette regole tecniche dovrà essere

coordinata anche con le altre disposizioni sul tema non-richiamate espressamente

dal Codice, in particolar modo viene in rilievo la normativa prevista dal decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri 31 ottobre 2000274 che detta dettagliatamente le

linee-guida contenenti i requisiti minimi per la sicurezza di questi sistemi: in primo

luogo è richiesto che la struttura dell’elaboratore su cui viene realizzato il sistema

operativo debba garantire la sicura e univoca identificazione degli utenti, la

disponibilità delle risorse riservata esclusivamente agli utenti abilitati limitando

l’accesso di ogni utente alle sole informazioni relative al suo livello di autenticazione

e la registrazione di tutte le attività rilevanti svolte da ciascun utente in modo tale da

garantirne la responsabilità, assicurando il tracciamento di qualunque evento di

modifica delle informazioni trattate e la individuazione dell’autore di tali variazioni

(laddove naturalmente devono essere impedite le modifiche non-autorizzate), inoltre

272 “Regole tecniche” 273 “Le regole tecniche previste nel presente Codice sono dettate, con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato per la pubblica amministrazione e la innovazione, di concerto con i Ministri competenti, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281 ed il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, previa acquisizione obbligatoria del parere tecnico di DigitPA. Le amministrazioni competenti, la Conferenza unificata e il Garante per la protezione dei dati personali rispondono entro 30 giorni dalla richiesta di parere. In mancanza di risposta nel termine indicato nel periodo precedente, il parere si intende interamente favorevole.” 274 “Regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998 n. 428”


99

il contenuto degli archivi deve essere periodicamente riversato su supporti

informatici non-riscrivibili (cosiddetto “back-up”).275

La centralità del tema riguardante la sicurezza nei sistemi informativi delle pubbliche

amministrazioni – e quindi dei dati in essi contenuti – trova conferma anche nell’art.

51 comma 2276 CAD, laddove è evidente la finalità della norma di garantire – al

meglio delle possibilità tecnologiche possibili – la difesa dai pericoli che possono

derivare da veri atti dolosi (per esempio gli accessi abusivi) come da semplici eventi

accidentali (quali le calamità naturali)277; da apprezzare particolarmente in questo

comma è la previsione fatta dall’estensore del decreto legislativo circa le modalità di

custodia che dovranno essere tali da ridurre al minimo i rischi, laddove come si vede

l’obiettivo non è quello di eliminare completamente i pericoli fisiologici, poiché

questo denota da parte del legislatore la consapevolezza di cosa sia realmente la

sicurezza informatica e quali garanzie possa effettivamente fornire, infatti la

sicurezza – come già spiegato – è un processo dinamico che richiede continue

verifiche e modifiche tecniche ma che non esige la sicurezza assoluta, che del resto

non è verosimilmente raggiungibile neanche con le più sofisticate – e costose –

tecnologie e con l’impiego di alte professionalità.278

Tuttavia – come al solito – il postumo d.lgs. 235/2010 ha novellato l’art. 51 CAD

che estende la sua area applicativa, oltre che sulla sicurezza dei dati, anche a quella

dei sistemi e delle infrastrutture delle pubbliche amministrazioni e ha introdotto ex-

novo l’art. 50-bis279 CAD sulla continuità operativa; del resto ciò è parzialmente

coerente con le indicazioni contenute nella legge di delega 229/2003 che prevedeva

275 Commento di E. Belisario, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 276 “I documenti informatici delle pubbliche amministrazioni devono essere custoditi e controllati con modalità tali da ridurre al minimo i rischi di distruzione, perdita, accesso non autorizzato o non consentito o non conforme alle finalità della raccolta.” 277 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200) 278 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156) 279 “Continuità operativa”


100

di introdurre nel Codice della Amministrazione Digitale ulteriori disposizioni volte a

implementare la sicurezza informatica dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture delle

pubbliche amministrazioni (anche in relazione al SPC).

Più precisamente il nuovo art. 50-bis al comma 1280 prevede che le pubbliche

amministrazioni predispongano i piani di emergenza necessari per garantire la

continuità operativa dei servizi che erogano, laddove con la espressione “piani di

emergenza” si può dedurre che il legislatore abbia voluto intendere il combinato del

piano di continuità operativa e di quello del disaster recovery: più dettagliatamente al

comma 3281 il 1° fissa gli obiettivi e i principi da perseguire per minimizzare gli

impatti di un eventuale evento disastroso, descrive le procedure per la gestione della

continuità operativa (eventualmente affidabili anche a soggetti esterni a discrezione

delle singole amministrazioni) ed è soggetto a verifica biennale da parte delle

pubbliche amministrazioni, invece il 2° è parte integrante del 1° perché stabilisce le

misure tecniche e organizzative per garantire il funzionamento dei centri di

elaborazione dati e delle procedure informatiche rilevanti in siti alternativi a quelli di

produzione.

Dall’altro lato con le modifiche apportate dal d.lgs 235/2010 all’art. 51 CAD viene

affidato a DigitPA il ruolo di raccordo con le iniziative di prevenzione o di gestione

della sicurezza e di segnalatore al Ministro per la pubblica amministrazione del

280 “In relazione ai nuovi scenari di rischio, alla crescente complessità della attività istituzionale caratterizzata da un intenso utilizzo della tecnologia della informazione, le pubbliche amministrazioni predispongono i piani di emergenza in grado di assicurare la continuità delle operazioni indispensabili per il servizio e il ritorno alla normale operatività.” 281 “A tali fini, le pubbliche amministrazioni definiscono: a) il piano di continuità operativa, che fissa gli obiettivi e i principi da perseguire, descrive le procedure per la gestione della continuità operativa, anche affidate a soggetti esterni. Il piano tiene conto delle potenziali criticità relative a risorse umane, strutturali, tecnologiche e contiene idonee misure preventive. Le amministrazioni pubbliche verificano la funzionalità del piano di continuità operativa con cadenza biennale; b) il piano di disaster recovery, che costituisce parte integrante di quello di continuità operativa di cui alla lettera a e stabilisce le misure tecniche e organizzative per garantire il funzionamento dei centri di elaborazione dati e delle procedure informatiche rilevanti in siti alternativi a quelli di produzione. DigitPA, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, definisce le linee guida per le soluzioni tecniche idonee a garantire la salvaguardia dei dati e delle applicazioni informatiche, verifica annualmente il costante aggiornamento dei piani di disaster recovery delle amministrazioni interessate e ne informa annualmente il Ministro per la pubblica amministrazione e la innovazione.”


101

mancato rispetto delle regole tecniche (comma 1-bis282); inoltre è sempre onere della

Pubblica Amministrazione l’adeguamento dei propri dati, laddove le singole

amministrazioni hanno l’obbligo di aggiornare tempestivamente le informazioni

presenti nei propri archivi non appena vengano a conoscenza della inesattezza degli

stessi (comma 2-bis283).284

282 “DigitPA, ai fini dell'attuazione del comma 1: a) raccorda le iniziative di prevenzione e gestione degli incidenti di sicurezza informatici; b) promuove intese con le analoghe strutture internazionali; c) segnala al Ministro per la pubblica amministrazione e la innovazione il mancato rispetto delle regole tecniche di cui al comma 1 da parte delle pubbliche amministrazioni.” 283 “Le amministrazioni hanno l'obbligo di aggiornare tempestivamente i dati nei propri archivi, non appena vengano a conoscenza dell'inesattezza degli stessi.” 284 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 124-179)


102

2.4 – Le banche-dati territoriali e nazionali

Il patrimonio informativo pubblico – che sta così prendendo forma – può assumere

una duplice configurazione, da un lato oggetto di un vero e proprio diritto

soggettivo dei cittadini volto a garantirne la partecipazione e il controllo

democratico, dall’altro risorsa per la stessa Pubblica Amministrazione che si

presenta quale titolare dei dati, laddove in quest’ultimo 2° caso – di regola – la

valorizzazione di un bene considerato come una attività economica è affidata al

mercato, invece nel 1° la domanda da porsi è come può essere assicurata la garanzia

e la effettività di tale diritto; qui le risposte possono essere diverse, visto che si va

dalla assunzione della attività come servizio pubblico, con la relativa organizzazione

delle funzioni di informazione pubblica volte a diffondere le relative informazioni,

alle regolazioni in grado di indirizzare o di conformare (a seconda che siano poste in

esser ex-ante o ex-post) l’esercizio di tale responsabilità da parte di soggetti privati.

A questo proposito le banche-dati delle pubbliche amministrazioni vengono a essere

trattate negli articoli dal 59 al 62-bis del Codice della Amministrazione Digitale, in

particolare i dati territoriali (art. 59) e le basi di dati di interesse nazionale (art. 60)

rappresentano 2 importanti capitoli della politica di valorizzazione del patrimonio

informativo pubblico a disposizione della Pubblica Amministrazione; le disposizioni

contenute in questi articoli sono finalizzate principalmente a coordinare

l‘interscambio di informazioni (sia tra pubbliche amministrazioni che tra queste

ultime e i soggetti privati) mediante la creazione di apposite basi-dati diversificate

per tipologie.285

Ci si concentra dapprima sull’art. 59286 che costituisce il punto di emersione

legislativa di un processo da tempo presente su scala europea e già avviato in Italia

negli anni ’90 attraverso la approvazione in sede di Conferenza Stato-Regioni

285 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 286 “Dati territoriali”


103

dell’accordo sui sistemi informativi geografici (cosiddetta “Intesa GIS”287) volto a

sviluppare le basi-dati territoriali (così da assicurare la copertura dell’intero territorio

nazionale) e proseguito più di recente con la costituzione del Comitato tecnico

nazionale per il coordinamento informatico dei dati territoriali.288

Nello specifico l’art. 59 comma 1289 CAD è dedicato ai dati territoriali che vengono

sin da subito definiti come informazioni geograficamente localizzate, tant’è che lo

scopo nello specificare la sua nozione è quello di individuare il dominio all’interno

del quale disciplinare strategicamente la gestione di questa tipologia di informazioni

che necessita di particolari modalità di elaborazione per soddisfare

contemporaneamente esigenze peculiari e interessi generali della Pubblica

Amministrazione; non a caso per queste informazioni è prevista la realizzazione di

banche-dati che contribuiscano a realizzare tali obiettivi importanti, laddove questo

bisogno nasce dal fatto che al giorno d’oggi le diverse pubbliche amministrazioni

non gestiscono in modo uniforme questi dati (impedendone di fatto lo scambio e la

fruibilità), dunque è auspicabile una rinnovata cooperazione tra tali soggetti per lo

scambio di informazioni affinché siano evitate inutili proliferazioni e duplicazioni di

dati, oltre al correlato rischio di disallineamento.290

Le citate banche-dati territoriali si trattano – senza entrare in superflui dettagli

tecnici – di complessi strumenti informatici che raccolgono e organizzano in base a

un criterio spaziale tutti i dati relativi a una determinata area geografica, in modo tale

da consentire lo svolgimento di indagini del territorio caratterizzati da livelli di

analiticità prima impensabili; la asserzione appena enunciata è agevolmente

comprensibile se si pone mente a una semplice circostanza, ovvero che una stessa

porzione di territorio costituisce oggetto di interesse per amministrazioni diverse e

appartenenti a livelli di governo differenti per lo svolgimento delle funzioni

287 “Geographic Information System” 288 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203) 289 “Per dato territoriale si intende qualunque informazione geograficamente localizzata.” 290 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156)


104

istituzionali loro assegnate, perciò è di immediata evidenza che lo sviluppo dei

sistemi informativi di tipo territoriale può consentire la condivisione sistematica e

coordinata in rete delle conoscenze che si riferiscono alla medesima area geografica,

accelerando il dispiegarsi dei procedimenti ed evitando inutili quanto dispendiose

ridondanze nella acquisizione dei suddetti dati.

Lo stesso art. 59 istituisce al comma 2291 il Comitato per le regole tecniche sui dati

territoriali delle pubbliche amministrazioni, organismo cui viene affidato il compito

di definire – appunto – le regole tecniche per la realizzazione delle basi dei dati

territoriali stessi (specificando fra l’altro i metadati che andranno a comporre il

suddetto repertorio) e per la fruizione o lo scambio dei medesimi tra le pubbliche

amministrazioni centrali e locali, nonché quello di proporre la normativa primaria e

secondaria riguardante le disposizioni standard di riferimento in materia di

formazione, gestione, diffusione, inter-scambiabilità e utilizzazione dei dati

geografici informatici; la composizione e le modalità di funzionamento di questo

organo devono essere definite a norma del comma 4292 con decreti del Presidente

del Consiglio dei ministri o – su sua delega – del Ministro per la innovazione e le

tecnologie (ora per la semplificazione e la pubblica amministrazione), previa intesa

con la Conferenza unificata.

In aggiunta il successivo comma 3293 istituisce il Repertorio nazionale dei dati

territoriali presso DigitPA (prima CNIPA), laddove questo rappresenta il catalogo

nazionale dei metadati (ossia delle informazioni sui dati) attraverso il quale sono

assicurati i servizi di ricerca per l’insieme dei dati territoriali; tramite un collegamento

291 “È istituito il Comitato per le regole tecniche sui dati territoriali delle pubbliche amministrazioni, con il compito di definire le regole tecniche per la realizzazione delle basi dei dati territoriali, la documentazione, la fruibilità e lo scambio dei dati stessi tra le pubbliche amministrazioni centrali e locali in coerenza con le disposizioni del presente decreto che disciplinano il sistema pubblico di connettività.” 292 “Ai sensi dell'articolo 17 comma 3 della legge 23 agosto 1988 n. 400 con uno o più decreti sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, del Ministro per la innovazione e le tecnologie, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281, sono definite la composizione e le modalità per il funzionamento del Comitato di cui al comma 2.” 293 “Per agevolare la pubblicità dei dati di interesse generale, disponibili presso le pubbliche amministrazioni a livello nazionale, regionale e locale, presso DigitPA è istituito il Repertorio nazionale dei dati territoriali.”


105

manifesto con il posteriore comma 5294 veniamo a conoscenza del fatto che anche le

sue regole tecniche devono essere definite con decreti del Presidente del Consiglio

dei ministri o – su sua delega – del Ministro per la innovazione e le tecnologie (ora

per la semplificazione e la pubblica amministrazione), sentiti i pareri della

Conferenza unificata e del Comitato di cui al comma 3, inoltre con la stessa

procedura dovranno essere definite pure le direttive e i costi per l’utilizzo dei dati da

parte di pubbliche amministrazioni e di privati.295

Questo sistema rappresenta un indice ragionato attraverso il quale le pubbliche

amministrazioni (e nei casi previsti anche i privati) possono verificare in qualsiasi

momento la disponibilità delle informazioni relative a una determinata area del

territorio in modo tale da accedervi – se necessario – per via telematica e a costo

ridotto, evitando ogni volta una nuova quanto superflua ri-acquisizione ex-novo

delle medesime informazioni; per ciò che è stato detto il fine di questo istituto

appare quello di agevolarne la pubblicità per – conseguentemente – favorirne la

diffusione e la conoscibilità sull’intero territorio nazionale, infatti una unica banca-

dati accessibile in egual modo dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali può

facilitare questa divulgazione e al contempo evitare tutti quei problemi di

inconsistenza delle informazioni, oltre ad eliminare i – già paventati – rischi di

frammentarietà, disallineamento e disomogeneità dei dati derivanti da una eccessiva

proliferazione degli stessi.

La intenzione palese del legislatore – di facile cognizione – è quella di addivenire alla

individuazione di un patrimonio informativo unico per la intera Pubblica

Amministrazione che metta a disposizione di tutte le varie amministrazioni –

294 “Con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato per la pubblica amministrazione e la innovazione, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, per i profili relativi ai dati ambientali, sentito il Comitato per le regole tecniche sui dati territoriali delle pubbliche amministrazioni, e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 luglio 1998 n. 281, sono definite le regole tecniche per la definizione del contenuto del repertorio nazionale dei dati territoriali, nonché delle modalità di prima costituzione e di successivo aggiornamento dello stesso, per la formazione, la documentazione e lo scambio dei dati territoriali detenuti dalle singole amministrazioni competenti, nonché le regole ed i costi per l'utilizzo dei dati stessi tra le pubbliche amministrazioni centrali e locali e da parte dei privati.” 295 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121)


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condividendoli – i dati di cui è venuta a conoscenza (nei più disparati modi) durante

lo svolgimento della propria attività istituzionale, prescindendo dalla titolarità della

specifica informazione in capo alla singola amministrazione; invero con l’art. 60296

CAD (che agisce su un altro piano ma con lo stesso fine dell’art. 59) il Codice della

Amministrazione Digitale pone specifica attenzione sulla inter-connessione tra le

banche-dati già esistenti, poiché l’obiettivo non è quello di crearne di nuove dal nulla

ma invece di sfruttare positivamente quelle già esistenti attraverso appropriati

strumenti coordinanti per lo scambio delle informazioni in proprio possesso.297

La “base di dati” viene identificata dal legislatore al comma 1298 con l’insieme delle

informazioni raccolte e gestite digitalmente dalle pubbliche amministrazioni, ebbene

se si pone mente al fatto che – dal punto di vista tecnico e normativo – i dati trattati

da ogni singola amministrazione danno corpo da soli a una autonoma banca-dati, si

può ragionevolmente affermare che il legislatore ha inteso riferirsi con la

disposizione in esaminando a un livello di aggregazione delle informazioni di livello

superiore rispetto a quello che caratterizza le banche-dati tradizionalmente intese,

perciò la più ampia nozione di base-dati sembra ricomprendere al proprio interno

anche quella di banca-dati in senso stretto; gli elementi qualificanti di tale inedito

concetto risiedono fondamentalmente nelle 4 caratteristiche essenziali delle

informazioni che lo costituiscono, ovvero la omogeneità del contenuto, la

provenienza da soggetti pubblici, la natura digitale del trattamento (riferito alla

raccolta e alla gestione) e la strumentalità al perseguimento degli obiettivi

istituzionali delle amministrazioni usufruitrici.

Dall’insieme di queste disposizioni si può dedurre una generica definizione di dato

nazionale – che si evince dal medesimo articolo in via residuale – per cui è tale

296 “Base di dati di interesse nazionale” 297 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156) 298 “Si definisce base di dati di interesse nazionale l'insieme delle informazioni raccolte e gestite digitalmente dalle pubbliche amministrazioni, omogenee per tipologia e contenuto e la cui conoscenza è utilizzabile dalle pubbliche amministrazioni, anche per fini statistici, per l'esercizio delle proprie funzioni e nel rispetto delle competenze e delle normative vigenti.”


107

qualunque informazione che non sia strettamente attinente a una porzione specifica

di territorio; inoltre è da sottolineare come anche il recente Repertorio nazionale dei

dati territoriali ex art. 59 rientra a tutti gli effetti – secondo il dettato legislativo – fra

le basi di dati di interesse nazionale.299

Nel proseguire della norma il comma 2300 ribadisce che le basi di dati di interesse

nazionale (cioè gli insiemi omogenei di informazioni derivanti dalla inter-

connessione delle differenti banche-dati così ottenute) devono essere realizzate

secondo criteri di omogeneità del contenuto, dal momento che per ciascuna

tipologia di dati è costituito un apposito Sistema Informativo Unitario (indicato con

l’acronimo “SIU”) che tiene conto dei diversi livelli istituzionali e territoriali,

garantendo l’allineamento (ovvero la uniformità riguardante la forma e

l’aggiornamento) delle informazioni registrate e l’accesso alle medesime da parte

delle pubbliche amministrazioni interessate; a ben vedere il legislatore sembra abbia

tenuto ben conto di tali rilievi in quanto l’articolo in commento non centralizza gli

archivi informatici delle singole pubbliche amministrazioni, limitandosi a prevedere

che le basi di dati di interesse nazionale costituiscano per ciascuna tipologia di

notizie un autonomo apparato.301

Così dopo aver individuato nel 1° comma il complesso dei dati da associare e gestire

unitariamente, il legislatore dispone che le informazioni raccolte in maniera

sistematica nelle singole basi-dati siano amministrate attraverso la predisposizione di

una struttura ad hoc (il Sistema Informativo Unitario, per l’appunto) che le organizzi

al proprio interno; in conclusione il Codice – facendo leva sulle crescenti

299 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 124-179) 300 “Ferme le competenze di ciascuna pubblica amministrazione, le basi di dati di interesse nazionale costituiscono, per ciascuna tipologia di dati, un sistema informativo unitario che tiene conto dei diversi livelli istituzionali e territoriali e che garantisce l'allineamento delle informazioni e l'accesso alle medesime da parte delle pubbliche amministrazioni interessate. La realizzazione di tali sistemi informativi e le modalità di aggiornamento sono attuate secondo le regole tecniche sul sistema pubblico di connettività di cui all'articolo 73 e secondo le vigenti regole del Sistema statistico nazionale di cui al decreto legislativo 6 settembre 1989 n. 322 e successive modificazioni.” 301 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203)


108

potenzialità della rete – disegna una architettura informatica che dovrebbe

consentire, attraverso le funzionalità che notoriamente caratterizzano i cosiddetti

“impianti digitali distribuiti”, una gestione unitaria dei dati residenti sui vari sistemi

informativi pubblici dislocati su tutto il territorio.302

Da ultimo le specifiche basi di dati di interesse nazionale – secondo il comma 3303 –

saranno poi individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (dal

2005 non ancora emanato) di concerto con i ministri di volta in volta interessati e su

parere del Garante della protezione dei dati personali e dell’Istituto nazionale di

statistica (il celebre “ISTAT”), inoltre laddove vengano in rilievo informazioni in

materie di competenza regionale dovrà anche essere acquisita la intesa con la

Conferenza unificata; infine al 2° periodo della citata disposizione si aggiunge che le

caratteristiche tecniche e le strutture responsabili di tali Sistemi Informativi Unitari

dovranno essere individuate con la medesima procedura.304

302 Commento di N. Lettieri, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 303 “Le basi di dati di interesse nazionale sono individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato per la innovazione e le tecnologie, di concerto con i Ministri di volta in volta interessati, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281 nelle materie di competenza e sentiti il Garante per la protezione dei dati personali e l'Istituto nazionale di statistica. Con il medesimo decreto sono altresì individuate le strutture responsabili della gestione operativa di ciascuna base di dati e le caratteristiche tecniche del sistema informativo di cui al comma 2” 304 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121)

2.5 – I siti web istituzionali

109


Come innanzi accennato il Codice della Amministrazione Digitale in molteplici

disposizioni riconosce ai cittadini e alle imprese il diritto a utilizzare la tecnologia

internet come strumento di comunicazione e di interazione con i pubblici uffici, di

conseguenza per garantire la effettività di questa prerogativa il legislatore ha imposto

in capo alle amministrazioni una serie di obblighi a contenuto informatico in

relazione alla presenza in rete e alle comunicazioni telematiche; inoltre la diffusione

delle reti telematiche (in particolare di internet) nel settore della Pubblica

Amministrazione porta con sé un elemento nuovo e per certi versi rivoluzionario,

infatti l’accesso alla informazione avviene – in questa prospettiva reticolare – in

modo diffuso, poiché l’utente è per così dire immerso in una notevole quantità di

dati disordinati che spaziano da un polo all’altro del globo terrestre.305

Fino ad oggi l’uso che le amministrazioni hanno fatto del web è stato – tranne

poche ma lodevoli eccezioni – incerto visto che raramente si è dimostrato rispettoso

delle norme che già da tempo il legislatore ha dettato in materia, perciò in un settore

pubblico ancora saldamente legato al carattere cartaceo (nonostante un quadro

normativo a riguardo da tempo compiuto) si è continuato a guardare ai siti internet

come un eventuale surplus e alla posta elettronica come una opzione aggiuntiva per

pochi – cittadini e dipendenti – esperti; fortunatamente gli ultimi interventi

normativi in materia (in particolare la legge 69/2009) hanno scardinato

definitivamente questo assetto, eliminando l’equivoco e non-funzionale regime del

doppio binario (cartaceo e digitale) della attività amministrativa e sancendo il

principio per cui la amministrazione – ove possibile – deve comunicare ed erogare i

servizi in modalità informatica attraverso l’uso di internet.

305 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156)


110

Oggi le leggi della Pubblica Amministrazione digitale conferiscono centrale

importanza ai siti internet degli enti, concepiti come un vero e proprio sportello

virtuale cui la utenza può rivolgersi – telematicamente – per ottenere informazioni di

carattere generale oppure per essere aggiornata sullo stato delle proprie pratiche, ma

anche più banalmente per fruire dei servizi che le singole amministrazioni rendono

disponibili online; così nelle intenzioni del legislatore i siti delle amministrazioni

diventano anche uno strumento di trasparenza attraverso i quali i cittadini possono

conoscere il livello di efficienza degli uffici pubblici ed esprimere giudizi sulla qualità

dei servizi di cui hanno usufruito.

Dal punto di vista tecnico la scelta del legislatore è quella di non imporre

normativamente l’uso di un determinato linguaggio di programmazione, laddove tale

opzione appare particolarmente convincente non solo perché rispettosa della

autonomia organizzativa dei singoli uffici, ma soprattutto poiché disporre

diversamente avrebbe significato violare clamorosamente anche il principio di

neutralità tecnologica (già visto) non tenendo conto che la evoluzione delle

tecnologie è troppo rapida per poter essere imbrigliata – proficuamente – in una

norma; ciò non significa che manchino le disposizioni normative in materia dei siti

web delle amministrazioni, ma tale norme sono strumentali da un lato a evitare che

l’impiego delle tecnologie possa essere discriminatorio e dall’altro che l’uso della rete

possa davvero consentire il raggiungimento degli obiettivi di efficienza e

trasparenza.

Ciò posto è necessario – al fine di fissare alcuni paletti – precisare che per “sito

internet” può intendersi l’insieme di componenti (pagine, link e funzioni) che

risiedono su uno o più computer collegati alla rete internet e che è utilizzato per

veicolare le informazioni ed erogare i servizi; in particolare i siti facenti parte del

dominio “gov.it” hanno lo scopo precipuo di fornire informazioni e servizi ai

cittadini, alle imprese e alle varie altre amministrazioni, con la garanzia che le


111

informazioni e i servizi richiesti provengano direttamente dall’ente pubblico titolare

e abbiano caratteristiche di qualità pre-determinate.306

Gli art. 53 e 54 del Codice nel rendere giuridicamente vincolante per le pubbliche

amministrazioni la realizzazione di siti istituzionali su reti telematiche, prassi peraltro

già molto diffusa considerando l’elevato numero di siti attivi pregressi, indicano una

serie di principi e contenuti – minimi – necessari che dovranno caratterizzare i siti

stessi, delineando il profilo della Pubblica Amministrazione online.

In particolare l’art. 53307 comma 1308 CAD definisce i principi che le pubbliche

amministrazioni centrali devono rispettare nella realizzazione dei loro siti

istituzionali prevedendo che questi rispettino i principi di accessibilità, nonché

elevata usabilità e reperibilità (anche da parte delle persone disabili), completezza

della informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione,

qualità, omogeneità e inter-operabilità.309

Sin da subito è da rilevare come rispetto ai sopra-citati principi alcuni di essi

(accessibilità, elevata usabilità e inter-operabilità) facciano esplicito riferimento ai siti

intesi come contenitori, altri (completezza di informazione e chiarezza del

linguaggio) agli stessi intesi come contenuto, e infine altri ancora (reperibilità,

affidabilità, semplicità di consultazione, qualità e omogeneità) a entrambe le

accezioni310; si noti pure come alcuni dei medesimi concetti (es. accessibilità) siano

strettamente collegati alla interazione dell’utente con il sito, invece altri (es.

completezza delle informazioni) siano totalmente indipendenti da tale legame.

306 Commento di M. Martoni, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 307 “Caratteristiche dei siti” 308 “Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti istituzionali su reti telematiche che rispettano i principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed inter-operabilità. Sono in particolare resi facilmente reperibili e consultabili i dati di cui all'articolo 54.” 309 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200) 310 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 146-203)


112

Tornando alla più stretta analisi dell’articolo occorre primariamente osservare che

attenendosi alla mera formulazione letterale, benché nella sostanza i principi per la

realizzazione dei siti web elencati dal Codice si rivolgano a tutte le pubbliche

amministrazioni, la attuale versione del comma in esame ne prevede la applicazione

esplicita alle sole pubbliche amministrazioni centrali; è chiaro che ci si debba

interrogare sulla esclusione di Regioni ed enti locali dal suo ambito di operatività,

laddove la problematica attiene – più in generale – alla limitata estensione del diritto

all’utilizzo delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con la Pubblica

Amministrazione che è operante solo nei confronti di quelle centrali (intendendosi

per tali quelle previste ex art. 1 comma 1 lettera z311 CAD), poiché il legislatore per

non aggravare ulteriormente i bilanci degli enti locali ha ritenuto maggiormente

opportuno non caricarli anche dei costi necessari a garantire il diritto della propria

cittadinanza alla comunicazione in forma telematica con gli stessi.

La esenzione delle altre pubbliche amministrazioni dall’obbligo di costruire siti

internet per la comunicazione istituzionale rappresenta una attuazione pratica di tale

linea di indirizzo, ma a prescindere dalla polemica sui costi non-eccessivi per la

costruzione di tali portali (infatti occorre comunque una struttura che li gestisca

anche dopo la attivazione) è da ribadire che questa disparità di trattamento del

cittadino nelle comunicazioni con la Pubblica Amministrazione – a seconda che si

tratti di enti locali o amministrazioni centrali – appare di assai dubbia legittimità

costituzionale; il Codice non è comunque insensibile alla problematica in questione e

intende favorire la realizzazione di siti internet delle amministrazioni regionali e

locali mediante indirette azioni di incentivazione, infatti il successivo comma 3

dell’articolo in commento prevede che lo Stato promuova nella ottica di una leale

311 “<<pubbliche amministrazioni centrali>>: le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le istituzioni universitarie, gli enti pubblici non economici nazionali, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300;”


113

collaborazione tra livelli istituzionali diversi intese e azioni comuni finalizzate a tale

scopo.312

Passando invece al contenuto della norma appare evidente ai più che la prima

preoccupazione del legislatore sia quella di assicurare che i siti istituzionali siano di

facile utilizzo (anche da parte di utenti non-esperti) e che le informazioni in essi

contenute siano facilmente – e rapidamente – reperibili; questa disposizione ha il

merito di evidenziare come nella realizzazione di un sito web la amministrazione

debba sempre privilegiare l’aspetto dei contenuti e delle informazioni da fornire alla

utenza rispetto a quello puramente grafico, infatti il particolare riferimento alla

usabilità e alla semplicità di consultazione pone l’accento sul fatto che in questo caso

non si tratta di cosiddetti “siti-vetrina” bensì “di reale servizio”, che hanno la

funzione di erogare prestazioni – anche informative – online e quindi per essere

veramente proficui devono essere costruiti sulle esigenze attuali della utenza.

Il governo dei siti web della Pubblica Amministrazione è realizzato grazie

all’impegno di specifiche figure professionali dedicate alla gestione informatica,

operativa e amministrativa dei portali delle singole amministrazioni, cui si affianca

anche DigitPA per il suo ruolo di consulenza e di coordinamento nella realizzazione

e nella modificazione dei siti internet delle pubbliche amministrazioni centrali (art.

53 comma 2313 CAD), oltre che di gestore dei contratti-quadro del Sistema Pubblico

di Connettività con i quali le varie amministrazioni interessate hanno potuto

realizzare i propri siti web.

Invece dal comma 3314 – come già anticipato poc’anzi – è stato previsto che lo Stato

promuova intese e azioni comuni con le Regioni e gli enti locali affinché realizzino

siti istituzionali con le caratteristiche previste dal comma 1 per le amministrazioni

centrali, anche se appare auspicabile che la medesima disposizione venga estesa

312 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 313 “DigitPA svolge funzioni consultive e di coordinamento sulla realizzazione e modificazione dei siti delle amministrazioni centrali.” 314 “Lo Stato promuove intese ed azioni comuni con le regioni e le autonomie locali affinché realizzino siti istituzionali con le caratteristiche di cui al comma 1.”


114

direttamente anche alle stesse regioni e agli enti locali che rappresentano i soggetti

più vicini alle esigenze dei cittadini.315

Sono molteplici anche le disposizioni normative in materia di siti internet della

Pubblica Amministrazione che si occupano – nella maggior parte dei casi – di

definire un contenuto minimo delle informazioni che devono essere presenti sulle

pagine web degli enti, ma soprattutto il Codice della Amministrazione Digitale detta

delle disposizioni funzionali e strumentali alla garanzia dei diritti di cittadinanza

digitale che sono stati precedentemente illustrati e descritti.

In particolare l’art. 54316 comma 1317 CAD, facendo sostanzialmente propria la

distinzione tra dati essenziali e non-essenziali, dispone che i siti delle pubbliche

amministrazioni – stavolta non solo quelle centrali – debbano inglobare

necessariamente le seguenti informazioni (stilando di fatto un elenco di contenuti

minimi): l’organigramma, le tipologie di procedimento svolte, le scadenze e le

modalità di adempimento dei procedimenti, le caselle di posta elettronica

istituzionali attive, le pubblicazioni (es. messaggi di informazione o di

comunicazione), i bandi di gara o di concorso e i servizi forniti in rete.

315 P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 65-71) 316 “Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni” 317 “I siti delle pubbliche amministrazioni contengono necessariamente i seguenti dati pubblici: a) l'organigramma, l'articolazione degli uffici, le attribuzioni e l'organizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non-generale, i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici, nonché il settore dell'ordinamento giuridico riferibile alla attività da essi svolta, corredati dai documenti anche normativi di riferimento; b) l'elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale non-generale, il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale, il nome del responsabile e l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché della adozione del provvedimento finale, come individuati ai sensi degli articoli 2, 4 e 5 della legge 7 agosto 1990 n. 241; c) le scadenze e le modalità di adempimento dei procedimenti individuati ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990 n. 241; d) l'elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive, specificando anche se si tratta di una casella di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005 n. 68; e) le pubblicazioni di cui all'articolo 26 della legge 7 agosto 1990 n. 241, nonché i messaggi di informazione e di comunicazione previsti dalla legge 7 giugno 2000 n. 150; f) l'elenco di tutti i bandi di gara; g) l'elenco dei servizi forniti in rete già disponibili e dei servizi di futura attivazione, indicando i tempi previsti per l'attivazione medesima; g-bis) i bandi di concorso.”


115

Un nuovo impulso all’uso dei siti istituzionali per comunicare e per interagire con la

utenza è dato dalla legge 69/2009 che riempie le pagine web delle amministrazioni di

ulteriori contenuti, come l’obbligo di pubblicare le retribuzioni annuali, i curricula

vitae, gli indirizzi di posta elettronica o i numeri telefonici a uso professionale,

nonché di rendere pubblici – con lo stesso mezzo – i tassi di assenza e di maggiore

presenza del personale di livello dirigenziale distinti per uffici (in una ottica di

maggiore responsabilizzazione dei quadri operativi); il portale web della Pubblica

Amministrazione come strumento di trasparenza sull’àgere amministrativo è stato

previsto anche dal d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150318 che definendo la trasparenza

come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti

internet (art. 11319 comma 1320), obbliga tutte le amministrazioni a rendere pubblico

sul proprio sito il programma triennale per la trasparenza e la integrità, il relativo

stato di attuazione e il piano con la relazione sulle performance.321

Conseguentemente il legislatore nel prevedere il contenuto minimo di tali siti

istituzionali indica pure le pubblicazioni di cui all’art. 26322 comma 1323 – ormai

abrogato – della legge 241/1990 (direttive, programmi, istruzioni, circolari e ogni

altro atto che dispone in generale sulla organizzazione, funzioni, obiettivi e

procedimenti della amministrazione procedente), nonché tutti i messaggi di

318 “Attuazione della legge 4 marzo 2009 n. 15 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni” 319 “Trasparenza” 320 “La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto della organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati della attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117 secondo comma lettera m della Costituzione.” 321 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 124-179) 322 “Obbligo di pubblicazione” 323 “Fermo restando quanto previsto per le pubblicazioni nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana dalla legge 11 dicembre 1984 n. 839, e dalle relative norme di attuazione, sono pubblicati, secondo le modalità previste dai singoli ordinamenti, le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari e ogni atto che dispone in generale sulla organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una pubblica amministrazione ovvero nel quale si determina l'interpretazione di norme giuridiche o si dettano disposizioni per la applicazione di esse.”


116

informazione e di comunicazione per i quali sarebbe opportuno disporre una

notificazione diffusa e generalizzata; peraltro oltre alle notizie indicate nel 1° comma

e relative alla struttura organizzativa delle persone responsabili per i diversi settori è

previsto che debbano essere pubblicati anche i comunicati-stampa relativi alla

attività della amministrazione e che siano realizzati spazi di interazione con e fra i

cittadini.324

Inoltre è sancito che, al fine di aumentare la trasparenza dei rapporti tra le

amministrazioni pubbliche e gli utenti, ogni singola amministrazione determini con

cadenza annuale sul proprio sito internet – o con altre forme idonee – un indicatore

dei tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, di servizi o di forniture

(denominato “indicatore di tempestività dei pagamenti”) e i tempi medi di

definizione dei procedimenti di erogazione dei servizi con riferimento all’esercizio

finanziario precedente (art. 23325 comma 5326 della legge 69/2009).

È da questa combinazione di norme che ha ulteriormente preso spunto l’ex-

Ministro per le riforme e la innovazione per invitare le amministrazioni, al fine di

incrementare il regime di pubblicità e di conoscenza della azione amministrativa da

parte dei cittadini, delle imprese e degli altri organismi pubblici, ad ampliare il

catalogo degli atti pubblicati rendendo conoscibili anche tutte le negoziazioni

relative ai servizi, forniture o lavori il cui importo presunto sia superiore ai 20.000

euro, nonché gli esiti delle medesime procedure; di conseguenza tutta la attività

finalizzata alla acquisizione di beni, servizi o realizzazione di opere caratterizzate da

una certa rilevanza deve poter essere consultabile da chiunque, delineando una

324 Commento di M. Martoni, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 325 “Diffusione delle buone prassi nelle pubbliche amministrazioni e tempi per la adozione dei provvedimenti o per la erogazione dei servizi al pubblico” 326 “Al fine di aumentare la trasparenza dei rapporti tra le amministrazioni pubbliche e gli utenti, a decorrere dal 1° gennaio 2009 ogni amministrazione pubblica determina e pubblica, con cadenza annuale, nel proprio sito internet o con altre forme idonee: a) un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato "indicatore di tempestività dei pagamenti"; b) i tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all'esercizio finanziario precedente.“


117

pubblicità di tipo non soltanto preventivo (bandi e avvisi in sede di indizione delle

procedure di evidenza pubblica) ma anche del loro svolgimento e dei loro esiti finali.

Tutto ciò con una sola limitazione, cioè che le uniche ipotesi in cui le

amministrazioni possono esimersi dal pubblicare gli atti inerenti alle proprie

aggiudicazioni si rinvengono laddove siffatto adempimento possa comportare la

diffusione di dati sensibili ovvero attenga a convenzioni contenenti informazioni

coperte da segreto di Stato oppure dalla cui divulgazione possa derivare una lesione

alla sicurezza o alla difesa nazionale.

Per ovviare alle conseguenti perplessità sollevate in materia di riservatezza dei dati

personali il parlamento aveva modificato il Codice della privacy in modo tale che le

notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di qualunque addetto a una

funzione pubblica e la relativa valutazione non fossero oggetto della protezione dei

dati personali (art. 19327 comma 3-bis328 – successivamente confluito altrove – del

d.lgs. 196/2003), quindi con tale previsione il legislatore ha praticamente legittimato

la pubblicazione dei suddetti dati da parte della Pubblica Amministrazione senza la

necessità di richiedere alcun consenso da parte dei diretti interessati. 329

Anche la pubblicità legale su internet porta con sé una diffusione di notizie che – in

alcuni casi – potrebbe ledere il diritto alla privacy, da intendersi non solo come

tutela della riservatezza delle informazioni che riguardano intimamente la sfera

privata ma – in maniera più ampia – anche come diritto all’oblio; a tal proposito il

Garante per la protezione dei dati personali è intervenuto con vari provvedimenti

ponendo un limite alla ricercabilità delle notizie pubblicate sui siti della Pubblica

327 “Principi applicabili al trattamento di dati diversi da quelli sensibili e giudiziari” 328 “Le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto a una funzione pubblica e la relativa valutazione sono rese accessibili dalla amministrazione di appartenenza. Non sono invece ostensibili, se non nei casi previsti dalla legge, le notizie concernenti la natura delle infermità e degli impedimenti personali o familiari che causino l'astensione dal lavoro, nonché le componenti della valutazione o le notizie concernenti il rapporto di lavoro tra il predetto dipendente e la amministrazione, idonee a rivelare taluna delle informazioni di cui all'art. 4 comma 1 lettera d.” 329 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200)


118

Amministrazione in modo da individuare il tempo massimo di permanenza in rete

della informazione, decorso il quale determinati documenti possono restare in

internet ma saranno consultabili solo a partire dal sito stesso dell’ente locale non

essendo più visibili dai motori di ricerca esterni (eventualmente esclusivamente

tramite quelli interni) e secondo tempi proporzionati all’interesse sociale che pervade

la notizia.

Ampliando il discorso mettere a disposizione informazioni personali sul proprio sito

internet significa – per le amministrazioni pubbliche – compiere quella specifica

tipologia di operazione del trattamento di dati personali denominata “diffusione” (di

cui all’art. 4 comma 1 lettera m330 del d.lgs. 196/2003); in particolare qualunque

trattamento dei dati personali da parte di soggetti pubblici è consentito soltanto per

lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali (come già visto col principio di

finalità), fermo restando che le comunicazioni di tali informazioni da parte di una

amministrazione pubblica sono ammesse unicamente quando sono previste da una

norma di legge o di regolamento (art. 19 comma 3331), il che significa che si viola

questa disposizione ove si rendano fruibili attraverso il sito web dati personali per i

quali siffatta forma di pubblicazione non sia puntualmente prevista quanto meno da

una norma di rango regolamentare.

È stato pure accennato alle capacità intrinseche dei siti internet delle

amministrazioni pubbliche di dare piena attuazione alla legge 241/1990, laddove la

stessa richiede a tale scopo che tutte le singole amministrazioni individuino l’elenco

dei documenti posseduti per i quali si può esercitare il diritto all’accesso; così

facendo il Codice della Amministrazione Digitale delinea il diritto all’accesso come

quello telematico ai dati e ai documenti della Pubblica Amministrazione, tra l’altro

prevedendo sul portale web la pubblicazione dei regolamenti che disciplinano

330 “[...] <<diffusione>>: il dare conoscenza dei dati personali a soggetti indeterminati, in qualunque forma, anche mediante la loro messa a disposizione o consultazione;” 331 “La comunicazione da parte di un soggetto pubblico a privati o a enti pubblici economici e la diffusione da parte di un soggetto pubblico sono ammesse unicamente quando sono previste da una norma di legge o di regolamento.”


119

l’esercizio stesso del suddetto diritto (art. 52 de quo già precedentemente

esaminato). 332

In altri termini nell’alveo della categoria generale delle informazioni accessibili online

sembra assistersi ad una frattura tra dati pubblici da un lato e dati oggetto del diritto

di accesso dall’altro, infatti solo i primi sono messi a disposizione del pubblico

tramite gli appositi siti istituzionali, mentre i secondi devono essere espressamente

richiesti da un soggetto privato portatore di un interesse qualificato, solo allora – se

non si contrappongono ragioni ostanti alla domanda – potranno essere resi

disponibili dalla Pubblica Amministrazione al soggetto istante ai fini dell’esercizio

del proprio diritto di accesso; ne consegue che un dato pubblico – per definizione –

non è un dato oggetto del diritto di accesso, invece vero è che il Codice accoglie una

relazione di inversa proporzionalità tra informazioni collocate online sui portali web

e area del diritto di accesso, tale che al crescere delle prime la seconda si ritrae

(quando le notizie sono volontariamente messe a disposizione in internet da parte

delle amministrazioni intellegibilmente non c’è alcun bisogno di richiederle). 333

Peraltro secondo i commi 2 e 2-bis (successivamente abrogati dal nuovo CAD)

mentre le amministrazioni centrali che già dispongono di propri siti istituzionali

sono tenuti a rendere disponibili detti contenuti entro una precisa scadenza dalla

data di entrata in vigore del Codice della Amministrazione Digitale, per le

amministrazioni regionali e locali questo vale solo nei limiti delle proprie risorse

tecnologiche e organizzative disponibili e nel rispetto della loro autonomia

normativa (questione che si riallaccia a quella dell’ambito soggettivo di applicazione

dell’art. 53 limitato o meno alle sole amministrazioni centrali); anzitutto è da

escludere che – a dispetto in un certo senso del tenore letterale del comma 2334 –

l’obbligo di compliance da esso previsto valga solamente per le amministrazioni

332 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 124-179) 333 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 334 “Le amministrazioni centrali che già dispongono di propri siti realizzano quanto previsto dal comma 1 entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente Codice.”


120

centrali che già dispongono di propri siti web e non per le altre, infatti a questa

impostazione si oppone in primo luogo la logica perché ove così intesa la norma

finirebbe – di fondo – con il premiare la amministrazione rimasta inerte non

gravandola né di adempimenti né dell’obbligo di realizzarli entro una tempistica

precisa, il che non sarebbe equo ridondando in ultima analisi a danno dei relativi

amministrati.

Da questo identico punto di vista va quindi evidenziato anche quanto stabilito al

comma 2-bis335 della norma in commento, secondo il quale l’obbligo di dotare i

rispettivi portali internet dei contenuti individuati nel precedente comma 1 vale per

le amministrazioni regionali e locali nei limiti delle risorse tecnologiche e

organizzative disponibili non è da interpretare alle lettera; quanto al rispetto della

loro indipendenza normativa costituzionalmente garantita dal sistema delle

autonomie, il tema dei contenuti – necessari – nei siti istituzionali delle

amministrazioni pubbliche pare riconducibile all’ambito di applicazione del – già

trattato – art. 117 comma 2 lett. r cost., il quale come noto attribuisce alla potestà

legislativa esclusiva dello Stato il coordinamento informativo statistico e informatico

dei dati delle amministrazioni statali, regionali e locali. 336

Il 3° comma337 dell’art. 54 CAD stabilisce altresì che i dati pubblici contenuti nei siti

delle pubbliche amministrazioni devono essere fruibili in rete gratuitamente e senza

necessità di alcuna autenticazione informatica.

Di grande importanza è poi la disposizione contenuta dal conseguente comma 4338

secondo cui le pubbliche amministrazioni devono garantire la conformità delle

informazioni contenute nei siti istituzionali rispetto a quelle previste nei

335 “Il principio di cui al comma 1 si applica alle amministrazioni regionali e locali nei limiti delle risorse tecnologiche e organizzative disponibili e nel rispetto della loro autonomia normativa.” 336 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 337 “I dati pubblici contenuti nei siti delle pubbliche amministrazioni sono fruibili in rete gratuitamente e senza necessità di identificazione informatica.” 338 “Le pubbliche amministrazioni garantiscono che le informazioni contenute sui siti siano accessibili, conformi e corrispondenti alle informazioni contenute nei provvedimenti amministrativi originali dei quali si fornisce comunicazione tramite il sito.”


121

provvedimenti amministrativi originali (cartacei) dei quali si fornisce comunicazione

tramite il portale; quanto sopra esposto è necessario al fine di comprendere che il

contenuto dei siti internet delle varie amministrazioni andrà a rappresentare il nuovo

front-office della Pubblica Amministrazione nei confronti dei propri

cittadini/utenti, per tale ragione il quadro normativo in commento dovrà assicurare

non solo la certezza della identità degli interlocutori e che si stia interagendo con

una legittima rappresentanza dello Stato, ma anche la completezza e la attendibilità

dei servizi che vengono così erogati e delle informazioni che si inviano o

ricevono.339

In seguito il decreto integrativo 159/2006 ha aggiunto il comma 4-bis340 ai sensi del

quale la pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei casi e nei

modi espressamente previsti dall’ordinamento, disposizione questa che ha sollevato

qualche dubbio da parte del Consiglio di stato341; in altre parole è adesso

espressamente previsto che gli obblighi di pubblicazione degli atti e dei

provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendano assolti

con la diffusione nei siti informatici delle pubbliche amministrazioni e degli enti

pubblici costretti.

Questa si tratta di una vera e propria rivoluzione copernicana per la intera

amministrazione italiana laddove finalmente viene superato il vecchio regime di

pubblicità legale basato sui bollettini e sugli albi cartacei, di conseguenza le

pubblicazioni effettuate in forma cartacea non avranno più effetto di pubblicità

legale ma solo efficacia di finalità integrativa come alternativa opzionale ma

irrilevante a fini giuridici (per il momento è fatto salvo soltanto il carattere di

pubblicità della Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana e di quella della Unione

europea); in questo modo il legislatore – pur motivato dalla esigenza di ridurre la

339 Commento di M. Martoni, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 340 “La pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente previsti dall'ordinamento.” 341 P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 65-71)


122

spesa pubblica – prende atto che oggi l’unico modo per assicurare davvero la

conoscibilità di norme, atti e provvedimenti è la diffusione con gli strumenti

telematici, viene così conferita centralità ai siti istituzionali degli enti che diventano –

a tutti gli effetti – il principale mezzo per ottenere informazioni e per consultare

documenti della Pubblica Amministrazione.

Purtuttavia si fa presente che comunque la pubblicazione online – in linea generale –

può ancora assumere 2 diverse valenze: da un lato quella di mera forma pubblicitaria

di integrazione con funzione comunicativa (cosiddetta “certezza notiziale”) che non

sostituisce le altre forme di pubblicità previste dalla legge e perciò non-determinante

la decorrenza dei termini sostanziali o processuali, dall’altra può assumere veri effetti

costitutivi al pari della pubblicazione cartacea (“certezza legale”) risultando al

contrario parametro idoneo al calcolo del dies a quo per la decorrenza dei suddetti

termini.

Pur in assenza di completi dati ufficiali a riguardo è facile rilevare sin da subito come

– finora – siano state poche le pubbliche amministrazioni che hanno ottemperato

puntualmente al dettato normativo previsto dal Codice della Amministrazione

Digitale, sia con riferimento alla accessibilità dei portali web sia con riferimento alla

presenza di tutti i contenuti imposti normativamente; infatti se allo stato alcune

previsioni sulla trasparenza risultano attuate dalla maggioranza della Pubblica

Amministrazione, tuttavia non risulta che quelle relative alla pubblicazione dei

servizi disponibili e agli strumenti conferiti al cittadino per la verifica

dell’avanzamento della propria pratica personale siano state altrettanto rispettate, ciò

anche in considerazione del fatto che mentre le prime costituiscono un obbligo

normativo le seconde hanno una valenza meramente programmatica. 342

La delusione è accentuata dal fatto che i contenuti minimi necessari dei siti

istituzionali costituiscono una parte qualificante dell’oggetto del diritto all’uso delle

tecnologie sancito all’art. 3 CAD, che per tale via è conformato e – allo stesso

342 I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago, 2011 (p. 124-179)


123

tempo – di fatto svuotato della sua portata innovativa; il rischio è che le pubbliche

amministrazioni scambino i contenuti minimi necessari con quelli da mettere

obbligatoriamente a disposizione del pubblico e perciò che online si riesca a

rintracciare soltanto i primi. 343

Difatti il combinato disposto degli art. 53 e 54 del Codice attribuisce al cittadino-

utente con evidenza 2 diritti, quello della agevole accessibilità a un patrimonio

minimo di dati idonei a orientare le proprie scelte procedimentali col fine di

massimizzarne il risultato finale e quello alla esattezza dei contenuti informativi

anzidetti; le criticità applicative a essi inerenti possono investire 2 situazioni tipiche,

ovvero la eventuale insufficienza – in tutto o in parte – delle informazioni che è per

legge obbligatorio mettere a disposizione sul sito o la eventuale inesattezza delle

stesse, laddove nella ottica dell’utente un sito istituzionale non-completo – o

parimenti non-aggiornato – costituisce una palese violazione dei diritti

riconosciutigli dall’ordinamento e azionabili in giudizio, quindi il cittadino che non

trovasse all’interno del sito istituzionale di una amministrazione le notizie innanzi

elencate potrebbe a ragione ricorrere dinanzi al giudice amministrativo per ottenere

la declaratoria di illegittimità del comportamento dell’ente e il conseguente

risarcimento del danno subito (in forma specifica o per equivalente monetario).

Infatti a prescindere dalle precise responsabilità di tipo amministrativo o disciplinare

previste dall’inasprito sistema sanzionatorio del nuovo CAD, deve affermarsi che la

mancata pubblicazione delle informazioni previste all’art. 54 CAD possa

determinare in capo alla Pubbliche Amministrazione anche una responsabilità di

tipo penale ai sensi dell’art. 328 c.p.344 (rifiuto od omissione di atti d’ufficio)345; valga

343 E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”, in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (p. 33-137) 344 “1. Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da 6 mesi a 2 anni. 2. Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che entro 30 giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad 1 anno o con la multa fino a 1032 euro. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di 30 giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa.”


124

in proposito evidenza che con la sentenza 9 febbraio 2004 n. 2424 la 3^ sezione

civile della Corte di Cassazione è di recente tornata sulla questione ricordando che

secondo i giudici di legittimità la responsabilità delle pubbliche amministrazioni per

illecito extra-contrattuale (che può essere fatta valere dal privato anche solo tramite

azione di risarcimento del danno davanti al giudice ordinario) è astrattamente

configurabile anche nella diffusione di informazioni inesatte.

Ciò è tanto più vero – ha osservato la Suprema corte – a seguito della mutata

concezione della ingiustizia del danno di cui all’art. 2043 c.c.346 (risarcimento per

fatto illecito), per cui non è più solo la lesione di un diritto soggettivo ma anche

quella di una posizione giuridica considerata meritevole di tutela da parte

dell’ordinamento (come l’interesse legittimo di affidamento nella Pubblica

Amministrazione) a obbligare l’autore dell’atto illecito al risarcimento del danno in

presenza di tutti gli altri elementi costitutivi della responsabilità aquiliana.

Sul punto i giudici ermellini hanno ri-affermato (con la sentenza a sezioni unite civili

22 luglio 1999 n. 500) il principio secondo il quale affinché un evento dannoso sia

imputabile alla responsabilità di una amministrazione tale addebito non può avvenire

sulla base del mero dato obiettivo della illegittimità del provvedimento

amministrativo, ma richiede una più penetrante indagine in ordine alla valutazione

della colpa che – unitamente al dolo – costituisce tipicamente un requisito essenziale

della responsabilità aquiliana; quindi la sussistenza di tale elemento va riferita non al

singolo funzionario-agente ma alla Pubblica Amministrazione nel suo insieme (come

apparato generale) ed è configurabile solamente qualora l’atto amministrativo sia

stato adottato in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona

amministrazione alle quali deve ispirarsi normalmente l’esercizio della funzione

345 E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2009 (p. 80-200) 346 “Qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.”


125

amministrativa e che il giudice ordinario ha il potere di valutare in quanto limite

esterno alla discrezionalità amministrativa. 347

Come si vede gli articoli in esame hanno conseguenze pratiche rilevanti e

presuppongono che la Pubblica Amministrazione gestisca informaticamente anche i

processi al proprio interno, ri-organizzandosi con le metodologie di cui si è detto in

precedenza e utilizzando strumenti che permettano di gestire il procedimento

amministrativo informatico; pertanto è evidente che al fine di realizzare un sistema

di governo elettronico realmente funzionante ed efficace la criticità vada posta

anche sul back-office delle pubbliche amministrazione, cioè tutta la attività che la

macchina amministrativa svolge al proprio interno (al fine di poter poi agire

all’esterno) e il cui assestamento è – appunto – indispensabile al fine di permettere

che tutte le norme che si sono commentate in questo lavoro siano realmente

applicate sfruttando tutti i loro potenziali benefici. 348

Di conseguenza la opera digitale sarà finalmente completa solamente quando anche

la informazione utilizzerà in pieno tutte le potenzialità offerte dalla rete internet e si

trasformerà in una informazione di tipo interattivo, tale da permettere non solo la

consultazione ma anche la partecipazione dell’utente stesso a determinati

procedimenti (sia in fase di ricerca che nell’utilizzo stesso delle notizie e dei dati). 349

Oltretutto con l’art. 55350 CAD il legislatore introduce una altra forma di

partecipazione democratica cui – nei fatti – è stata data attuazione almeno per la

parte relativa alla consultazione pubblica della legge a opera del portale

www.normattiva.it, che ha l’obiettivo – fra gli altri – di informatizzare e di

classificare la normativa vigente per facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita

da parte dei cittadini; da questa disposizione, che tra l’altro riproduce

347 M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008 (p. 81-121) 348 P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano, 2007 (p. 65-71) 349 M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori, Napoli, 2006 (p. 92-156) 350 “Consultazione delle iniziative normative del governo”


126

pedissequamente il dettato normativo di cui all’art. 18351 della legge 229/2003,

sembra emergere con evidenza l’avvento di una nuova generazione di diritti dei

cittadini – nell’ambito della società civile – teleologicamente orientati ad assicurare

una loro più consapevole partecipazione alla vita democratica (e quindi politica)

dello Stato.

Tuttavia a seguito di una interpretazione particolarmente estensiva dell’art. 18

predetto la Presidenza del Consiglio dei ministri non si è limitata alla pubblicazione

sul sopracitato sito telematico delle sole iniziative normative e dei disegni di legge

particolarmente rilevanti come era stato tassativamente indicato dal comma 1352, ma

si è – positivamente – dotata ulteriormente di un supporto organizzativo capace di

rendere trasparente la intera attività normativa del governo complessivamente

considerata senza distinzioni in ordine alla rilevanza dei provvedimenti adottati;

inoltre esso permette già ai privati e alle loro forme associative di richiedere – in

aderenza alla missione perseguita volta a realizzare la partecipazione informativa del

cittadino – notizie e chiarimenti sulla attività normativa del Parlamento in generale e

su quella del Governo in particolare, al fine di garantire la piena fruibilità dei dati

giuridici da parte degli stessi.

Peraltro dal dettato letterale della norma è dato evincere non solo il perseguimento

dell’obiettivo di trasmettere una conoscenza ma anche quello di attivare nello

scambio delle informazioni – perseguito attraverso l’accesso al sito informatico – un

rapporto bilaterale di tipo dialogico tra chi esercita il potere e chi a esso è soggetto;

ne discende sotto quest’ultimo aspetto il venir in essere di una forma di

comunicazione pubblica che contiene intimamente in sé la apertura verso modalità

collaborative precipue delle moderne amministrazioni, dunque la traduzione in

formato digitale dei dati normativi e la loro trasmissione attraverso la rete internet

351 “Consultazione telematica” 352 “La Presidenza del Consiglio dei Ministri può pubblicare su sito telematico le notizie relative ad iniziative normative del Governo, nonché i disegni di legge di particolare rilevanza, assicurando forme di partecipazione del cittadino in conformità con le disposizioni vigenti in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento di dati personali. La Presidenza del Consiglio dei Ministri può inoltre pubblicare atti legislativi e regolamentari in vigore, nonché i massimari elaborati da organi di giurisdizione.”


127

attestano il processo di modernizzazione dell’apparato esecutivo nei rapporti con la

utenza e segnano una tappa importante nel processo di definizione del diritto di

essere informati dei privati, che supera – pur contenendolo – quello dell’accesso alla

informazione.

Così non appare peregrino ritenere che l’articolo in esame nella parte in cui afferma

che dal Governo sono assicurate forme di partecipazione del cittadino voglia

intendere qualcosa di più della semplice e-information, infatti la espressione

utilizzata – non inconsapevolmente – dal legislatore può far pensare (ma forse

sarebbe meglio dire sperare) a forme di intervento del cittadino nel processo

legislativo di competenza dell’organo esecutivo, posto che il termine

“partecipazione” – già sotto il profilo semantico – indica un comportamento attivo

da parte del soggetto che non può certamente limitarsi alla richiesta di delucidazioni

su scelte da altri intraprese; in conclusione si può dire che la norma manifesta il

perseguimento dell’obiettivo di divulgare il più possibile tra i cittadini gli atti

normativi in modo da consentire una maggiore e più consapevole attuazione della

legge, la cui conoscenza rappresenta la base essenziale per costruire una coscienza

democratica e civile.353

Infine il comma 2354 chiarisce che un apposito decreto del Presidente del Consiglio

dei ministri individuerà poi le modalità della suddetta consultazione telematica

gratuita.

353 Commento di M. A. L. Mazzola, in G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”, Giuffrè, Milano, 2005 (p. 146-166) 354 “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sono individuate le modalità di partecipazione del cittadino alla consultazione gratuita in via telematica.”

3 – La nuova trasparenza amministrativa del decreto legislativo 33/2013: una conoscibilità effettiva

128

3 – La nuova trasparenza amministrativa del decreto

legislativo 33/2013: una conoscibilità effettiva

3.1 – La innovazione apportata dal “Decreto Trasparenza”........129

3.2 – Finalità e strumenti della nuova concezione di trasparenza

................................................................................................................137

3.3 – La introduzione del diritto di accesso civico ........................143

3.4 – I rischi e i limiti alla accessibilità totale ..................................151

3.1 – La innovazione apportata dal “Decreto Trasparenza”

129


Nel corso degli ultimi 2 decenni (in special modo dal 2000) si è assistito

nell’ordinamento italiano a una forte spinta verso la innovazione delle modalità di

organizzazione della Pubblica Amministrazione secondo un processo che ha visto

accompagnarsi – a pari passo – evoluzione tecnologica e normativa, laddove si

intravede una indiscutibile tensione di sistema verso la trasformazione della

macchina amministrativa verso modelli più aperti.

Ma è in particolare con il decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33355 (comunemente

definito anche “Decreto Trasparenza” o “Codice della trasparenza”) che la

trasparenza si pone come una vera condizione complessiva della azione

amministrativa, collocandosi a valle delle specifiche previsioni che ne regolano il

funzionamento per conservare inalterata – anzi rafforzata – la propria funzione di

principio generale che ispira nel suo insieme la intera attività pubblica; questa

previsione è comprovata dal fatto che lo stesso Capo I del suddetto d.lgs. 33/2013

(nel suo complesso rubricato “principi generali”) si apre con un articolo recante

espressamente il titolo del “principio generale di trasparenza” che in quanto

concetto generico è suscettibile di una particolare forza espansiva, il che è

particolarmente evidente con riferimento all’art. 1 le cui affermazioni di principio –

per l’appunto – non sono limitate al presente decreto ma si pongono quale criterio

di ordine generale teso a orientare la interpretazione delle diverse previsioni di legge

dichiaratamente volte ad assicurare la trasparenza, favorendo in questo modo la

estensione del numero di informazioni disponibili e la loro sottoponibilità a pratiche

di open-government.

355 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”


130

Il 1° comma356 dell’art. 1357 fornisce una definizione dettagliata di questo principio

delineando la trasparenza come la accessibilità totale alle informazioni, in cui ciò che

cambia maggiormente rispetto alle nozioni pregresse è proprio l’ambito materiale a

cui si applica, infatti il riferimento è indirizzato ai dati concernenti la attività della

Pubblica Amministrazione allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul

perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche;

d’altro canto anche l’art. 2358 al comma 1359 ribadisce questa concezione della

trasparenza intesa quale meccanismo di pubblicità concernente la organizzazione

delle pubbliche amministrazioni, laddove è in primis proprio la ampiezza del novero

delle informazioni (oltre che la finalità di controllo diffuso) a segnare una marcata

evoluzione dal concetto – più spoglio – di accessibilità previsto dalla disciplina pre-

vigente.

In sostanza a una conoscibilità soggettiva assicurata – peraltro solo parzialmente –

attraverso l’accesso dei cittadini direttamente coinvolti in un rapporto con il potere

che nella conoscenza di determinati documenti trovano una necessità per la tutela

delle proprie situazioni giuridiche soggettive (ovvero la tradizionale idea di

trasparenza che trova affermazione nella legge 241/1990 sul procedimento

amministrativo) si aggiunge una conoscenza oggettiva di una serie di informazioni

pre-determinate rese indistintamente disponibili al pubblico, che consentono

esplicitamente anche un utilizzo finalizzato a esperire forme di controllo diffuso

sull’operato della Pubblica Amministrazione (comma 2360); evocando la metafora

della casa di vetro, in questo nuovo sistema la condizione di conoscibilità è in primo

luogo frutto di plurimi lascia-passare rilasciati dai proprietari ad alcuni soggetti che

356 “La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e la attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche.” 357 “Principio generale di trasparenza” 358 “Oggetto” 359 “Le disposizioni del presente decreto individuano gli obblighi di trasparenza concernenti l'organizzazione e la attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la sua realizzazione.” 360 “Ai fini del presente decreto, per pubblicazione si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all'allegato A, nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l'organizzazione e la attività delle pubbliche amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione.”


131

grazie a questo potranno così entrare in ogni stanza a loro necessaria (diritto di

accesso), ma discende anche dal fatto che in alcuni ambienti le finestre sono lasciate

appositamente spalancate e chiunque può guardarvi dentro (regime di pubblicità).

Bisogna purtuttavia rilevare che – erroneamente – la trasparenza cui istintivamente

si pensa è per lo più quella orizzontale (o esterna) che vive nella relazione tra Stato e

società, ma una dimensione altrettanto significativa è quella verticale che si sviluppa

all’interno delle pubbliche amministrazioni stesse; difatti le dinamiche della

conoscibilità non operano solo nel rapporto tra interno ed esterno ma anche dentro

alla organizzazione amministrativa stessa e questo sia mediante azioni intra-

amministrative (all’interno dello stesso ente) che inter-amministrative (tra istituzioni

diverse); di conseguenza la trasparenza riguarda anche la funzione statale di

coordinamento informativo, informatico e statistico – prevista dall’art. 117 comma 2

lett. r cost. – che fornisce allo Stato uno strumento utile per governare i meccanismi

interni al sistema pubblico (soprattutto quando sono riguardanti i dati delle

amministrazioni regionali e locali), che si sostanzia in una competenza trasversale

legittimante la attivazione di processi riguardanti la circolazione dei dati sia in via

generale che relativamente a settori specifici (come testimoniato anche dall’art. 1

comma 3361 del d.lgs. 33/2013).

Questa nuova accezione di trasparenza ha importanti ripercussioni anche sulla carta

fondamentale perché il suo intento è quello di dare attuazione a una serie di principi

costituzionali che costituiscono l’architrave dell’ordinamento italiano; non a caso

l’art. 1 comma 2362 del d.lgs. 33/2013 nel declinare i fondamenti del principio di

361 “Le disposizioni del presente decreto, nonché le norme di attuazione adottate ai sensi dell'articolo 48, integrano la individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell'articolo 117 2° comma lettera m della Costituzione e costituiscono altresì esercizio della funzione di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati della amministrazione statale, regionale e locale, di cui all'articolo 117 2° comma, lettera r della Costituzione” 362“La trasparenza, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d'ufficio, di segreto statistico e di protezione dei dati personali, concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell'utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili,


132

trasparenza contiene 3 diversi ordini di previsione, così dapprima concorre ad

attuare direttamente alcuni principi costituzionali, in seguito è condizione di garanzia

per i diritti e le libertà, infine concorre alla realizzazione di una amministrazione

aperta al servizio del cittadino.

Per quanto riguarda la sua legittimazione, la Costituzione non prevede

esplicitamente termini di trasparenza amministrativa né di amministrazione aperta –

o concetti analoghi – ma nondimeno il suo enunciato è denso di principi che

necessitano per forza di cose di una qualche forma di trasparenza del potere.

Difatti la trasparenza non coincide con nessun specifico dettato costituzionale ma

concorre ad attuare una pluralità di principi fondamentali, perciò legandosi a una

molteplicità di quest’ultimi ma contemporaneamente non esaurendosi in nessuno di

essi si presenta come un principio implicito ma autonomo della Costituzione;

seguendo questo ragionamento la trasparenza vive non solo in una dimensione

organizzativa (come dovere delle pubbliche amministrazioni a essere aperte) ma è

anche chiaramente finalizzata alla soddisfazione degli altri diritti fondamentali (dei

quali è condizione di garanzia) come le libertà individuali e collettive o i diritti civili,

politici e sociali.

Il primo ed essenziale riferimento va rinvenuto già nell’art. 1 cost. che afferma al

comma 2363 il carattere democratico dell’ordinamento italiano, nel quale – in linea

con il significato semantico delle parole utilizzate – la sovranità appartiene al popolo

che la esercita tramite i suoi rappresentanti; da questo postulato si delinea una figura

di cittadino – non suddito – come detentore della sovranità (nella sua forma

associata), che di conseguenza necessita di essere doverosamente informato e nei

confronti del quale non si può usare come scudo il pretesto della segretezza, per

questi motivi è ormai pacifica la asserzione per la quale la trasparenza è l’elemento

che rende effettiva la democrazia.

politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino.“ 363 “La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.”


133

Importante è anche il collegamento tra trasparenza e uguaglianza (art. 3 cost.), una

relazione che si sviluppa intimamente – sia che si faccia riferimento alla eguaglianza

formale (comma 1364) che a quella sostanziale (comma 2365) – poiché il diritto a

conoscere è condizione necessaria sia perché la legge sia realmente uguale per tutti,

sia perché ciascuno possa concorrere in condizioni di effettiva parità alla vita

politica; sotto questa questo punto di vista la conoscenza si pone come lo strumento

di riequilibrio e di definizione della base di partenza comune contribuendo a

rimuovere gli ostacoli di ordine sociale del paese.

Inaspettatamente manca ogni richiamo all’art. 21 cost. che pure è forse il maggior

naturale riferimento cui si pensa quando si parla di “right to know”, ma questa

apparente dimenticanza può in parte ricondursi alla sua stessa formulazione

costituzionale; difatti il sopra-citato articolo nel disciplinare il diritto alla

informazione al comma 1366 ne esplicita soltanto il versante attivo (ovvero il diritto

di informare) come libertà di espressione per cui tutti hanno diritto di manifestare

liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di

diffusione, ma in realtà è ormai pacifico – grazie alla giurisprudenza della Corte

costituzionale – che questo diritto sottintenda pure un versante passivo (il diritto ad

essere informati) e uno riflessivo (il diritto ad informarsi).

Tuttavia la Costituzione italiana, a differenza di quella celebre svedese, non prevede

un autonomo rilievo costituzionale del diritto a conoscere seppure numerosi

tentativi di inserire norme di questo tipo non mancarono nella Assemblea

costituente, infatti una commissione in seno a quest’ultima ebbe a suo tempo modo

di sottolineare la opportunità di inserire nel testo delle disposizioni che sancissero il

diritto degli appartenenti alla collettività ad avere visione e copia dei documenti

amministrativi, un diritto che – pur con significativi limiti – sarà previsto a livello

364 “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.” 365 “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori alla organizzazione politica, economica e sociale del Paese.” 366 “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.”


134

legislativo solo a partire dalla legge 241/1990 attraverso una prima disciplina del

diritto di accesso; va tuttavia segnalato il fatto che – per quanto ampliato in via

interpretativa – l’art. 21 non è ancora di per sé in grado di porre direttamente in

capo ai cittadini un diritto a conoscere da far valere nei confronti delle istituzioni

pubbliche ma tutt’ora richiede necessariamente di essere disciplinato dalla legge.

Pertanto la omissione non appare casuale se poniamo attenzione al fatto che il

collegamento tra il diritto alla informazione e la trasparenza passa – nel sistema così

delineato – per strumenti di libero accesso alle informazioni pubbliche, dunque la

scelta del legislatore della riforma di propendere in maniera più decisa su

meccanismi di pubblicità, accettando il permanere di un modello del diritto di

accesso del tutto inadeguato per rispondere a esigenze diffuse di conoscenza, si

riflette sulla fuoriuscita dal campo visuale appartenente alla trasparenza del

principale riferimento costituzionale del right to know come diritto di richiedere

informazioni alla Pubblica Amministrazione.367

Un altro rimando degno di nota è l’art. 97 cost. (in cui ci si è già imbattuti) che fissa

il principio di imparzialità e buon andamento – inteso quest’ultimo come efficacia,

efficienza ed economicità, come da dottrina ormai ben affermata – della Pubblica

Amministrazione giacché entrambi per essere soddisfatti in maniera adeguata

richiedono una certa trasparenza di fondo, perciò nel fissare le modalità

organizzative della azione amministrativa la legge dovrà prevedere apposite forme

esterne di conoscibilità quale presupposto necessario di adeguatezza delle strutture

pubbliche; in realtà a guardare meglio la imparzialità degli organi amministrativi

presuppone non solo la conoscenza ma anche la partecipazione dei cittadini stessi,

perché solo attraverso il coinvolgimento degli interessati – che prendendo

direttamente parte alla attività istituzionale colmano il gap comunicativo di cui soffre

abitualmente il settore pubblico italiano – la decisione sarà realmente imparziale in

quanto adottata tenendo in debita considerazione tutte le posizioni coinvolte, infatti

367 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 2-79)


135

facendo conoscere i suoi processi decisionali e consentendo ai privati di intervenirvi

la Pubblica Amministrazione riduce la sua auto-referenzialità dispositiva.

Questa stessa esigenza di coinvolgimento assume un particolare tratto di doverosità

in presenza di procedimenti che sono destinati a toccare da vicino gli interessi di

determinati soggetti, poiché in questo caso si pone in primo piano una particolare

esigenza che trova soddisfazione nel principio del giusto procedimento, un concetto

che a livello costituzionale ha avuto una serie di affioramenti ma che non è mai stato

direttamente esplicitato (tanto che la Corte costituzionale nella importante sentenza

22 febbraio 1962 n. 13 lo qualificò come principio generale dell’ordinamento privo

però di precisi riferimenti costituzionali), che può tuttavia ricondursi anche a

corollario degli art. 24 (comma 1368 e 2369) e 113 cost. (comma 1370) come diritto di

difesa ostensibile non solo nel giudizio propriamente inteso ma in ogni procedura

potenzialmente destinata a produrre effetti lesivi per il cittadino; invero dopo la

riforma operata dalla legge costituzionale 23 novembre 1999 n. 2371, che ha

riformato l’art. 111 cost. includendovi le regole sul giusto processo giurisdizionale al

comma 1372, quest’ultimo diviene un riferimento cui si tende in modo crescente a

rinviare nella riflessione sul fondamento costituzionale del parallelo “giusto

procedimento amministrativo”, sebbene si debba pur tenere conto del carattere

para-processuale che tradizionalmente riveste quest’ultimo, perciò se i cittadini

hanno diritto a vedersi applicata la corretta procedura nell’ambito giurisdizionale

queste stesse garanzie si estendono necessariamente anche al procedimento di tipo

amministrativo (quantomeno quando questo svolga una funzione para-

giurisdizionale o sanzionatoria).

Un ultimo principio costituzionale che nel suo contenuto incorpora alcuni dei

paradigmi propri della trasparenza amministrativa è quello di sussidiarietà che trova

368 “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi” 369 “La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.” 370 “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa” 371 “Inserimento dei principi del giusto processo nell'articolo 111 della Costituzione” 372 “La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge.”


136

ora espressione nell’art. 118 cost. comma 4373 – in seguito alla riforma del Titolo V

operata dalla legge cost. 3/2001 – laddove questo racconta la bi-univocità della

interazione tra la Pubblica Amministrazione e i privati, che risulta evidente nella sua

accezione orizzontale individuante nei cittadini (in forma singola o associata) i

legittimi curatori non solo dei propri interessi particolari ma anche di quelli generali

in un costante rapporto di collaborazione con gli amministratori pubblici; questo

diverso ruolo dei cittadini attivi come possibili protagonisti nella cura dei beni

comuni riflette a livello costituzionale un profondo mutamento di paradigma che è

anche espressione del diverso modello di amministrazione che andiamo

proponendo, una forma ora condivisa nella quale il pubblico e il privato collaborano

per il raggiungimento di obiettivi di interesse comune.374

In conclusione, ad una prima e incauta lettura la trasparenza si mostra – in base a

quanto sin qui illustrato – come mero corollario di una pluralità di principi

costituzionali mostrando in tutta la sua evidenza il suo insito carattere strumentale a

esigenze diverse; in realtà – approfondendo nella analisi – si arriva ben presto alla

epifania che la sua funzionalità per una moltitudine di concetti fondamentali ne

evidenzia in via incidentale anche il diretto valore costituzionale, infatti la

trasparenza è un concetto di fondo del quale l’impianto della carta fondamentale è

così pervaso da configurarla indirettamente come un meta-principio che impronta il

sistema costituzionale stesso.375

373 “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.” 374 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 68-108) 375 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 2-79)


137

3.2 – Finalità e strumenti della nuova concezione di

trasparenza

Non solo articolata quanto a declinazioni, la trasparenza amministrativa è complessa

anche rispetto alle finalità nel senso che attraverso questa il sistema pubblico tenta di

dare soddisfazione ad una pluralità di differenti scopi, difatti essa mira in primo

luogo a rafforzare la posizione dei cittadini per la garanzia dei loro diritti

(conoscibilità), ma è anche un importante strumento per migliorare la efficacia della

azione amministrativa riducendone le disfunzioni, assicurandone la imparzialità,

agevolando la fruizione dei servizi e controllando la spesa pubblica (efficienza).376

Dal 1° punto di vista l’art. 1 comma 1 del d.lgs. 33/2013 nella sua parte finale

contiene una innovativa disposizione che merita di essere posta al centro della

attenzione perché relativa alla previsione di un controllo diffuso esperibile da parte

della generalità della popolazione, difatti attraverso i dati pubblici disponibili nei siti

istituzionali delle pubbliche amministrazioni i cittadini potrebbero essere messi nelle

effettive condizioni di controllare la gestione della cosa pubblica italiana, facendo

valere i risultati nelle diverse sedi (legali e democratiche); in questo caso appare più

che mai manifesta la schizofrenia del legislatore italiano che da un lato cede

palesemente alla tensione verso il modello dell’open-government e dall’altro

mantiene ben salda la divaricazione di questi nuovi meccanismi di trasparenza

rispetto all’originario e sempiterno diritto di accesso ai documenti, per il quale ha

espressamente previsto – e fino a prova contraria continua a mantenere – il divieto a

un suo utilizzo finalizzato a porre in essere un controllo generale sull’operato della

Pubblica Amministrazione, di fatto sancendo una chiusura – ancora pietrificata dal

CAD – a ogni modulo conoscitivo slegato da specifici interessi e dalla posizione di

chi lo richiede.

376 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 68-108)


138

Per quanto concerne il 2° aspetto la trasparenza (con riferimento tanto alla

organizzazione quanto alla azione della Pubblica Amministrazione) è uno strumento

sicuramente efficace anche sul versante della lotta alla corruzione e – più in generale

– alla “mal-administration”, infatti sempre di più questa ha visto sommarsi ai profili

– inizialmente prevalenti – della tutela del cittadino contro gli illegittimi

comportamenti delle amministrazioni lesivi per le proprie situazioni giuridiche

soggettive (quindi interessi legittimi compresi) quelli della garanzia di imparzialità

della Pubblica Amministrazione, così come sempre più stretto è apparso il nesso tra

il risultato della attività e la struttura amministrativa a monte.

Ma se è vero che la organizzazione amministrativa è di per sé – ancora prima dello

svolgimento della azione stessa – una garanzia per il cittadino, la sua conoscenza è

un presupposto fondamentale di tale assicurazione, laddove in questa prospettiva

devono essere resi conoscibili non tanto gli elementi oggettivi della struttura

amministrativa (es. la articolazione degli uffici e le competenze degli organi) quanto

quelli soggettivi (es. la configurazione delle caratteristiche personali dei loro titolari e

la disciplina del rapporto che lega questi ultimi alle pubbliche amministrazioni).

In seconda battuta la diffusione dei dati pubblici dalla organizzazione passa

inevitabilmente alla azione amministrativa, così affinché i cittadini possano svolgere

adeguatamente la loro funzione di controllori dell’esercizio dei poteri pubblici che –

in loro nome – la legge attribuisce alle pubbliche amministrazioni, occorre che ad

essi sia consentita una certa conoscibilità riferita innanzitutto ai suoi principali

risultati (ovvero i provvedimenti adottati); la trasparenza sulla azione amministrativa

diviene quindi un importante mezzo per consentire la emersione di fenomeni

patologici e per mantenere la giusta pressione sui funzionari pubblici.

La partecipazione del cittadino, la motivazione degli atti, la pubblicazione

obbligatoria e la comunicazione delle istituzioni sono solamente alcuni degli

strumenti che affiancano l’accesso ai documenti nel garantire la conoscibilità del

funzionamento della Pubblica Amministrazione; nella fase attuale ad assicurare la

trasparenza amministrativa concorrono soprattutto 2 strumenti che non sono


139

necessariamente sempre tra loro alternativi, ovvero l’accesso ai documenti e la

pubblicità delle informazioni (oggi resa possibile soprattutto grazie alle nuove

tecnologie della comunicazione).

In questo senso la pubblicità è certamente un mezzo della trasparenza (oltre a

costituirne un valido presupposto), ma non per questo ogni meccanismo del primo

ne costituisce anche uno del secondo poiché il concetto di pubblicità si distingue in

misura importante da quello di trasparenza in relazione ai destinatari dei relativi

strumenti; invero la pubblicità è – per definizione – conoscibilità estesa a chiunque

senza che vi siano filtri di tipo soggettivo o esigenze di motivare le proprie ragioni

dell’interesse a sapere, invece la trasparenza (generalmente intesa) si realizza

attraverso gli espedienti più diversi, tra i quali è vero che spunta la pubblicità, ma

compaiono pure forme alternative di conoscenza riconducibili a soggetti determinati

– o determinabili – come nel caso del diritto di accesso ai documenti.377

In questa disamina si parte dal presupposto che sia indubbio che il nuovo modello

della trasparenza-pubblicità presenta potenzialmente importanti vantaggi rispetto al

vecchio sistema della trasparenza-accesso, che – senza pretesa di esaustività –

possono essere ricondotti al fatto di consentire una conoscenza più ampia, di

costituire un patrimonio informativo suscettibile di successive elaborazioni e di

generare un sapere che non è filtrato da dirette mediazioni degli organi

amministrativi; nello specifico la conoscibilità riconosciuta generalmente a chiunque

– senza dover dimostrare la titolarità di precise situazioni giuridiche soggettive

coinvolte nella azione amministrativa – ha il grande pregio di affidare direttamente al

cittadino la ricerca delle informazioni di cui ha bisogno, però questo vantaggio può

– paradossalmente – rivelarsi un limite allorché lasci ai singoli privati la completa

iniziativa non consentendo il manifestarsi di una trasparenza piena.

Riesumando la precedente metafora della “casa di vetro”, con il diritto di accesso si

illuminano le precise parti dell’edificio richieste a seconda delle ipotesi di ricerca che



140

hanno guidato il cittadino a formulare la suddetta istanza, per di più la illuminazione

può essere di breve durata (giusto il tempo utile al cittadino per acquisire i

documenti di cui ha bisogno) e questo processo non comporta di per sé la

diffusione pubblica dei dati così ottenuti, dal momento che il cittadino può

legittimamente optare di tenere per sé le informazioni a cui ha avuto accesso; al

contrario la pubblicazione dei dati ha pregi e difetti speculari dato che essa può

produrre quell’effetto di piena illuminazione della casa che la renda effettivamente

trasparente, ma questo risultato dipende quasi totalmente dalla ampiezza e dalla

profondità della pubblicità messa a disposizione dalla Pubblica Amministrazione.

Ma la rivoluzionaria decisione di spostare il baricentro della trasparenza dal diritto di

accesso ai documenti alla pubblicità dei dati (con particolare riferimento a quella

attuata tramite internet) porta con sé una serie di questioni problematiche che si

esaltano quanto più questo trasferimento sia inteso in termini radicali; è di

immediata evidenza che il successo in termini di trasparenza della pubblicazione

obbligatoria sui siti istituzionali dipenda direttamente dagli effettivi comportamenti

tenuti dai dirigenti delle singole amministrazioni (come già visto riguardo alla casa di

vetro), pertanto la pubblicità può assicurare la trasparenza soltanto se la sua

disciplina è oggetto di veri e propri obblighi di diffusione che individuino in maniera

precisa le modalità di accesso alle informazioni pubblicate.

Da quanto si è detto si ricava agevolmente come i 2 strumenti non debbano

escludersi reciprocamente ma – anzi – dovrebbero concorrere al raggiungimento

congiunto delle finalità di trasparenza.

Nella sistematica del d.lgs. 33/2013 l’art. 3378 al comma 1379 qualifica come pubblici

tutti quei documenti, dati e informazioni che sono oggetto di pubblicazione

obbligatoria, configurando implicitamente in capo a chiunque il corrispondente

diritto alla conoscibilità, in questo modo – di norma – i dati delle varie

378 “Pubblicità e diritto alla conoscibilità” 379 “Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e ri-utilizzarli ai sensi dell’art. 7.”


141

amministrazioni sono automaticamente pubblici (in quanto tali fruibili e – in

secondo luogo – ri-utilizzabili) poiché ricadenti nel campo visuale della trasparenza

totale, infatti se davvero è – in via di principio – conoscibile ogni dato relativo alla

attività amministrativa (salvi i limiti che poi esamineremo) risulta difficile individuare

informazioni che fuoriescano da questo ambito di applicazione così esteso; in realtà

la sua portata rivoluzionaria viene grandemente rivalutata quando è calata in

concreto nelle specifiche previsioni di legge che la rendono cogente, laddove

dev’essere letta alla luce dei contenuti minimi obbligatori nei siti istituzionali delle

pubbliche amministrazioni (come previsti dal CAD e dagli obblighi specifici del

Decreto Trasparenza).

Dal combinato disposto degli art. 1 e 3 si ricava la parziale parificazione operata dal

d.lgs. 33/2013 della trasparenza con la pubblicità, infatti da un lato l’art. 1 definisce

la trasparenza come accessibilità totale – ossia senza limitazioni di ordine soggettivo

attinenti alla presunta titolarità di un diritto alla conoscenza – delle informazioni

concernenti la organizzazione e la attività della Pubblica Amministrazione, dall’altro

l’art. 3 collega univocamente la pubblicità al diritto alla conoscibilità riconosciuto in

capo a chiunque ancora a prescindere da qualsivoglia verifica attinente la

legittimazione all’esercizio del diritto de quo; tale situazione consiste in un diritto di

informazione spettante indifferenziatamente al privato e prevalente per sua stessa

definizione su qualsiasi esigenza di riserbo, si tratta quindi di una posizione

nettamente distinta dai diritti di informazione a titolarità ristretta (come il diritto di

accesso) che appartengono invece a soggetti individuati a partire da una loro

particolare relazione giuridica con la singola amministrazione e che possono

eventualmente essere contro-bilanciati con eventuali interessi di uguale importanza

ma contrari.380

Così facendo ci muoviamo da una dimensione di trasparenza passiva, vale a dire che

si svolge in spazi entro i quali è il cittadino a rivolgersi alla amministrazione per



142

conoscere determinati documenti (area dell’accesso), a una di tipo attivo dove è la

stessa amministrazione che deve prendere la iniziativa per sottostare ai propri doveri

di divulgazione delle informazioni obbligatorie (area della pubblicità).

In ogni caso il rischio di forme inidonee di trasparenza è sempre presente, in

particolare questo pericolo incombe ogni qual volta in cui si verifica un

disallineamento tra i meccanismi della informazione e le effettive capacità

conoscitive dei destinatari, vuoi perché le notizie sono di fatto inaccessibili nel

concreto (fosse anche per solo una piccola parte dei potenziali interessati) o perché

le medesime sono incomprensibili quanto al loro contenuto; perciò la idea di una

trasparenza piena ed effettiva – propria della cultura dell’open-government –

rimanda ad una conoscenza per quanto possibile completa e capace di consentire

una adeguata comprensione dei provvedimenti amministrativi.381


3.3 – La introduzione del diritto di accesso civico

143


Una volta ammesso che la specificità del principio di pubblicità risiede nel

riconoscere a chiunque la disponibilità delle informazioni pubbliche, le modalità

concrete attraverso le quali il diritto alla conoscibilità poi si realizza possono essere

diverse ma consistono tutte parimenti in forme di estrinsecazione del medesimo

principio; così – del tutto coerentemente con tale impostazione – il d.lgs. 33/2013

prefigura 2 mezzi di pubblicità, ovvero la pubblicazione obbligatoria e il diritto di

accesso civico.

Per prima cosa la pubblicazione obbligatoria di cui all’art. 3 (in particolare nella

forma della divulgazione di dati nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni)

garantisce il carattere pubblico dei documenti, delle informazioni e dei dati che ne

sono oggetto, ne consegue che ogni cittadino ha il corrispondente diritto di fruirne e

di ri-utilizzarli; in secondo luogo questa medesima qualità è ulteriormente assicurata

dall’accesso civico, cioè dal diritto di richiedere i documenti laddove la

amministrazione abbia omesso di pubblicarli ai sensi dell’art. 5382, per di più il

382 “Accesso civico” “1. L'obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione. 2. La richiesta di accesso civico non è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente non deve essere motivata, è gratuita e va presentata al responsabile della trasparenza della amministrazione obbligata alla pubblicazione di cui al comma 1, che si pronuncia sulla stessa. 3. La amministrazione, entro 30 giorni, procede alla pubblicazione nel sito del documento, della informazione o del dato richiesto e lo trasmette contestualmente al richiedente, ovvero comunica al medesimo l'avvenuta pubblicazione, indicando il collegamento ipertestuale a quanto richiesto. Se il documento, la informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, la amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale. 4. Nei casi di ritardo o mancata risposta il richiedente può ricorrere al titolare del potere sostitutivo di cui all'articolo 2 comma 9-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modificazioni, che, verificata la sussistenza dell'obbligo di pubblicazione, nei termini di cui al comma 9-ter del medesimo articolo, provvede ai sensi del comma 3. 5. La tutela del diritto di accesso civico è disciplinata dalle disposizioni di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104, così come modificato dal presente decreto. 6. La richiesta di accesso civico comporta, da parte del Responsabile della trasparenza, l'obbligo di segnalazione di cui all'articolo 43 comma 5.”


144

comma 5 dello stesso articolo chiarisce espressamente la applicabilità del regime

dell’accesso civico a tutti quei dati che devono ritenersi pubblici ai sensi dell’art. 3.

È dunque ravvisabile una omogeneità di fondo tra pubblicazione obbligatoria e

accesso civico poiché entrambi costituiscono degli strumenti che rientrano nella

disponibilità di chiunque e – per questo motivo – sono istituti riconducibili al

principio di pubblicità; tra l’altro la esistenza di un diritto civico di informazione – di

per sé – non esclude che esso possa realizzarsi anche su istanza individuale, infatti il

problema della sua titolarità prescinde dalle specifiche modalità di attuazione, che

possono dipendere – in egual modo – da una iniziativa obbligatoria della singola

amministrazione (come in tutti i casi di pubblicità in senso stretto) o essere rimessi a

un diretto impulso del privato (che è quanto accade con l’accesso civico in esame).

Il nuovo istituto dell’accesso civico attribuisce a qualunque cittadino –

indipendentemente dalla titolarità di specifiche situazioni giuridiche soggettive

coinvolte nella azione amministrativa – il diritto a trovare nei siti istituzionali delle

Pubbliche Amministrazioni i dati necessariamente pubblici ai sensi della normativa

vigente, una facoltà che nella pratica si sostanzia in una richiesta alla

amministrazione (nella figura del responsabile della trasparenza) di pubblicare

quanto dovuto e – in caso di ulteriore inerzia – nella possibilità di ricorrere al giudice

amministrativo con lo stesso rito abbreviato previsto in materia di accesso ai

documenti; difatti sul piano della tutela giurisdizionale questo giudice è dotato di

importanti poteri di disclosure nei confronti delle amministrazioni, che gli

consentono di ordinare tanto l’accesso dell’interessato ai documenti amministrativi

che lo riguardano quanto la pubblicazione sul sito istituzionale delle informazioni

omesse.

Si tratta di un diritto alla conoscibilità qualificabile come “civico” per il fatto di

essere riconosciuto a chiunque, inoltre trattandosi di una situazione giuridica

soggettiva autonoma ne consegue che tale diritto non solo non presuppone la

titolarità di alcuna posizione qualificata ma anche che esso è fine soltanto a se stesso

ed è quindi privo di qualsiasi funzionalizzazione a interessi ulteriori e diversi;


145

ciononostante la circostanza che si tratti di una prerogativa del cittadino “uti cives”

non toglie il fatto che al tempo stesso costituisca comunque un diritto soggettivo,

che in quanto tale ha – prima di tutto – carattere individuale.

È dunque un meccanismo che si presenta chiaramente come un diritto non soggetto

a condizioni specifiche, ma che al contempo opera in un contesto circoscritto di

informazioni predefinite (ovvero quelle soggette a pubblicazione obbligatoria); al

contrario quando l’esercizio del diritto alla informazione finisce con il dipendere da

un potere discrezionale concesso alla amministrazione si è fuori dall’alveo del diritto

alla pubblicità e dentro quello – contiguo ma distinto – dei rimedi ex-post al segreto

amministrativo.

Come esplicitato dallo stesso dipartimento della funzione pubblica, con il nuovo

diritto di accesso civico chiunque ha il potere di controllare la conformità della

azione amministrativa alle corrette linee-guida della Pubblica Amministrazione

determinando anche una maggiore responsabilizzazione di coloro che ricoprono

ruoli strategici nella gestione della cosa pubblica; in pratica si tratta di un istituto

volto a rendere effettivo il sistema di trasparenza sotto forma di pubblicazione

obbligatoria delle informazioni sul web (sul quale punta molto il d.lgs. 33/2013) per

completare il percorso iniziato su questo fronte, prevedendo un dovere di far sapere

allorché vi siano state manchevolezze quanto alla pubblicazione delle

informazioni.383

In questo modo tramite il Decreto Trasparenza il legislatore disegna un inedito

istituto che si distacca in modo deciso dal precedente diritto di accesso previsto per

la prima volta dalla legge sul procedimento amministrativo e successivamente

ripreso dal CAD, dal momento che ne radica la legittimazione soggettiva

indifferentemente in capo a qualunque soggetto, laddove il “chiunque” dell’art. 5 del

decreto 33/2013 (che proietta nella dimensione del diritto di accesso civico il



146

“chiunque” dell’art. 3) si contrappone in modo netto all’ “interessato” titolare del

diritto di accesso ai documenti amministrativi della legge 241/1990.

Consapevole della limitatezza dimostrata nel corso di oltre un ventennio dal diritto

di accesso tradizionale il legislatore ha reso inequivocabile la scelta per un accesso

finalmente generalizzato (“totale” per usare le parole di cui all’art. 1 del d.lgs.

33/2013) chiarendo esplicitamente che la istanza di accesso civico non è sottoposta

ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente né deve

essere motivata; questa previsione sancisce la netta alternativa tra un regime che

garantisce l’accesso solo a ciò che è necessario per la tutela di una differenziata

situazione giuridica soggettiva (“need to know”) e uno che riconosce genericamente

l’accesso in termini di pieno diritto (“right to know”).

Alla luce della ricostruzione appena proposta gli ambiti di applicazione del diritto di

accesso e dell’accesso civico possono venire a sovrapporsi (con prevalenza del

secondo sul primo) con particolare riguardo ai documenti oggetto di pubblicazione

obbligatoria; per l’appunto nel caso di dati e informazioni oggetto di pubblicazione

obbligatoria che non abbiano forma di documento la loro qualificazione come

pubblici li sottopone alla condizione di accessibilità esclusivamente nella forma del

diritto di accesso civico, atteso che invece le notizie in possesso di una Pubblica

Amministrazione che abbiano forma di documento amministrativo possono venire

richiesta anche per mezzo dell’accesso tradizionale (se non esclusivamente tramite

esso nel caso in cui non siano soggette a obblighi di divulgazione).

A tal proposito la 6^ sezione del Consiglio di Stato – in sede giurisdizionale – con

sentenza 20 novembre 2013 n. 5515 ha formalizzato tutte le divergenze della

disciplina dell’accesso ai documenti rispetto al nuovo accesso civico, pur nella

comune ispirazione al principio di trasparenza che si vuole affermare con sempre

maggior ampiezza nell’ambito della Pubblica Amministrazione384; ma per quanto

questo si tratti di un meccanismo specificatamente rivolto a rendere effettiva la

384 F. Faini, “Trasparenza, apertura e controllo democratico della amministrazione pubblica”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 15 n. 50 (1/2014)”, Mucchi, Modena, 2014 (p. 39-70)


147

regola della pubblicità, al fine di evitare situazioni paradossali in cui informazioni

teoricamente trasparenti siano di fatto inaccessibili per colpa di amministratori

perpetranti comportamenti inefficienti o del tutto inerti, in una visione più ampia

l’accesso civico appare suscettibile di essere valutato anche come un primo tentativo

di collegamento tra il modello dell’accesso e quello della pubblicità, una forma di

trasparenza passiva che va a insistere – per ora esclusivamente – sulle informazioni

pubbliche per le quali la legge prevede obblighi di trasparenza attiva. 385

Ai fini della presentazione della richiesta di accesso civico si ritiene sufficiente – così

come avviene abitualmente nei paesi che adottano il FOIA – l’uso della posta

elettronica comune (fermo restando la PEC è comunque accettata).

Dalla formulazione letterale del comma 3 se ne potrebbe incautamente dedurre che

la richiesta di accesso civico potrebbe avere a oggetto determinati documenti,

informazioni e dati solo in quanto non siano stati affatto pubblicati, tuttavia dottrina

e giurisprudenza hanno provveduto a precisare (come testimonia anche il testo del

successivo art. 6386 del d.lgs. 33/2013) che il diritto di accesso civico è esercitabile

non solo con riferimento al momento della pubblicazione ma anche riguardo al

contenuto e alle modalità con cui tale obbligo deve essere assolto, pertanto il dovere

di pubblicazione si considera adempiuto solo se questa è perfettamente rispettosa

della normativa (fornendo così rilevanza anche a tutti i requisiti secondari

normativamente imposti).

385 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 68-108) 386 “Qualità delle informazioni” “1. Le pubbliche amministrazioni garantiscono la qualità delle informazioni riportate nei siti istituzionali nel rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge, assicurandone l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, la omogeneità, la facile accessibilità, nonché la conformità ai documenti originali in possesso della amministrazione, la indicazione della loro provenienza e la ri-utilizzabilità secondo quanto previsto dall'articolo 7. 2. La esigenza di assicurare adeguata qualità delle informazioni diffuse non può, in ogni caso, costituire motivo per l'omessa o ritardata pubblicazione dei dati, delle informazioni e dei documenti.”


148

Quanto ai tempi della pubblicazione valgono in via generale – e residuale – le

prescrizioni di cui all’art. 9387 del d.lgs. 33/2013, fatte salve le diverse indicazioni

eventualmente previste di volta in volta nel testo del Decreto Trasparenza che

prevedano tempi speciali in riferimento a specifiche fattispecie.

La applicabilità dell’accesso civico comporta che – anche dopo lo scadere dei

termini di pubblicazione ai sensi dell’art. 8388 – per la domanda volta a ottenere la

conoscenza di documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria

non operi alcuna limitazione relativa alla legittimazione soggettiva del richiedente;

invece quanto ai limiti oggettivi cui va sottoposto il diritto dopo la fine di

decorrenza della divulgazione, sulla base delle considerazioni già svolte – che si

intendono qui integralmente richiamate – opera la clausola di salvaguardia di cui

all’art. 4 comma 6.

Quanto ai contenuti valgono ovviamente le prescrizioni del decreto che prevedono

l’obbligo concreto, senza però tralasciare la incidenza diretta che sulla prescrizione

ha lo schema di rappresentazione; quanto alla forma rileva l’obbligo di rendere

disponibili documenti, informazioni e dati nei formati aperti di cui all’art. 68 comma

387 “Accesso alle informazioni pubblicate nei siti” “1. Ai fini della piena accessibilità delle informazioni pubblicate, nella home page dei siti istituzionali è collocata un'apposita sezione denominata «Amministrazione trasparente», al cui interno sono contenuti i dati, le informazioni e i documenti pubblicati ai sensi della normativa vigente. Le amministrazioni non possono disporre filtri e altre soluzioni tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all'interno della sezione «Amministrazione trasparente». 2. Alla scadenza del termine di durata dell'obbligo di pubblicazione di cui all'articolo 8 comma 3, i documenti, le informazioni e i dati sono comunque conservati e resi disponibili, con le modalità di cui all'articolo 6, all'interno di distinte sezioni del sito di archivio, collocate e debitamente segnalate nell'ambito della sezione «Amministrazione trasparente». I documenti possono essere trasferiti all'interno delle sezioni di archivio anche prima della scadenza del termine di cui all'articolo 8 comma 3.” 388 “Decorrenza e durata dell'obbligo di pubblicazione” “1. I documenti contenenti atti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblicati tempestivamente sul sito istituzionale della amministrazione. 2. I documenti contenenti altre informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblicati e mantenuti aggiornati ai sensi delle disposizioni del presente decreto. 3. I dati, le informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblicati per un periodo di 5 anni, decorrenti dal 1° gennaio dell'anno successivo a quello da cui decorre l'obbligo di pubblicazione, e comunque fino a che gli atti pubblicati producono i loro effetti, fatti salvi i diversi termini previsti dalla normativa in materia di trattamento dei dati personali e quanto previsto dagli articoli 14 comma 2 e 15 comma 4.”


149

3-bis CAD (già trattato) puntualmente richiamato dall’art. 7389 del d.lgs. 33/2013,

laddove ciò potrebbe anche tradursi – in caso di omissione della pubblicazione –

nella concreta sperimentazione di uno schema di accesso civico a 2 passaggi, dove il

1° sarebbe intrapreso per costringere la amministrazione a pubblicare, mentre il 2° –

solo eventuale – per ottenere il preciso adempimento all’obbligo in modo aderente

ai requisiti.

Circa i soggetti destinatari della richiesta – tenuti a darvi risposta – non parrebbero

esserci dubbi stante il tenore del comma 2, ai sensi del quale la domanda va

presentata direttamente al responsabile alla trasparenza della singola

amministrazione obbligata alla pubblicazione che si pronuncia sulla stessa.

A tal proposito il responsabile della trasparenza ben può fungere da mero

destinatario unico delle molteplici istanze di accesso civico indirizzate alla singola

amministrazione, da girare poi agli addetti dei diversi uffici incaricati della

pubblicazione riguardante le specifiche informazioni e direttamente chiamati a

provvedere su tali reclami, ma d’altra parte appare preferibile che in caso di mancata

o tardiva risposta da parte di questi ultimi il soggetto chiamato a verificare la

sussistenza dell’obbligo e – di conseguenza – a provvedere in via sostitutiva sia

proprio il responsabile della trasparenza; in questo senso sarebbe ancora più

opportuno che il medesimo responsabile fosse chiamato a pronunciarsi non solo in

caso di omissione o ritardo – quindi solamente in via sostitutiva – ma anche in sede

di ricorso interno avverso risposte negative o ritenute insoddisfacenti dai ricorrenti,

così da concentrare in capo a tale figura tutti i compiti di seconda istanza alle

richieste di accesso civico, ferma restando in ogni caso la immediata azionabilità

389 “Dati aperti e ri-utilizzo” “I documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, resi disponibili anche a seguito dell'accesso civico di cui all'articolo 5, sono pubblicati in formato di tipo aperto ai sensi dell'articolo 68 del Codice della amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, e sono ri-utilizzabili ai sensi del decreto legislativo 24 gennaio 2006 n. 36, del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, e del decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196, senza ulteriori restrizioni diverse dall'obbligo di citare la fonte e di rispettarne l'integrità.”


150

della tutela giurisdizionale come disciplinata dalle disposizioni del Codice del

processo amministrativo all’uopo integrate dal decreto. 390

Da ultimo occorre ricordare che oltre alla introduzione dell’accesso civico il Decreto

Trasparenza ha previsto altri strumenti di vigilanza sulla corretta applicazione delle

disposizioni e nuove sanzioni correlate al mancato rispetto delle norme, al fine di

garantire effettività a quanto disciplinato. 391

390 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 2-79) 391 F. Faini, “Trasparenza, apertura e controllo democratico della amministrazione pubblica”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 15 n. 50 (1/2014)”, Mucchi, Modena, 2014 (p. 39-70)

3.4 – I rischi e i limiti alla accessibilità totale

151


Nondimeno il modello appena prospettato (applicabile per quasi tutti i suoi aspetti

anche al sistema di open-government) deve confrontarsi non solo con gli indubbi

vantaggi che esso arreca, ma anche con i possibili rischi che la idea di trasparenza –

pure indirettamente – implica.

Rischi per eccesso perché la accessibilità totale – già di per sé – evoca la concezione

di un sistema nel quale talune informazioni circolano svincolate da qualsiasi limite

nella rete (che in questo caso costituisce quasi una zona franca) che consente una

verifica completa da parte di chiunque, infatti il Garante della privacy in varie

occasioni si è pronunciato manifestando il forte sospetto che questo meccanismo

possa condurre a fenomeni patologici di controllo sociale di dimensioni spaventose;

rischi per difetto perché la funzione di conoscibilità assicurabile dalle dinamiche

informative spontaneamente attivate dal singolo (insita nel modello del diritto di

accesso e della “freedom of information”) rimane in un certo senso insostituibile da

forme di pubblicità – per quanto ampie – predefinite ex-ante.

Con riferimento al primo tipo di pericoli la condizione complessiva di conoscibilità

dei pubblici poteri si scontra – anche nel mutare dei paradigmi – con una serie di

limiti che nei diversi contesti giustificano aree di opacità in modo più o meno

equilibrato, poiché la trasparenza – tanto più quanto maggiormente ampia – pone

una serie di problemi riguardanti la compatibilità rispetto alle contrapposte esigenze

di riserbo.

Le tipologie di casi in cui i dati in possesso degli enti pubblici non sono

completamente aperti sono principalmente 3 (delle quali le ultime 2 verranno

trattate più avanti): la 1^ comprende le informazioni che rientrano tra le eccezioni

come la sicurezza nazionale o la protezione della privacy, della 2^ fanno parte quelle

soggette a diritti di proprietà intellettuale che pongono possibili limitazioni all’uso e

alla redistribuzione (es. copyright), e infine la 3^ è quella che viene distribuita solo a


152

pagamento quando gli enti pubblici stabiliscono che possa essere venduta a società

con scopo di lucro al fine di creare prodotti con valore aggiunto.392

Inoltre è ormai appurato che la trasparenza abbia anche dei limiti interni tra i quali la

sovra-esposizione, vale a dire il fatto che quantità e qualità delle informazioni non

sempre coincidono poiché la luce del sole (riprendendo la metafora della casa di

vetro) può abbagliare se eccessiva, infatti troppi dati possono impedire di giungere a

una loro conoscenza effettiva e di graduare la loro significatività in rapporto al

controllo che si intende esercitare; perciò il passaggio dallo oscuramento alla

pubblicità non è – di per sé – sempre garanzia di trasparenza (ad esempio si pensi al

caso dei bilanci comunali la cui divulgazione non garantisce necessariamente

conoscenza, essendo essi di fatto spesso incomprensibili per i cittadini), così tra

disponibilità di informazioni ed effettivo sapere vi è una abissale distanza che

dipende da numerosi fattori.

A tal proposito l’art. 4393 del d.lgs. 33/2013 al comma 6394 si presenta come una

clausola generale di salvaguardia da interpretarsi nel senso che al netto degli obblighi

di pubblicazione precisamente disciplinati dalle singole disposizioni del Decreto

Trasparenza restano del tutto impregiudicati i limiti alla conoscibilità riconducibili ai

vari titoli di riserbo richiamati nel corpo del comma stesso. 395

Tra questi è spesso evidenziato il rapporto inverso tra trasparenza e sicurezza,

laddove questa affrettata conclusione deriva da un approccio spesso strumentale

della secretazione, poiché i pericoli – veri o soltanto presunti – per l’ordine pubblico

consentono eccezionalmente di limitare la trasparenza, il che è a volte il vero

392 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 393 “Limiti alla trasparenza” 394 “Restano fermi i limiti alla diffusione e all'accesso delle informazioni di cui all'articolo 24 comma 1 e 6 della legge 7 agosto 1990 n. 241, e successive modifiche, di tutti i dati di cui all'articolo 9 del decreto legislativo 6 settembre 1989 n. 322, di quelli previsti dalla normativa europea in materia di tutela del segreto statistico e di quelli che siano espressamente qualificati come riservati dalla normativa nazionale ed europea in materia statistica, nonché quelli relativi alla diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.” 395 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 2-79)


153

originario obiettivo di interventi solo dichiaratamente rivolti a proteggere i cittadini

da minacce esterne.

A ben vedere questa relazione conflittuale non discende solo dal confronto tra valori

differenti ma risente anche delle fasi storiche e delle dinamiche sociali che lo

caratterizzano, essendo un rapporto flessibile influenzato dalle contingenze, per

questo motivo è da molti obiettato che la trasparenza sia una condizione

esclusivamente per “tempi tranquilli”; invero non è un mistero che in situazioni di

emergenza il valore della trasparenza rischia di recedere e del pari c’è il pericolo che

possano arretrare alcune precedenti conquiste della democrazia così faticosamente

ottenute, in particolare questo è evidente nelle ipotesi belliche quando l’ordinamento

appronta regole straordinarie orientate alle tradizionali figure militari della gerarchia

e del segreto.

In particolare tipica della esperienza italiana è la persistente tendenza alla espansione

delle aree di azione sottratte alle ordinarie regole di funzionamento delle pubbliche

amministrazioni (per esempio i meccanismi di emergenza con cui la azione pubblica

agisce sulla base di ordinanze della protezione civile in deroga alle normali

previsioni) o – più in generale – il trasferimento di funzioni al di fuori della loro

regolare disciplina con il conseguente attenuarsi delle regole di garanzie dedicate, in

cui un ruolo decisivo assume la moderna spinta alla semplificazione.

Appare sin da subito evidente che in questo schema bi-polare un estremo è

rappresentato dalla Pubblica Amministrazione (gli amministratori) mentre l’altro dai

privati (gli amministrati), laddove nella ricostruzione così rappresentata il segreto è

un chiaro segnale di questa separazione; in realtà la legittimazione ascendente del

potere (cioè quella derivante dai cittadini) è alla base della idea di un contratto

sociale originario tra la comunità e il governo396 che mina dalle fondamenta la

giustificazione del segreto nel diritto pubblico, infatti la democrazia è il potere del

popolo e presuppone una certa conoscibilità mentre al contrario il segreto trasforma

i cittadini attivi in sudditi passivi.

396 Bobbio


154

Innanzitutto il “segreto di ufficio” come generale dovere imposto agli impiegati

pubblici di non comunicare all’esterno della amministrazione stessa notizie di cui

siano venuti a conoscenza nell’esercizio delle loro funzioni ovvero che riguardino la

attività amministrativa – in corso di svolgimento o anche già conclusa – trova

nell’ambito del diritto amministrativo italiano una regolazione stringente.

Quest’ultimo non va però inteso unicamente come divieto di divulgazione di notizie

(ovvero dovere al silenzio), ma a ben vedere tra le sue trasgressioni vi rientrano pure

tutte quelle lesioni causate – indirettamente – dalla violazione delle regole di cautela

– anche interne – come ad esempio il dovere di custodire correttamente i dati

personali così come dettagliato dalla normativa sulla privacy (provvedimento del

Garante per la protezione dei dati personali del 27 novembre 2008397); di

conseguenza il dovere al segreto può non solo determinare un obbligo negativo ma

anche richiedere comportamenti positivi, perciò a tal fine occorre adottare tutte le

misure che sono indispensabili per assicurare la segretezza di una determinata

notizia.

Allora persino in un sistema costituzionale nel quale vige una regola imprescindibile

di trasparenza non viene meno una necessaria area di segreto, ma in tal caso la

questione si sposta nel campo della sua giustificazione; difatti costituisce un

corollario dei principi costituzionali (prima esaminati) il fatto che la ragione d’essere

del segreto non possa ricondursi unicamente a un atto autoritario del potere

pubblico (ovvero semplicemente rimesso alla libera discrezionalità della Pubblica

Amministrazione) ma debba obbligatoriamente trovare il suo fondamento nella

esigenza oggettiva di salvaguardare un diverso interesse – di eguale rilevanza

costituzionale ma meritevole di maggior tutela – individuato precedentemente dal

legislatore.

397 “Semplificazione delle misure di sicurezza contenute nel disciplinare tecnico di cui all'Allegato B al Codice in materia di protezione dei dati personali”


155

La protezione del segreto di ufficio è ancorata altresì ad alcune normative di rango

primario, in particolare l’art. 326398 c.p. prevede che il pubblico ufficiale o – più in

generale – la persona incaricata di un pubblico servizio che violando i doveri inerenti

alle proprie funzioni – o comunque abusando della sua qualità – rivela notizie che

dovrebbero rimanere segrete è punito con la reclusione da 6 mesi a 3 anni; la

particolare protezione a queste esigenze di riserbo emerge anche dalla disciplina del

processo penale, in questo senso l’art. 201399 c.p.p. prescrive – di norma e fatte salve

le ipotesi in cui il funzionario sia tenuto a riferire alla autorità giudiziaria – l’obbligo

di astensione degli incaricati di un pubblico servizio qualora siano chiamati a

deporre su fatti conosciuti per ragioni del loro ufficio che devono rimanere per

forza segreti.

Cionondimeno il segreto di ufficio ha continuato per lungo tempo – quasi

naturalmente, per una sorta di effetto di trascinamento – a porsi come criterio

generale della Pubblica Amministrazione, un approccio che è entrato in crisi

solamente con la legge 241/1990 che ne ha operato un deciso ribaltamento

collegando la sua regola a una tassativa serie di ipotesi specifiche; nello specifico il

rapporto tra trasparenza e segretezza è definito in via generale dall’art. 24 della legge

241/1990 (già esaminato), che nel porre gli espressi limiti al diritto di accesso

chiarisce – all’opposto della regola pre-vigente – che quest’ultimo è escluso soltanto

a fronte di documenti coperti da segreto.

398 “Rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio” “1. Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio, o comunque abusando della sua qualità, rivela notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza, è punito con la reclusione da 6 mesi a 3 anni. 2. Se l'agevolazione è soltanto colposa, si applica la reclusione fino a 1 anno. 3. Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, per procurare a sé o ad altri un indebito profitto patrimoniale, si avvale illegittimamente di notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, è punito con la reclusione da 2 a 5 anni. Se il fatto è commesso al fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto non patrimoniale o di cagionare ad altri un danno ingiusto, si applica la pena della reclusione fino a 2 anni.” 399 “Segreto di ufficio” “1. Salvi i casi in cui hanno l'obbligo di riferirne alla autorità giudiziaria, i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di un pubblico servizio hanno l'obbligo di astenersi dal deporre su fatti conosciuti per ragioni del loro ufficio che devono rimanere segreti. 2. Si applicano le disposizioni dell'articolo 200 commi 2 e 3.”


156

Un limite assoluto rispetto alle esigenze di conoscibilità è dato invece ancora oggi

dal “segreto di Stato” che costituisce il nocciolo duro di quella logica di riserbo

(prima ancor più generalizzato, ora quantomeno maggiormente circoscritto)

collegato a questioni di importanza fondamentale per lo Stato, laddove questo

costituisce un ostacolo invalicabile non perché non vi siano tempi e modi per il suo

superamento ma in quanto in presenza di esso la trasparenza amministrativa –

unitamente ai suoi strumenti – deve necessariamente recedere per il bene pubblico;

nell’attuale ordinamento italiano il segreto di Stato appare come eccezione

giustificata e regolata rigorosamente dalla legge a tutela di un interesse

costituzionalmente rilevante che dottrina e giurisprudenza hanno individuato nella

difesa della sicurezza esterna e interna della Repubblica Italiana (più precisamente

come protezione della integrità territoriale e garanzia dell’ordinamento democratico).

Ma per quanto la legge abbia un ruolo fondamentale nel regolare le varie ipotesi di

segretezza è stato soprattutto grazie alla giurisprudenza della Corte costituzionale

che si è definito nell’ordinamento italiano l’equilibrio tra il segreto di Stato e le

esigenze di controllo insite nel suo carattere democratico; in questo senso la

Consulta è stata spesso definita come “giudice del segreto” e questo a ben vedere

per 2 ragioni, la 1^ riguarda il fatto che la normativa vigente riflette in larga parte

principi che sono frutto di una elaborazione plasmata nel tempo attraverso le sue

sentenze, invece la 2^ attiene alla circostanza che – sia pure prudentemente – questa

si riserva il ruolo di controllore di ultima istanza degli atti di secretazione sottraendo

tale possibilità agli altri giudici, nona caso la legge 3 agosto 2007 n. 124400 dispone

che se la opposizione del segreto di Stato produce un conflitto con la magistratura a

decidere sia appunto la Corte costituzionale, scelta oculata se si considera che questo

è organo nei cui confronti i motivi di segretezza non possono in nessun caso essere

opposti.

Eppure il declino del segreto d’ufficio come categoria generale non porta ancora con

sé una completa generalizzazione della conoscibilità anche in conseguenza del

400 “"Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto "


157

progressivo rafforzarsi di un altro limite (ovvero la privacy), posto bensì a garanzia

di interessi privati anziché di quelli pubblici; il limite della riservatezza viene previsto

proprio a partire dalla legge 241/1990 che sempre all’art. 24 esclude il diritto di

accesso rispetto ai documenti amministrativi riguardanti la vita privata delle persone.

Effettivamente se è pur indubitabile una tendenza di fondo che spinge (sia sulla base

di fattori normativi che di quelli tecnologici) all’ampliamento degli ambiti di

conoscibilità, bisogna tenere presente che allo stesso modo sono ben radicati

nell’ordinamento anche orientamenti che simmetricamente si muovono in senso

contrario (basti pensare alla decisa affermazione del suddetto diritto alla privacy, che

si è attestata a partire dalla metà degli anni ’90, e da sempre interpretato come

antagonista della trasparenza); in aggiunta non può nascondersi che in qualche

modo sul sistema influisce anche la radicata distanza tra le affermazioni teoriche del

legislatore e la loro effettiva messa in pratica come mutamento delle modalità di

azione della Pubblica Amministrazione.

Peraltro merita attenzione sin d’ora il fatto che il limite della riservatezza – a parziale

differenza di quello della segretezza – sia un limite relativo rispetto al diritto di

accesso ai documenti amministrativi, in quanto suscettibile di recedere di fronte ad

esso laddove le motivazioni che giustificano la intromissione siano fondate (di

almeno pari rango rispetto alle ragioni della privacy); perciò riservatezza e

trasparenza risultano talora valori antagonisti nel momento in cui ciò che si vuole

conoscere siano dei dati personali che sono in qualche modo rilevanti nella azione

pubblica, laddove il contemperamento tra i diversi valori in gioco può essere

rimesso caso per caso alla singola amministrazione sulla base di una valutazione in

concreto o altresì essere risolta preventivamente – una volta per tutte – da regole

(disposte mediante leggi o regolamenti) che prevedano la pubblicità inderogabile di

determinate informazioni.

Nel 1° caso rispetto a questi dati – sì personali ma anche pubblici – il d.lgs. 33/2013

prevede un regime di conoscibilità che è legato in gran parte alla utilità di queste

informazioni rispetto alle specifiche finalità di trasparenza del caso concreto (al fine


158

di trovare un punto di equilibrio tra le 2 opposte esigenze), obiettivo che però va

inserito nel quadro più generale dell’open-government dove i ri-utilizzi connessi

rendono difficilmente prevedibile a priori l’effetto conoscitivo così ricercato; ne

consegue che essendo difficile definire ex-ante quale sia il reale valore gnoseologico

che verrà prodotto dai singoli dati queste dovrebbero essere tendenzialmente fornite

nel rispetto del criterio di completezza.

Nel 2° caso per ipotesi specifiche l’assoggettamento dei dati personali a un regime di

piena apertura va considerato pacifico in quanto espressamente legittimato dal

legislatore che ha risolto a monte il bilanciamento tra gli indirizzi della trasparenza e

della riservatezza; questa ultima ipotesi è nella ottica del Garante per la protezione

dei dati personali quella più problematica, specie se – anche questa – viene inserita

nel modello dell’open-government entro quale il pregiudizio alla riservatezza appare

tanto più ampio quanto il suo ri-utilizzo comporta nuovi possibili trattamenti,

difficilmente valutabili a priori.

A tal proposito la opera di ricomposizione degli obblighi di pubblicazione a fini

della conoscibilità in unico testo normativo – esplicitamente finalizzato a questo

scopo – comporta rilevanti conseguenze nella prospettiva di applicazione della

disciplina in materia di protezione dei dati personali che possono essere riassunte nel

senso che le pubbliche amministrazioni non sono più tenute a verificare di volta in

volta la specifica finalità delle diverse ipotesi di pubblicità (quantomeno con

riferimento ai casi riuniti nel Decreto Trasparenza); infatti tale valutazione è già stata

operata esplicitamente dal legislatore nel momento stesso in cui ha inserito tutte

queste fattispecie – egualmente finalizzate alla trasparenza amministrativa – nel d.lgs.

33/2013, per le medesime ragioni tutti i dati personali la cui pubblicazione è

espressamente contemplata come obbligatoria sono automaticamente considerati

indispensabili ai fini della realizzazione della trasparenza amministrativa, ovviamente

nei modi ed entro i limiti definiti dallo stesso decreto (art. 4 comma 1401).

401 “Gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari, di cui all'articolo 4, comma 1, lettera d) ed e), del decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196, comportano la


159

Da ciò ne consegue che il Decreto Trasparenza pone un solido riferimento a favore

della apertura dei dati pubblici anche laddove questi siano al contempo personali

(purché non sensibili o giudiziari), in questo senso non pare esservi dubbio sul fatto

che esso intenda consentire anche il ri-utilizzo dei dati personali – sempre diversi da

quelli sensibili o giudiziari – mentre può discutersi della ri-utilizzabilità di

quest’ultimo tipo di dati ove riferiti ai titolari degli organi di indirizzo politico la cui

pubblicazione obbligatoria nei siti istituzionali integra una finalità di interesse

pubblico (art. 4 comma 2402 del d.lgs. 33/2013); quanto appena detto vale sia con

riferimento ai dati personali cosiddetti “comuni” (comma 1) sia con riferimento ai

dati personali sensibili o giudiziari dei soggetti titolari degli incarichi pubblici

(comma 2), difatti qui la realizzazione della trasparenza è esplicitamente declinata

quale finalità di rilevante interesse pubblico, così da soddisfare la condizione che – ai

sensi della disciplina sulla protezione dei dati personali esplicitamente richiamata –

legittimi il trattamento di questa categoria di informazioni da parte delle pubbliche

amministrazioni.

All’infuori da questa area di applicazione specifica – per quanto vi siano

orientamenti dottrinali minoritari che argomentano in tal senso – la applicazione dei

principi del Codice della privacy induce a ritenere che il trattamento legittimo di dati

sensibili o giudiziari sia unicamente quello della pubblicazione obbligatoria nel sito

istituzionale della Pubblica Amministrazione espressamente previsto dal legislatore,

senza che possano farsene derivare effetti estensivi che renderebbero questa

categoria di dati suscettibile di ogni forma di trattamento, quale il ri-utilizzo che il

decreto riserva altresì ai dati personali ma comunque diversi da quelli sensibili e

giudiziari; di conseguenza i dati personali sono in linea di principio ri-utilizzabili

purché nei limiti previsti dal Decreto Trasparenza, diversa è invece la disciplina dei

possibilità di una diffusione dei dati medesimi attraverso siti istituzionali, nonché il loro trattamento secondo modalità che ne consentono la indicizzazione e la rintracciabilità tramite i motori di ricerca web ed il loro ri-utilizzo ai sensi dell'articolo 7 nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali.” 402 “La pubblicazione nei siti istituzionali, in attuazione del presente decreto, di dati relativi a titolari di organi di indirizzo politico e di uffici o incarichi di diretta collaborazione, nonché a dirigenti titolari degli organi amministrativi è finalizzata alla realizzazione della trasparenza pubblica, che integra una finalità di rilevante interesse pubblico nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali.”


160

dati sensibili o giudiziari per i quali deve generalmente ritenersi escluso il ri-utilizzo

salvo espressa previsione di legge.403

Quanto al mascheramento esso risulta interdetto con riferimento a tutti quei dati

personali la cui pubblicazione sia prevista come obbligatoria da disposizioni del

decreto 33/2013, ciò si deduce agevolmente dal tenore del comma 4 laddove è

specificamente richiesto alle pubbliche amministrazioni di rendere non-intelligibili i

dati personali non-pertinenti o – se sensibili e giudiziari – non-indispensabili rispetto

alle specifiche finalità della pubblicazione; ma dal momento che i dati personali

(anche sensibili o giudiziari) da pubblicarsi obbligatoriamente ai sensi del decreto

sono per definizione pertinenti e indispensabili, la sopracitata disposizione trova

applicazione solo con riferimento agli obblighi di pubblicazione previsti dalle norme

di legge diverse dalle disposizioni del decreto 33/2013, come peraltro chiarito anche

in termini letterali dalla stessa disposizione.404

A questo riguardo occorre tenere pure in debita considerazione un principio

fondamentale del sistema della riservatezza fissato dall’art. 3405 del d.lgs. 196/2003,

più precisamente il principio di necessità che impone di predisporre accorgimenti

idonei per ridurre al minimo la utilizzazione di dati identificativi in modo da

escluderne del tutto il trattamento quando le finalità perseguite possono essere

ugualmente realizzate mediante dati anonimi od opportune modalità che permettano

di identificare l’interessato solo posteriormente in caso di assoluto bisogno;

applicando questa regola diviene di norma possibile assicurare contemporaneamente

una ampia trasparenza e una adeguata tutela della riservatezza, il che in concreto può

essere attuato sia con soluzioni informatiche (a partire dalla costruzione delle

403 E. Bassi, “PSI, protezione dei dati personali e anonimizzazione”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 404 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 2-79) 405 “Principio di necessità nel trattamento dei dati” “I sistemi informativi e i programmi informatici sono configurati riducendo al minimo l'utilizzazione di dati personali e di dati identificativi, in modo da escluderne il trattamento quando le finalità perseguite nei singoli casi possono essere realizzate mediante, rispettivamente, dati anonimi od opportune modalità che permettano di identificare l'interessato solo in caso di necessità.”


161

banche-dati) sia con soluzioni più estemporanee (come il mascheramento del

documento o la limitazione nell’accesso a solo una parte di esso).

In pari modo anche nel Decreto Trasparenza il rapporto tra pubblicità e privacy

trova il suo equilibrio attraverso la esplicitazione di una riserva simile a quella sopra-

citata, laddove – di norma – la conoscibilità dei dati pubblici conseguente alla

pubblicazione obbligatoria nei siti istituzionali non può mai essere negata laddove

siano sufficienti misure di anonimizzazione, limitazioni di specifici dati o altri

accorgimenti idonei a dare soddisfazione alle eventuali esigenze di segretezza o

riservatezza; in concreto le pubbliche amministrazioni provvederanno a rendere

non-intellegibili i dati personali non-pertinenti o – se sensibili o giudiziari – non-

indispensabili rispetto alle specifiche finalità della pubblicità specifica (art. 4 comma

4406), anche nel caso in cui le informazioni in esame non siano soggette alla

pubblicazione obbligatoria (comma 3407).

Peraltro questo è un approdo a cui tanto il Garante per la protezione dei dati

personali che la giurisprudenza erano già giunti coordinando le disposizioni del

Codice della privacy con il Decreto Trasparenza, dal quale si è affermato che non

occorre effettuare il bilanciamento tra l’interesse del soggetto che chiede l’accesso a

documenti contenenti dati sensibili o giudiziari e quello dell’individuo al quale dette

informazioni direttamente si riferiscono nel caso in cui attraverso opportuni omissis

sia possibile oscurare la identità di quest’ultimo ottenendo bensì lo stesso risultato

(Tar Campania sez. V 13 luglio 2006 n. 7475), in altri termini laddove è efficace la

schermatura dei dati che non sacrifica il diritto alla privacy dei soggetti ai quali questi

406 “Nei casi in cui norme di legge o di regolamento prevedano la pubblicazione di atti o documenti, le pubbliche amministrazioni provvedono a rendere non intelligibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione.” 407 “Le pubbliche amministrazioni possono disporre la pubblicazione nel proprio sito istituzionale di dati, informazioni e documenti che non hanno l'obbligo di pubblicare ai sensi del presente decreto o sulla base di specifica previsione di legge o regolamento, fermi restando i limiti e le condizioni espressamente previsti da disposizioni di legge, procedendo alla anonimizzazione dei dati personali eventualmente presenti.”


162

ineriscono va ammesso il diritto a conoscere (Consiglio di stato sez. V 23 marzo

2009 n. 1748).408

La immagine di un unico grande supervisore di orwelliana memoria sta ormai

lasciando il posto a un controllo diffuso da parte di tanti centri diversi – pubblici e

privati – che trattano le informazioni reperite dalle diverse banche-dati; questo

cambiamento comporta che vi siano rischi connessi con il fatto che i dati vengano

raccolti da più fonti senza una effettiva possibilità da parte dei soggetti che li hanno

conferiti di verificare l’utilizzo che di essi è fatto, pertanto vi sono pericoli che

esulano dai singoli trattamenti e che dipendono proprio dalla struttura delle reti e

dalle tecnologie della informazione.

Tra queste problematiche si possono ricomprendere le insidie derivanti dalla

possibilità che strumenti di rappresentazione della conoscenza combinati insieme a

motori di ricerca hanno di ricostruire i dati personali da fonti diverse, invalidando di

fatto tutte quelle tecniche di anonimizzazione implementate a favore della privacy; si

pensi alla possibilità di combinare differenti data-set di dati pubblici laddove diversi

livelli di protezione della riservatezza sono previsti, ma una volta aggregati nulla

esclude di poter ricombinare la identificazione di specifici soggetti con i dati che li

riguardano rendendo del tutto vani gli accorgimenti all’uopo considerati, di

conseguenza il pericolo non risiede tanto nei dati in sé ma nel fatto che questi

possano essere ricondotti a un determinato soggetto e conseguentemente utilizzati

in maniera da incidere sulla sua privacy.

In questo caso non si deve porre troppo la attenzione sul problema che le

informazioni raccolte nel contesto pubblico siano spesso ottenute senza il consenso

esplicito dei soggetti interessati (vedremo più sotto), quanto piuttosto al fatto che la

possibilità di ricostruire i dati personali – aggregandoli da fonti diverse – può portare

a conseguenze inaspettate rispetto alla concessione originaria per il ri-utilizzo; a

riguardo sarebbe opportuno che la attenzione agli aspetti tecnologici nel disegno



163

delle norme si concentrasse maggiormente sui requisiti che la struttura logica dei dati

dovrebbe avere per rafforzare – e non diminuire – la tutela della privacy nel

contesto della innovazione informatica odierna. 409

Con riguardo alla profondità nella divulgazione dei dati personali viene in rilievo

l’aspetto del regime di pubblicazione obbligatoria connesso alla possibilità della loro

reperibilità mediante l’uso dei motori di ricerca (esterni al sito della singola Pubblica

Amministrazione), laddove tale potenzialità era stata inizialmente censurata dal

Garante della privacy che ha giustificato tale valutazione con l’impatto negativo che

provocherebbero tali strumenti rispetto alla esigenza di garantire la esattezza,

l’aggiornamento e la contestualizzazione di tali informazioni; rispetto a questa

prospettiva le previsioni del d.lgs. 33/2013 comportano un deciso cambio di

paradigma, infatti da una parte autorizza la rintracciabilità dei dati personali oggetto

di pubblicazione obbligatoria quale trattamento consentito da parte dei motori di

ricerca, dall’altra – in termini del tutto speculari – fa esplicito divieto alle pubbliche

amministrazioni di approntare filtri atti a impedire che questi possano indicizzare le

informazioni reperite all’interno della sezione del sito destinata a ospitare tutti i dati

oggetto di tale dovere. 410

Nella particolare materia del ri-utilizzo occorre trovare un punto di equilibrio tra il

diritto fondamentale alla tutela dei dati personali e gli interessi delle imprese a

sviluppare attività economiche attraverso il ri-uso delle stesse, punto di incontro che

solitamente si trova assicurando adeguate garanzie ai cittadini.

Innanzitutto si osservi come la direttiva europea sulla tutela dei dati personali

(direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 46/CE del 24 ottobre 1995411) e

quella ri-utilizzo della informazione del settore pubblico (direttiva 2003/98/CE)

409 R. Pennazio e P. Rossi, “Open data e tutela della riservatezza tra uniformazione europea e approcci nazionali”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 410 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 2-79) 411 “Tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati”


164

abbiano genesi e ratio completamente differenti, laddove la 1^ ha come fulcro la

protezione dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche (con

particolare accento sulla riservatezza), mentre la 2^ ha come pietra angolare la

promozione delle attività economiche a vantaggio delle imprese e – in via indiretta –

della intera collettività.

Ai fini della analisi di compatibilità tra queste due direttive europee è importante

evidenziare come lo stesso Garante della privacy avesse espresso una opinione

favorevole allo schema del decreto legislativo di recepimento, infatti quest’ultimo

aveva specificato nel suddetto parere come il Codice in materia di protezione dei

dati personali debba essere applicato anche dai terzi riutilizzatori, osservando

favorevolmente come lo stesso d.lgs. 36/2006 contenga una espressa clausola di

salvezza che preveda la sua universale applicazione nei riguardi di tutti i tipi di

trattamento dei dati (con la conseguente assunzione di responsabilità) che siano

operati dalle pubbliche amministrazioni titolari degli stessi o da parte dei soggetti

esterni tramite il ri-uso; seguendo il ragionamento si conclude che le pubbliche

amministrazioni non siano in alcun modo tenute a controllare il successivo ri-uso

esterno dei dati personali perché il terzo soggetto (che sia un cittadino, una impresa

o anch’esso un ente pubblico) che intende ri-utilizzare quelle informazioni diventa a

sua volta – in prima persona – responsabile del trattamento ed è perciò direttamente

tenuto a rispettare la normativa prevista dal Codice della privacy.

Così la Pubblica Amministrazione deve valutare la possibilità di ri-utilizzo alla luce

della sua affinità con i motivi per i quali sono stati inizialmente raccolte le

informazioni in esame, laddove in questa valutazione preliminare rivestono

particolare importanza i profili relativi alle finalità del trattamento e alla natura dei

dati.

Appare manifesto che i problemi più critici legati al ri-utilizzo dei dati personali

sono quelli connessi ai loro scopi, infatti caratteristica della direttiva europea sul ri-

uso è quella di impiegare questi per un fine diverso da quello per cui sono stati

inizialmente raccolti dalla Pubblica Amministrazione, invece la peculiarità di quella


165

per la protezione della riservatezza è proprio il fatto che il dato personale non possa

essere utilizzato per uno scopo non-compatibile con quello originario, perciò lo

spazio di manovra per un legittimo ri-uso contraddistinto da finalità diverse ma

compatibili è molto limitato412; tra l’altro il dettato normativo prevede sullo stesso

livello ri-utilizzo commerciale e non-commerciale dei dati pubblici, ma è intuibile

che lo sfruttamento a fini prettamente economici ponga una esigenza più stringente

di tutela alla privacy delle persone fisiche alle quali detti dati si riferiscono.

Tuttavia il termine di “dato pubblico” utilizzato dal legislatore nazionale come dato

conoscibile da chiunque sembrerebbe estromettere sin dal principio qualsiasi

possibilità di ri-utilizzo dei dati sensibili, visto che la normativa italiana a protezione

dei dati personali è talmente restrittiva da escludere addirittura la possibilità di

compiere operazioni di trattamento su tale tipo di dati senza la espressa previsione

di legge; in realtà ai sensi dell’art. 20413 comma 1414 del Codice della privacy il

trattamento dei dati sensibili da parte di questa categoria di soggetti pubblici è

consentito solo se autorizzato da espressa disposizione di legge nella quale siano

tassativamente specificati i tipi di dati che possono essere trattati, le operazioni

eseguibili e le finalità di rilevante interesse pubblico perseguite.415

Ebbene se il trattamento dei dati personali si fonda su una esplicita richiesta ai fini

del ri-utilizzo, allora questo deve rispettare le prescrizioni dell’art. 7 comma 1416

lettera a417 della direttiva 95/46/CE secondo cui la persona interessata deve aver

manifestato il proprio consenso in maniera inequivocabile, in più l’art. 26418 comma

412 M.T. Sagri, in “Panoramica sul seminario open data nel contesto italiano”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 413 “Principi applicabili al trattamento di dati sensibili” 414 “Il trattamento dei dati sensibili da parte di soggetti pubblici è consentito solo se autorizzato da espressa disposizione di legge nella quale sono specificati i tipi di dati che possono essere trattati e di operazioni eseguibili e le finalità di rilevante interesse pubblico perseguite.” 415 M. “Criticità privacy nel ri-uso dei dati pubblici”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 416 “Gli Stati membri dispongono che il trattamento di dati personali può essere effettuato soltanto quando:” 417 “la persona interessata ha manifestato il proprio consenso in maniera inequivocabile” 418 “Garanzie per i dati sensibili”


166

1419 del Codice della privacy prevede espressamente che il trattamento dei dati

sensibili sia possibile solo con il consenso scritto dell’interessato e – in aggiunta –

previa autorizzazione del Garante; d’altro canto la possibilità di subordinare il

trattamento alla autorizzazione del soggetto potenzialmente leso concreta un diritto

irrinunciabile della persona, non a caso nell’ordinamento nazionale questo assunto si

deduce da una elaborazione dottrinale – maturata nel corso degli anni – che

muovendo dalla difesa della propria intimità approda alla cosiddetta “auto-

determinazione informativa”.420

Tuttavia riguardo alla legittimazione al trattamento dei dati personali non vi sono

solamente casi in cui deve essere sempre garantito il consenso di questi soggetti ma

eccezionalmente esistono anche deroghe a tale regola, infatti la puntuale osservanza

di queste rigide precauzioni nella pratica limiterebbe grandemente la possibilità di

aprire sul mercato questo tipo di informazioni, così spesso sono intraprese dalle

società riutilizzatrici procedure di esonero davanti al Garante della privacy con la

motivazione per cui – altrimenti – sarebbe impossibile per le medesime sostenere i

costi necessari a rintracciare il consapevole assenso oppure a offrire la informativa

adeguata (sulle modalità del trattamento e sul diritto di opporsi a finalità esterne) a

ogni singolo interessato. 421

Nondimeno vale la pena chiarire che il nuovo equilibrio così realizzato tra ragioni

della trasparenza e quelle della riservatezza (parzialmente sbilanciato a favore della

prima) non significa che i dati personali attualmente restino del tutto privi di

protezione ma comporta semplicemente che adesso i meccanismi di tutela agibili da

parte dei soggetti lesi siano solo di tipo successivo (nei termini della repressione

dell’abuso eventualmente posto in essere mediante il trattamento) e non anche di

419 “I dati sensibili possono essere oggetto di trattamento solo con il consenso scritto dell'interessato e previa autorizzazione del Garante, nell'osservanza dei presupposti e dei limiti stabiliti dal presente codice, nonché dalla legge e dai regolamenti.” 420 R. Pennazio e P. Rossi, “Open data e tutela della riservatezza tra uniformazione europea e approcci nazionali”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 421 M.T. Sagri, in “Panoramica sul seminario open data nel contesto italiano”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


167

tipo preventivo (approccio che sarebbe tutt’ora privilegiato dal Garante della

privacy) proprio perché le tecniche di quest’ultima categoria si porrebbero in netto

contrasto con la ritenuta superiore esigenza della più ampia conoscibilità dei dati –

seppure personali – come configurata nel Decreto Trasparenza; peraltro anche con

riferimento al rapporto tra ri-utilizzo e riservatezza pare confermata la dinamica che

vede spostarsi i meccanismi di tutela dal fronte del controllo anteriore a quello del

rimedio – con la eventuale irrogazione della sanzione correlata – posteriore, posto

che (come già visto) al momento della cessione delle informazioni il riutilizzatore

diviene parimenti responsabile a tutti gli effetti del trattamento dei dati personali. 422


4 – Il modello di open-government: la partecipazione come rimedio

168

4 – Il modello di open-government: la partecipazione

come rimedio

4.1 – La costruzione del governo aperto .........................................169

4.2 – Il memorandum sull’open-government della amministrazione

Obama e il FOIA ................................................................................180

4.3 – Gli scopi ultimi del controllo pubblico e del ri-utilizzo ......188

4.1 – La costruzione del governo aperto

169


Al giorno d’oggi è sempre più diffuso il ricorso a espressioni che rimandano a una

idea indefinita di “openness” (apertura), questo avviene in modo evidente nella

formula dell’open-government o dell’open-data (che qui trattiamo) ma è stato già

intravisto anche in ambiti più specifici e tecnici come quelli dell’open-source,

dell’open-access e dell’open-content, laddove in realtà tutti questi elementi secondari

e strumentali si innestano in larga parte sul paradigma principale della trasparenza,

cioè si pongono come meri corollari del concetto più forte (quello di trasparenza

appunto) che si presenta sufficientemente ampio e flessibile per ospitarli al suo

interno; anche lo stesso tema dell’open-government si presenta – in effetti – in

termini tradizionalmente sovrapposti con quelli della trasparenza delle pubbliche

amministrazioni e – più in generale – delle istituzioni pubbliche, poiché ne racchiude

in sé stesso un concetto avanzato che si delinea come complessiva condizione di

conoscibilità e di “accountability” (valutazione da parte dell’elettorato) in favore

della generalità dei cittadini, dunque in questo senso il governo aperto coincide con

una certa accezione di trasparenza qualificata nella quale il potere esecutivo è

realmente posto alla luce del sole.

Inizialmente la esperienza italiana riguardo la trasparenza amministrativa si è

caratterizzata – nel suo insieme – per una costruzione particolarmente complessa e

atipica, tanto è vero che l’open-government che in quel periodo ha conosciuto un

indubbio parallelo sviluppo non si è però articolato a partire dalla disciplina del

diritto a conoscere (come invece accade negli ordinamenti strutturati sulla “freedom

of information” quale la esperienza statunitense) ma nonostante i limiti di questa,

che vengono in qualche modo aggirati – con effetti non sempre altrettanto

soddisfacenti – attraverso un contro-bilanciato sviluppo della area di pubblicità; non

è un mistero che la gran parte delle esperienze di trasparenza che si sono succedute

nel nostro paese hanno sempre avuto un marcato approccio uni-direzionale che

puntava più a una comunicazione informativa – nella quale il cittadino restava


170

soggetto passivo – anziché sulla sua partecipazione attiva, perciò intesa in tal senso

la amministrazione aperta supera la tradizionale dicotomia che già inquadrava la

conoscibilità quale “quid pluris” rispetto sia alla pubblicazione obbligatoria che al

diritto di accesso imponendo alla Pubblica Amministrazione il dovere di agire

correttamente – al di là delle mere prescrizioni formali della normativa vigente –

nella consapevolezza che la moderna democrazia ha bisogno di una esplicazione

comprensibile del potere pubblico.423

D’altronde adesso è pacifico come la trasparenza di una Pubblica Amministrazione

sia direttamente connessa alla libertà di accesso ai suoi dati da parte dei cittadini,

nonché alla condivisione di quelle stesse informazioni con le altre istituzioni

pubbliche.

È risaputo pure che la trasparenza sia un principio tutt’altro che statico perché

riguarda uno dei settori del diritto pubblico maggiormente soggetti alla innovazione

sociale e digitale (che ormai mostra un profondo impatto su ogni possibile aspetto

della vita in cui si innerva), non a caso dopo l’inizio del processo di

informatizzazione della Pubblica Amministrazione la sua originaria accezione –

allora circoscritta al diritto di accesso ai documenti amministrativi per coloro che

avessero un concreto interesse – ha cominciato a dimostrarsi insufficiente; si spiega

in questa luce la accennata evoluzione della nozione di trasparenza da una

concezione definita “statica” (cioè legata alla pubblicità di determinate categorie di

dati pubblici) a quella “dinamica” (ovvero correlata alla valutazione delle

performance della azione amministrativa in itinere).424

Questo impetuoso incedere della digitalizzazione nel processo amministrativo e la

parallela diffusione globale di internet consentono un radicale cambio di paradigma

del potere esecutivo italiano passando dal semplice concetto di e-government a

quello più elaborato di open-government; questa conversione ha origine dal fatto

423 G. Armao, “Open government: trasparenza totale ed applicazione nella regione siciliana”, in “Studi su politica, storia e istituzioni 6/2014”, Università degli Studi di Palermo, Palermo, 2014 (p. 10-50) 424 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero)


171

che – tramite questo processo – i risultati della attività amministrativa diventano

maggiormente tangibili, in una misura tale che in alcuni contesti è possibile

addirittura misurarne concretamente il miglioramento delle prestazioni grazie alla

introduzione dei nuovi strumenti informatici, modificando in questo modo anche la

metodologia della sua azione e il tipo di approccio al lavoro. 425

In tale chiave le nuove tecnologie della informazione e della comunicazione

consentono una trasparenza particolarmente agevole grazie anche alla inedita

disponibilità di una ingente mole di dati che – specie se elementari – richiedono solo

di essere analizzati nella prospettiva di un controllo diffuso sul funzionamento delle

istituzioni pubbliche (effetti rivoluzionari generalmente ricondotti alla espressione

“internet changes everything”); tra l’altro le ICT risultano rilevanti secondo una

duplice prospettiva, invero da un lato l’aumento delle notizie reperibili rende

possibile la raccolta di una grande quantità di informazioni nel suo complesso

funzionale al mantenimento della azione pubblica e suscettibile di nuovi e diversi

utilizzi, dall’altro la facilità di accesso alle medesime consente l’accesso del cittadino

a quello stesso enorme archivio di dati (perlopiù tramite il mezzo di internet).

Tuttavia che questo nuovo contesto digitale ci conduca naturalmente e da solo verso

efficienti modelli di amministrazione aperta è quanto mai dubbio, ma è comunque

vero che queste potenzialità, se calate in un ordinamento democratico che contiene

già in sé adeguate regole volte alla partecipazione, siano in grado di sviluppare nuove

forme di conoscenza, anche in via autonoma rispetto agli indirizzi pubblici426; in

effetti per realizzare l’effettivo passaggio dall’e-government a un congruo sistema di

open-government la Pubblica Amministrazione deve comunque – sempre tramite la

propria informatizzazione che moltiplica esponenzialmente il potenziale delle

intelligenze coinvolte – garantire la partecipazione di tutte le compagini sociali alla

gestione della cosa pubblica promuovendo campagne di formazione all’uso dei

nuovi strumenti della comunicazione per il proprio personale, eliminando ogni

425 Prefazione di F. Marziano, in M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 426 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 124-167)


172

discriminazione radicata sul digital divide (un problema ancora presente in molte

parti del territorio italiano perché non tutti dispongono di un computer nelle proprie

case né di un accesso alla rete internet) e assicurando percorsi formativi di

sensibilizzazione alla alfabetizzazione informatica per i cittadini.427

Anche in questo caso si ritrova la necessità di una evoluzione della Pubblica

Amministrazione che – seppur innescata dall’ingresso delle suddette nuove

tecnologie nella sua azione – in queste non si esaurisca, dato che questo processo si

deve sostanziare altresì in un conseguente cambiamento della organizzazione stessa

con un ripensamento in toto degli strumenti amministrativi; l’intervento statale nel

settore pubblico – che si concentra fondamentalmente nel dare attuazione a quanto

previsto dalle nuove riforme in campo digitale – deve tradursi prima di tutto in una

re-ingegnerizzazione dei processi e in un nuovo rapporto con la utenza, quindi sono

questi i presupposti imprescindibili da fornire a cittadini, imprese e istituzioni al fine

di poter veramente esplorare i vantaggi che le nuove ICT permettono di

realizzare.428

Tornando propriamente all’argomento centrale del paragrafo, l’open-government

può essere definito – in senso stretto – come quella struttura di governo imperniata

sul concetto fondamentale per cui tutte le attività della Pubblica Amministrazione

dovrebbero essere aperte (rilasciando i dati pubblici in proprio possesso) con lo

scopo di favorire allo stesso tempo un perenne controllo pubblico sulle proprie

politiche e un proficuo ri-utilizzo da parte dei terzi delle informazioni così

pubblicate.

Nondimeno questa medesima locuzione nella accezione comune viene per lo più

sfruttata per fare riferimento – in senso lato – a un modello di amministrazione

improntato non solo a generici principi di conoscibilità (sommariamente già

riconducibili alla trasparenza) ma anche a dinamiche di comunicazione aperta, cioè a

427 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 428 F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 14 n. 48 (2/2013)”, Mucchi, Modena, 2013 (p. 213-243)


173

forme di interazione basate su una estesa partecipazione ai processi decisionali della

gestione pubblica come resa possibile – o quantomeno più agevole – grazie ai nuovi

strumenti digitali429; in questa chiave tutte le attività degli organi pubblici non solo

devono essere immediatamente intellegibili per favorire – come già detto – una

azione amministrativa efficace e una verifica diffusa sul suo operato, ma è lo stesso

rapporto tra amministrazione e cittadino a essere radicalmente ridefinito spostando

il focus della relazione da un approccio prettamente orientato alla erogazione dei

servizi (in cui il cittadino è mero fruitore delle prestazioni fornite dalla Pubblica

Amministrazione) a uno basato sulla loro stretta collaborazione in cui il privato

partecipa a suo modo – più o meno indirettamente – alle scelte di governo.430

Sotto questo aspetto il suo sistema – rispetto alla prima riduttiva definizione –

innova non solo nella fase comunicativa della azione amministrativa ma soprattutto

in quella decisionale, novità che viene ulteriormente sottolineata dalla sua

rivoluzionaria concezione dell’intervento da parte della società civile, che costituisce

un deciso punto di rottura rispetto al passato nel momento in cui sposta

bruscamente l’accento dalla tradizionale democrazia rappresentativa a quella

partecipativa; sotto questa nuova prospettiva le pubbliche amministrazioni

dovranno ridefinire le proprie modalità di interazione con i cittadini nella direzione

della bi-direzionalità, trasformazione – come già ribadito – resa ora concretamente

attuabile per mezzo della recente innovazione tecnologica (le cui invenzioni e

scoperte fanno contemporaneamente da acceleratore per le forme di

partecipazione).

In questo senso la Pubblica Amministrazione deve far riferimento a un modello

organizzativo che abbandoni la logica tipicamente verticale a favore di una

orizzontale in grado di coinvolgere tutti i diversi attori – pubblici e privati – in cui ci

429 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 124-167) 430 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 101-167)


174

si imbatte nel percorso di gestione dei servizi431; in questo modo il processo

decisionale sarà il risultato del dialogo tra mondo pubblico e privato e sarà anche

possibile prendere decisioni con l’apporto fattivo dei diversi stake-holders attraverso

la rete.432

In altre parole una delle finalità della nuova governance è quella di passare da un

metodo prettamente informativo (in cui l’organo pubblico comunica “sic et

simpliciter” le decisioni già precedentemente prese in totale autonomia) a uno

consultivo (in cui prima di adottarle si richiede la volontaria partecipazione dei

cittadini e di tutte le altre compagini sociali interessate); in questo preliminare stadio

di ascolto la Pubblica Amministrazione – tramite le sue varie formazioni – nella sua

dimensione orizzontale (connotata da ampia flessibilità e rapida emersione delle

istanze) cerca di incorporare tutti gli stimoli provenienti dalla società civile

promuovendo una attività di raccolta di tutte quelle istanze dal basso volte a favorire

la esplicitazione dei fabbisogni – espressi e inespressi – che rappresentano un

utilissima materia prima per la corretta definizione del proprio programma di

governo, peraltro le osservazioni così raccolte potranno poi essere considerate dalle

istituzioni anche per una possibile valutazione della qualità delle proprie politiche e –

dopo aver eventualmente riscontrato alcuni errori – per una conseguente

rimodulazione delle stesse.

Da quanto detto la partecipazione appare come la naturale riappropriazione delle

decisioni riguardo ai beni comuni da parte della collettività perché – da un punto di

vista finalistico – l’approccio del coinvolgimento attivo ha una duplice funzione, da

un lato ricerca spazi di interazione con i soggetti del territorio che sono

maggiormente in grado di rappresentare i bisogni specifici del medesimo, dall’altro si

ritiene utile portare più punti di vista alla soluzione dei complessi problemi che si

presentano solitamente nel governo di livello locale; dunque in tale nuovo contesto

431 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 432 F. Faini, “Trasparenza, apertura e controllo democratico della amministrazione pubblica”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 15 n. 50 (1/2014)”, Mucchi, Modena, 2014 (p. 39-70)


175

il cittadino contribuisce attivamente alla azione amministrativa fornendo all’ente

pubblico una serie di proprie istanze di cui quest’ultimo dovrà tenere conto nella

fase di programmazione, supportando attraverso processi di consultazione la

Pubblica Amministrazione nella selezione delle differenti opzioni progettuali vagliate

e monitorando tramite azioni di verifica diretta sul territorio quanto attuato in

questo modo.433

In effetti nella democrazia convivono da sempre componenti culturali, sociali e

politiche fortemente differenziate che attraverso i più incisivi strumenti di

partecipazione diretta contribuiscono – più o meno indirettamente – alla formazione

delle decisioni pubbliche, così se questa è intesa come la forma di Stato basata sulle

opinioni dei suoi cittadini l’ordinamento italiano può definirsi realmente

democratico non solo in quanto preveda i suoi meccanismi primari (es. la elezione

del governo), ma anche perché garantisca che i giudizi della società civile possano

effettivamente contribuire sia preventivamente al funzionamento corretto che al

postumo esame critico degli organi esecutivi.

Da ciò discende che quel che rende veramente aperte le istituzioni non è tanto la

presenza formale dei cittadini nei luoghi in cui si assumono le decisioni ma piuttosto

la evenienza che gli amministratori pubblici – a qualsiasi livello – possano essere

costantemente giudicati dai cittadini mediante forme concomitanti di controllo,

anche durante la stessa fase di esecuzione; la partecipazione dei privati alla

formazione dei provvedimenti amministrativi attraverso la bi-direzionalità della

azione comunicativa (non solo dalla Pubblica Amministrazione ai cittadini ma anche

viceversa) diviene così centrale nella azione politica delle istituzioni politiche, in una

sorta di sistema interattivo nel quale il controllo sociale diviene parte integrante del

processo decisionale stesso.

L’open-government – sebbene nella accezione ancora germinale che emerge dalla

legislazione italiana – contribuisce a modificare in tal senso il paradigma tradizionale

433 M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (p. 14-70)


176

della trasparenza amministrativa che in origine ha incentrato esclusivamente sugli

strumenti della partecipazione diretta i meccanismi di controllo dei cittadini sulle

istituzioni.434

Da ultimo occorre ricordare che la partecipazione attiva – come qui delineata – non

appare solo come un diritto individuale ma soprattutto come un dovere civico

appartenente a qualsiasi cittadino, di cui l’open-government si propone

specificatamente di creare i presupposti affinché ognuno di loro abbia la possibilità

di contribuire alla modernizzazione della società italiana435; in seconda battuta

l’obiettivo di fondo di questo nuovo modello amministrativo consiste – in pratica –

nell’aiutare il cittadino a prendere decisioni migliori e a rendere più abile il suo

operato nella vita di tutti i giorni. 436

Ma per quanto possano essere espressione di una favorevole tensione democratica e

portatori di indubbi valori di rilievo costituzionale, anche i principi dell’open-

government possono in certe circostanze mostrare alcune possibili contro-

indicazioni a causa del loro carattere potenzialmente ambivalente, cioè foriero di

indubbi benefici ma non completamente esente da rischi.

È indiscutibile che siano immediatamente evidenti i vantaggi che un reale governo

digitale aperto apporterebbe, laddove gli effetti positivi sono innanzitutto

riscontrabili – a colpo d’occhio – nei sicuri risparmi di denaro, di risorse umane e di

tempo dovuti alla predisposizione di una logica unitaria e all’utilizzo di software

open-source; inoltre l’approccio collaborativo del sistema con gli utenti comporta un

miglioramento nella qualità dei servizi resi, aumenta la fiducia e infine garantisce un

notevole recupero di efficienza nel progettare prodotti adatti a coloro che ne

devono fruire poiché prestazioni più veloci e semplici aiutano di molto la

competitività delle imprese che spesso lamentano gli oneri burocratici, la difformità

434 G. Armao, “Open government: trasparenza totale ed applicazione nella regione siciliana”, in “Studi su politica, storia e istituzioni 6/2014”, Università degli Studi di Palermo, Palermo, 2014 (p. 10-50) 435 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 436 M.C. De Vivo, A. Polzonetti e P. Tapanelli, “Open data, business intelligence e governance nella pubblica amministrazione” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


177

nelle procedure e la lunghezza dei tempi tipici dell’ordinamento amministrativo

italiano. 437

Tuttavia le prospettive positive rischiano talora di farci sottovalutare i pericoli insiti

in questa modalità così pervasiva di conoscenza, tra i quali svetta tra tutti quello per

cui spesso ai cittadini viene promesso un futuro caratterizzato dalla efficienza

amministrativa ma al contempo è convenientemente occultato un presente in cui si

moltiplicano i possibili strumenti per un controllo sempre più capillare sulla società

civile (che sono in parte quelli già visti con riguardo alla trasparenza); sono del tutto

palesi i rischi di un sistema nel quale la digitalizzazione delle informazioni possa

creare un flusso così ingente di dati su ciascuno di noi da consentire agevolmente

nuove forme di sorveglianza del potere sugli individui (come ci mostra da ultimo lo

scandalo internazionale sul “Data-gate” del 2013), perciò sorge spontaneo chiedersi

se sia solo un caso che il governo che più di tutti gli altri ha puntato sulle nuove

tecnologie per raggiungere lo scopo della trasparenza (ovvero la amministrazione

Obama negli USA, come vedremo tra poco) sia anche quello che in modo più

organizzato ha utilizzato quegli stessi strumenti per porre in atto una vigilanza

strategica sui propri cittadini

Difatti se è vero che la apertura dei dati contribuisce ad aumentare la partecipazione,

la trasparenza e gli altri principi già enunciati, è altrettanto doveroso rilevare che con

i nuovi mezzi di informazione diventa più immediato anche un eventuale controllo

– per non dire manipolazione vera e propria – delle stesse informazioni da parte di

determinati soggetti; per esempio gli stessi enti pubblici potrebbero in malafede

diffondere solo determinati dati al fine di dare una immagine parziale e fuorviante di

una realtà altrimenti ben diversa, visto che non vi è alcuna garanzia sostanziale che

questi vengano utilizzati nella maniera più corretta e maggiormente idonea ad

aumentare la trasparenza.

437 F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 14 n. 48 (2/2013)”, Mucchi, Modena, 2013 (p. 213-243)


178

Ne consegue che non è sempre attendibile la equazione apertura = trasparenza,

visto che è vero che una Pubblica Amministrazione deve pubblicare i propri dati,

ma può – allo stesso tempo – renderli poco intellegibili semplicemente falsandone la

indicizzazione o – peggio ancora – rendendo la stessa assolutamente ingannevole;

alla stessa maniera diventa improduttivo parlare di open-data se alla trasparenza non

viene ad agganciarsi una effettiva fruizione di questi da parte dell’utente, infatti se la

alfabetizzazione informatica è assente non viene percepita la reale utilità della sua

filosofia e si genera scarsità di interesse in proposito. 438

Un altro argomento ricorrente è quello relativo al possibile conflitto tra efficienza e

trasparenza che conduce a ritenere meno produttiva – o comunque più costosa – la

amministrazione aperta rispetto a quella tradizionale (o chiusa), laddove essa sarebbe

più dispendiosa dal momento che richiede dei precisi accorgimenti, una attività di

predisposizione di dati, una attenzione alla organizzazione e un impegno di

personale che potrebbe essere collocato diversamente.

La partecipazione dei cittadini è fattore di riequilibrio informativo, di legittimazione

democratica della deliberazione, di miglioramento della efficienza e di riduzione

della conflittualità, ma contribuisce anche a spostare l’asse del potere decisorio di

gran lunga a favore dei partecipanti a scapito di chi non vuole o non può farlo, con

effetti che possono anche orientarsi verso un ulteriore radicamento dello squilibrio

già presente a livello sociale.

Una altra critica contro il modello di open-government è quello che ravvisa nella

trasparenza un effetto distorcente, infatti se sottoposto a una sua eccessiva luce il

governo verrà profondamente influenzato dalla società civile in chiave negativa

perché non adotterà più la decisione maggiormente corretta (quella di interesse

generale) ma la più vicina alle aspettative del pubblico (più conformistica).439

438 M.C. De Vivo, A. Polzonetti e P. Tapanelli, “Open data, business intelligence e governance nella pubblica amministrazione” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 439 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 124-167)


179

La maggior parte di queste allusioni è facilmente contro-battibile facendo

riferimento ai vantaggi – economici e non solo – immediatamente riscontrabili

grazie al controllo e al ri-utilizzo resi possibili dal ricorso alla conoscibilità, anche

tenendo presente nei calcoli i possibili svantaggi e pericoli.

Per contrastare tutte le obiezioni appena presentate è semplicemente necessario che

il corpus normativo relativo alla trasparenza sia accompagnato da una parte dalla

consapevolezza dei cittadini e dall’altra dalla responsabilizzazione delle pubbliche

amministrazioni, per far sì che il controllo sulla gestione della cosa pubblica diventi

azione ordinaria come parte integrante dei procedimenti amministrativi, senza

rimanere confinato nelle mere disposizioni formali ma trovando invece una

attuazione concreta nella realtà operativa delle relazioni fra le istituzioni e la

collettività440; la apertura da parte del settore pubblico non è, però, da dare per

scontata o di facile realizzazione, infatti la sua futura piena realizzazione dipende

dalle culture politiche che si sono ormai sedimentate e poi istituzionalizzate nei

percorsi storici dell’ordinamento italiano, difficilmente estirpabili.441

È diventata questa la odierna sfida per la Pubblica Amministrazione informatizzata,

ovvero la creazione di un apparato del governo realmente orientato verso una

effettiva interazione tra le varie amministrazioni e tra queste e i cittadini, un sistema

che se fosse messo realmente in atto porterebbe innumerevoli vantaggi per

l’ordinamento italiano sotto quasi qualsiasi punto di vista (come vedremo più

avanti), cercando al contempo di ovviare ai problemi che potrebbero frapporsi al

suo corretto svolgimento.442

440 F. Faini, “Trasparenza, apertura e controllo democratico della amministrazione pubblica”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 15 n. 50 (1/2014)”, Mucchi, Modena, 2014 (p. 39-70) 441 L. Sartori, “Open government: what else?”, in “Le istituzioni del federalismo (2-3/2013)”, Maggioli, Rimini, 2013 (p. 24-45) 442 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132)


180

4.2 – Il memorandum sull’open-government della

amministrazione Obama e il FOIA

Il presidente degli Stati Uniti d’America Barack Obama ha dato – più di chiunque

altro – una decisa impronta alla sua politica caratterizzata da un massiccio impiego

delle piattaforme del web nella gestione dei processi amministrativi e finalizzata ad

ampliare il coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali; non è un caso che

già nel giorno successivo al suo insediamento e come primo atto ufficiale da

presidente egli abbia pubblicato il 21 gennaio 2009 un memorandum443 indirizzato ai

dirigenti della sua amministrazione (ministeri e agenzie) sulla trasparenza e sull’open-

government che – con uno stile volutamente enfatico – si apre affermando come il

suo mandato si impegnasse a dare vita a un grado di apertura nel governo senza

precedenti, chiedendo a questi destinatari di cooperare assieme per assicurare la

fiducia pubblica e per costruire un sistema basato sulla trasparenza, sulla

partecipazione e sulla collaborazione (caratteri successivamente specificati con una

nuova direttiva), procedimento che – nelle sue intenzioni – avrebbe rafforzato la

democrazia con il conseguente controllo e promosso la efficienza della Pubblica

Amministrazione tramite la lotta agli sprechi.444

Secondo i più questo atto – necessariamente formulato ancor prima del suo

insediamento – ha avuto 2 finalità principali, laddove da un lato vuole rendere

omaggio a un percorso elettorale vincente basato sulla partecipazione dei cittadini

sia nelle sue forme tradizionali (es. media televisivi) che in quelle più innovative

legate al web e alle piattaforme di social-networking, dall’altro vuole imprimere un

nuovo corso alla amministrazione federale con il fine di ravvivare la relazione di

443 Memorandum for the heads of executive departments and agencies “Transparency and open government” 444 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132)

4.2 – Il memorandum sull’open-government della amministrazione Obama e il FOIA

181

fiducia tra i cittadini e il governo per rinsaldare gli ideali democratici che sono stati al

centro della sua campagna elettorale riavvicinando governanti e governati.445

A conferma della importanza dell’argomento per la amministrazione Obama l’8

dicembre 2009, dopo neanche un anno dalla pubblicazione del suddetto atto, il

presidente diffonde un secondo memorandum446 che ha così conferito una

accezione ancor più contemporanea al concetto di trasparenza amministrativa,

stavolta specificando precisamente le modalità con cui si sarebbe dovuta mettere

concretamente in pratica questa apertura, nella convinzione che questa potesse

contribuire in maniera decisiva alle finalità già espresse con la 1^ direttiva447; ma

soprattutto il suddetto memorandum può essere preso a riferimento per declinare il

principio della openness come base nella costruzione di un nuovo modello di

amministrazione basato su 3 pilastri già in parte esaminati (trasparenza,

partecipazione e collaborazione).

Difatti secondo questo documento la Pubblica Amministrazione dovrebbe essere

prima di tutto trasparente448, nel senso che le sue singole componenti dovrebbero

tenere una azione appropriata sia a livello di norme che di politiche pubbliche

sfruttando appieno le nuove tecnologie; dunque è loro compito non solo fornire le

informazioni in modo rapido e agevolmente fruibile ma anche sollecitare il feed-

back dei cittadini per identificare i dati di maggiore interesse, inoltre questa consente

anche una ulteriore forma di accountability fornendo informazioni al pubblico

sull’operato degli organi istituzionali.

445 L. Sartori, “Open government: what else?”, in “Le istituzioni del federalismo (2-3/2013)”, Maggioli, Rimini, 2013 (p. 24-45) 446 Memorandum for the heads of executive departments and agencies “Open government directive” 447 F. Faini, “Trasparenza, apertura e controllo democratico della amministrazione pubblica”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 15 n. 50 (1/2014)”, Mucchi, Modena, 2014 (p. 39-70) 448 “Government should be transparent. Transparency promotes accountability and provides information for citizens about what their Government is doing. Information maintained by the Federal Government is a national asset. My Administration will take appropriate action, consistent with law and policy, to disclose information rapidly in forms that the public can readily find and use. Executive departments and agencies should harness new technologies to put information about their operations and decisions online and readily available to the public. Executive departments and agencies should also solicit public feed-back to identify information of greatest use to the public.”


182

In effetti questa promuove un certo senso di responsabilità per gli enti pubblici che

devono fornire ai cittadini le informazioni sulle proprie attività, inoltre una

amministrazione trasparente è per ciò stesso una amministrazione più affidabile agli

occhi altrui; per tale motivo le pubbliche amministrazioni che si muovono nella

direzione dell’open-government sono spinte ad adottare tutti i provvedimenti

legislativi e regolamentari necessari a far sì che le informazioni delle quali

dispongono siano facilmente reperibili, che – tra l’altro – oltre a creare fiducia

infonde nuova linfa al sistema economico.449

Non è una novità per noi che la trasparenza sia un valore centrale cui si ispirano

gran parte delle nuove prassi politiche e amministrative che vogliono promuovere la

accountability delle istituzioni attraverso la condivisione di informazioni sulle

proprie attività.

Ancora la amministrazione dovrebbero essere orientata alla partecipazione450 (già a

lunga esplorata), il che significa ingaggiare – in senso lato – i cittadini al servizio

delle stesse istituzioni, strategia che consente allo stesso tempo di aumentare la

efficacia e di migliorare la qualità dei provvedimenti, per questo motivo favorire i

processi partecipativi è utile in primo luogo proprio alle istituzioni stesse perché ciò

agevola la assunzione di decisioni corrette (potendo solo migliorarle), peraltro col

beneficio di informazioni e competenze collettive come valore aggiunto; in questo

modo i cittadini possono contribuire in prima persona con la intelligenza collettiva

(misto di informazioni e competenze) della propria comunità, ma a maggior ragione

non basta metterli banalmente a conoscenza dei risultati ma bensì è necessario

coinvolgerli attivamente nel procedimento (anche grazie al sempiterno ricorso alle

tecnologie della comunicazione attualmente disponibili).

449 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero) 450 “Government should be participatory. Public engagement enhances the Government's effectiveness and improves the quality of its decisions. Knowledge is widely dispersed in society, and public officials benefit from having access to that dispersed knowledge. Executive departments and agencies should offer Americans increased opportunities to participate in policymaking and to provide their Government with the benefits of their collective expertise and information. Executive departments and agencies should also solicit public input on how we can increase and improve opportunities for public participation in Government.”


183

Infine la amministrazione dovrebbe essere collaborativa451 (come fase successiva

rispetto alla partecipazione) nel senso che le singole pubbliche amministrazioni

dovrebbero progettare metodi per cooperare tra di loro ai diversi livelli di governo,

con le organizzazioni private e nondimeno con i singoli privati poiché – come si è

visto – questa aumenta esponenzialmente la capacità di interventi efficaci.452

Come diretta conseguenza delle 2 precedenti caratteristiche (di cui la collaborazione

riveste la funzione di raccordo), ripensare la efficacia amministrativa in termini di

co-produzione sembra aprire una prospettiva diversa che implica come gli utenti –

in quanto detentori di preziose competenze – possano essere coinvolti direttamente

nella fornitura dei servizi pubblici e in cui la qualità di questi possa essere monitorata

durante l’intero processo di esecuzione piuttosto che essere giudicata solo alla fine

dai suoi stake-holders (ovvero in ultima analisi i cittadini stessi); si rende con ciò

evidente che non si tratti solo di ciò che fanno le istituzioni né di ciò che i cittadini

chiedono, ma riguarda anche tutti quei meccanismi che facilitano il coordinamento

tra i diversi livelli di governo (nazionale, regionale e locale) e tra questi e gli altri

attori privati.453

Proprio con riguardo al 3° e ultimo pilastro Beth S. Noveck454 propone il modello

della democrazia collaborativa sostenuto da 3 argomenti fondamentali (la

collaborazione, la visual deliberation e una auto-selezione egualitaria).

Il principio della collaborazione si distingue da quello della partecipazione perché

quest’ultimo – nella pratica tradizionale – si concretizza solo con la espressione del

voto una tantum, invece il primo presuppone che ciascuno abbia alcune competenze

451 “Government should be collaborative. Collaboration actively engages Americans in the work of their Government. Executive departments and agencies should use innovative tools, methods, and systems to cooperate among themselves, across all levels of Government, and with nonprofit organizations, businesses, and individuals in the private sector. Executive departments and agencies should solicit public feed-back to assess and improve their level of collaboration and to identify new opportunities for cooperation.” 452 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 124-167) 453 L. Sartori, “Open government: what else?”, in “Le istituzioni del federalismo (2-3/2013)”, Maggioli, Rimini, 2013 (p. 24-45) 454 Chief technology officer for the open-government della amministrazione Obama


184

tecniche che può mettere al servizio di tutti in qualsiasi momento in cui la

contingenza lo richieda; dunque il modello decisionale chiuso secondo cui esiste una

conferenza delimitata composta da alcuni esperti professionisti che decidono quali

idee sono di valore deve essere abbandonato in favore di un sistema aperto in cui in

generale tutti i cittadini competenti sono liberamente chiamati a collaborare al vaglio

delle proposte.

Così se nel tradizionale esercizio della deliberazione le procedure rigide governano le

modalità di partecipazione alla conversazione pubblica, la collaborazione nella età

della rete 2.0 (visual deliberation) dipende invece dalla disponibilità degli strumenti

che ivi convoglino la struttura e le regole della co-operazione allargata; da ultimo la

collaborazione è una forma di partecipazione egualitaria in una accezione diversa da

quella formale, ciò significa che non tutti devono essere coinvolti delle medesime

attività ma ciascuno può partecipare sfruttando le sue particolari skills (concezione

sostanziale).455

Tuttavia per attuare i principi di trasparenza, partecipazione e collaborazione –

appena elencati – è sempre necessario mettere il cittadino nelle condizioni di

disporre degli strumenti conoscitivi necessari per poter prendere decisioni o

comunque valutare quelle prese dagli organi pubblici, laddove tali mezzi sono

essenzialmente costituiti dai dati di cui la Pubblica Amministrazione dispone e che le

sono indispensabili per la gestione dei processi che esegue nell’assolvimento dei suoi

compiti istituzionali456; per concludere si può affermare che – in sostanza – tale 2^

direttiva non fa altro che codificare i principi della filosofia open all’interno delle

istituzioni governative prescrivendo compiti, processi e modelli organizzativi che gli

enti pubblici sono tenuti a seguire nell’ordinario svolgimento della propria attività.457

455 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 456 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero) 457 M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (p. 14-70)


185

Sempre con riferimento all’ordinamento degli Stati Uniti d’America (precursore di

molte innovazioni nel campo della informazione), questa recente esplosione globale

dell’open-government coincide in larga parte con la proliferazione di legislazioni che

prevedono al loro interno – spesso anche tra i diritti fondamentali – un diritto a

conoscere, da esercitarsi accedendo alle informazioni detenute dalle istituzioni

pubbliche sulla scorta del modello statunitense del “Freedom Of Information

Act458” (comunemente indicato con l’acronimo “FOIA”).

All’interno di questa legge si scorgono una serie di documenti pubblici (vale a dire

già pubblicati nelle varie modalità previste dal governo federale) e una correlata

regola di conoscibilità – su richiesta – anche per quelli non-pubblicati, così secondo

questo approccio la conoscenza è generale poiché l’accesso è riconosciuto

indifferentemente a chiunque senza che se ne debba motivare le ragioni; tuttavia al

fianco di questa area di piena trasparenza si staglia un articolato sistema di eccezioni

(ad esempio si fa generalmente cenno alle informazioni classificate sotto l’

“exemption 1” relativa alla sicurezza nazionale) che consentono di limitare in

maniera molto rigida la conoscibilità di una serie di atti che corrispondano a specifici

interessi meritevoli di protezione attraverso la segretezza dei loro contenuti

Qui è inoltre tipicamente molto stretto il legame tra esercizio pubblico della libertà

di espressione (in particolare nella forma del diritto di cronaca) e il diritto di accesso

ai documenti amministrativi, infatti la evoluzione del diritto alla informazione (nelle

3 accezioni del diritto di informare, di informarsi e di essere informati) è considerata

un imprescindibile pre-requisito dell’emergere della nuova formulazione del diritto

di cittadinanza intesa quale partecipazione consapevole al processo decisionale

pubblico; in tale concezione si ritiene che il pubblico – inteso come i singoli cittadini

e in generale la intera opinione pubblica – abbiano il diritto di conoscere gli atti del

458 Freedom of information act del 4 luglio del 1966 degli Stati Uniti d’America


186

governo per rivendicare la necessità di accrescere la partecipazione dal basso ai

processi amministrativi.459

La distanza tra il modello italiano e quello americano, che pure ne era stato

ispiratore, è del tutto evidente, in particolare questa discende in primo luogo dalla

rilevanza che nel 1° è stata riconosciuta alla dimensione soggettiva di colui che

richiede l’accesso e quindi allo spazio di apprezzamento che è stato concesso

all’organo pubblico; nello specifico il Freedom Of Information Act prevede un

diritto generalizzato di accedere alle informazioni della Pubblica Amministrazione,

quindi non è una facoltà collegata a specifici requisiti per la sua legittimazione ma –

al contrario – viene riconosciuta al cittadino in quanto tale (un vero “right to know”

che si contrappone al nostro ben noto “need to know”).

È peraltro interessante ritornare sulle obiezioni che più di 20 anni addietro (con la

emanazione della legge sul procedimento amministrativo) giustificarono la scelta di

prevedere un modello di accesso esclusivamente legato al possesso di una posizione

giuridicamente rilevante e di converso la condivisa opinione sfavorevole a ipotesi

generalizzate, infatti le difficoltà organizzative di una simile previsione al tempo

erano ritenute di fatto impraticabili in assenza di una adeguata informatizzazione

della Pubblica Amministrazione, tutte obiezioni che sono – o dovrebbero essere –

oramai superate dal processo di modernizzazione messo in atto negli ultimi 10 anni,

senza che però sia stata messa in discussione quella scelta originaria460; in realtà va

rimarcato al riguardo come sia presente da tempo nel nostro dibattito politico una

spinta significativa a un ripensamento della nostra disciplina sull’accesso ai

documenti amministrativi rivolta a ri-orientarne la regolazione verso il modello –

tipicamente di common law – del Freedom Of Information Act appena esaminato,

459 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 460 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 124-167)


187

solo parzialmente ottenuta tramite la introduzione del nuovo istituto del diritto di

accesso civico.461

Tutto questo comporta necessariamente un profondo cambiamento delle

amministrazioni italiane dando vita a istituzioni pronte a recepire l’apporto

collaborativo proveniente dalla cittadinanza stessa, assumendo la configurazione di

un governo aperto che permetta di azionare nuova creatività, rinnovata

competitività e innovazione sociale; in altre parole ciò significa operare un

superamento delle barriere – ancora piuttosto salde – che comporta effetti sia nella

relazione che lega le diverse istituzioni sia nel rapporto del sistema amministrativo

con la società civile.

Da un punto di vista il rapporto fra le istituzioni deve assumere la fisionomia della

condivisione dei dati e degli obiettivi, in pratica per le singole amministrazioni si

tratta di ragionare non più come organi indipendenti ma come facenti parti di un

unico sistema pubblico, pur nella differenziazione delle proprie funzioni; in questo

ambito si dovrebbe abbracciare la logica dei modelli (“best practices”) esportabili

negli altri organi, in modo da avere una sola Pubblica Amministrazione che si

muova nel modo più uniforme possibile indipendentemente dalla collocazione

geografica, dalla dimensione o dalla tipologia rendendo più semplice la fruizione dei

servizi per i cittadini che non dovranno più comprenderne ogni volta le nuove

modalità operative.

Da un altro punto di vista per migliorare i rapporti delle istituzioni con i cittadini

bisognerebbe dare realmente vita alla sussidiarietà orizzontale (già visto) secondo cui

le amministrazioni territoriali devono favorire la autonoma iniziativa locale dei

cittadini (singoli e in forme associate) per lo svolgimento di attività di interesse

generale.462

461 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 101-167) 462 F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 14 n. 48 (2/2013)”, Mucchi, Modena, 2013 (p. 213-243)


188

4.3 – Gli scopi ultimi del controllo pubblico e del ri-utilizzo

In una società democratica perfettamente funzionante i cittadini dovrebbero avere il

diritto di conoscere tutto ciò che il loro governo sta facendo in loro vece, ma

affinché questo sia possibile l’accesso alle informazioni della Pubblica

Amministrazione deve essere quanto più possibile libero come la pubblicazione

obbligatoria dei dati pubblici quanto più estesa (controllo) e i privati devono anche

poter condividere questo patrimonio informativo tra di loro per permetterne a pieno

la loro comprensione attraverso l’uso e il ri-uso degli stessi o il loro semplice

sfruttamento economico (ri-utilizzo).

Così per dare attuazione ai principi di trasparenza, partecipazione e collaborazione

che contraddistinguono la dottrina statunitense dell’open-government è prima di

tutto necessario mettere il cittadino nelle condizioni di disporre autonomamente

degli elementi conoscitivi necessari per poter compiere scelte consapevoli e valutare

altresì le decisioni prese dalle istituzioni pubbliche463; questo si ottiene garantendo

sempre la più completa trasparenza della Pubblica Amministrazione e la pubblicità

di tutto ciò che è relativo al settore pubblico, infatti solo in questo modo i cittadini

potranno avere tutte le informazioni indispensabili per essere in grado di esercitare

un controllo diffuso sulla attività di governo e per partecipare in modo effettivo alla

gestione della cosa pubblica.464

La buona prassi da parte del settore pubblico di condividere le proprie informazioni

offrirebbe la possibilità agli altri attori coinvolti nel processo democratico di

diventarne attori informati, con le conseguenti maggiori possibilità di far sentire la

propria voce intervenendo nel processo di “decision making”465; inoltre le

463 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 124-167) 464 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 465 L. Sartori, “Open government: what else?”, in “Le istituzioni del federalismo (2-3/2013)”, Maggioli, Rimini, 2013 (p. 24-45)


189

associazioni che sono espressione della comunità potrebbero impiegare questi dati

per orientare le loro azioni di cani da guardia della società civile che sorvegliano

l’impiego delle risorse pubbliche, i media potrebbero ricavare indicazioni su come

orientare le loro attività di giornalismo investigativo, e infine le stesse pubbliche

amministrazioni dovrebbero utilizzarli per orientare in modo intelligente le proprie

attività di vigilanza.

Ma tornando all’aspetto che qui più ci interessa, tramite questi strumenti la

cittadinanza può verificare in prima persona che la soluzione adottata dal governo

sia effettivamente applicata in modo corretto (ed eventualmente per prevenire e

contrastare fenomeni di illiceità), laddove tale approccio va ad impattare

direttamente sulle modalità di funzionamento della Pubblica Amministrazione

incentivando la implementazione di mezzi nuovi, da affiancare a quelli tradizionali di

rappresentanza generale degli interessi dei cittadini, i quali a loro volta richiedono

necessariamente una rivisitazione degli attuali processi decisionali per promuovere

una vera accountability degli amministratori pubblici; in effetti nella attualissima fase

storica per scorgere un accenno di governo partecipativo in cui poter esprimere una

valutazione sui propri amministratori pubblici (come abbiamo già visto) dobbiamo

riferirci ai cittadini che entrano saltuariamente in contatto con il proprio governo

ogni 4 o 5 anni attraverso le elezioni politiche o amministrative, mentre liberando i

dati in possesso delle pubbliche amministrazioni essi possono essere coinvolti

continuativamente nel processo decisionale del governo e nella vita sociale del loro

paese.466

In questa prospettiva vengono perciò tracciate le prime linee-guida utili per delineare

le politiche partecipative previste dalla Pubblica Amministrazione italiana, in

particolare nell’ambito di tale studio vengono individuati 5 livelli di coinvolgimento

dei cittadini nel processo decisorio in concreto (informazione, feed-back,

consultazione, partecipazione attiva e valutazione).

466 F. Marzano in “La trasparenza della pubblica amministrazione passa dall’open data o l’open data passa dalla trasparenza?” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


190

Ma la semplice esistenza delle informazioni pubbliche rappresenta solo una

condizione preliminare – necessaria ma non sufficiente per il successo della

iniziativa – del processo che dev’essere portato a termine, difatti ciò che diventa

decisivo è la possibilità che gli utenti non solo abbiano accesso ai dati ma che se ne

possano anche servire per i loro scopi e che questi possano fornire degli input per

una successiva attività di feed-back che alimenti il rapporto tra Pubblica

Amministrazione e popolazione; da ciò si deduce che – al fine del controllo diffuso

– la principale finalità da ricercare in un modello di open-government dovrebbe

essere la instaurazione di un circolo virtuoso attraverso il quale il cittadino diventa –

contemporaneamente – fruitore e attore dei dati pubblici, attingendo i medesimi dai

canali di accesso o pubblicazione (portali web istituzionali e banche-dati) e fornendo

un proprio apporto in termini di aggiornamento o valutazione degli stessi.467

La attenzione alla “customer satisfaction” messa in atto con una preventiva analisi

delle esigenze reali e con la rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio

degli utenti – anche per mezzo di strumenti propri del web 2.0 – è prevista

esplicitamente dalle norme del Codice della Amministrazione Digitale (in particolare

dall’art. 7468 comma 1469 e 63470 comma 1471 e 2472 CAD), laddove le pubbliche

amministrazioni devono provvedere all’aggiornamento delle prestazioni rese e

467 M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (p. 14-70) 468 “Qualità dei servizi resi e soddisfazione della utenza” 469 “Le pubbliche amministrazioni provvedono alla riorganizzazione ed aggiornamento dei servizi resi; a tale fine sviluppano l'uso delle tecnologie della informazione e della comunicazione, sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze dei cittadini e delle imprese, anche utilizzando strumenti per la valutazione del grado di soddisfazione degli utenti” 470 “Organizzazione e finalità dei servizi in rete” 471 “Le pubbliche amministrazioni centrali individuano le modalità di erogazione dei servizi in rete in base a criteri di valutazione di efficacia, economicità ed utilità e nel rispetto dei principi di eguaglianza e non discriminazione, tenendo comunque presenti le dimensioni della utenza, la frequenza dell'uso e l'eventuale destinazione all'utilizzazione da parte di categorie in situazioni di disagio.” 472 “Le pubbliche amministrazioni e i gestori di servizi pubblici progettano e realizzano i servizi in rete mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti, in particolare garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell'esito e l'accertamento del grado di soddisfazione dell'utente. A tal fine, sono tenuti ad adottare strumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti, in conformità alle regole tecniche da emanare ai sensi dell'articolo 71. Per le amministrazioni e i gestori di servizi pubblici regionali e locali le regole tecniche sono adottate previo parere della Commissione permanente per la innovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali di cui all'articolo 14 comma 3-bis.”


191

proprio a tal fine le norme delineano un rapporto costante con gli utenti nella

progettazione del servizio (ex-ante), durante la sua erogazione (in-itinere) e

successivamente (ex-post) permettendo un feed-back continuo degli utenti durante

tutto il suo ciclo di vita.

Dal momento che l’orientamento agli utenti assume piena centralità diviene

determinante interpretare correttamente le esigenze e misurare il grado di

soddisfazione sui servizi resi adottando strumenti idonei alla rilevazione immediata e

continua del loro giudizio; peraltro questi espedienti consentono ai cittadini non

solo la mera facoltà di visionare l’operato della amministrazione, ma anche la

possibilità di prendere parte a quella attività ponendo in essere un controllo attivo al

fine di realizzare servizi migliori, innescando un circolo virtuoso di proficua

collaborazione fra soggetti pubblici e privati.473

Da ultimo la partecipazione alla fase di formazione dei provvedimenti

amministrativi costituisce anche un importante metodo per rinsaldare il rapporto –

qui costruito quasi come fosse egualitario – che coinvolge amministrazione e

cittadini perché aiuta ad accrescere la fiducia della popolazione, la credibilità della

amministrazione e la condivisione degli obiettivi (rendendo inutili gli attuali stadi di

mediazione).474

In questo senso l’open-government sembra costituire un utile espediente con cui

risolvere pure il recente problema della disaffezione politica che ai giorni nostri

sembra attanagliare le democrazie moderne, rispondendo nello stesso tempo alle

esigenze di cittadini, associazioni e imprese che negli ultimi anni hanno chiesto

sempre maggiori spazi di condivisione nella governance della cosa pubblica; dunque

la apertura si presenta in ultima istanza come la risposta del governo che vuole

rinsaldare (per non dire rinnovare) la relazione fiduciaria con i propri elettori

offrendo spunti per la discussione pubblica, proponendo il fluire continuo e

473 F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 14 n. 48 (2/2013)”, Mucchi, Modena, 2013 (p. 213-243) 474 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132)


192

abbondante di informazioni tra la Pubblica Amministrazione e l’esterno come

condizione fondamentale per innovare le arcaiche modalità di coinvolgimento della

società civile.

La richiesta di uno stile di governo più partecipativo e – contemporaneamente –

accountable emerge quindi sia da parte dei cittadini, che vogliono poter esprimere la

loro opinione per contribuire alla gestione dei beni pubblici, sia da parte dei politici,

che vogliono in qualche modo cercare di rimediare al forte disengagement

dell’ultimo periodo storico.475

È vero che la motivazione principale alla base delle iniziative di open-government è

la trasparenza, tuttavia questa non riguarda soltanto il controllo diffuso sull’operato

della Pubblica Amministrazione ma anche la condivisione e il ri-utilizzo delle

informazioni pubbliche perché spesso per capirle a fondo è necessario analizzarli

introspettivamente, confrontarle con le altre e rielaborarle in modi diversi, processi

che richiedono necessariamente che i dati siano aperti e che possano essere

liberamente riusati (vedi anche art. 7476 del d.lgs. 33/2013).477

Se un tempo (salve alcune funzioni specializzate come la statistica) questi dati

restavano tendenzialmente relegati nell’ambito dei procedimenti amministrativi per i

quali erano stati formati, più recentemente si è affermata a livello giuridico una

crescente tendenza a rendere i medesimi anche ri-utilizzabili, questo fa sì che i dati

pubblici mostrino una rinnovata vitalità che gli permetta di produrre nuova

conoscenza anche al di fuori del loro contesto originario, ne discende che alla logica

tradizionale (conservativa e proprietaria, oltre che cartacea-documentale) si va

475 L. Sartori, “Open government: what else?”, in “Le istituzioni del federalismo (2-3/2013)”, Maggioli, Rimini, 2013 (p. 24-45) 476 “Dati aperti e ri-utilizzo” “I documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, resi disponibili anche a seguito dell'accesso civico di cui all'articolo 5, sono pubblicati in formato di tipo aperto ai sensi dell'articolo 68 del Codice della amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, e sono ri-utilizzabili ai sensi del decreto legislativo 24 gennaio 2006 n. 36, del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, e del decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196, senza ulteriori restrizioni diverse dall'obbligo di citare la fonte e di rispettarne l'integrità.” 477 T. Agnoloni, “Linked open data nel dominio giuridico” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


193

sostituendo un nuovo regime giuridico volto a favorire la circolazione in ambiente

digitale delle informazioni del settore pubblico (conosciute come “Public Sector

Information”, più comunemente con l’acronimo “PSI”); questo stesso giacimento di

conoscenza può essere visto sotto una ottica diversa quale risorsa non solo

informativa ma pure suscettibile di valorizzazione in termini economici, in

particolare le informazioni del settore pubblico (nel senso che non si riferiscono a

nessun singolo individuo e perciò non hanno alcuna implicazione per la privacy)

vengono recentemente a essere oggetto di attenzione per la loro capacità di fornire

utilità economicamente rilevanti, specie grazie alle sollecitazioni che in questo senso

arrivano dalle istituzioni europee

Non a caso proprio grazie alle strategie di open-data i cittadini non sono più limitati

a destinatari passivi delle informazioni messe a disposizione dagli uffici

amministrativi ma hanno la opportunità di ri-utilizzarle fino a sviluppare nuovi

servizi – che vanno ad affiancarsi a quelli ufficiali creati dalle istituzioni – a

disposizione della intera comunità degli utenti, in questo modo i cittadini

collaborano effettivamente con i soggetti istituzionali partecipando attivamente alle

azioni di governo della cosa pubblica, perciò sembra d’obbligo considerare questo

processo come una tappa fondamentale per la modernizzazione dei procedimenti

amministrativi; la relazione tra open-data e accessibilità si rivela particolarmente

interessante anche dal punto di vista squisitamente economico in quanto favorisce

anche la trasformazione dell’utente da mero consumatore a soggetto determinante

nella offerta dei servizi, laddove in questo nuovo contesto le prestazioni non

vengono più imposte dall’alto soltanto dal produttore a uno specifico target bensì

risultano quasi concertate dal fruitore stesso in una sorta di incontro in tempo reale

tra domanda e offerta. 478

Si tratta di fenomeni largamente contigui che però possiamo ricondurre nel 1° caso

alla idea della apertura dei dati mentre nel 2° più ampiamente nel fenomeno del ri-

478 M.C. De Vivo, A. Polzonetti e P. Tapanelli, “Open data, business intelligence e governance nella pubblica amministrazione” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


194

utilizzo delle informazioni pubbliche, tuttavia la distinzione è sempre più debole ed

entrambe le ipotesi vanno progressivamente a comporre un modello di open-data

orientato tanto a finalità sociali che a quelle di tipo commerciale.479

Per quanto riguarda il ri-utilizzo a finalità sociale, questo si rende indispensabile

affinché possa svilupparsi un vero e proprio processo di collaborazione sulle scelte

di governo tra gli organi amministrativi e la comunità dei cittadini, i quali

quest’ultimi dovrebbero avere la opportunità di incrociare, integrare o rielaborare in

forma diversa i dati già pubblicati480; del resto la trasparenza (come si è già detto)

evolve nella sua natura e per raggiungere il suo obiettivo non risulta più sufficiente

permettere la sola conoscenza passiva delle informazioni oggetto di pubblicazione

obbligatoria ma – al contrario – è necessario anche garantirne la possibilità di ri-

utilizzo da parte dei destinatari nel senso di una trasparenza veramente attiva che

permetta un maggior controllo sostanziale.481

Per fare questo le pubbliche amministrazioni devono considerare una priorità

assoluta la raccolta, la gestione e la distribuzione dei dati grezzi, favorendo così

indirettamente anche la iniziativa privata finalizzata allo sviluppo di applicazioni

progettate per una loro migliore consultazione, fruizione e ripubblicazione.482

Passando a quello a finalità economica, come noto la esigenza di disciplinare il ri-uso

da parte di terzi delle informazioni del settore pubblico matura a livello comunitario

in esito a una lunga gestazione, avendo come finalità principale quella di stimolare la

costituzione e il rafforzamento di un mercato di dimensioni continentali per i

479 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 124-167) 480 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero) 481 F. Faini, “Trasparenza, apertura e controllo democratico della amministrazione pubblica”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 15 n. 50 (1/2014)”, Mucchi, Modena, 2014 (p. 39-70) 482 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132)


195

prodotti basati sul ri-uso dei dati posseduti dalle pubbliche amministrazioni483; in

realtà – come spesso accade – a spingere la Unione Europea ad attivarsi con una

direttiva è stata la crescente necessità di armonizzazione tra le legislazioni dei vari

Stati membri, che all’inizio degli anni 2000 si stavano sviluppando in maniera

rilevante in quel campo ma senza una direzione comune.

Anche in questo settore la direttiva 2003/98/CE rappresenta una importante pietra

miliare che inaugura una serie di provvedimenti normativi da parte della comunità

europea in materia di dati pubblici, laddove esso è stato emesso con il precipuo

scopo di incentivare il rilascio di informazioni in formato digitale da parte degli enti

pubblici dei singoli Stati membri, per permettere così – di riflesso – lo sviluppo di

servizi innovativi a vantaggio dei cittadini e in secondo luogo la promozione di

nuove forme di imprenditorialità e lavoro484; nel concreto tale atto non faceva altro

che invitare ciascuna Pubblica Amministrazione a consentire l’accesso ai documenti

e a rendere facilmente ri-utilizzabili tutti i dati che venivano raccolti, prodotti e

diffusi nell’ambito del perseguimento dei propri compiti istituzionali.

Tuttavia – con non poco disappunto degli addetti ai lavori – nel d.lgs. 36/2006 (che

attua la direttiva 2003/98/CE) non è stato imposto alcun obbligo di autorizzare il ri-

uso dei documenti amministrativi, anzi la decisione sul consentire o meno tale

facoltà spettava esclusivamente al singolo organo interessato (salvo diversa

previsione di legge o di regolamento)485; tramite questa strategica omissione sono

stati così lasciati ampi margini di discrezionalità alle istituzioni pubbliche quanto

all’an, al quantum e al quomodo del rilascio dei dati pubblici per un loro eventuale

ri-utilizzo da parte di terzi.486

483 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 101-167) 484 S. Aliprandi, “Il fenomeno open data: indicazioni e norme per un mondo di dati aperti”, Ledizioni, Milano, 2014 (p. 14-65) 485 F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 14 n. 48 (2/2013)”, Mucchi, Modena, 2013 (p. 213-243) 486 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 124-167)


196

Ma da quando è stata adottata la direttiva nel lontano 2003 si è assistito al progresso

tecnologico di un decennio che è sfociato in una crescita esponenziale dei dati

pubblici, di conseguenza anche il settore del ri-utilizzo dei dati è stato influenzato da

questa evoluzione rendendo necessario un aggiornamento della direttiva del 2003

divenuta in parte obsoleta, perciò il Parlamento europeo ha così recentemente

adottato la nuova direttiva 37/UE del 26 giugno 2013487 che revisiona la precedente

sancendo nuove regole per il ri-utilizzo dei dati aperti in modo da poter fare

circolare la cultura e condividere i lavori svolti dalle organizzazioni pubbliche;

indubbiamente la più grande novità prevista nel nuovo atto riguarda il retrogrado

regime facoltativo di utilizzabilità che con la nuova versione viene sostituito tramite

una inequivocabile statuizione che sancisce espressamente il dovere generale per gli

Stati membri di rendere ri-utilizzabili tutte le informazioni (sempre al netto dei casi

speciali specificatamente previsti). 488

L’approccio open-data muove da concorrenti presupposti di carattere filosofico ed

economico, così da una parte – sul primo fronte – si contesta che le informazioni

gestite dalle pubbliche amministrazioni in ragione della loro missione istituzionale

possano essere trattate alla stregua di beni di proprietà delle stesse da porre in

commercio al fine di trarne un utile economico, in base alla considerazione del fatto

che tali dati per le caratteristiche intrinseche e – soprattutto – per le modalità di

gestione (finanziate con risorse collettive da parte dei soggetti pubblici) meritano

piuttosto di essere trattati come fossero dei beni comuni; dall’altra parte – sul piano

economico – si sottolinea che la cessione a terzi delle informazioni al costo

tendenziale della sola riproduzione consente un più elastico sfruttamento della

risorsa (ovvero dei prodotti basati sul ri-utilizzo delle PSI) sui mercati a valle, tale

per cui i vantaggi (in termini generali di PIL e di entrate per il fisco) superano

abbondantemente le perdite dovute alla applicazione di una tariffa tendente a zero.

487 “Modifica alla direttiva 2003/98/CE relativa al ri-utilizzo della informazione del settore pubblico” 488 G.A. Cavaliere, “Open Data”, in “La nuova pubblica amministrazione: i principi dell’agenda digitale”, Aracne, Roma, 2014 (p. 31-52)


197

Per tutte queste ragioni le pubbliche amministrazioni piuttosto che comportarsi

come monopolisti mossi unicamente dalla ricerca del profitto – trattandosi di enti

pubblici – devono essere poste nelle condizioni di cedere le informazioni al costo

marginale di riproduzione mediante licenze che consentano a chiunque di ri-

utilizzare i dati pubblici senza restrizioni né facendo valere eventuali diritti di

esclusiva.

Per questi motivi non appare condivisibile la tesi minoritaria489 per cui il ri-utilizzo a

fini commerciali sarebbe estraneo alle finalità di trasparenza e alla stregua del quale

sarebbero da considerarsi interdette tutte le attività di ri-utilizzo dei dati personali di

carattere esclusivamente economico; infatti non appena quest’ultima affermazione

sia riportata – come appare certamente coerente con le esigenze di un sistema

democratico – alla dimensione di una conoscibilità generalizzata ai fini del controllo

diffuso sull’esercizio delle funzioni pubbliche appare evidente come questa

prospettiva risulti ristretta, d’altra parte non è affatto complicato immaginare che il

ri-utilizzo a fini commerciali possa anch’esso – a suo modo – contribuire alla

realizzazione di quella comprensione delle scelte operate dai pubblici poteri

funzionale all’esercizio del controllo diffuso da esercitarsi su di essi.490

È importante sottolineare che i dati dopo essere stati pubblicati sono ri-utilizzabili

senza necessità di nessuna ulteriore autorizzazione, anche se determinate forme di

ri-utilizzo (come la creazione di opere derivate) possono essere controllate

attraverso specifiche licenze. 491

Il ri-utilizzo delle informazioni del settore pubblico prevede una serie di vantaggi per

cittadini, imprese e governi, laddove per i cittadini questa operazione offre la

possibilità di una migliore conoscenza circa le attività delle pubbliche istituzioni

rendendole di fatto sempre più trasparenti, inoltre nello svolgimento delle attività

489 “Article 29 Working Party” 490 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 101-167) 491 F. Marzano in “La trasparenza della pubblica amministrazione passa dall’open data o l’open data passa dalla trasparenza?” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


198

quotidiane i cittadini possono beneficiare di servizi derivati a valore aggiunto basati

sul ri-utilizzo di questi dati perché grazie alla implementazione di internet gli utenti

possono generare nuovi prodotti che si adattano alle loro esigenze.

Per le imprese il ri-uso ha un potenziale economico considerevole in quanto

rappresenta una base supplementare per fornire nuovi servizi, infatti è ormai

appurato che questo faciliti lo sviluppo di inedite soluzioni e la creazione di nuovi

posti di lavoro nel settore dei contenuti digitali; infine per i governi il ri-utilizzo dei

dati pubblici gestiti nel corso della sua attività converte tutti questi benefici dei

singoli (cittadini e imprese) in termini di trasparenza e – più pragmaticamente – in

vantaggi generali per l’intero ordinamento statale. 492

È stato anche introdotto493 il tema dei costi connessi agli open-data cercando di

dimostrare come i timori (già espressi) per una possibile lievitazione della spesa

pubblica causata da queste politiche siano infondati, infatti in tutti i casi di pubbliche

amministrazioni con iniziative già avviate gli oneri sono stati bassi e per lo più riferiti

al lavoro di pochi addetti incaricati al mantenimento del sistema, invece in virtù del

calcolo tra i costi e i benefici attesi vale indubbiamente spendere alcune centinaia di

migliaia di euro nella realizzazione dei portali necessari a mettere a disposizione in

maniera organizzata i dati pubblici (tenendo conto anche del potenziale economico

indiretto). 494

Nello specifico il potenziale indotto che la apertura dei dati può portare con sé può

essere suddiviso in 2 categorie distinte di utilità: la 1^ è la ricaduta in termini di

innovazione che si definisce come valore “esterno”, mentre la 2^ è il risparmio

guadagnato per le istituzioni stesse che viene definito come “interno”.

492 M.C. De Vivo, A. Polzonetti e P. Tapanelli, “Open data, business intelligence e governance nella pubblica amministrazione” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 493 Federico Morando, managing director e ricercatore del centro Nexa su internet e società del dipartimento di automatica e informatica del politecnico di Torino (DAUIN) 494 M.T. Sagri, in “Panoramica sul seminario open data nel contesto italiano”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


199

Più precisamente, il valore esterno deriva dal fatto che la maggiore disponibilità di

dati rende possibile alle imprese – soprattutto se piccole o medie – sviluppare servizi

a basso costo non dovendo necessariamente imbattersi in barriere all’accesso dovute

al pagamento di royalties o ai lunghi tempi di negoziazione e spese legali collegate,

mentre per i cittadini i benefici derivano dalla creazione di nuovi posti di lavoro e da

un potenziale decremento delle tasse; specularmente la distribuzione di informazioni

pubbliche ha effetti benefici anche in termini di valore interno, si pensi ai soldi che

vengono risparmiati per quei servizi che non solo non vengono tagliati ma sono

creati gratuitamente a loro vantaggio.

Riprendendo un caso – a noi familiare – già ampiamente sviluppato, negli Stati Uniti

d’America i dati meteorologici sono considerati di pubblico dominio e di

conseguenza sono completamente disponibili al solo costo di riproduzione, laddove

in questo caso a fronte di un investimento di 19 miliardi di euro – per mettere in

pratica questa operazione di pubblicazione – il ritorno stimato è stato di 750 miliardi

di euro (pari a 39 volte l’investimento iniziale).

Un altro esempio illuminante è relativo ai dati sui trasporti locali perché essere a

conoscenza in tempo reale dello stato del traffico e dei tempi di attesa dei mezzi

pubblici può portare a un uso maggiore di questi ultimi e – quindi – a un

considerevole risparmio economico ed energetico; in questo modo il movimento a

favore dell’open-data ha mostrato come le nuove tecnologie rendono oggi possibile

costruire servizi per rispondere a queste domande in modo automatico, così una

volta che applicazioni disegnate a questo scopo saranno a disposizione di tutti i

cittadini questi avranno a portata di mano delle neutre informazioni necessarie a

formarsi delle opinioni, i dati sulla base dei quali tali conoscenze si sono definite e

una serie di servizi pubblici che rispondano alle loro esigenze senza dover perdere

tempo e sprecare energie nel cercare prima di reperire e poi di capire complessi

documenti, difficilmente comprensibili anche agli addetti ai lavori.

Se ne può dedurre che un deciso orientamento della amministrazione italiana verso

l’open-data offrirebbe nuove opportunità a chi investe nella rete, incentivando la


200

crescita dei distretti della economia immateriale che ben rappresenterebbe un nuovo

modello di produzione da affiancare a quello tradizionale diversificando il sistema

produttivo nazionale, questo perché – di fatto – la disponibilità di dati aperti è la

infrastruttura digitale sulla quale sviluppare questo nuovo mercato digitale495; a tal

proposito si chiarisce la importanza anche finanziaria della apertura delle risorse

informative, infatti i dati pubblici sono diventati una materia prima di tutto

economica – quasi alla pari del capitale e della forza lavoro – che la porta quasi ad

essere definita come la valuta della innovazione del nuovo millennio.496

495 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 496 M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (p. 14-70)


201

5 – La struttura degli open-data: la materiale diffusione

delle informazioni pubbliche

5.1 – Aspetti finalistici e tecnici della apertura dei dati .................202

5.2 – Classificazione dei dati aperti e linked-data ...........................212

5.3 – Le licenze open-access ..............................................................219

5 – La struttura degli open-data: la materiale diffusione delle informazioni pubbliche

202

5.1 – Aspetti finalistici e tecnici della apertura dei dati

È d’uopo specificare che con “open government data” (indicato per lo più nella sua

accezione generale a-governativa di “open-data”) si fa riferimento innanzitutto a una

pratica che implica come alcune tipologie di dati debbano essere liberamente

accessibili a tutti senza restrizioni di copyright, brevetti o altre forme di controllo

che ne limitino la riproduzione (a eccezione di quelli soggetti alla necessità di citarne

la fonte o di condividerli con lo stesso tipo di licenza con cui sono stati

originariamente rilasciati)497; in pratica – limitatamente al settore pubblico di cui

adesso ci interessiamo – i dati aperti sono quelle informazioni della Pubblica

Amministrazione condivise in un formato digitale e distribuite tramite una rete a

disposizione di tutti in modo da permetterne l’accesso e il ri-utilizzo in maniera

diffusa (come previsto anche dal già visto art. 7 del d.lgs. 33/2013). 498

Più precisamente, se prendiamo spunto dal concetto di conoscenza aperta così come

delineato dalla Open Knowledge Foundation499, l’open-data deve essere

caratterizzato dai seguenti principi fondamentali: disponibilità e accesso (i dati

devono essere complessivamente disponibili in un formato riproducibile e

modificabile – preferibilmente attraverso la rete internet – a un ragionevole prezzo

non-superiore a quello di riproduzione), ri-utilizzo e ri-distribuzione (i dati sono resi

disponibili in condizioni che ne consentono il ri-uso e la ri-pubblicazione, anche

combinandoli con altre banche-dati) e infine partecipazione universale (deve essere

consentito a chiunque l’uso, il ri-utilizzo e la ri-distribuzione dei dati, non dovendo

esistere discriminazioni relativamente ai destinatari o alle finalità, soprattutto con

riferimento allo scopo commerciale).

497 A. Rocchi, “Nuovi modelli organizzativi nella pubblica amministrazione: dall’e-government all’open data”, in “Università”, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2015 (p. 7-37) 498 F. Marzano in “La trasparenza della pubblica amministrazione passa dall’open data o l’open data passa dalla trasparenza?” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 499 The Open Knowledge Foundation, “The open data handbook”, http://opendatahandbook.org/guide/it


203

Ma il movimento open-data può anche essere definito in termini generali come un

fattore di sviluppo della trasparenza infatti, dal momento che la disponibilità delle

informazioni consente nuove forme di ri-elaborazione della conoscenza, il

distribuire i dati pubblici in un formato aperto (ovvero libero da restrizioni)

rappresenta il presupposto fondamentale affinché possa svilupparsi un vero e

proprio processo di collaborazione tra le varie istituzioni pubbliche e la comunità

dei cittadini sulle scelte di governo500; di conseguenza accanto al profilo tecnico

(sviluppato in seguito) il tema dei dati aperti può essere visto anche come una scuola

di pensiero tesa a promuovere nuove finalità di sfruttamento dei dati e nuove

policies di uso della informazione. 501

È bene differenziare sin da subito il concetto di trasparenza da quello di apertura,

infatti quest’ultimo include il primo ma non necessariamente è vero il contrario, in

altri termini non è sufficiente la trasparenza – così come definita nel nostro

ordinamento giuridico – perché si possa parlare di open-data.

In generale è possibile identificare 3 tipologie di dati in possesso della Pubblica

Amministrazione: i dati necessari alla gestione delle attività amministrative (sono

tutti quei dati che le servono per il corretto svolgimento dei propri compiti, ovvero

sono i dati in ingresso – input – che alimentano le procedure gestite dall’ente), i dati

prodotti come risultato della attività amministrative (sono tutti quei dati che essa

produce nell’esercizio delle sue funzioni, ovvero sono i dati in uscita – output –

ottenuti come risultato finale dei procedimenti gestiti dall’ente) e infine i dati

prodotti nella gestione delle attività amministrative (sono tutti quei dati che essa

ottiene come sotto-prodotto – by product – di un processo).502

Il paradigma che emerge dalle norme presenti nella ottica dell’open-government è

quello di restituire i dati alla collettività (che ne è la legittima proprietaria) per mezzo

500 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 189-205) 501 D. Tiscornia, “Presentazione”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 502 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero)


204

degli open-data e lasciare che la intelligenza collettiva ne faccia uso, potendoli

trasformare in leve di inedite potenzialità economiche e sociali503; l’assunto che sta

alla base di tutto questo sistema è che lo Stato (in tutte le sue componenti, centrali e

locali) si dovrebbe comportare più da gestore dei dati piuttosto che da proprietario

come fa attualmente in molti aspetti del servizio pubblico, perciò occorre cambiare

radicalmente la attuale mentalità che ritiene le informazioni come una proprietà di

esclusiva appartenenza della Pubblica Amministrazione anziché di essere disponibili

per la collettività generalmente intesa.

Effettivamente nella nostra società i dati sono per lo più controllati da

organizzazioni – pubbliche o private – che spesso mostrano reticenza di fronte alla

possibilità di diffondere il proprio patrimonio informativo (soprattutto se costretti a

farlo in maniera totalmente gratuita e disinteressata), esproprio a cui suppliscono

prontamente mantenendo comunque un controllo sulle informazioni così liberate

attraverso limitazioni all’accesso, alle licenze con cui vengono rilasciati e ai vari diritti

d’autore applicati alle banche-dati; di fronte a queste forme di ostensione alla

conoscenza generalizzata i sostenitori dell’open-data ritengono che tali restrizioni

siano un limite al prospero della comunità, ma che a tal fine i dati (in particolare

quelli pubblici) dovrebbero essere resi disponibili senza alcuna restrizione o forma di

pagamento, fatti salvi i vincoli inderogabili. 504

Nella definizione di una strategia di open-data è bene identificare per prima cosa le

priorità relative alla apertura dei dati che siano davvero funzionali agli interessi della

comunità di riferimento, tuttavia nel momento in cui si decide di avviare il

procedimento non è necessario identificare immediatamente tutti gli usi che

verranno fatti di una precisa informazione, infatti si dà il caso che spesso è la

comunità stessa degli utenti a individuare successivamente nei dati un valore che la

amministrazione stessa non vi ha visto, quindi in linea generale quando un dato è

503 F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 14 n. 48 (2/2013)”, Mucchi, Modena, 2013 (p. 213-243) 504 F. Marzano in “La trasparenza della pubblica amministrazione passa dall’open data o l’open data passa dalla trasparenza?” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


205

disponibile senza che la sua estrazione rappresenti un costo significativo sarebbe

opportuno provvedere alla sua apertura anche nel momento in cui non se ne

ravveda una utilità immediata.505

La spinta ad aprire le informazioni diventa così un architrave dell’open-government,

tant’è che non si potrebbero realizzare la trasparenza, la partecipazione e la

collaborazione auspicate senza la disponibilità dei set di dati aperti aggiornati che

possano essere sfruttati per offrire servizi – pubblici e privati – più efficienti; tuttavia

un nodo importante da sciogliere riguarda il clamore circa gli open-data che in alcuni

casi copre la risonanza dell’open-government, infatti è vero che i dati aperti sono

uno strumento fondamentale del nuovo modello amministrativo ma possono anche

rappresentare una facile via d’uscita per gestori pubblici e politici che annunciano

pubblicamente la apertura delle informazioni ma perdono di vista la realizzazione

dell’open-government in generale, altrimenti questi si tratterebbero solo di dati che

non incrementano in alcun modo la conoscenza dei meccanismi di funzionamento

delle istituzioni o la salute del sistema economico.506

Sulla soglia del nuovo millennio l’open-data si è imposto rapidamente alla attenzione

degli attori politici di tutto il mondo, così mentre nel complesso la Unione Europea

aveva già legiferato in materia e singolarmente alcuni Stati membri avevano fatto

propria questa filosofia, anche l’ordinamento italiano ha prima mosso alcuni passi in

questa direzione con politiche di apertura dei dati intraprese dalle singole

amministrazioni (soprattutto a livello locale) per poi arrivare alle significative

modifiche del Codice della Amministrazione Digitale introdotte dal d.l. 179/2012507;

quest’ultimo tramite l’inserimento dal nulla o la ri-scrittura completa di alcuni articoli

(specificatamente all’art. 52 e 68 CAD) ha introdotto nel testo la definizione

espressa di open-data nelle dimensioni tecnologica, giuridica ed economica e ha

505 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero) 506 L. Sartori, “Open government: what else?”, in “Le istituzioni del federalismo (2-3/2013)”, Maggioli, Rimini, 2013 (p. 73-90) 507 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 180-200)


206

inserito una regola generale con la finalità di razionalizzare il processo di

valorizzazione del patrimonio informativo pubblico nazionale, laddove (come

abbiamo già visto) la norma obbliga le singole amministrazioni a pubblicare nel

proprio sito web (nella sezione “trasparenza, valutazione e merito”) il catalogo dei

dati, dei meta-dati e delle relative banche-dati in loro possesso e i regolamenti che ne

disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso e di ri-utilizzo.508

L’adeguamento della Pubblica Amministrazione alle pratiche dell’open-data implica

la istituzione di nuovi portali telematici oppure l’adeguamento di quelli esistenti a

servizio delle nuove esigenze di apertura, perciò tali siti istituzionali da una parte

saranno dedicati ai processi di partecipazione mettendo a disposizione al loro

interno i dati pubblici, attivando consultazioni sulle decisioni da prendere e

diventando un utile strumento per la valutazione delle politiche pubbliche, ma

dall’altra la pratica sempre più diffusa della liberazione dei dati sta spingendo gli

organi pubblici alla creazione di nuove sezioni strutturate come ambienti idonei per

concentrarsi sulla produzione, classificazione e pubblicazione dei dati aperti509;

tuttavia anche i siti di terze parti possono risultare molto utili qualora costituiscano

già un importante punto di riferimento per una determinata comunità di soggetti,

inoltre qualora anche i dati pubblici dei siti istituzionali entrassero a far parte di tali

piattaforme si creerebbe un punto di raccolta per diversi data-set provenienti da

differenti sorgenti che darebbe vita a un tipo di integrazione positiva.510

Anche in questo campo ha giocato una parte importante la sopra-citata direttiva

sull’open-government promulgata nel dicembre 2009 dal Presidente degli Stati Uniti

d’America Barack Obama, infatti questa ha dato una significativa spinta

all’affermarsi del movimento open-data in tutto il panorama internazionale

fungendo da usuale modello precursore; in questo memorandum si legge che fin

dove possibile e sottostando alle sole restrizioni valide le pubblichi amministrazioni

508 F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in “Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 14 n. 48 (2/2013)”, Mucchi, Modena, 2013 (p. 213-243) 509 M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (p. 14-70) 510 S. Aliprandi, “Il fenomeno open data: indicazioni e norme per un mondo di dati aperti”, Ledizioni, Milano, 2014 (p. 14-87)


207

federali devono pubblicare le informazioni online utilizzando un formato open che

possa cioè essere recuperato, soggetto ad azioni di download, indicizzato e ricercato

attraverso i motori di ricerca sul web più comunemente utilizzati, laddove per

formato open si intende una estensione indipendente rispetto alla piattaforma,

leggibile dall’elaboratore e resa disponibile al pubblico senza che sia impedito il ri-

uso della informazione veicolata.

In aggiunta questa politica di diffusione dei dati il 9 maggio 2013 è stata integrata da

un nuovo memorandum511 (seguito nello stesso giorno da un ordine esecutivo512

con cui veniva immediatamente attuato il suo contenuto), laddove sono definite le

caratteristiche essenziali degli open-data che devono essere accessibili, documentati,

ri-usabili, completi, tempestivi e aggiornati; vengono inoltre indicati i principi per la

costruzione di sistemi informativi in grado di supportare la inter-operabilità e la

accessibilità delle informazioni, laddove tali apparati devono consentire di

massimizzare le opportunità di ri-utilizzo dei dati e di integrazione delle successive

applicazioni.

Perché sia fruttuosa e – ancor prima – possibile una strategia di open data (sia per

finalità di trasparenza che di valorizzazione anche economica) è necessario in ogni

caso disporre di dati di qualità, laddove con questo termine va inteso il rispetto di

una serie di specifici requisiti coerenti con i paradigmi dei dati aperti (come si vede

dall’art. 6513 comma 1514 del d.lgs. 33/2013)515; tra questi va richiamato in primo

luogo la omogeneità (dal momento che la standardizzazione è condizione

indispensabile per la confrontabilità dei diversi data-set), integrazione delle basi di

511 Memorandum for the heads of executive departments and agencies “Open data policy” del 9 maggio 2013 dal Presidente degli Stati Uniti d’America Barack Hussein Obama 512 Executive order “Making open and machine readable the new default for government information” del 9 maggio 2013 dal Presidente degli Stati Uniti d’America Barack Hussein Obama 513 “Qualità delle informazioni” 514 “Le pubbliche amministrazioni garantiscono la qualità delle informazioni riportate nei siti istituzionali nel rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge, assicurandone l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, la omogeneità, la facile accessibilità, nonché la conformità ai documenti originali in possesso della amministrazione, la indicazione della loro provenienza e la ri-utilizzabilità secondo quanto previsto dall'articolo 7.” 515 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 195-215)


208

dati e costruzione di un sistema di informazioni che vada oltre il recinto delle singole

pubbliche amministrazioni. 516

Tuttavia solo i dati che sono stati processati, organizzati e strutturati regolarmente in

un dato contesto – così da diventare utilizzabili e ri-usabili – sono elevati allo status

di informazione517; tutto questo presuppone anche che le istituzioni pubbliche li

debbano formare e conservare correttamente, il che può essere ottenuto tramite la

realizzazione dei processi di back-office che garantiscano il corretto ciclo di

produzione, di pubblicazione, di aggiornamento, di archiviazione e – non ultimo –

di oblio.518

Nel 2007 un gruppo di lavoro costituito dai maggiori sostenitori dell’open-

government negli Stati Uniti ha proposto una lista di principi (nota come “8

principles of open government data519”) che è diventata ben presto lo standard per

valutare la effettiva apertura dei dati pubblici di una Pubblica Amministrazione.520

Perciò al fine di assicurare il rispetto di questi principi di openness è necessario che i

dati rispondano a questi standard di apertura previsti a livello internazionale; più

precisamente i dati della Pubblica Amministrazione possono essere considerati

davvero aperti solamente se soddisfano i requisiti elencati (e quindi siano completi,

primari, tempestivi, accessibili, leggibili, distribuibili, ri-utilizzabili, ricercabili e

permanenti).

1) La completezza va intesa sia in senso qualitativo che quantitativo, laddove dal 1°

punto di vista sono tali i dati che comprendono tutte le informazioni (cosiddetti

516 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 180-200) 517 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 518 G. Armao, “Open government: trasparenza totale ed applicazione nella regione siciliana”, in “Studi su politica, storia e istituzioni 6/2014”, Università degli Studi di Palermo, Palermo, 2014 (p. 67-89) 519 The Open Government Data, “The annotated 8 principles of open government data”, https://opengovdata.org 520 T. Agnoloni, “Linked open data nel dominio giuridico” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


209

“metadati521”) che ne consentano la esportazione, l’utilizzo on e off-line, la

aggregazione con altre risorse e la diffusione in rete, invece dal 2° punto di vista la

sua concezione rimanda alla esigenza del rilascio di tutti i dati pubblici disponibili

(cioè che non siano riservati per disposizioni di legge quali la privacy o la sicurezza).

2) La primarietà inerisce specificatamente ai dati strutturati in maniera

sufficientemente granulare da poter essere utilizzati dagli utenti per integrarli con

altri data-set, quindi – in sostanza – queste sono le informazioni grezze che vengono

pubblicate in forma elementare così come sono stati originariamente memorizzate

dalla fonte che le ha prodotte, ovvero in forma non-aggregata e priva di

manipolazioni di alcun genere nella propria natura.

3) La tempestività riguarda quei dati forniti in rete in modo immediato così da

consentire di massimizzarne il valore e conseguentemente le utilità, quindi questi

devono essere diffusi nel tempo più breve possibile in modo da preservarne il loro

significato intrinseco.

4) La accessibilità è propria di quei dati che sono resi disponibili in internet a più

utenti possibili (preferibilmente attraverso il solo protocollo “Hyper Text Transfer

Protocol”) e per gli scopi più vari garantendo una consultazione libera e

indipendente, per questo motivo è assolutamente indispensabile che non vi siano

barriere all’utilizzo determinate dalla necessità di dover ricorrere a particolari

tecnologie od obblighi di registrazione, di contratti o – ancora peggio – di

pagamento per potervi accedere; questa caratteristica si ricollega in parte alla

neutralità tecnologica nel senso che bisogna evitare di imporre vincoli tecnologici ed

economici agli utenti.

4) La leggibilità (“machine-readable”) comporta qui la strutturazione ordinata dei

dati che ne renda possibile la processabilità dai computer in modo automatico –

senza richiedere un ingente lavoro manuale – tramite piattaforme non-proprietarie,

cosa resa possibile soltanto quando i dati sono codificati in formati digitali aperti e

521 Con questo termine si intende la informazione che descrive un insieme di dati.


210

non tramite estensioni sui quali vi siano entità che dispongano di un controllo

esclusivo, in modo da non doverne per forza acquistare la licenza per poter

effettivamente accedere ai dati (perciò sono preferibili i formati con le cifrature più

semplici e maggiormente supportate).

5) La distribuibilità concerne il fatto che i dati devono essere assoggettati a un

regime che non ne limiti l’uso, la diffusione e la ri-distribuzione, laddove questa

caratteristica non ne esclude la sottomissione in toto alle licenze di qualsiasi tipo ma

solo a quelle eccessivamente limitanti, perciò – in pratica – le informazioni non

devono essere soggetti a nessuna regolamentazione di copyright ma possono essere

consentite solo restrizioni ragionevoli legate alla privacy o alla sicurezza.

6) La ri-utilizzabilità rimanda alla idea che i dati possano mettere gli utenti nelle

condizioni di rielaborarli in misura tale da consentire la creazione di nuove risorse,

applicazioni e servizi di pubblica utilità.

7) La ricercabilità interessa quei dati indicizzati che per questo siano facilmente

identificabili in rete tramite ricerche condotte su cataloghi e archivi online tramite i

principali motori di ricerca, ciò affinché questi non corrano il rischio di rimanere

nascosti nelle oscurità di qualche sito istituzionale di antica realizzazione

8) La permanenza (o meglio persistenza) è di propria di quei dati che godono delle

caratteristiche sin qui elencate nel corso del loro intero ciclo di vita, inoltre questa

caratteristica comprende anche la necessità che gli stessi vengano regolarmente

monitorati ed eventualmente modificati o integrati per rispondere alla continua

esigenza di aggiornamento.

Il soddisfacimento di tali requisiti dovrebbe essere garantito da una autorità

indipendente nella verifica e nella eventuale sanzione delle violazioni dei suddetti

principi. 522

522 T. Agnoloni, “Linked open data nel dominio giuridico” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


211

Da ultimo, qualora la Pubblica Amministrazione si trovi nella possibilità di

selezionare tra una vasta gamma di formati nel quale pubblicare i dati da aprire è

bene che si identifichi quello che sia rispondente al maggior numero di requisiti

possibile; se tuttavia la scelta fosse tra il pubblicare i dati in modalità non

completamente rispondente ai requisiti sopra-indicati e il non diffonderli affatto la

logica dell’open-data comprensibilmente indirizza la risposta verso la prima

soluzione.

Per questo motivo attualmente si usa la espressione “raw data now” a significare che

nella peggiore delle ipotesi (quella di disporre dei dati non-aperti) è comunque

preferibile distribuirli anche se in formato grezzo, laddove l’auspicio è che se i dati

pubblicati sono sufficientemente interessanti sarà la comunità stessa degli utenti

successivamente ad attivarsi per identificare un processo di conversione efficace

(cosiddetto “data scraping523”) seppur con un maggior impiego di risorse524; a tal

proposito è stata prevista addirittura una specifica norma contenuta nel comma 2525

dell’art. 6 del d.lgs. 33/2013 in base alla quale la necessità di assicurare la adeguata

qualità delle informazioni diffuse non può – in ogni caso – costituire motivo per la

omessa o ritardata pubblicazione dei dati, laddove questa previsione pone alla

attenzione del pubblico una questione più complessa che è quella del – spesso

difficile – bilanciamento tra contrapposte esigenze.526

523 Con questo termine si indica la estrazione dei dati dal formato grezzo attuata attraverso particolari software. 524 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero) 525 “La esigenza di assicurare adeguata qualità delle informazioni diffuse non può, in ogni caso, costituire motivo per l'omessa o ritardata pubblicazione dei dati, delle informazioni e dei documenti.” 526 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 180-200)


212

5.2 – Classificazione dei dati aperti e linked-data

Al fine di distinguere in maniera più comprensibile i diversi formati utilizzabili nella

codifica dei diversi data-set pubblici e di incoraggiare i detentori dei dati pubblici a

renderli disponibili nel formato aperto migliore esistente è stato proposto in seno al

“W3C527” un sistema di catalogazione che li classifica – tenuto conto delle loro

caratteristiche – secondo una scala di valori che va da 1 a 5 stelle in ragione della

loro facilità di fruizione e di ri-utilizzo; questa si tratta di una classificazione

riconducibile in ultima istanza a Tim Berners Lee528 nella quale si tiene conto delle

caratteristiche intrinseche della informazione (contemporaneamente come

contenitore e contenuto) e della conseguente capacità di essere trattata in modalità

automatiche, cosicché secondo questo schema si va dai meri dati grezzi, passando

per quelli strutturati (in formato aperto e non) o arricchiti semanticamente (tramite

meta-dati), fino a quelli propriamente collegati (ovvero i linked-data).529

Innanzitutto – ai fini della seguente trattazione – è d’obbligo premettere che si

definisce proprietario il software di cui il titolare dei diritti di autore detiene il

programma in esclusiva proprietà, concedendo agli altri – dietro il pagamento di una

licenza d’uso – la possibilità di usufruire della applicazione senza diventarne titolari

o poterne effettuare modifiche.530

1 stella è il livello-base costituito da dati non-strutturati (per questo detti grezzi) in

un formato qualsiasi (proprietario o aperto), purché sempre distribuito con licenza

open, che indica la semplice disponibilità di un dato online; le informazioni

distribuite in questa categoria sono consultabili dagli utenti ma su quelle che non

vantano un formato aperto non è possibile effettuare alcun tipo di elaborazione.

527 “World Wide Web Consortium” 528 Inventore del World Wide Web 529 E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in “Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014 (p. 195-215) 530 G.A. Cavaliere, “Open Data”, in “La nuova pubblica amministrazione: i principi dell’agenda digitale”, Aracne, Roma, 2014 (p. 31-52)


213

2 stelle indicano il livello di dati strutturati ma codificati ancora con un formato

proprietario, perciò dal punto di vista funzionale vantano – oltre alle possibilità

offerte dai dati contraddistinti da 1 sola stella – la possibilità di effettuare delle

elaborazioni sulle sue informazioni a patto di disporre del software necessario a

gestire un file così codificato; tuttavia questa categoria, trattandosi di dati strutturati,

può – di norma – essere agevolmente convertita in un formato aperto.

3 stelle indicano il livello di dati strutturati e allo stesso tempo codificati in un

formato aperto; queste presentano – oltre alle facoltà offerte dai dati contraddistinti

da 2 sole stelle – la possibilità di effettuare elaborazioni sulle informazioni senza

essere costretti a utilizzare alcun software proprietario, per questo motivo la

presente categoria è la modalità di pubblicazione più semplice tra quelli

caratterizzanti i dati aperti.

4 stelle indicano il livello dei dati strutturati e codificati in un formato aperto che

sono anche dotati di un preciso URI (“Uniform Resource Identifier”) che li rende

direttamente rintracciabili sulla rete e quindi ri-utilizzabili online attraverso la

inclusione in una struttura basata sul modello RDF (con l’aiuto dei meta-dati);

questa categoria presenta anche il vantaggio che il singolo dato appartenente a un

preciso data-set possa essere richiamato attraverso uno specifico URL (“Uniform

Resource Locator”) specifico.

5 stelle – infine – indicano il livello di quelli che vengono comunemente definiti

linked-data (di cui parleremo più approfonditamente tra poco), cioè quei dati

strutturati in formato proprietario forniti di meta-dati che presentano pure

collegamenti ad altri data-set; in altri termini – grazie al ricorso del già citato modello

di descrizione dei dati RDF – è possibile collegare dinamicamente tra loro più data-

set, incrociando così le informazioni provenienti da fonti diverse e aumentando

esponenzialmente il valore dei dati reciprocamente correlati (qui si apre lo scenario

del web semantico).

All’interno della rubricazione appena presentata possono essere delineate delle

macro-categorie quali i dati grezzi (1 stella) che sono quelli disponibili in quei


214

formati che – seppure disponibili su supporto informatico – non consentono una

estrapolazione immediata degli stessi, i dati strutturati (da 2 a 3 stelle) che sono dati

disponibili in formati – aperti o proprietari – che ne consentono comunque una

qualche elaborazione e sistematizzazione in forma strutturata, e infine i dati presenti

in database di cui è possibile scegliere il formato di esportazione più idoneo (4 e 5

stelle)531; in maniera ancora più generalizzata è opportuno differenziare tra i dati

primari e i loro “outcomes” in modo che il vero motore della nuova industria –

sponsorizzata dalla stessa Commissione europea – sia focalizzata sulla gestione dei

primi, sui risultati a seguito della loro elaborazione e sullo stesso processo di

congiunzione delle informazioni iniziali con quelle finali. 532

Concettualmente tutti i temi legati all’open-data ruotano intorno al principio della

inter-operabilità, vale a dire la capacità per sistemi diversi di lavorare insieme a

livello strutturale su raccolte di dati che possono essere confrontate, integrate e

composte; invero questo aspetto è rilevante anche dal punto di vista organizzativo

per la adesione a protocolli condivisi, infatti la inter-operabilità non opera solo sulla

uniformazione dei formati ma anche sulla armonizzazione dei vincoli di ri-uso

tramite la programmazione di politiche condivise. 533

La inter-operabilità tra i dati è sicuramente uno dei benefici più importanti che è

possibile ottenere mediante il modello open-data perché questi se isolati hanno poco

valore, viceversa quest’ultimo aumenta sensibilmente quando differenti archivi di

dati (anche detti data-set) prodotti in modo totalmente indipendente da diversi

soggetti possono essere incrociati liberamente (senza barriere tecniche) dal loro

fruitore perché in questo modo la forma del dato non viene decisa dal fornitore

della informazione (che così si limita soltanto alla parte contenutistica) ma dal lettore

stesso.

531 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero) 532 M.C. De Vivo, A. Polzonetti e P. Tapanelli, “Open data, business intelligence e governance nella pubblica amministrazione” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 533 D. Tiscornia, “Presentazione”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


215

Per fare ciò occorre collegare le informazioni tra loro stabilendo un collegamento

diretto (link, da cui linked-data, ovvero lo strumento con cui materialmente attuare

la inter-operabilità) quando i dati provenienti da diverse sorgenti si riferiscono a

oggetti identici o comunque relazionati tra loro (in cui i collegamenti vengono

esplicitati). 534

Così accanto al fenomeno generico dei dati aperti si è verificata la rapida ascesa del

movimento a favore dei linked open data (per lo più indicati come soli “linked-

data”) dovuto alla progressiva affermazione delle nuove tecnologie del Semantic

Web, in particolare attraverso la diffusione del – già visto – modello RDF (acronimo

di “Resource Description Framework”) che costituisce il primo gradino verso questa

nuova forma di strutturazione fornendo il collante fra dati di fonti eterogenee

attraverso la introduzione del livello relazionale mancante per la loro inter-

connessione; peraltro il RDF non costituisce propriamente una estensione ma un

data-model, cioè un formalismo per rappresentare dati che possiedono alcune

caratteristiche che restano immutate a prescindere dal formato che viene utilizzato

(caratteristica fondamentale per la sua funzione tipica)535

I siti istituzionali rappresentano potenzialmente il luogo preferibile per la

pubblicazione dei dati pubblici da parte di ciascuna Pubblica Amministrazione,

tuttavia bisogna evitare che tale diffusione avvenga con modalità ogni volta diverse e

non sempre facilmente riconoscibili, per questo motivo appare particolarmente

opportuno – anche per la grande quantità di informazioni a disposizione – definire a

priori principi e regole comuni per la apertura dei dati oppure ricorrere a un

succedaneo come l’utilizzo dei linked-data536; inoltre bisogna tenere presente che

gran parte dei dati non raggiungeranno gli utenti finali per via diretta ma tramite

534 G. Rizzo, F. Morando e J.C. De Martin, “Open data: la piattaforma di dati aperti per il linked data” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 535 M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (p. 14-70) 536 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero)


216

intermediari, laddove questi sono le terze parti che prendono i dati e li trasformano

in vario modo per la loro nuova ri-pubblicazione.537

Come già detto il vantaggio fondamentale del linked-data si manifesta sotto l’aspetto

della inter-operabilità, infatti – come ancora testimoniato dalle parole di Tim

Berners Lee – la prossima evoluzione per l’internet è rappresentata dal passaggio da

una semplice rete di documenti a una di complessi dati collegati; è proprio questa la

base per la creazione di un valore aggiunto sui dati, ovvero applicazioni verticali che

accedono a questo database distribuito globalmente per fornire punti di vista inediti.

Al giorno d’oggi la mole di informazione giuridica non-strutturata messa a

disposizione nell’ambito dei progetti governativi per la accessibilità pubblica ha

raggiunto una copertura senza precedenti e crescerà ulteriormente con la espansione

del web, tuttavia – nonostante il suo incremento – l’attuale scenario nel campo di

conoscenza della informazione pubblica è ancora costituito – nella maggioranza dei

casi – da una proliferazione dei diversi punti di accesso organizzati – pure – con

criteri differenti che costituisce un disordinato spazio di raccolta di documenti vari;

difatti i dati pubblici sono spesso rappresentati in formati diversi e in database

separati, senza alcuna possibilità di stabilire quel minimo livello di inter-operabilità

fra le diverse fonti che consentirebbe il ri-uso combinato dei dati, perciò con questo

antiquato sistema la maggior parte dello sforzo di raccolta, integrazione ed

elaborazione delle informazioni è lasciato all’utente stesso in una onerosa attività per

aggirare le barriere tecnologiche che mantengono le banche-dati divise.

In questo contesto il nuovo strumento del linked-data (che consente il massimo

livello di inter-operabilità tra data-set diversi) sembra offrire la risposta tecnologica a

tale problema di frammentazione delle fonti fornendo la infrastruttura necessaria per

raccogliere in un unico punto di accesso e organizzare logicamente frammenti di

documenti provenienti da sorgenti distribuite (tramite risorse già collegate o

facilmente collegabili in automatico dalle macchine); inoltre uno dei secondari – ma

537 S. Aliprandi, “Il fenomeno open data: indicazioni e norme per un mondo di dati aperti”, Ledizioni, Milano, 2014 (p. 14-87)


217

non per questo meno utili in questa direzione – punti di forza tecnologici

dell’approccio linked-data è che una volta che i dati sono disponibili la loro

selezione può avvenire in modo completamente automatico senza nessun intervento

dell’utente finale.538

L’open-data è la piattaforma-base di cui il linked-data necessita per poter creare la

rete di inferenze tra i vari dati sparsi nel web, viceversa il primo è una tecnologia

ormai abbastanza matura e con grandi potenzialità ma che per portare risultati reali

ha bisogno di grandi masse di dati tra loro collegate (ovvero il secondo); in questo

senso linked-data e open-data convergono per raggiungere la loro piena

realizzazione nell’approccio composto del linked open data.

Il punto cruciale di un bacino di dati accessibili e ri-utilizzabili in modo condiviso è

il fatto che potenzialmente questi possono essere mescolati in maniera libera con

dati provenienti da fonti anch’esse aperte, perciò la inter-operabilità in qualche

modo è la chiave per realizzare il principale vantaggio pratico della apertura dei dati,

perché aumenta in modo esponenziale la possibilità di combinare diverse basi di dati

e – quindi – di sviluppare nuovi e migliori servizi.539

Tra l’altro dal momento che per trasformare un archivio di dati non-strutturato in

un vero linked-data-set si crea una opera derivata, ne consegue che è necessario

disporre della autorizzazione da parte del detentore dei diritti; quando un data

holder non possiede le risorse finanziarie o tecniche per esporre direttamente

linked-data potrà offrire ad altri i diritti necessari a operare questa conversione

alleviando in parte i limiti di una pubblicazione sub-ottimale.

Tramite questa rivoluzione internet diventa uno spazio di condivisione globale dei

dati (“web of data”) che permette di strutturare le risorse in modo tale che essi

538 T. Agnoloni, “Linked open data nel dominio giuridico” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 539 S. Aliprandi, “Il fenomeno open data: indicazioni e norme per un mondo di dati aperti”, Ledizioni, Milano, 2014 (p. 14-87)


218

possano essere letti separatamente e alla occorrenza – per rispondere alle specifiche

richieste dell’utente – aggregati con altri.540

540 G. Rizzo, F. Morando e J.C. De Martin, “Open data: la piattaforma di dati aperti per il linked data” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011

5.3 – Le licenze open-access

219


Mentre in ambito privato aumenta la pressione per irrigidire le regole poste a tutela

della proprietà intellettuale, al contrario in ambito pubblico si rafforza la percezione

del valore delle informazioni se rese facilmente fruibili; tra l’altro il tema della

conoscenza come bene comune si somma al riconoscimento dei limiti etici di un

approccio del tipo proprietario rispetto a quei dati la cui produzione e raccolta

discende direttamente dallo svolgimento di funzioni pubbliche e quindi dall’utilizzo

di risorse comuni.

Una proiezione di queste linee di riflessione può essere rintracciata nella esperienza

dell’open-access, con riferimento a ogni opera che non è soggetta a copyright perché

il termine di quest’ultimo è scaduto o perché nasce già con un regime aperto per

espressa decisione dell’autore; in termini generali questo trattasi di un movimento

che mira a promuovere la disponibilità di contenuti aperti ponendosi in maniera

critica rispetto alle pratiche di chiusura messe in atto dai principali operatori (in

particolare nel campo della letteratura scientifica) e considerando la rete come un

canale in grado di trasformare il modo di trasmettere il sapere, per cui con

riferimento al patrimonio informativo pubblico il diritto di autore propriamente

inteso dovrebbe continuare a operare come regola generale ma solo residuale.541

In modo simile nel campo della informatica la dottrina generale dell’open-source

(che in qualche modo comprende quella specifica dell’open-access) indica quel

prodotto (solitamente il software) rilasciato con un tipo di licenza per la quale

l’insieme dei suoi applicativi di base (ovvero il codice sorgente) è messo nella

disponibilità di eventuali successivi sviluppatori in modo che con la loro

collaborazione (in genere libera e spontanea) la elaborazione finale possa



220

raggiungere una complessità maggiore di quanto potrebbe ottenere un singolo

gruppo di programmazione.542

D’altro canto ci sono una serie di limiti insisti nella natura degli open-data quali la

staticità (rappresentando la fotografia fissa di una situazione in quel dato momento)

e la uni-direzionalità (consentendo la sola consultazione dei dati di una Pubblica

Amministrazione e non l’aggiornamento degli stessi da parte di altri soggetti); questi

vincoli, di uno strumento comunque validissimo e non ancora pienamente sfruttato,

possono essere agevolmente superati mediante l’uso dell’open-access, laddove

questo si tratta di una funzionalità del sistema informatico che può essere richiamata

direttamente da altri siti web o da applicazioni specifiche per estrarre informazioni o

per richiedere la esecuzione di determinate operazioni, in altri termini si tratta di una

sorta di web-service che mette a disposizione online le funzionalità di un sistema

informatico consentendo di definire il tipo di formato secondo cui estrarre i dati e di

costruire applicazioni interattive basate su di essi tramite internet.543

Difatti nella maggior parte delle legislazioni nazionali ci sono diritti di proprietà

intellettuale che incidono pesantemente sui dati impedendone a terzi l’uso, il ri-

utilizzo e la ri-distribuzione senza una autorizzazione esplicita; sulla stessa onda

emerge che il sistema di licenziamento inizialmente delineato dall’art. 5544 del d.lgs.

36/2006 è abbastanza lontano dal concetto di open-data illustrato risultando

macchinoso e quasi contraddittorio, si può quindi dedurre che le licenze abbozzate

dal suo comma 1 sono concepite unicamente con un ruolo di atto regolamentare

542 G.A. Cavaliere, “Open Data”, in “La nuova pubblica amministrazione: i principi dell’agenda digitale”, Aracne, Roma, 2014 (p. 31-52) 543 M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (p. 14-70) 544 “Richiesta di ri-utilizzo di documenti” “1. Il titolare del dato predispone le licenze standard per il ri-utilizzo e le rende disponibili, ove possibile in forma elettronica, sui propri siti istituzionali. 2. I soggetti che intendono ri-utilizzare dati delle pubbliche amministrazioni o degli organismi di diritto pubblico presentano apposita richiesta secondo le modalità stabilite dal titolare del dato con proprio provvedimento. 3. Il titolare del dato esamina le richieste e rende disponibili i documenti al richiedente, ove possibile in forma elettronica, entro il termine di trenta giorni, prorogabile di ulteriori trenta giorni nel caso in cui le richieste siano numerose o complesse. Il titolare del dato non ha l'obbligo di produrre o di continuare a produrre documenti al solo fine di permetterne il ri-utilizzo da parte di un soggetto privato o pubblico. 4. I poteri e le facoltà connessi al ri-utilizzo spettano unicamente al titolare del dato.”


221

della Pubblica Amministrazione, cioè come semplice dichiarazione delle condizioni

d’uso applicate qualora la richiesta effettuata ex commi 2 e 3 venga accolta, una

prospettiva di certo inversa rispetto alla idea di libera disponibilità dei dati concessa

a priori con il metodo della apertura.

Rispetto alle limitazioni che tipicamente caratterizzano il ri-utilizzo delle

informazioni del settore pubblico come definito in via generale dal d.lgs. 36/2006,

per i dati obbligatoriamente pubblici perché assoggettati al regime di trasparenza

totale del d.lgs 33/2013 vengono meno i difetti di tale regime (ovvero il fatto di

dipendere da scelte delle singole pubbliche amministrazioni, di rimanere fossilizzati

nel formato in cui si trovano e di essere assoggetti a licenze anche eccessivamente

onerose) poiché i dati così individuati sono pubblicati in formato di tipo aperto e ri-

utilizzabili senza restrizioni (se non sulla base dei limitatissimi vincoli propri delle

esperienze di Creative Commons) per legge.

Così mentre l’art. 68 CAD indica in positivo il contenuto della licenza sulla cui base

saranno diffusi i dati e destinata a regolarne i termini del rilascio (anche per finalità

commerciali), l’art. 7 del d.lgs. 33/2013 – che richiama integralmente (sia pure con

qualche dubbio interpretativo, già risolto però dalla dottrina) quanto previsto dal

primo – compie la medesima operazione in negativo escludendo le licenze che

impongano eccessive limitazioni e individuando le uniche clausole restrittive che

devono essere osservate dai destinatari per poter ri-utilizzare il dato, ovvero

rispettare la integrità dei dati e citare la fonte (perciò ogni restrizione diversa da

quelle consentite debba ritenersi vietata)545; ne consegue che nel caso in cui il data-

set rientri tra le categorie descritte dal Decreto Trasparenza (e la maggior parte dei

dati territoriali gestiti delle pubbliche amministrazioni lo fanno) la cerchia di licenze

utilizzabili si restringe notevolmente lasciando fuori dal suo novero tutte quelle

ispirate al modello share-alike nonché quelle ispirate a quello non-commercial,

perciò utilizzando come riferimento la lista delle 4 clausole Creative Commons

(tralasciando le loro combinazioni) restano utilizzabili solamente la attribution e la



222

no derivative works, pur rimanendo sempre possibile un rilascio ancor più libero e

radicale attraverso l’opzione del waiver “CC zero”.

Tale regime ai sensi del rinnovato art. 52 CAD (dal d.l. 179/2012) viene applicato a

tutti i dati pubblicati nei siti istituzionali salvo che le pubbliche amministrazioni non

esplicitino espressamente la adozione di una specifica licenza, ma anche in

quest’ultimo caso la discrezionalità dei gestori pubblici (sull’an e sul quomodo dei

termini d’uso ad hoc) è limitata dalla necessità di dimostrarne – motivandola – la

coerenza con i criteri definiti dalle linee-guida stabilite dalla Agenzia per l’Italia

Digitale546; questo articolo nella sua nuova formulazione si pone come una norma di

portata davvero rivoluzionaria perché con esso viene fissato il principio dei dati

aperti salvo espressa diversa previsione (spesso indicata con la formula inglese

“open-data by default”), secondo cui tutti i dati prodotti dalle pubbliche

amministrazioni – qualora non siano rilasciati con specifici termini d’uso – vengono

considerati alla stregua di quelli licenziati in modalità aperta.

Così facendo si inverte la situazione ordinaria rispetto a quanto normalmente

previsto nelle norme precedenti (ovvero la direttiva europea e il relativo decreto di

recepimento), infatti ora l’opzione standard è che i dati vengano resi disponibili

gratuitamente o ai costi marginali sostenuti esclusivamente per la loro riproduzione,

mentre per effettuare eccezioni a questa previsione è necessaria una specifica

deliberazione della Agenzia per l’Italia Digitale; se prima della riforma apportata dal

d.l. 179/2012 per liberare effettivamente un data-set era necessaria una specifica

volontà da parte della Pubblica Amministrazione (sotto forma della applicazione di

una licenza), ora la inerzia delle istituzioni pubbliche implica una automatica

situazione di libertà del ri-uso dei dati, ancor più pressante nel caso dei documenti

sottoposti alla pubblicazione obbligatoria ai sensi del d.lgs. 33/2013 (principio simile

a quello caratterizzante l’istituto del silenzio-assenso).



223

Tuttavia è da notare che con la introduzione della regola “open-data by default” non

ci si vuole sostituire alle singole pubbliche amministrazioni titolari dei dati

effettuando una sorta di licenziamento a priori, ma semplicemente porre le

condizioni per rimediare e sfruttare positivamente la eventuale inerzia degli organi

pubblici nel rilascio dei dati; d’altronde il combinato disposto degli art. 52 e 68 CAD

non crea alcuna situazione di pubblico dominio generalizzato, ma piuttosto una

sorta di presunzione di licenziamento aperto grazie alla quale in mancanza di

specifici termini d’uso gli utenti possono considerare i dati come se fossero

pubblicati sotto un modello open.547

In realtà, se è vero che stante il dettato dell’articolo il regime open-data si applicava

già by default ai contenuti resi disponibili mediante i portali web della Pubblica

Amministrazione, le disposizioni del d.lgs. 33/2013 non apportano alcuna novità

rilevante in proposito ma comportano solamente alcuni – pur significativi – effetti

secondari, del quale senza dubbio alcuno il più importante può essere ricondotto alla

evenienza che il ri-utilizzo dei dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi

della normativa vigente costituisce ora la ratio di un diritto di conoscibilità assistito

da una misura di tutela specifica (il diritto di accesso civico).548

In effetti un problema concreto che si trova ad affrontare il settore pubblico è

relativo al fatto che – generalmente – i cittadini non hanno le competenze tecniche

necessarie per un uso consapevole dei dati degli enti pubblici e che molto spesso

quest’ultimi non danno indicazioni chiare in tal senso; perciò la distribuzione delle

informazioni nel pubblico dominio è senza dubbio tra le varie opzioni disponibili

quella che garantisce la completa apertura dei dati nel breve come nel lungo periodo,

tuttavia esistono altre soluzioni facilmente percorribili grazie alle quali i diritti sulla

547 S. Aliprandi, “Il fenomeno open data: indicazioni e norme per un mondo di dati aperti”, Ledizioni, Milano, 2014 (p. 14-87) 548 B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (p. 2-156)


224

informazione vengono ceduti – in tutto o in parte – alla comunità (una di queste è la

adozione di licenze pre-determinate).549

Per questo motivo tanto a livello di fonti europee quanto nazionali sono stati

formulati strumenti sia tecnici che giuridici per ovviare alle difficoltà sorte

nell’individuare le condizioni di legittimità per il ri-uso dei dati pubblici, laddove la

direttiva sul ri-utilizzo delle informazioni del settore pubblico consiglia – in primis –

la predisposizione di licenze standard. 550

Ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 36/2006 per licenza si intende il contratto – o qualsiasi

altro strumento negoziale – redatto ove possibile in forma elettronica, nel quale

sono definite le modalità di ri-utilizzo dei documenti delle pubbliche

amministrazioni o degli altri organismi di diritto pubblico; nella pratica il movimento

open-data fa appello all’uso di quelle licenze che rendano il più possibile flessibile il

ri-utilizzo delle informazioni del settore pubblico dando al pubblico il permesso

implicito di prendere i dati e di ri-usarli liberamente.551

Proprio a questo proposito soccorre il fenomeno delle licenze open, ossia quelle

concessioni “copy-left” che hanno trovato una loro fortunata prima applicazione

proprio nell’ambito informatico e che si sono poi sviluppate per le indubbie

potenzialità dimostrate in maniera virale in tutti i settori che riguardano l’intero

ambiente digitale; lo strumento delle licenze aperte permette di rendere – di fatto –

maggiormente agevole la accessibilità ai dati, poiché la collaborazione così intesa

sviluppa da un lato una forma di democrazia diretta attraverso la partecipazione

attiva del cittadino al governo, dall’altro lato opera una trasformazione determinante

anche da un punto di vista strettamente economico. 552

549 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 550 E. Bassi, “PSI, protezione dei dati personali e anonimizzazione”, in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 551 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132) 552 M.C. De Vivo, A. Polzonetti e P. Tapanelli, “Open data, business intelligence e governance nella pubblica amministrazione” in D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011


225

Queste si trattano di licenze in cui il titolare dei diritti d’autore rinnega la espressione

“tutti i diritti riservati” mentre accetta quella di “alcuni diritti riservati”, dunque la

esigenza di una libera circolazione della cultura prevale sul mantenimento di tutte le

esclusive che il copyright conferisce di regola al creatore della opera; in questo modo

i dati si aprono alla comunità del web per diventare mattoni di una più elevata

cultura della collaborazione, siccome grazie a ogni singolo dato messo in comune si

possono realizzare nuove e più complesse opere utilizzando una intelligenza diffusa

che può raggiungere più ambiziosi obiettivi rispetto a quelli che il singolo può

raggiungere.553

Occorre specificare che la Pubblica Amministrazione può ritenersi titolare del dato

solo quando lo abbia creato direttamente oppure lo abbia commissionato a un altro

soggetto, in tutti gli altri casi qualora l’ente – oltre a usarli nell’ambito dei compiti

istituzionali a esso affidati – abbia intenzione di pubblicare dati formati da altre

organi pubblici o dai privati potrà legittimamente farlo solo ottenendo dal soggetto

titolare la apposita licenza che lo consenta (ovviamente al di fuori dalla esecuzione di

specifici obblighi di legge).554

In questo modo è possibile che il titolare offra termini di licenza a una pluralità

indistinta di soggetti (definita perciò come pubblica) senza richiedere né compensi

né formalità di accettazione, laddove tale meccanismo prende il nome di “licenza

aperta” mutuando la nomenclatura di open-source usata nell’ambito del software;

nell’open-licensing i 2 soggetti assumono sempre il ruolo rispettivamente di

licenziante (ovvero colui che detenendo i diritti sull’opera vi applica la licenza) e di

licenziatario (ovvero colui che ricevendo il prodotto lo utilizza nel rispetto delle

eventuali condizioni espresse dai termini d’uso).

553 G.A. Cavaliere, “Open Data”, in “La nuova pubblica amministrazione: i principi dell’agenda digitale”, Aracne, Roma, 2014 (p. 31-52) 554 Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi, Roma, 2012 (a cura di A. Cornero)


226

Le più usate tra questo tipo di licenze sono tipicamente i Creative Commons555

(spesso indicati con l’acronimo “CC”) pensati per essere comprensibili anche da

utenti che non abbiano specifiche competenze giuridiche e le cui condizioni di

utilizzo sono molto semplificate, in modo così da incentivare i titolari delle opere a

condividerli con la collettività; è importante sottolineare come queste coprano

diversi livelli di ri-usabilità al fine di poter soddisfare qualsiasi esigenza del titolare

(anche tramite le loro combinazioni), così la clausola “attribuzione” pone come

unica condizione che sia riconosciuto esplicitamente l’autore della opera originale,

quella “non-commerciale” non consente l’uso strettamente economico del prodotto

a cui è apposto, quella “non opere derivate” non consente di modificare in alcun

modo l’originale in modo da poterne ottenere uno proveniente da esso, e infine

quella “condividi allo stesso modo” impone di redistribuire il lavoro ottenuto dalla

elaborazione di quello autentico alle stesse condizioni previste originariamente da

questo.

I sostenitori del movimento open-data insistono – come già detto – affinché gli enti

pubblici distribuiscano i dati con licenze aperte che siano più permissive possibile,

come a esempio la licenza “attribuzione” e “no opere derivate”, viceversa le clausole

“non-commerciale” e “condividi allo stesso modo” impongono eccessive restrizioni

(quelle richiamate dall’art. 7 del d.lgs. 33/2013) che non sempre vanno incontro alle

esigenze della comunità, laddove con questo termine ci si riferisce non soltanto ai

cittadini ma anche alle imprese che per sviluppare nuovi servizi a partire da questi

dati necessitano di incentivi anche economici.556

Tuttavia l’autore di una database che volesse rilasciarlo immediatamente in un

regime di massima libertà (come se fosse già caduto nel pubblico dominio)

sostanzialmente può effettuare una dichiarazione pubblica in cui – in modo

inequivocabile – si impegna a rinunciare all’esercizio di tutti i diritti d’autore – tranne

quelli morali, per ovvi motivi – attribuitigli dalla legge; dal punto di vista giuridico

555 Creative Commons, “Licences”, https://creativecommons.org/licenses 556 F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa, 2010 (p. 59-132)


227

questa non si tratta di una vera e propria licenza bensì di una rinuncia (denominata

“waiver CC0”).557

A tal proposito in Italia è stata coniata la IODL558 (Italian Open Data Licence) che è

un contratto di licenza aperta creata da Formez PA allo scopo precipuo di dare a

tutte le pubbliche amministrazioni italiane uno strumento certificato in grado di

facilitare la diffusione e il ri-utilizzo delle informazioni del settore pubblico; questa

open-license – il cui uso è già raccomandato nelle linee-guida per i siti web della

Pubblica Amministrazione che già avevano posto in primo piano la responsabilità

delle istituzioni nel rendere disponibili i propri dati in modalità digitale – prevede

che l’utente possa liberamente usare, condividere e modificare i dati contenuti così

pubblicati oppure creare un lavoro derivato che le utilizzi come base dati, in cambio

a chi ne fruisce è chiesto soltanto di indicare la fonte dei dati (attribuzione) e

trasmettere gli eventuali lavori derivati con la stessa licenza (condividi allo stesso

modo) o con altra licenza aperta ritenuta compatibile (con questa espressione

solitamente si fa riferimento ai ben più diffusi Creative Commons).559

Attualmente la versione della IODL in vigore è la 2.0560, laddove essa chiarisce che è

possibile creare un lavoro derivato – esercitando i diritti sopra elencati – anche

attraverso la combinazione con altri dataset (cosiddetto “mashup”) a condizione di

indicare la fonte delle informazioni (includendo se possibile una copia di questa

licenza), non ri-utilizzare i dati in un modo che suggerisca che le loro rielaborazioni

“amatoriali” abbiano carattere di ufficialità e prendere ogni misura ragionevole

affinché gli usi innanzi consentiti non traggano in inganno altri soggetti e le

informazioni medesime non vengono traviate.561

557 S. Aliprandi, “Il fenomeno open data: indicazioni e norme per un mondo di dati aperti”, Ledizioni, Milano, 2014 (p. 14-87) 558 Formez PA, “Italian Open Data Licence 1.0”, http://www.formez.it/iodl 559 A. Rocchi, “Nuovi modelli organizzativi nella pubblica amministrazione: dall’e-government all’open data”, in “Università”, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2015 (p. 7-37) 560 Governo italiano, “Italian Open Data Licence 2.0” http://www.dati.gov.it/iodl/2.0 561 G.A. Cavaliere, “Open Data”, in “La nuova pubblica amministrazione: i principi dell’agenda digitale”, Aracne, Roma, 2014 (p. 31-52)

Conclusioni

228

Conclusioni

Alla fine di questa trattazione possiamo tirare le somme di quello che è stato il filone

unico che ha percorso – collegandoli – tutti i capitoli della tesi, ovvero la impellente

esigenza di una nuova Pubblica Amministrazione trasparente e al contempo

partecipata come miglior metodo per poter garantire una sua maggiore efficienza.

Invero una gestione della cosa pubblica agevolmente verificabile da chiunque e in

qualsiasi momento (anche se poi nella maggioranza dei casi questa funzione di

vigilanza verrà messa in pratica dai giornalisti, che ormai agiscono come cani da

guardia per la società civile) consente nel caso concreto di porre rimedio in maniera

veloce ed efficace ai possibili malfunzionamenti del sistema, conferendo anche un

maggior senso di consapevolezza al cittadino; il successo di questo tipo di

sorveglianza sulle imperfezioni (o vere e proprie avarie) che intaccano il governo

pubblico è più che mai evidente soprattutto quando quest’ultime non siano dovute a

meri errori fisiologici delle istituzioni pubbliche ma bensì a quelli patologici, ovvero

determinati con “dolo” da qualcuno al suo interno (solitamente in posizione apicale)

al fine di trarne profitto per sé o per altri con i conseguenti danni indiretti verso il

resto della comunità, perciò – a maggior ragione – la conoscibilità estesa fungerebbe

anche da deterrente vista la maggiore possibilità di identificare immediatamente i

responsabili.

Un esempio eclatante dei vantaggi che potrebbe arrecare la adozione a pieno regime

del nuovo modello amministrativo di open-government è offerto dal caso mediatico

che attualmente sta coinvolgendo la intera opinione pubblica nazionale e che

appunto è stato denominato “lo scandalo Affittopoli” a Roma (ma in realtà

scoppiato anche qualche anno prima a Milano), dove si è scoperto che centinaia di

immobili di proprietà del Comune sono stati affidati in locazione o in affitto per

cifre ben inferiori al prezzo di mercato (alcune volte addirittura irrisorie) a

beneficiari ritenuti idonei secondi non meglio precisati criteri, laddove la completa


229

trasparenza rispetto alla loro assegnazione avrebbe evitato di certo questo ingente

spreco di risorse pubbliche (quantificato sull’ordine delle centinaia di milioni di

euro).

Peraltro emerge in questo caso – ma è da sempre proprio dell’ordinamento italiano

– anche la considerazione che per migliorare la Pubblica Amministrazione non basta

solamente “fare le leggi” che ne regolino la condotta in maniera dettagliata senza poi

predisporre gli opportuni accorgimenti per far sì che queste vengano effettivamente

applicate, difatti si scopre che – sempre riguardo a questa vicenda – grazie al già

visto Decreto Trasparenza tutti questi dati – solo in teoria – “pubblici” dovevano

essere già da anni resi completamente accessibili online sull’apposito sito

istituzionale del Comune, ma ciò non è stato reso possibile fin quando un

consigliere comunale (dopo essere stata portata all’ordine del giorno una delibera

con cui la Giunta cercava di portare liquidità nelle casse locali grazie alla vendita di

svariati appartamenti di proprietà della città, su cui avrebbero dovuto votare

sostanzialmente a scatola chiusa) non si è recato personalmente al dipartimento del

patrimonio del comune di Roma portando alla luce la situazione che noi tutti ben

conosciamo.

Alla luce di questa disamina non ci sono più scuse per ritardare – ancora – questo

processo di apertura della amministrazione italiana, tanto più che questa moderna

esigenza è concisa con un favorevole periodo storico in cui la innovazione

tecnologica la fa da padrona e che fornisce al governo innumerevoli strumenti con

cui informare al meglio la comunità, in modo da formare una sorta di “cittadinanza

attiva” in cui ogni singolo amministrato può partecipare concretamente alla gestione

della cosa pubblica tramite un controllo diffuso oppure la propria interessata

partecipazione.

Bibliografia

230

Bibliografia

Capitolo 1 – Il Codice della Amministrazione Digitale: la

informatizzazione della Pubblica Amministrazione

Fonti normative (in ordine cronologico):

- Costituzione della Repubblica Italiana del 1948 (art. 117)

- Legge 7 agosto 1990 n. 241, “Nuove norme in materia di procedimento

amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” (art. 22)

- Decreto legislativo 24 luglio 1992 n. 358, “Testo unico delle disposizioni in materia

di appalti pubblici di forniture” (art. 10)

- Decreto legislativo 12 febbraio 1993 n. 39, “Norme in materia di sistemi

informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche” (art. 4)

- Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 5 settembre 1995, “Rete

unitaria della pubblica amministrazione”

- Legge 31 dicembre 1996 n. 675, “Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al

trattamento dei dati personali”

- Legge 15 marzo 1997 n. 59, “Delega al governo per il conferimento di funzioni e

compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e

per la semplificazione amministrativa” o “Bassanini-semel”

- Decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281, “Definizione ed ampliamento delle

attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le

province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti


231

di interesse comune delle Regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza

Stato - città ed autonomie locali”

- Decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997 n. 513, “Regolamento

recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di

documenti con strumenti informatici e telematici”

- Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445, “Testo unico

delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione

amministrativa”

- Decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, “Norme generali sull'ordinamento del

lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” (art. 1)

- Decreto del Presidente del consiglio dei ministri 27 settembre 2001, “Istituzione

del Dipartimento per la innovazione e le tecnologie”

- Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, “Modifiche al titolo V della parte

seconda della Costituzione”

- Decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196, “Codice in materia di protezione dei

dati personali” (o “Codice della privacy”)

- Legge 29 luglio 2003 n. 229, “Interventi in materia di qualità della regolazione,

riassetto normativo e codificazione” o “Legge di semplificazione 2001” (art. 10)

- Decreto legislativo 28 febbraio 2005 n. 42, “Istituzione del Sistema pubblico di

connettività e della rete internazionale della pubblica amministrazione”

- Decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, “Codice della amministrazione digitale” (in

particolare art. 2 e 14)

- Decreto legislativo 4 aprile 2006 n. 159, “Disposizioni integrative e correttive al

Codice della amministrazione digitale” (art. 6)

Bibliografia

232

- Legge 18 giugno 2009 n. 69, “Disposizioni per lo sviluppo economico, la

semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile” (art. 33 e 36)

- Decreto legislativo 1 dicembre 2009 n. 177, “Riorganizzazione del Centro

nazionale per la informatica nella pubblica amministrazione”

- Decreto legislativo 30 dicembre 2010 n. 235, “Modifiche ed integrazioni al decreto

legislativo 7 marzo 2005 n. 82, recante Codice della amministrazione digitale, a

norma dell'articolo 33 della legge 18 giugno 2009 n. 69” (in particolare art. 2, 10, 57

e le modifiche agli articoli del CAD sopraindicati)

- Decreto-legge 22 giugno 2012 n. 83, “Misure urgenti per la crescita del Paese”


233

Giurisprudenza (in ordine cronologico):

- Sentenza della Corte costituzionale 16 gennaio 2004 n. 17

- Sentenza della Corte costituzionale 26 gennaio 2005 n. 31

Bibliografia

234

Dottrina (in ordine alfabetico per autore):

- G. S. Alemanno, “Il codice della amministrazione digitale: adempimenti e lettura guidata delle

norme”, CEL, Bergamo, 2011

- M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione

digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008

- E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della

amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli,

Santarcangelo di Romagna, 2009

- E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”,

in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (con prefazione di

F. Merloni e contributi di T. Alleori)

- G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale:

commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”,

Giuffrè, Milano, 2005 (con commenti di M. Pietrangelo e D. Marongiu)

- P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice

della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano,

2007 (con prefazione di E. De Giovanni)

- I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le

tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in

Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago-Milanofiori, 2011

- M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto

legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori,

Napoli, 2006 (con prefazione di A. Di Amato)


235

Contributi (in ordine alfabetico per autore):

- Agenzia per l’Italia Digitale, “Agenzia per l’Italia Digitale”,

http://www.agid.gov.it/agid, 2015

- E. Belisario, “Ecco il CAD 2.0: pubblicate in gazzetta ufficiale le nuove norme per la

digitalizzazione della PA italiana”, http://www.forumpa.it/pa-digitale/ecco-il-cad-2-

dot-0-pubblicate-in-gazzetta-ufficiale-le-nuove-norme-per-la-digitalizzazione-della-

pa-italiana, 2011

- Camera, “Informatizzazione della pubblica amministrazione” in “Temi della attività

parlamentare” della XVI legislatura,

http://leg16.camera.it/465?area=28&tema=70&Informatizzazione+della+pubblica

+amministrazione, 2012

- DigitPA, “Il nuovo CAD: manuale d’uso”, Forum PA, Italia, 2011 (con premessa di R.

Brunetta)

- Formez.pa, “Scheda introduttiva al codice della amministrazione digitale CAD”,

egov.formez.it/sites/all/files/1_intro_cad.pdf, 2013

- EticaPA, “Codice della amministrazione digitale”, www.eticapa.it/eticapa/wp-

content/uploads/2013/01/codice-amministrazione-digitale.pdf, 2013

- L. Spallino, “Il codice della amministrazione digitale: le tecnologie al servizio del cittadino e

della pubblica amministrazione”, http://www.webimpossibile.net/06/28.11.06.htm,

2006

http://www.agid.gov.it/agid

http://www.forumpa.it/pa-digitale/ecco-il-cad-2-dot-0-pubblicate-in-gazzetta-ufficiale-le-nuove-norme-per-la-digitalizzazione-della-pa-italiana



http://leg16.camera.it/465?area=28&tema=70&Informatizzazione+della+pubblica+amministrazione

http://leg16.camera.it/465?area=28&tema=70&Informatizzazione+della+pubblica+amministrazione

egov.formez.it/sites/all/files/1_intro_cad.pdf

www.eticapa.it/eticapa/wp-content/uploads/2013/01/codice-amministrazione-digitale.pdf

www.eticapa.it/eticapa/wp-content/uploads/2013/01/codice-amministrazione-digitale.pdf

http://www.webimpossibile.net/06/28.11.06.htm

Bibliografia

236

Capitolo 2 – La trasparenza amministrativa nel Codice della


pubbliche


- Codice penale italiano del 1930 (art. 328)

- Codice civile italiano del 1942 (art. 2043)

- Costituzione della Repubblica Italiana del 1948 (art. 97)

- Legge 7 agosto 1990 n. 241, “Nuove norme in materia di procedimento

amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” (art. 22, 24 e 26)

- Decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992 n. 352, “Regolamento per

la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai

documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24 comma 2 della legge 7 agosto

1990 n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di

diritto di accesso ai documenti amministrativi”

- Legge 7 giugno 2000 n. 150, “Disciplina delle attività di informazione e di

comunicazione delle pubbliche amministrazioni”

- Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31 ottobre 2000, “Regole

tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto del Presidente della

Repubblica 20 ottobre 1998 n. 428”

- Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445, “Testo unico

delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione

amministrativa” (art. 43, 59 e 60)


dati personali” (o “Codice della privacy”) (art. 4, 18 e 19)


237

- Legge 29 luglio 2003 n. 229, “Interventi in materia di qualità della regolazione,

riassetto normativo e codificazione” o “Legge di semplificazione 2001” (art. 10 e 18)

- Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/CE del 17 novembre 2003,

“Ri-utilizzo della informazione del settore pubblico” (art. 1 e 2)


particolare art. 1, 3, 4, 12, 68, 71 e Capo V – “Dati delle pubbliche amministrazioni e

servizi in rete”, nello specifico Sezione I – “Dati delle pubbliche amministrazioni” e

Sezione II – “Fruibilità dei dati” [artt. 50 – 62-ter])

- Decreto legislativo 24 gennaio 2006 n. 36, “Attuazione della direttiva 2003/98/CE

relativa al ri-utilizzo di documenti nel settore pubblico” (art. 1 e 2)

- Decreto legislativo 4 aprile 2006 n. 159, “Disposizioni integrative e correttive al

Codice della amministrazione digitale”

- Legge 18 giugno 2009 n. 69, “Disposizioni per lo sviluppo economico, la

semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile” (art. 23)

- Decreto legislativo 30 dicembre 2010 n. 235, “Modifiche ed integrazioni al decreto

legislativo 7 marzo 2005 n. 82, recante Codice della amministrazione digitale, a

norma dell'articolo 33 della legge 18 giugno 2009 n. 69” (in particolare le modifiche

agli articoli del CAD sopraindicati)

- Decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179, “Ulteriori misure urgenti per la crescita del

Paese” (o “Decreto crescita 2.0”)

- Legge 17 dicembre 2012 n. 221, “Conversione in legge, con modificazioni, del

decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179, recante ulteriori misure urgenti per la crescita

del Paese”

- Decreto legislativo 15 maggio 2015 n. 102, “Attuazione della direttiva

2013/37/UE che modifica la direttiva 2003/98/CE, relativa al ri-utilizzo della

informazione del settore pubblico”

Bibliografia

238


- Sentenza a sezioni unite civili della Corte di Cassazione 22 luglio 1999 n. 500

- Sentenza della 3^ sezione civile della Corte di Cassazione 9 febbraio 2004 n. 2424


239


- M. Atelli – S. Aterno – A. Cacciari – R. Cauteruccio, “Codice della amministrazione

digitale: commentario”, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Roma, 2008

- E. Belisario, “La nuova pubblica amministrazione digitale: guida al Codice della

amministrazione digitale dopo la legge n. 69/2009”, in “Progetto ente locale”, Maggioli,

Santarcangelo di Romagna, 2009

- E. Carloni, “Codice della amministrazione digitale: commento al d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82”,

in “I codici Maggioli”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2005 (con prefazione di

F. Merloni e contributi di T. Alleori)

- G. Cassano – C. Giurdanella, “Il codice della pubblica amministrazione digitale:

commentario al d.lgs. n. 82 del 7 marzo 2005”, in “Diritto e pratica professionale”,

Giuffrè, Milano, 2005 (con commenti di S. Tatti, E. Belisario, E. Guarnaccia, N.

Lettieri, M. Martoni e M.A.L. Mazzola)

- P. Giacalone, “La normativa sul governo elettronico: dal decreto legislativo 39/93 al Codice

della amministrazione digitale”, in “Collana di informatica”, Franco Angeli, Milano,

2007 (con prefazione di E. De Giovanni)

- I. Macrì – U. Macrì – G. Pontevolpe, “Il nuovo codice della amministrazione digitale: le

tecnologiche informatiche e le norme che ne disciplinano l’uso aggiornate al d.lgs. 235/2010”, in

Leggi d’Italia professionale, Ipsoa, Assago-Milanofiori, 2011

- M. Quaranta, “Il codice della pubblica amministrazione digitale: commento ragionato al decreto

legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e successive modifiche”, in “Quaderni di deco”, Liguori,

Napoli, 2006 (con prefazione di A. Di Amato)

Bibliografia

240


- DigitPA, “Il nuovo CAD: manuale d’uso”, Forum PA, Italia, 2011 (con premessa di R.

Brunetta)

- Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione, “Nuovo codice della

amministrazione digitale”, http://www.funzionepubblica.gov.it/lazione-del-

ministro/cad/nuovo-codice-dellamministrazione-digitale.aspx, 2011

http://www.funzionepubblica.gov.it/lazione-del-ministro/cad/nuovo-codice-dellamministrazione-digitale.aspx

http://www.funzionepubblica.gov.it/lazione-del-ministro/cad/nuovo-codice-dellamministrazione-digitale.aspx


241

Capitolo 3 – La nuova trasparenza amministrativa del decreto

legislativo 33/2013: una conoscibilità effettiva


- Codice penale italiano del 1930 (art. 326)

- Costituzione della Repubblica Italiana del 1948 (art. 1, 3, 21, 24, 97, 111, 113 e

118)

- Codice di procedura penale italiano del 1988 (art. 201)

- Legge costituzionale 23 novembre 1999 n. 2, “Inserimento dei principi del giusto

processo nell'articolo 111 della Costituzione”

- Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 46/CE del 24 ottobre 1995,

“Tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché

alla libera circolazione di tali dati” (art. 7)


dati personali” (o “Codice della privacy”) (art. 3, 20 e 26)


“Ri-utilizzo della informazione del settore pubblico”


relativa al ri-utilizzo di documenti nel settore pubblico”

- Legge 3 agosto 2007 n. 124, “"Sistema di informazione per la sicurezza della

Repubblica e nuova disciplina del segreto”

- Provvedimento del Garante per la protezione dei dati personali del 27 novembre

2008, “Semplificazione delle misure di sicurezza contenute nel disciplinare tecnico di

cui all'Allegato B al Codice in materia di protezione dei dati personali”

Bibliografia

242

- Decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, “Riordino della disciplina riguardante gli

obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle

pubbliche amministrazioni” o “Decreto trasparenza” (in particolare art. 1, 2, 3, 4, 5,

8 e 9)

- Direttiva del Parlamento e del Consiglio europeo 37/UE del 26 giugno 2013,

“modifica alla direttiva 2003/98/CE relativa al ri-utilizzo della informazione del

settore pubblico”


243


- Sentenza della Corte costituzionale 22 febbraio 1962 n. 13

- Sentenza della 5^ sezione del Tribunale Amministrativo Regionale Campania 13

luglio 2006 n. 7475

- Sentenza della 5^ sezione del Consiglio di stato 23 marzo 2009 n. 1748

- Sentenza della Corte di giustizia 20 novembre 2013 n. 5515

Bibliografia

244


- E. Carloni, “La amministrazione aperta: regole, strumenti e limiti dell’open government”, in

“Orizzonti del diritto pubblico”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014

- F. Di Donato, “Lo stato trasparente: linked open-data e cittadinanza attiva”, ETS, Pisa,

2010

F. Faini, “Trasparenza, apertura e controllo democratico della amministrazione pubblica”, in

“Ciberspazio e diritto: internet e le professioni giuridiche v. 15 n. 50 (1/2014)”,

Mucchi, Modena, 2014

- B. Ponti, “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della

normativa, impatti organizzativi ed indicazioni operative”, in “Progetto ente locale”,

Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2013 (con testi di F. Merloni, E. Carloni e C.

Cudia)

- D. Tiscornia, “Open data e ri-uso dei dati pubblici”, in “Informatica e diritto 1-

2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 (con testi di M. Alovisio, E. Bassi e M.T. Sagri)


245

Capitolo 4 – Il modello di open-government: la partecipazione

come rimedio


- Freedom of information act del 4 luglio del 1966 degli Stati Uniti d’America


“Ri-utilizzo della informazione del settore pubblico”

- Decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, “Codice della amministrazione digitale”

(art. 7 e 63)


relativa al ri-utilizzo di documenti nel settore pubblico”

- Memorandum for the heads of executive departments and agencies del 21 gennaio

2009, “Transparency and open government” dal Presidente degli Stati Uniti

d’America Barack Hussein Obama

- Memorandum for the heads of executive departments and agencies del 8 dicembre

2009, “Open government directive” dal Presidente degli Stati Uniti d’America

Barack Hussein Obama



pubbliche amministrazioni” o “Decreto trasparenza” (in particolare art. 7)

Bibliografia

246


- S. Aliprandi, “Il fenomeno open data: indicazioni e norme per un mondo di dati

aperti”, Ledizioni, Milano, 2014

- G. Armao, “Open government: trasparenza totale ed applicazione nella regione siciliana”, in

“Studi su politica, storia e istituzioni 6/2014”, Università degli Studi di Palermo,

Palermo, 2014



- G.A. Cavaliere, “Open Data”, in “La nuova pubblica amministrazione: i principi dell’agenda

digitale”, Aracne, Roma, 2014

- M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte

per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (con

prefazione di F. Marzano)


2010

- F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in



- F. Faini, “Trasparenza, apertura e controllo democratico della amministrazione pubblica”, in






Cudia)


247

- L. Sartori, “Open government: what else?”, in “Le istituzioni del federalismo (2-

3/2013)”, Maggioli, Rimini, 2013


2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 (con testi di R. Pennazio – P. Rossi, E. Bassi,

M.C. De Vivo - A. Polzonetti - P. Tapanelli, F. Marzano, T. Agnoloni e M.T. Sagri)

Bibliografia

248


- Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche

amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi,

Roma, 2012 (a cura di A. Cornero)


249

Capitolo 5 – La struttura degli open-data: la materiale

diffusione delle informazioni pubbliche



particolare art. 52 e 68)


relativa al ri-utilizzo di documenti nel settore pubblico” (art. 2 e 5)

- Memorandum for the heads of executive departments and agencies del 8 dicembre

2009, “Open government directive” dal Presidente degli Stati Uniti d’America

Barack Hussein Obama

- Decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179, “Ulteriori misure urgenti per la crescita del

Paese” (o “Decreto crescita 2.0”)

- Memorandum for the heads of executive departments and agencies del 9 maggio

2013, “Open data policy” dal Presidente degli Stati Uniti d’America Barack Hussein

Obama



pubbliche amministrazioni” o “Decreto trasparenza” (in particolare art. 6 e 7)

- Executive order del 9 maggio 2013, “Making open and machine readable the new

default for government information” dal Presidente degli Stati Uniti d’America

Barack Obama

Bibliografia

250


- S. Aliprandi, “Il fenomeno open data: indicazioni e norme per un mondo di dati

aperti”, Ledizioni, Milano, 2014

- G. Armao, “Open government: trasparenza totale ed applicazione nella regione siciliana”, in

“Studi su politica, storia e istituzioni 6/2014”, Università degli Studi di Palermo,

Palermo, 2014



- G.A. Cavaliere, “Open Data”, in “La nuova pubblica amministrazione: i principi dell’agenda

digitale”, Aracne, Roma, 2014

- M. Colucciello, N. De Chiara, D. Guadagno, V. Todesca, “Open government: proposte

per la pubblica amministrazione”, in “PubblicaMente”, Cuzzolin, Napoli, 2012 (con

prefazione di F. Marzano)


2010

- F. Faini, “La strada maestra dell’open government: presupposti, obiettivi e strumenti”, in






Cudia)

- A. Rocchi, “Nuovi modelli organizzativi nella pubblica amministrazione: dall’e-government

all’open data”, in “Università”, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2015

- L. Sartori, “Open government: what else?”, in “Le istituzioni del federalismo (2-

3/2013)”, Maggioli, Rimini, 2013


251


2/2011”, Le Monnier, Firenze, 2011 (con testi di D. Tiscornia, E. Bassi, M.C. De

Vivo - A. Polzonetti - P. Tapanelli, F. Marzano, T. Agnoloni e G. Rizzo - F.

Morando - J.C. De Martin)

Bibliografia

252


- Creative Commons, “Licences”, https://creativecommons.org/licenses

- Formez PA, “Open data: come rendere aperti i dati delle pubbliche

amministrazioni”, in “Linee guida per i siti web delle PA: vademecum”, Gangemi,

Roma, 2012 (a cura di A. Cornero)

- Formez PA, “Italian Open Data Licence 1.0”, http://www.formez.it/iodl

- Governo Italiano, “Italian Open Data Licence 2.0”

http://www.dati.gov.it/iodl/2.0

- The Open Government Data, “The annotated 8 principles of open government

data”, https://opengovdata.org

- The Open Knowledge Foundation, “The open data handbook”,

http://opendatahandbook.org/guide/it

“I principi dell'Open-Government: gli obblighi di trasparenza della Pubblica Amministrazione” del Dott.

Ruggero Davide Labruna è distribuito con Licenza Creative Commons Attribuzione 4.0 Internazionale.

https://creativecommons.org/licenses

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http://opendatahandbook.org/guide/it

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The principles of Open-Government: the duties of transparency in the Public Administration

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