Speciale Brunetta

SPECIALERIFORMABRUNETTA

LE NUOVE REGOLE SUL PUBBLICO IMPIEGO

PERFORMANCE E OBIETTIVI

GABBIE DI VALUTAZIONE E INCENTIVI

SANZIONI DISCIPLINARI PIÙ SEVERE

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Sommarioo Al via le nuove regole sul pubblico impiego

di Arturo Biancopag. 5

o Gabbie di valutazione e incentivi economicidi Maria Barilà

pag. 11

o PA a prova di performancedi Paolo Onelli

pag. 16

o Più poteri al datore di lavoro pubblicodi Marco Lovo

pag. 18

o La gestione del rapporto di lavoro cambia voltodi Francesco Verbaro

pag. 23

o Più legislazione meno contrattazionedi Massimo Argenziano

pag. 27

o Sanzioni disciplinari più severe e numerosedi Paola Briguori

pag. 33

o I nuovi attori della riforma Brunettadi Gianluca Bertagna

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Lavoro pubblico,un’identità ritrovatadi Antonio Naddeo *

* Capo del dipartimento della Funzione pubblica

L’emanazione del decreto legislativo n. 150/2009, che reca la riforma della pubblica amministrazione firmatadal ministro Brunetta, segna l’avvio di un percorso complesso ed impegnativo, che vedrà gli attori del settorecoinvolti in una sfida importante: riaffermare la fiducia della collettività nell’operato delle pubbliche ammini-strazioni e restituire valore alla figura del funzionario pubblico.Ciò sia mediante diffusione, nel relativo contesto, di una reale cultura dell’efficienza, del merito e dell’integrità,responsabilizzando il lavoratore pubblico, dirigente e non, sul proprio ruolo e sulla rilevanza della funzione cheè chiamato a svolgere, facendo emergere, ove occorra, i demeriti rilevati; sia mediante una maggiore partecipa-zione del cittadino nella gestione dei servizi pubblici, rendendo possibile e concreto il controllo da parte dellostesso sull’utilizzo delle risorse pubbliche, attraverso la massima trasparenza delle informazioni che riguardanol’organizzazione, i costi dei servizi, i trattamenti economici erogati.Sappiamo che molte delle misure descritte non sono delle novità. Di efficienza, economicità ed efficaciadell’operato dell’amministrazione, nonché di trasparenza e di partecipazione del cittadino, si parla e si scriveda circa un ventennio. Tuttavia in questi anni il sistema ha registrato settori in cui dette misure non sono stateattuate nei termini indicati dalla legge.La responsabilità della mancata attuazione è da attribuire alle parti ed a come hanno interpretato il loro ruolo.Il vertice politico, la classe dirigenziale, i lavoratori pubblici, le organizzazioni sindacali avrebbero dovuto,ciascuno per la propria parte, contribuire a rendere efficienti le amministrazioni pubbliche ed i relativi servizi,considerando quale referente centrale e comune del loro agire soltanto la collettività.Spesso, invece, ciascuna parte si è relazionata con gli interessi dell’altra, dimenticando l’interesse pubblico chesta alla base della funzione amministrativa. Sicché il vertice politico si è relazionato con le aspettative delleorganizzazioni sindacali. Queste ultime con una tendenza della maggioranza dei lavoratori a non essere valutatima a ricevere le massime elargizioni economiche, prescindendo dalla produttività eventualmente realizzata. Lastessa classe dirigenziale, a sua volta, ha assecondato una gestione delle risorse strumentale a conseguire ilconsenso politico del relativo vertice ed ha condiviso le strategie delle organizzazioni sindacali tarate sull’obiet-tivo di dare tutto a tutti. Insomma, un contesto imperniato sull’autoreferenzialità dei soggetti agenti, ignorandola collettività.Oggi si è consapevoli che una filosofia di questo tipo, oltre a contrastare con i principi cardine in materia dipubblica amministrazione, non aiuta il Paese ed il sistema economico che, anzi, arretra a fronte di servizipubblici di scarsa qualità e affatto competitivi.Un motivo in più per non transigere sull’urgenza di interventi che questa volta siano veramente incisivi. La veranovità insita nella riforma Brunetta, infatti, è data non tanto dalle sue finalità, che non sono diverse da quellegià contemplate dalla normativa anteriormente vigente, quanto dal fatto di definire un apparato di misure,coerentemente articolato e disciplinato, che costringerà gli attori ad interpretare correttamente il proprio ruolo,neutralizzando eventuali strategie di ostruzionismo, prevedendo sanzioni che incidono sul trattamento retributi-vo dei dipendenti pubblici, implementando un sistema di soggetti preposti alla valutazione che interagiscono traloro e che danno conto del relativo operato anche alle associazioni dei consumatori, associazioni che a lorovolta possono esprimere un contributo mediante valutazione dei sevizi pubblici erogati alla collettività. Averecome referenti i cittadini diventa così inevitabile e non più trascurabile, anche grazie alle numerose misure intema di trasparenza.

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Ma un altro aspetto fondamentale di questa riforma è, probabilmente, il ritrovato equilibrio tra privatizzazione econnotazione pubblicistica del lavoro pubblico, equilibrio che è presupposto fondamentale ed essenza dellaspecificità del settore e che è garantito con una duplicità di interventi.Da un lato, attraverso la definizione dei confini tra ciò che è rimesso alla contrattazione, in quanto attiene aidiritti ed ai doveri connessi con il rapporto di lavoro, e ciò che rimane nell’ambito della disciplina pubblicistica,in quanto attinente alla funzione o all’organizzazione.Una delle cause che ha vanificato gli obiettivi della precedente riforma è stata la frequente interferenza, inquesti anni, della contrattazione collettiva su materie di rilevanza pubblicistica, la cui disciplina, anzichérispondere all’interesse pubblico, è stata indirizzata a favorire il potere sindacale e la logica di riconoscimenti egratificazioni a pioggia nei confronti dei lavoratori.Dall’altro, il ritrovato equilibrio tra pubblico e privato è favorito dell’enfatizzazione del ruolo della classedirigente che deve esprimere in maniera decisa la figura di datore di lavoro che rappresenta, tenendo conto inprimis che è sulla prestazione lavorativa svolta da tutti i dipendenti che si fonda il conseguimento delle finalitàpubbliche rimesse all’amministrazione.In sintesi, la riforma ci insegna che il lavoro pubblico, anche se privatizzato, ha un’identità propria che variconosciuta, sottolineata e valorizzata dai soggetti che operano nel sistema: vertice politico, dirigenti, lavorato-ri, organizzazioni sindacali. Un’identità che deriva dalla finalità pubblica della funzione e che rende più che maidoveroso il contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo, a tutela degli interessi della collettività ad avereservizi quantitativamente e qualitativamente adeguati alle loro esigenze, ma anche alle risorse pubbliche chevengono utilizzate.

Data l'importanza della riforma Il Sole 24 Ore dedica questo "Speciale Brunetta" alle novità del decreto n. 150/2009 e alle indicazioni applicative per i dipendenti coinvolti da questa rivoluzione.

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* Consulente Ancitel

di Arturo Bianco *

È approdato in Gazzetta il Dlgs n. 150, di attuazionedella legge n. 15, c.d. legge Brunetta. Il provvedimentocostituisce una sorta di rivoluzione copernicanaper il lavoro pubblico, uno spartiacque nella storiadell’organizzazione e della gestione delle risorseumane nelle PA. Parole chiave della riforma:valutazione e misurazione delle performance,meriti e demeriti, supremazia della legislazionesulla contrattazione, sanzioni e premi

Il decreto legislativo n. 150 del 27ottobre 2009[1], di attuazione dellalegge “Brunetta” n. 15/2009, costitui-sce un provvedimento di grande ri-lievo; esso, con ogni probabilità, èdestinato ad essere ricordato comeuno spartiacque nella storia dell’or-ganizzazione e della gestione dellerisorse umane nelle pubbliche ammi-nistrazioni.Il decreto “150” impone infatti a tuttii protagonisti della gestione del per-sonale pubblico, siano essi ammini-

stratori, dirigenti, segretari, dipen-denti o sindacalisti, di modificare inmodo radicale i propri comporta-menti.In altri termini, siamo dinanzi ad unprovvedimento che ha un rilievo permolti aspetti analogo a quello chehanno avuto il Dlgs n. 29/1993 -che oltre 16 anni fa introdusse tantola privatizzazione del rapporto di la-voro dei dipendenti delle PA che ladistinzione o separazione tra le com-petenze gestionali affidate ai dirigen-ti e quelle di programmazione, indi-rizzo e controllo affidate agli organipolitici - e le leggi c.d. Bassanini -che circa 11 o 12 anni fa hanno com-pletato la privatizzazione del rappor-to di lavoro dei dipendenti pubblici,al punto che si è cominciato a parlaredi contrattualizzazione dello stessorapporto, ed hanno introdotto nume-rose ed incisive forme di snellimentoe semplificazione dell’attività ammi-nistrativa delle PA.

Per molti aspetti queste disposizio-ni sono ancora più importanti per-ché hanno un rilievo spesso radicalee perché toccano sostanzialmentetutte le principali componenti incui si articola la gestione delle ri-sorse umane: l’introduzione dinuove disposizioni sulla misurazio-ne e sulla valutazione delle perfor-mance; le disposizioni completa-mente originali che vengono dettatein tema di riconoscimento dei me-riti e dei demeriti (per la primavolta in assoluto il legislatore intro-duce questo termine); la revisionedel ruolo e delle procedure dellacontrattazione collettiva, sia a li-vello nazionale che a livello decen-trato integrativo; il conferimento ela revoca degli incarichi dirigen-ziali, nonché i loro compiti; l’intro-duzione di nuove forme di respon-sabilità per i dirigenti e per il perso-nale, le sanzioni e i procedimentidisciplinari nonché le modificheorganizzative.

L’applicazioneLa concreta applicazione di questedisposizioni impone a tutti i protago-nisti di modificare radicalmente leproprie abitudini ed i propri compor-

Al via le nuove regolesul pubblico impiego

[1] Il Dlgs n. 150 del 27 ottobre 2009, di “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazio-ne della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”, èstato pubblicato sul supplemento ordinario n. 197 alla Gazzetta Ufficiale n. 254 del 31 ottobre 2009. Ildecreto legislativo sarà in vigore dal 15 novembre prossimo.

¨ Le parole chiavedel cambiamento

n Trasparenza e integrità dellaPA

n Valutazione della performan-ce

n Merito-premialità

Fonte: Ministero della Pubblica am-ministrazione e l’innovazione

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tamenti. Pensare di gestire il nuovomodello introdotto da questo provve-dimento con le stesse metodologieusate fino ad oggi significa non co-gliere le opportunità che la disposi-zione vuole aprire.Il successo concreto del decreto e,più in generale, della riforma volutadal ministro Brunetta, cioè il miglio-ramento della qualità, dell’efficienzae della produttività delle pubblicheamministrazioni, dipenderà in buo-na misura proprio dalla capacità diamministratori, segretari, dirigen-ti, dipendenti e soggetti sindacalidi modificare i propri comporta-menti.Per scendere sul concreto, il Dlgs n.150 modifica completamente le re-gole che presiedono, tanto a livellonazionale che di singole amministra-zioni, alla contrattazione colletti-va: la ridefinizione delle materie, ilrafforzamento dei controlli, l’au-mento della trasparenza e la possibi-lità per gli enti di assumere decisioniunilaterali in caso di mancato rag-giungimento dell’intesa sul contrattodecentrato non costituiscono certa-mente novità di poco conto. E leparti pubbliche non potranno li-mitarsi a disapprovare le preteseeccessive delle organizzazioni sin-dacali, bensì dovranno cominciarefinalmente a darsi una propriastrategia di gestione delle relazionisindacali e, soprattutto, un progetto

unitario che ne metta insieme tutti ivari tasselli in direzione di unascelta di sviluppo organizzativo, incui cioè collegare la razionalizzazio-ne dell’utilizzazione dei dipendentie dell’organizzazione, la crescitaprofessionale, il trattamento acces-sorio, la formazione ecc. Identicheconsiderazioni si devono fare perle organizzazioni sindacali, a cui lenuove disposizioni impongono unamodifica radicale delle propriescelte, in particolare per l’eccessivadifesa dello status quo ed il tentativodi mettere insieme la tutela di tuttele esigenze dei dipendenti, anche diquelle che spesso non lo meritano.Non sono sicuramente diverse le ne-cessità di modifica delle proprie scel-te che le nuove disposizioni impon-gono ai protagonisti della gestionedelle risorse umane. Si pensi allasfida per cercare di introdurre nel-le pubbliche amministrazioni lacultura e il metodo della valutazio-ne, che impone la differenziazionedei giudizi, presuppone l’introduzio-ne del metodo della programmazio-ne, richiede il superamento della cul-tura dell’adempimento a vantaggiodi quella del raggiungimento dei ri-sultati.Ed ancora ai nuovi vincoli, sia intermini di motivazione che di proce-dimento, che il legislatore introduceper il conferimento e la revoca de-gli incarichi dirigenziali. Una scel-

ta che si muove sulla scorta del con-tenuto della legge delega, cioè la ne-cessità di limitare il c.d. spoil sy-stem (o intuitu personae se voglia-mo usare il nostro linguaggio tradi-zionale) sulla base delle indicazionifornite dalla giurisprudenza costitu-zionale e dalle Corti superiori. Silascia un ampio margine di apprez-zamento discrezionale ai vertici po-litici, cui continua ad essere attribui-to il potere di nomina e revoca deidirigenti, senza peraltro che le loroscelte siano vincolate a criteri auto-matici.Ma si cerca di superare la praticadel conferimento di incarichi sullabase di criteri esclusivamente fidu-ciari personali. Se sulla base dellenorme previgenti circa il 50% delcontenzioso avviato da dirigenti con-tro i provvedimenti dei sindaci o deipresidenti di conferimento degli in-carichi ha visto soccombere le am-ministrazioni, sulla base delle nuovedisposizioni tale percentuale aumen-terà con progressione geometrica sele amministrazioni non modifiche-ranno i propri comportamenti. Se, adesempio, non si decideranno ad asse-gnare un peso adeguato agli esiti del-le valutazioni, per come espressa-mente richiesto da parte dello stessolegislatore.

Continuità e discontinuitàLe nuove norme si muovono intermini di continuità, ma per alcu-ne parti anche in termini di discon-tinuità, con le riforme degli ultimi20 anni, cioè con le norme adottate apartire dalla riforma dell’ordinamen-to locale (legge n. 142/1990) e delprocedimento amministrativo (leggen. 241/1990).Gli aspetti di continuità sono costi-tuiti dalla scelta di proseguire sullastrada della privatizzazione delrapporto di lavoro dei dipendentipubblici, il cui ordinamento conti-nuerà ad essere - quanto meno nellelinee essenziali - quello dettato dal

¨ Il piano industriale della PA Obiettivi della riforma n passaggio alla cultura dei risultati

n revisione dei processi produttivin allineamento delle prestazioni aglistandard europein autonomia, economicità e delegifi-cazione della gestionen trasformazione del modello delle re-lazioni industrialin ruolo delle risorse umane

Interventi “concreti” n più qualità dei beni e servizi pubblicin razionalizzazione dell’organizzazio-ne delle pubbliche amministrazionin PA digitali

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codice civile e dalle leggi sul lavorosubordinato nell’impresa, a partiredallo Statuto dei diritti dei lavoratori.Ma si segnala una forte discontinui-tà con la scelta di contrattualizza-zione, cioè con la valorizzazione delruolo e del rilievo dei contratti collet-tivi: non a caso la pubblicistica haconiato il termine di “ripubblicizza-zione”, per sottolineare il peso piùrilevante che assumono la legge e,nella sua attuazione, i regolamenti ele prerogative dei dirigenti, in parti-colare rispetto al peso “calante” deicontratti.Se vi è continuità con le disposizioniche assegnano ai vertici politici ilcompito o, per meglio dire, il poteredi conferire e revocare gli incarichidirigenziali, vi è discontinuità con ledisposizioni che hanno consentitouna scelta ispirata a criteri di fiducia-rietà personale.Particolarmente marcati i tratti didiscontinuità nelle scelte che riguar-dano la definizione di nuove ipotesidi responsabilità del personale edei dirigenti: in questa materia finoad oggi si era preferito utilizzare lacarota, adesso si sceglie di adoperareampiamente anche il bastone.Sul terreno delle sanzioni e delleprocedure disciplinari l’elemento dimaggiore novità, e per alcuni aspettidi discontinuità, è costituito - ancorauna volta – dall’accentuazione delruolo della legislazione rispetto aquello della contrattazione.

Ovviamente nelle norme sulla mi-surazione e sulla valutazione delleperformance, come in quelle sullavalorizzazione del merito, i trattidi discontinuità si presentano comeprevalenti, quanto meno sul terrenoteorico. Per molti aspetti si può ipo-tizzare una prevalenza della conti-nuità con le disposizioni dettate nelDlgs n. 29/1993, a partire dalla suaispirazione, mentre si può segnalareuna prevalenza della discontinuitàrispetto alle scelte compiute con lac.d. seconda privatizzazione delrapporto di lavoro dei dipendentipubblici, in particolare con la leggen. 59/1997 e con il Dlgs n. 80 del1998.

L’iter di approvazione del Dlgs di attuazioneIl ministro della Pubblica ammini-strazione e dell’innovazione, Rena-to Brunetta, ha ragione di rivendica-re buona parte dei meriti per il varo,in termini solleciti peraltro, dellalegge e del suo provvedimento at-tuativo.Infatti il Consiglio dei ministri ha ap-provato la proposta appena alla finedel mese di giugno del 2008; il Par-lamento ha convertito tale propostain legge nel mese di marzo del 2009.Ed il decreto attuativo è stato ema-nato ben prima della scadenza dei9 mesi previsti dalla legge n. 15 del2009, anzi la sua adozione sarebbestata ancora più rapida (addirittura

prima della pausa estiva) se la Con-ferenza unificata tra Stato, regioni edenti locali e, di conseguenza, anchele commissioni parlamentari avesse-ro espresso il proprio parere entro idue mesi ad essi assegnati dal legi-slatore.Occorre evidenziare che all’adozio-ne di questo provvedimento haconcorso, soprattutto al Senato, an-che il maggiore partito di opposi-zione: basta ricordare che il testo ri-prende alcune delle proposte avanza-te dal senatore Pietro Ichino.

La fotografia del decreto “150”Sostanzialmente il decreto legislati-vo n. 150 riprende le prescrizionidettate dalla legge n. 15/2009, quin-di l’uso della delega appare quantomai corretto. Infatti tutte le principaliscelte contenute nella legge sonoconcretizzate nel provvedimento at-tuativo in modo coerente con i prin-cipi ivi contenuti.Il Governo ha scelto, approfittandodel fatto che la delega lo lasciavalibero di decidere se emanare uno opiù decreti attuativi, di concentrarein questo provvedimento tutte lematerie, salvo la c.d. class action oazione collettiva nei confronti dellePA, per imporre ad esse l’adegua-mento agli standard minimi quali-tativi.Il decreto si compone di 74 articolied è diviso in 5 titoli: il primo (iprincipi) e l’ultimo (le norme finali etransitorie) constano di un solo arti-colo. Per cui il grosso delle disposi-zioni è concentrato nei titoli II (misu-razione e valutazione delle perfor-mance), III (merito e premi) e IV(nuove norme per il lavoro nellepubbliche amministrazioni.Le disposizioni sulla valutazione esui premi sono delle norme origi-nali; non modificano, cioè, regolegià in vigore e sono quindi destinatead avere una vita autonoma. Al con-trario, le disposizioni sul lavoropubblico sono dettate nella forma

¨ I soggetti della riformaA chi si applica n dipendenti delle amministrazioni

pubbliche di cui all’articolo 2, comma2, del Dlgs n. 165/2001

Gli esclusi n personale pubblico non contrattua-lizzato

Le norme di raccordo n previsto collegamento con la disci-plina speciale prevista per i “procedi-menti negoziali, di contrattazione e diconcertazione” del personale della car-riera diplomatica, delle forze armate edi polizia, della carriera prefettizia edella carriera dirigenziale delle forzepenitenziarie

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della modifica del Dlgs n. 165 del2001.Il dettato legislativo sembra esseretecnicamente adeguato, per cui nondovrebbero porsi, quanto meno inmisura patologica, problemi applica-tivi: si conferma, ancora una volta,che lo strumento dei decreti delegatiappare per questi aspetti preferibilealle leggi approvate dal Parlamento.

Gli enti localiSulla base della tecnica usata dal le-gislatore non vi sono dubbi che lenorme contenute nel titolo IV siapplicano alle regioni ed agli entilocali. Siamo in presenza di modifi-che dettate al decreto legislativo n.165/2001, che si applica - quantomeno nei principi di carattere gene-rale - a regioni ed enti locali.Il problema delle norme applicabilia regioni ed enti locali si sarebbeinvece posto per le parti riguardantila valutazione e la meritocrazia. Es-so è stato risolto in modo molto

chiaro da parte del provvedimentosulla base delle proposte avanzatedalla Conferenza unificata tra Stato,regioni ed enti locali nella riunionedel 29 luglio scorso. Viene stabilitoche tanto l’ultimo articolo del TitoloII, cioè l’articolo 16 per ciò cheriguarda la valutazione, che l’ulti-mo articolo del titolo III, cioè il 31,per ciò che riguarda la meritocra-zia, disciplinino in modo precisoquali sono le norme che si applica-no a queste amministrazioni, indi-cando in modo espresso gli articolied i commi applicabili a regioni edenti locali.Il legislatore sceglie al riguardo ilmetodo, anche se poi non lo sviluppasempre in modo coerente, di indicarecome direttamente applicabili lenorme che contengono i principi dicarattere generale, mentre vieneesclusa l’applicabilità delle normeche indicano le modalità operativee/o che dettano misure di dettaglio.Il decreto attuativo n. 150/2009,

sempre sulla base delle richiesteavanzate dalla Conferenza unificata,ha stabilito che le regioni, i comuni,le province e gli altri enti locali han-no tempo fino al 31 dicembre 2010per recepire le novità dettate dalprovvedimento in tema di misura-zione e valutazione delle perfor-mance.Tale recepimento deve essere dispo-sto nei regolamenti che le singoleamministrazioni devono approvare.La mancata adozione del regolamen-to determina l’entrata in vigore inmisura integrale alla data del 1° gen-naio 2011 delle norme dettate dal de-creto, quindi è previsto un poteresurrogatorio, ma esso non ha du-rata permanente. Le disposizionistatali resteranno in vigore fino a chele amministrazioni non avranno ap-provato le proprie misure regola-mentari.Per la parte riguardante l’incentiva-zione del merito ed i premi non visono invece, nel testo finale del

¨ L’ambito di applicazionePotestà legislativa esclusiva dello Stato(Articolo 74, comma 1)

Norme rientranti nella potestà legislativa esclusiva eserci-tata dallo Stato, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lett. l)ed m), della Costituzione

Principi generali dell’ordinamento(Articolo 74, comma 2)

Norme di diretta attuazione dell’articolo 97 della Costitu-zione, che costituiscono principi generali dell’ordinamentoai quali si adeguano le regioni e gli enti locali, anche conriferimento agli enti del Servizio sanitario nazionale, negliambiti di rispettiva competenza

Presidenza del Consiglio dei ministri(Articolo 74, comma 3)

Con uno o più Dpcm saranno determinati limiti e modalitàdi applicazione delle norme, anche inderogabili, del decre-to attuativo alla presidenza del Consiglio dei ministri, an-che con riferimento alla definizione del comparto autono-mo di contrattazione collettiva. Fino all’entrata in vigoredei Dpcm si applicherà la normativa previgente

Personale della scuola(Articolo 74, comma 4)

Con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, diconcerto con il ministro dell’Istruzione, dell’università edella ricerca e con il ministro dell’Economia e delle finanze,saranno individuati i limiti e le modalità di applicazionedelle diposizioni dei Titoli II e III al personale docente dellascuola e delle istituzioni di alta formazione artistica e musi-cale, nonché ai tecnologi e ai ricercatori degli enti di ricerca

Regioni a statuto speciale e province autonomedi Trento e Bolzano(Articolo 74, comma 5)

Le norme del decreto attuativo si applicano nei confrontidelle regioni a statuto speciale e delle province autonomedi Trento e di Bolzano in quanto compatibili con le attribu-zioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attua-zione

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provvedimento, misure transitorie,per cui le norme in materia entre-ranno in vigore unitamente all’in-tero decreto.In questa parte viene invece previstoche entrino in vigore dal prossimo1° gennaio 2010 le nuove disposi-zioni dettate in materia di progres-sioni verticali.Agli enti locali ed alle regioni vienedato tempo fino al 31 dicembre2011 per apportare le correzioninecessarie per dare attuazione al det-tato del provvedimento attraverso lemodifiche ai contratti decentrati.Di fatto, tale termine si prolungafino al 31 dicembre 2012 poichésolo a partire da tale data i contrattidecentrati non adeguati alle nuoveregole cesseranno di produrre i pro-pri effetti; in altri termini, a comuni,province e regioni viene concesso unanno in più rispetto alle ammini-strazioni statali per adeguare ipropri contratti.Passiamo adesso a sintetizzare alcu-ne delle novità dettate dal provvedi-mento che sono destinate a produrre

i propri effetti sull’attività delle re-gioni e degli enti locali.

La contrattazione collettivaIl decreto attuativo della legge n. 15contiene modifiche radicali delledisposizioni che sono attualmente invigore in materia di contrattazionecollettiva: il sistema delle relazionisindacali ne esce completamentemodificato, sia a livello nazionaleche decentrato integrativo.Se si vuole sintetizzare in una battutal’effetto che le nuove disposizionidetermineranno si deve dire che ilruolo della contrattazione e, quin-di, quello del sindacato ne esconofortemente ridimensionati, mentreviene valorizzata l’autonomia delleamministrazioni e quella dei dirigen-ti, il che si realizza attraverso la revi-sione delle materie oggetto di con-trattazione collettiva, l’attribuzioneagli enti della possibilità in via ecce-zionale e provvisoria di prescinderedai contratti decentrati, il rafforza-mento delle forme di controllo edelle sanzioni sulla contrattazione

decentrata illegittima ed infine ilvincolo a realizzare forme di traspa-renza delle informazioni sui contrattidecentrati.Viene stabilito che le materie ogget-to di contrattazione collettiva sonole seguenti: definizione delle rela-zioni sindacali, trattamento econo-mico e diritti ed obblighi diretta-mente pertinenti al rapporto di lavo-ro; ricordiamo che le vecchie normedel Dlgs n. 165/2001 stabilivano che“la contrattazione collettiva si svol-ge su tutte le materie relative al rap-porto di lavoro e alle relazioni sinda-cali”.Ed ancora si stabilisce che, in parti-colare, sono escluse dalla contrat-tazione le seguenti materie: l’orga-nizzazione degli uffici, quelle og-getto di partecipazione sindacale,quelle afferenti alle prerogative di-rigenziali, il conferimento e la re-voca degli incarichi dirigenziali equelle escluse dalla contrattazionecollettiva già dalla legge n. 421 del1992, il provvedimento di delega dacui è scaturito il Dlgs n. 29/1993 e

¨ La contrattazione sindacale

Materie escluse dalla contrattazione Materie incluse nella contrattazione(nei limiti posti da norme di legge)

n organizzazione degli uffici;n materie già oggetto di relazione sindacale;n materie che rientrano nell’esercizio dei poteri dirigenziali(ex artt. 5, 16 e 17, Dlgs n. 165/2001 come modificato dal de-creto attuativo, ossia: la gestione delle risorse umane, ladirezione e organizzazione del lavoro, ivi comprese: la valutazione del personale, in piena autonomia, anche ai fini dellaretribuzione per la produttività della prestazione, nonché ai fi-ni della progressione professionale; il potere disciplinare,nei limiti previsti dal decreto legislativo; l’individuazionedelle competenze e delle professionalità necessarie allosvolgimento dei compiti dell’ufficio; la mobilità all’internodegli uffici, nel rispetto di criteri oggettivi e di trasparenza del-le scelte effettuate.n conferimento e revoca degli incarichi dirigenzialin responsabilità sulle procedure amministrativen titolarità e organizzazione di uffici e organin procedimenti di selezione per l’accesso e l’avvio al lavoron ruoli e dotazioni organichen disciplina delle responsabilità e delle incompatibilitàn autonomia professionale in ambito didattico e scientifico

n sanzioni disciplinarin valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsionedel trattamento accessorion mobilitàn progressioni economiche

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cioè le responsabilità giuridicheattinenti ai singoli operatori nel-l’espletamento di procedure am-ministrative; gli organi, uffici, modidi conferimento della titolarità deimedesimi; i principi fondamentalidi organizzazione degli uffici; iprocedimenti di selezione per l’ac-cesso al lavoro e di avviamento allavoro; i ruoli e le dotazioni orga-niche nonché la loro consistenzacomplessiva (le dotazioni comples-sive di ciascuna qualifica sono defi-nite previa informazione alle orga-nizzazioni sindacali interessate mag-giormente rappresentative sul pianonazionale); la garanzia della libertàdi insegnamento e l’autonomia pro-fessionale nello svolgimento dell’at-tività didattica, scientifica e di ricer-ca; la disciplina della responsabili-tà e delle incompatibilità tra l’im-piego pubblico ed altre attività e icasi di divieto di cumulo di impieghie incarichi pubblici.Ed infine nelle seguenti materie icontratti collettivi si devono limita-re a dare attuazione alle prescri-zioni dettate dalle leggi: sanzionidisciplinari; valutazione delle pre-stazioni ai fini della corresponsio-ne del trattamento accessorio; mo-bilità (da intendere in senso ampio,visto che non vi sono limitazioni aquella interna o a quella esterna);progressioni economiche (che pas-sano così da istituto esclusivamentedi origine contrattuale ad istituto og-getto di prescrizioni legislative per lelinee essenziali).

Le fasce di meritoI dirigenti e il personale, sulla basedegli esiti delle valutazioni, sono di-visi in tre fasce. Nella prima, in cuisono inseriti quelli che hanno ricevu-to i giudizi migliori, deve essere col-locato il 25% dei dirigenti e del per-sonale; nella seconda, quella inter-media, deve essere collocato il50%; nella terza, quella più bassa, ilrestante 25%.Viene inoltre stabilito che ai dirigen-ti ed ai dipendenti collocati nellaprima fascia andrà assegnato il50% delle risorse destinate alla in-centivazione delle performance ed aquelli collocati nella seconda fasciail restante 50%.Queste norme non si applicano nel-le amministrazioni di ridotte di-mensioni, rispettivamente fino ad 8dipendenti o fino a 5 dirigenti, e lacontrattazione decentrata integrativapuò operare dei ritocchi sia alla com-posizione numerica che alla quantitàdi risorse destinate ad ogni fascia.Queste disposizioni si applicano al-le regioni ed agli enti locali unica-mente per gli aspetti generali e diprincipio, che sono individuati dallastessa norma nelle seguenti due pre-visioni: l’obbligo di suddividere ilpersonale ed i dirigenti in almeno trefasce e di riservare una quota preva-lente di tale trattamento accessorio alpersonale ed ai dirigenti collocatinella fascia più alta. Ovviamente imargini di autonomia offerti aglienti nel dare applicazione a questiprincipi non possono e non devono

diventare il modo attraverso cui cer-care di eludere le prescrizioni dettatedal legislatore, ma devono essere in-tesi unicamente come il modo attra-verso cui cucire sulle proprie esigen-ze i principi legislativi.

Le progressioni verticaliSono assai radicali le disposizionidettate in tema di progressioni ver-ticali: l’effetto che di fatto si raggiun-ge è quello di ridurne drasticamen-te, soprattutto nei piccoli e nei medicomuni, il numero. Per questo il le-gislatore ha stabilito la loro entratain vigore già dal prossimo 1° gen-naio: impedire la corsa a realizzarnedi nuove prima dell’entrata in vigoredelle disposizioni più restrittive.Viene stabilito che esse debbano esse-re svolte necessariamente attraversoconcorsi pubblici con riserva pergli interni non superiore al 50%.Questo vuol dire che nel caso di unposto non si possono fare progressio-ni verticali. Viene ribadito che siamodi fronte a nuove assunzioni, quindivalgono i tetti esistenti al riguardo.La seconda drastica limitazione ri-guarda l’assoluta necessità che an-che gli interni siano in possesso deltitolo di studio richiesto per l’ac-cesso dall’esterno. Anche su questoversante siamo dinanzi ad una pre-scrizione che modifica in modo radi-cale le scelte compiute fin qui dallagran parte delle amministrazioni, vi-sto che quasi dappertutto finora que-sto requisito è stato sostituito dal-l’esperienza, cioè dall’anzianità diservizio. n

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20SPECIALE RIFORMA BRUNETTAIncentivi economici

* Dirigente del dipartimentodella Funzione pubblica

di Maria Barilà *

Valutazione della performance e valorizzazione delmerito sono le leve su cui si fonda la logica della riforma

Valutazione trasversaleIl concetto di valutazione opera nellariforma Brunetta, contenuta nel de-creto legislativo n. 150 del 27 ottobre2009, in maniera onnicomprensivainteressando la valutazione della per-formance organizzativa e, a scen-dere, di quella individuale.In realtà è uno dei perni, unitamen-te alla valorizzazione del merito, sucui si fonda l’intera logica della ri-forma. Misurare le performance equindi il livello dei servizi è il pre-supposto fondamentale per re-sponsabilizzare gli attori del siste-ma e per conoscere quali interven-ti porre in essere per incrementarela produttività. La misurazionenon può prescindere da una diffe-renziazione dell’apporto dato equindi da un riconoscimento deltrattamento economico, legato allaproduttività secondo criteri seletti-vi volti a premiare il merito.

La performance organizzativaLa valutazione parte da un approc-cio trasversale alla struttura, misu-rando la performance organizzativain riferimento alle politiche attivatepreviste dall’amministrazione persoddisfare i bisogni della collettività,al grado di soddisfacimento dei biso-gni stessi, verificato rilevando il li-vello di soddisfazione dell’utenza edil rispetto delle fasi e dei tempi previ-sti, degli standard qualitativi e quan-

titativi definiti, del livello previsto diassorbimento delle risorse.Tenuto conto che uno degli obiettividella riforma è quello di aumenta-re il controllo sociale sull’operatodelle amministrazioni pubbliche,la performance organizzativa vienevalutata anche rilevando il grado disoddisfazione dei destinatari delle at-tività e dei servizi e la capacità delleamministrazioni di rendere concretala partecipazione dei cittadini me-diante lo sviluppo qualitativo e quan-titativo di relazioni con gli utenti.La valutazione della performance or-ganizzativa è importante per i riflessiche ha sulla misurazione della per-formance individuale, ma anche inquanto l’art. 13, co. 5, lett. i), delDlgs n. 150/2009 prevede che laCommissione per la valutazione, latrasparenza e l’integrità delle ammi-nistrazioni pubbliche, di seguito de-nominata “Commissione”, redigeannualmente una graduatoria diperformance delle amministrazionistatali e degli enti pubblici nazio-nali, divisa per settori, fondata su unapprofondimento delle attività svoltedalle predette amministrazioni. Lagraduatoria è organizzata su tre livel-li di merito tenuto conto dei risultatidi performance conseguiti.La finalità di detta graduatoria èquella di consegnarla, entro il 31maggio di ogni anno, all’Aran af-finché in sede di contrattazione na-

zionale si possano definire modalitàdi diversa ripartizione delle risorsedestinate alla contrattazione de-centrata tra i diversi livelli di meri-to. Ad esempio, nell’ambito dei mi-nisteri, una collocazione nella fasciaalta di un ministero, in relazione alpunteggio conseguito nella valuta-zione della performance, potrebbeconsentire una maggiore assegnazio-ne di risorse da destinare al fondoper la contrattazione integrativa delministero.La riforma mette, così, in competi-zione non solo il personale ma an-che le amministrazioni che possonoconcorrere a conseguire risorse fi-nanziarie maggiori da destinare allaremunerazione della produttività deipropri dipendenti.È il caso di evidenziare che dettagraduatoria non interessa tutte leamministrazioni. In particolare perquanto riguarda le regioni e gli en-ti locali nell’ambito dei protocolli dicollaborazione con la Commissione,da definire mediante intesa tra laConferenza delle regioni e delle pro-vince autonome, l’Anci, l’Upi, non èesclusa la previsione di graduato-rie specifiche anche per dette cate-gorie di amministrazioni utilizzandorisorse finanziarie appositamente de-dicate.Si segnala altresì che manca nel de-creto legislativo l’indicazione del-

Gabbie di valutazionee incentivi economici

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l’art. 8 tra le disposizioni a cui re-gioni ed enti locali si debbono ade-guare. Non è chiaro, pertanto, sedette amministrazioni deciderannodi improntare la valutazione anchein relazione alla performance orga-nizzativa.

La performance individualeDalla valutazione della performancedell’organizzazione si arriva, senzaprescindere da questa ove prevista,alla valutazione della performanceindividuale.La performance individuale si misu-ra in maniera differenziata a se-conda che si tratti di dirigenti o dipersonale responsabile di una unitàorganizzativa in posizione di autono-mia e responsabilità o dal restantepersonale non dirigente. In partico-lare, tuttavia, alcuni elementi su cuisi focalizza la valutazione sono co-muni ad entrambe le categorie.Sono tipici della valutazione dellaperformance individuale del dirigen-te e del responsabile di unità organiz-zativa elementi collegati ad indica-tori di performance relativi all’uni-tà organizzativa di diretta respon-sabilità. Rispetto alla struttura orga-nizzativa diretta dal valutato si ritie-ne che vi sia un nesso immediato trala propria capacità di organizzare lerisorse e la performance della stessastruttura. E proprio in ragione di ciòche questo elemento è tipico dellepredette figure.È, altresì, tipica delle predette figureuna valutazione della performanceindividuale collegata alla capacitàdi valutazione dei propri collabo-ratori. È fondamentale evidenziareche già in sede di decreto legislativosi esprime un giudizio di valore sullacapacità di valutare in maniera diffe-renziata. In sostanza si sottolinea chemisurare presuppone una diversifica-zione della misurazione.Sono invece, salvo piccole differen-ze, elementi di valutazione comunitanto ai dirigenti o responsabili di

unità organizzativa, quanto ai nondirigenti, quelli collegati al rag-giungimento di specifici obiettiviindividuali, o anche di gruppo per inon dirigenti.Si tiene poi conto dell’apporto datoal livello organizzativo più alto. Perle prime categorie è dato dalla quali-tà del contributo assicurato alla per-formance generale della struttura edalle competenze professionali e ma-nageriali dimostrate e per i non diri-genti è connesso con la qualità delcontributo assicurato alla performan-ce dell’unità organizzativa di appar-tenenza, alle competenze dimostrateed ai comportamenti professionali eorganizzativi.In applicazione del principio costi-tuzionale secondo cui il lavoratoreha diritto ad una retribuzione pro-porzionata alla quantità e qualitàdel suo lavoro, è evidente che lavalutazione della performance indi-viduale, anche rispetto alla perfor-mance organizzativa, non può spo-starsi troppo su quest’ultima, per evi-tare di penalizzare una prestazioneindividuale eccellente a causa di uncontesto lavorativo di scarsa qualità.La valutazione sulla performanceindividuale si esprime poi concreta-mente con la premialità di cui an-dremo a parlare e con il trattamen-to economico definito in sede dicontrattazione integrativa e corri-spondente alla retribuzione collegataal risultato per quanto riguarda i di-rigenti, ed a quella connessa allaproduttività, secondo il previgenteregime, per quanto concerne i nondirigenti.

I soggetti della valutazioneLa valutazione si svolge secondo unpercorso a cascata: il vertice politi-co che assegna gli obiettivi valuta laclasse dirigenziale, sulla scorta dellaproposta che riceve dall’organismoindipendente di valutazione dellaperformance, i dirigenti a loro voltavalutano il personale ad essi asse-

gnato.Ai fini della valutazione, gli organidi indirizzo politico-amministrativosi avvalgono anche delle risultanzedei sistemi di controllo di gestionepresenti nell’amministrazione.È interessante rilevare che il sistemadi valutazione poggia su un soggettofulcro ed aggregante che è appuntola Commissione che opera in posi-zione di indipendenza di giudizio edi valutazione e in piena autono-mia, in collaborazione con la presi-denza del Consiglio dei ministri - di-partimento della Funzione pubblica econ il ministero dell’Economia e del-le finanze - dipartimento della Ra-gioneria generale dello Stato edeventualmente in raccordo con altrienti o istituzioni pubbliche.La Commissione svolge, nel rispettodell’esercizio e delle responsabilitàautonome di valutazione di ogni am-ministrazione, compiti di indirizzoe coordinamento sulle funzioni divalutazione, assicurando ancheun’adeguata trasparenza dei siste-mi di valutazione.È interessante rilevare che nel pro-cesso di valutazione assistiamo spes-so alla fattispecie del valutatore valu-tato. Ad esempio, la Commissione,dopo cinque anni dalla data di co-stituzione, affida ad un valutatoreindipendente il compito di analiz-zare i risultati conseguiti. Il valuta-tore deve altresì elaborare un giudi-zio sull’efficacia della sua attività esull’adeguatezza della struttura digestione, anche al fine di formulareeventuali proposte di integrazioni omodificazioni dei propri compiti.L’esito della valutazione e le even-tuali raccomandazioni sono tra-smessi al ministro per la Pubblicaamministrazione e l’innovazione epubblicate sul sito istituzionale dellaCommissione.A sua volta la Commissione svolgeuna sorta di vigilanza sull’operatodegli organismi indipendenti di va-lutazione della performance me-

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22SPECIALE RIFORMA BRUNETTAIncentivi economici

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diante definizione dei requisiti che irelativi componenti devono avere, emediante il parere che è chiamata apronunciare sulla nomina dei predet-ti organismi a cura dei rispettivi or-gani politici.I dirigenti a loro volta sono valuta-ti dal relativo personale sulla basedelle indagini che l’organismo indi-pendente di valutazione della perfor-mance è chiamato a svolgere al finedi rilevare la valutazione del propriosuperiore gerarchico da parte delpersonale, nonché il livello di benes-sere organizzativo e il grado di con-divisione del sistema di valutazione.Su queste indagini l’organismo ri-sponde alla Commissione.

Merito e premialitàCome già specificato, alla valuta-zione segue la corresponsione deltrattamento economico. L’art. 45del decreto legislativo n. 165 del2001, come modificato dal decretolegislativo n. 150/2009, prevede chei contratti collettivi definiscono, incoerenza con le disposizioni legisla-tive vigenti, trattamenti economiciaccessori collegati:a) alla performance individuale;b) alla performance organizzativacon riferimento all’amministrazionenel suo complesso e alle unità orga-nizzative o aree di responsabilità incui si articola l’amministrazione;

c) all’effettivo svolgimento di atti-vità particolarmente disagiate ovve-ro pericolose o dannose per la salute.Rispetto alla citata disposizione, unelemento di novità rilevante della ri-forma Brunetta è il principio secon-do cui il trattamento economicoaccessorio è collegato alla valuta-zione del personale e non soltantoalla produttività in ragione di unaprevisione di legge e non più soltan-to in ragione di una disciplina con-trattuale. In particolare, una previsio-ne di legge sussisteva già per quantoriguarda la valutazione dei dirigenti.Si tratta adesso di contemplare nel-l’obbligo di valutazione anche il re-stante personale. La misurazione del-la produttività passa, pertanto, neces-sariamente dalla valutazione dellaprestazione individuale e non più invia eventuale.È importante inoltre ricordare chel’art. 17 del Dlgs n. 150/2001 vietala distribuzione in maniera indiffe-renziata o sulla base di automatismidi incentivi e premi collegati allaperformance in assenza delle verifi-che e attestazioni sui sistemi di misu-razione e valutazione adottati ai sensidel decreto stesso.In questo contesto rilevano anche ledisposizioni che sanzionano l’assen-za dell’adozione dei provvedimenticonnessi con il ciclo di gestione delleperformance con il divieto di eroga-

re la retribuzione di risultato ai di-rigenti preposti agli uffici coinvol-ti, imponendo addirittura all’art. 10,co. 5, il blocco delle assunzioni dipersonale o il conferimento di incari-chi di consulenza e di collaborazionecomunque denominati.Il merito abbiamo detto che costitui-sce una colonna portante della ri-forma. Si ritiene che un’incentiva-zione fondata sul merito possa fa-vorire più di ogni altra la maggio-re produttività, realizzando al con-tempo un intervento di valorizzazio-ne delle eccellenze e delle competen-ze professionali delle risorse umane.

La fatidica graduatoria del personale e la differenziazione della retribuzione accessoriaMa la normativa dirompente che su-sciterà senz’altro difficoltà applicati-ve è quella di cui all’art. 19 cheobbliga ogni amministrazione a re-digere una graduatoria del perso-nale dirigenziale, distinto per livellogenerale e non generale, e del perso-nale non dirigente.Detta graduatoria è redatta dall’orga-nismo indipendente, sulla base deilivelli di performance attribuiti ai va-lutati secondo il sistema di valutazio-ne implementato.La graduatoria prevede una diversadistribuzione del personale, tenen-do conto che:a) il 25% è collocato nella fascia dimerito alta, alla quale corrispondel’attribuzione del 50% delle risorsedestinate al trattamento accessoriocollegato alla performance indivi-duale;b) il 50% è collocato nella fascia dimerito intermedia, alla quale corri-sponde l’attribuzione del 50% dellerisorse destinate al trattamento ac-cessorio collegato alla performanceindividuale;c) il restante 25% è collocato nellafascia di merito bassa, alla qualenon corrisponde l’attribuzione di al-

¨ Chi è fuori dalle regoleQuando non valela differenziazione in fasce

n personale dipendente: se il numerodei dipendenti in servizio nell’ammini-strazione non è superiore a 8;n dirigenti: se il numero dei dirigentiin servizio nell’amministrazione non èsuperiore a 5.

Clausola di salvaguardia È previsto comunque che debba esse-re garantita l’attribuzione selettivadella quota prevalente delle risorsedestinate al trattamento economicoaccessorio collegato alla performancea una percentuale limitata del perso-nale dipendente e dirigente.

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SPECIALE RIFORMA BRUNETTAIncentivi economici

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cun trattamento accessorio collegatoalla performance individuale.La predetta graduatoria si utilizzerà,per quanto riguarda i dirigenti, ai finidell’attribuzione della retribuzionedi risultato.Sono previste deroghe da realizza-re in sede di contrattazione collet-tiva integrativa in termini di oscil-lazioni delle percentuali. Attesa ladifficile applicazione nelle realtà dipiccole dimensioni, è escluso dalla

descritta normativa il personale di-pendente se il numero dei dipenden-ti in servizio nell’amministrazionenon è superiore a 8 e ai dirigenti seil numero dei dirigenti in servizionell’amministrazione non è superio-re a 5.Rimane fermo l’obbligo delle ammi-nistrazioni di garantire l’attribuzio-ne selettiva della quota prevalentedelle risorse destinate al tratta-mento economico accessorio colle-

gato alla performance a una percen-tuale limitata del personale dipen-dente e dirigente. Da quest’ultimaspecificazione emerge ancora unavolta la necessità di prevedere co-munque trattamenti retributivi diffe-renziati.

Ancora la graduatoria fatidica aifini della corresponsione dei premiLa graduatoria descritta al preceden-te paragrafo è alla base della retribu-

¨ Una valutazione a fasceGraduatoria delle valutazioni individuali L’organismo indipendente, sulla base dei livelli di performan-

ce attribuiti ai valutati, stila una graduatoria delle valutazio-ni individuali del personale dirigenziale e del personale nondirigenziale.

Fasce di merito Nella graduatoria sono individuati differenti livelli di perfor-mance ed il personale è distribuito in modo che:n il 25% è collocato nella fascia di merito alta, cui corrispon-de l’attribuzione del 50% delle risorse destinate al tratta-mento accessorio collegato alla performance individuale;n il 50% è collocato nella fascia di merito intermedia, allaquale corrisponde l’attribuzione del 50% delle risorse desti-nate al trattamento accessorio collegato alla performanceindividuale;n il restante 25% è collocato nella fascia di merito bassa,alla quale non corrisponde l’attribuzione di alcun trattamen-to accessorio collegato alla performance individuale.

Dirigenti Anche per i dirigenti si applicano i suindicati criteri di compi-lazione della graduatoria e di attribuzione del trattamentoaccessorio, con riferimento alla retribuzione di risultato.

Deroghe La contrattazione collettiva integrativa può derogare allapercentuale del 25% in misura non superiore a cinque puntipercentuali in aumento o in diminuzione, con corrisponden-te variazione compensativa delle altre percentuali. Sonopossibili anche deroghe alla composizione percentuale dellealtre due fasce e alla distribuzione tra le medesime fasce del-le risorse destinate ai trattamenti accessori collegati alla per-formance individuale.

Monitoraggio Il monitoraggio delle deroghe, finalizzato alla verifica del ri-spetto dei principi di selettività e di meritocrazia, è affidato alDfp che riferisce in proposito al ministro per la pubblica am-ministrazione e l’innovazione.

Piccole amministrazioni Le disposizioni relative alle fasce di merito non si applicanoal personale dipendente se il numero dei dipendenti in servi-zio non è superiore a 8 e ai dirigenti se il numero dei dirigentiin servizio nell’amministrazione non è superiore a 5. Va co-munque garantita l’attribuzione selettiva della quota preva-lente delle risorse destinate al trattamento economico ac-cessorio collegato alla performance a un percentuale limita-ta del personale dipendente e dirigente.

Disciplina Articolo 18 del decreto attuativo.

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zione accessoria ma è anche il puntodi partenza per il riconoscimentodei premi di merito e di valorizza-zione delle professionalità.Gli strumenti premianti previsti dallegislatore sono: il bonus annualedelle eccellenze, il premio annualeper l’innovazione; le progressionieconomiche, le progressioni di car-riera; l’attribuzione di incarichi e re-sponsabilità; l’accesso a percorsi dialta formazione e di crescita profes-sionale, in ambito nazionale e inter-nazionale.Si evidenzia che i premi aventi unvalore finanziario devono gravaresulle risorse disponibili per la con-trattazione collettiva integrativa.Dette risorse sono destinate, compa-tibilmente con i vincoli di finanzapubblica, nell’ambito di quelle previ-ste per il rinnovo del contratto collet-tivo nazionale di lavoro.Emerge che la valorizzazione delmerito ruota tutta attorno alla mi-

surazione delle performance indi-viduali. Il sistema di valutazione delpersonale diventa perciò di fonda-mentale importanza. La selettivitàfortemente voluta dal legislatore,espressa attraverso l’individuazionedelle tre fasce, è già di difficile at-tuazione in un contesto in cui è con-solidata la prassi di corresponsionieconomiche a pioggia. Ancora piùdifficile può diventare una sua ac-cettazione se i sistemi di valutazionenon sono costruiti in maniera tale davalorizzare realmente le performan-ce migliori.Si sottolinea infine che anche i per-corsi di carriera sono in buonaparte costruiti attorno alle perfor-mance. Basti pensare che la valuta-zione positiva conseguita dal dipen-dente, con posizionamento nella fa-scia di merito alta, per almeno treanni consecutivi o per almeno cinqueannualità non consecutive, costitui-sce titolo rilevante ai fini della pro-

gressione economica e dell’attribu-zione dei posti riservati nei concorsiper l’accesso all’area superiore.Neppure la contrattazione integrativapotrà fare molto considerato chel’art. 40 novellato del Dlgs n. 165 del2001 prevede che la contrattazioneintegrativa debba destinare al tratta-mento economico accessorio colle-gato alla performance individualeuna quota prevalente del trattamentoaccessorio complessivo comunquedenominato. Si aggiunge che ancheil trattamento accessorio collegato airisultati dei dirigenti deve costituirealmeno il 30% della retribuzionecomplessiva del dirigente considera-ta al netto della retribuzione indivi-duale di anzianità e degli incarichiaggiuntivi soggetti al regime dell’on-nicomprensività.Non ci sono spazi per eludere la por-tata delle disposizioni. Staseremo avedere come funzionerà il tutto e sefunzionerà. n

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SPECIALE RIFORMA BRUNETTAPerformance

L’OPINIONE

* Direttore del Secin

PA a prova di performancedi Paolo Onelli *

Il legislatore non ha perso tempo ed hamesso a punto il primo - e forse piùvasto - provvedimento di quelli previ-sti dalla legge delega n. 15 del 2009 inmateria di riforma della pubblicaamministrazione. Il Dlgs n. 150 del 27ottobre scorso è approdato in Gazzettaed entrerà in vigore il 15 novembreprossimo.

Le finalità del provvedimentoIl testo contiene norme innovative epotenzialmente destinate a produrre unimpatto profondo e durevole nell’am-ministrazione pubblica italiana. Il con-testo politico istituzionale che ha accom-pagnato il varo di questa importanteriformasconta una inimicizia, diffusanel “senso comune” dei cittadini, neiconfronti della più preziosa delle infra-strutture del Paese: quel complesso diuffici pubblici che sono preposti ad inte-ressi e diritti collettivi.È un dato su cui riflettere. Mai comeoggi la “guerra alla burocrazia” uni-sce esponenti politici ed elettori ditutti gli schieramenti. Noi che amia-mo il lavoro nella PA e che ci attestia-mo, prudenti, tra coloro che sanno lagiustezza delle cose imperfette, nonaccettiamo un massacro culturale eprofessionale e vorremmo contribuirecon alcune riflessioni a far bene ciòche si deve: ridare dignità al lavoropubblico e certezza di impegno e dirisultati ai cittadini.

La fotografia del decretone Nei primi tre articoli del Dlgs sono rias-sunti obiettivi e principi condivisi enecessari: efficienza, trasparenza, in-tegrità e responsabilità sono valoriimprescindibili.

Ad un esame più ravvicinato emerge lareciproca interazione delle tre partidel testo: una per la performance e ilsistema di valutazione; una per i me-riti, le premialità, le nomine e gliavanzamenti di carriera dei dirigentied una per il ruolo della contrattazio-ne, le responsabilità e i procedimentidisciplinari.Ci soffermeremo, in particolare, sullaprima parte del provvedimento chemerita qualche riflessione orientata apromuovere un intervento tecnicochiarificatore che pare necessario allafunzionalità del dispositivo affinché sene realizzino gli intenti riformatori.

Il ciclo della performanceGli artt. da 4 a 10 del Capo II descri-vono il “ciclo della performance”. Taleciclo assurge, giustamente, a modellodi funzionamento generale delle PA.Vengono, inoltre, definiti i soggetti re-sponsabili di tale processo.Il filo conduttore è teso a riannodare leresponsabilità della politica e quelledell’amministrazione al comune obiet-tivo di migliorare la produttività e latrasparenza a vantaggio dei cittadinie degli utenti. Sono, dunque, definiti iprincipi, gli obiettivi e gli indicatoriche debbono guidare un’attività fonda-mentale per lo scopo perseguito: quellidi una corretta programmazione de-gli interventi.Secondo tale schema, tutti i protagonistidella programmazione e della realizza-zione si sottopongono ad attività di mi-surazione e valutazione i cui esiti deb-bono essere messi a disposizione del-l’opinione pubblica. Ciò vale non soloper i dirigenti ma per tutti i dipendentipubblici cui si riferiscono non solo le

norme sulla misurazione e valutazionema anche quelle dei riconoscimenti edei premi per la produttività dimo-strata. I bravi dipendenti debbono esse-re riconosciuti e premiati e quelli chehanno il vizio di lavorare poco, e male,invece no.Elementare. Ma lo sforzo di riorganiz-zare la PA secondo modelli capaci direalizzare questo semplice assunto èdavvero grande e richiederà molti attidi coraggio.Le norme contenute nel successivo Ca-po III, infatti, definiscono quello dellatrasparenza quale vero e proprio livel-lo essenziale delle prestazioni ai sensidell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost. Perragioni di evidente teleologia, anche ledisposizioni del Capo II potrebberorientrare nella definizione di livello es-senziale, anche se appare convincentela loro qualificazione come “principigenerali dell’ordinamento”.Del resto, se la regola generale è quellasecondo la quale un’amministrazioneche non programma non può essereconvenientemente trasparente e valuta-bile, ne deriva che non possono esserciamministrazioni che facciano a menodi programmare secondo gli indirizzigenerali definiti dalla legge.È principio etico - prima che giuridi-co - che alla trasparenza ed alla valuta-zione non si sottragga alcuna ammini-strazione. Speriamo fortemente chequesto principio non sia messo in di-scussione.È inoltre apprezzabile il ruolo impor-tante riservato alla dirigenza pub-blica in materia di programmazio-

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ne. Circostanza che si evince dalla let-tura degli artt. 5 e 6, dove è descrittoun processo “bottom up” che assicurail pieno coinvolgimento del personale,dirigente e non, sia in fase di predispo-sizione degli obiettivi, che in fase dimonitoraggio delle attività relative al-l’interno di un processo di confrontoaperto e leale con il vertice politico.Di grande impatto, dunque, sono lenorme che obbligano le amministra-zioni pubbliche al massimo della tra-sparenza in termini di risultati ottenu-ti. L’articolato incardina la possibilitàdi erogazione delle retribuzioni di ri-sultato per i dirigenti ad un funziona-mento totalmente trasparente delle PA,verificato dal completo assolvimentodi tutti gli obblighi che il provvedi-mento prevede in capo alle medesime:senza compromessi.Al punto che qualche timido dubbio inmateria di privacy potrebbe anche sor-gere. L’art. 10 intende opportunamenteriassumere la sequenza dei documentidel ciclo della performance nel tentati-vo, assai arduo, di razionalizzare unamateria che è divenuta negli ultimi anniun vero e proprio garbuglio: tra notepreliminari, atti di indirizzo, priorità po-litiche triennali, direttive annuali e rela-tivi obblighi di consuntivazione la PAitaliana sembrerebbe piuttosto malata diun eccesso di atti di programmazione.Bene dunque, pur se con qualche pre-cisazione, la scansione dettata dal te-sto e bene anche l’opportuna previ-sione del meccanismo della revisioneperiodica degli obiettivi program-mati.

I soggettiNel Capo IV vengono descritti ampia-mente i soggetti protagonisti del pro-cesso di misurazione e valutazionedella performance. Non si può fare ameno di sottolineare la forte disconti-nuità rappresentata dalla previsione diuna vera e propria “Autorità indipen-dente per la valutazione, la trasparen-za e l’integrità delle amministrazionipubbliche” con compiti di coordina-mento fortenei confronti di analo-ghi“Organismi indipendenti di valu-tazione della performance” da istituir-

si presso tutte le amministrazioni pub-bliche gravate di compiti di auditing emonitoraggio del sistema.Sono gli organismi che ereditano lefunzioni dei “vecchi” Secin, ma chevedono spinte le proprie prerogativefino a farvi rientrare quelle che consen-tirebbero indagini per capire il livello dibenessere organizzativo garantito ai di-pendenti oltre che quelle, naturalmente,necessarie alla promozione della traspa-renza, dell’integrità nonché di modelliorganizzativi più moderni ed efficienti.Tutto bene dunque? Non proprio. Pro-prio nella descrizione dei rapporti tragli Organismi indipendenti e l’Autori-tà indipendente e tra questi ed i verticipolitico-amministrativi un po’ di chia-rezza si impone. Il “vecchio” Dlgs n.286 definiva i Secin, qualificandoliquali strumenti ausiliari del verticepolitico cui dovevano riferire - “riser-vatamente” - sugli andamenti delleproprie attività di monitoraggio. Il te-sto del Dlgs “150” fa cadere questiveli, definendo una trasparenza “allround” a tutto vantaggio della “buonapolitica”, della “buona amministra-zione” e di una migliore informazionedell’opinione pubblica.Tuttavia non c’è dubbio che sia nellafase di programmazione degli obiettiviche in quella di revisione degli stessi edancor più in fase di monitoraggio e diconcreta attivazione dei sistemi di valu-tazione l’attività degli organismi indi-pendenti di valutazione della perfor-mance debba essere strettamente con-nessa con il ruolo e le responsabilitàdel vertice politico.Per questo non appare opportuna lamancata previsione - per le ammini-strazioni dello Stato - della permanen-za di tali organismi all’interno degliuffici di diretta collaborazione del ver-tice politico di cui all’art. 14 del Dlgsn. 29/1993. Peraltro, non si vede comepossa essere diversamente dal momen-to che dalla lettura del testo non apparesuperata la necessità che tali organi-smi indipendenti di valutazione dellaperformance siano, da un lato, soggettiagli indirizzi che promanano dal-l’Autorità indipendente - giustamentecollocata alla presidenza del Consiglio

dei ministri - e, dall’altro, continuino afar parte degli uffici di diretta colla-borazione del vertice politico in posi-zione di indipendenza operativa ri-spetto a qualsivoglia centro di respon-sabilità amministrativa. Tanto valespingersi a ripristinare le norme dettatedall’art. 31, co. 2, del Dl n. 223/2006,convertito dalla legge n. 248/2006 intema di dotazione organica di questiveri e propri uffici.Ciò anche ove si consideri la naturacollegiale del vertice - identificato intre esperti di chiara fama in materia digestione manageriale e valutazionedelle PA - che dovrà avvalersi di unastruttura tecnica di riferimento cheabbia una qualche consistenza. Ciò inassoluta coerenza con quanto dispo-sto dal co. 2 dell’art. 10 della legge“15”, nella parte in cui dispone il raf-forzamento dell’autonomia e delle ca-pacità operative dei servizi di control-lo interno.

Le fasce di performanceQualche perplessità, per concludere, su-scita la lettura delle disposizioni dettateal successivo art. 19 laddove, al co. 2,si prevede di distribuire il personale intre fasce di performancealta, media ebassa. Qui il punto dolente non è, evi-dentemente, il sistema delle fasce - giàampiamente e validamente sperimenta-to da molte amministrazioni - ma lapredeterminazione delle percentualidi coloro che andranno in fascia alta,media o bassa.La scelta, francamente, sfugge allacomprensione razionale. In base allerisorse disponibili e poste tre fasce direndimento non appare utile, e nean-che credibile, definire a priori qualesarà la quantità di persone che potran-no collocarsi in una fascia di rendi-mento alta, media o bassa.Dal momento che tale misurazione,in una quindicina di articoli preceden-ti, si è detto dovrà impegnare, conserietà e serenità di giudizio, un arti-colato sistema di soggetti.Parrebbe utile prevedere, forse piùsemplicemente, un sistema di gradua-torie cui riferire le risorse disponibilisuddivise in tre fasce. n

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SPECIALE RIFORMA BRUNETTADirigenza

* Avvocato

di Marco Lovo *

Il decreto delegato dedica alla dirigenza pubblica il capoII del titolo IV (artt. 37-47), oltre a specifiche disposizioniinserite nella regolamentazione di altri istituti oggettodella novella. A parte la norma di apertura di tale capo,che enuncia le finalità della riforma, riprendendopedissequamente il contenuto dell’art. 6, co. 1,della legge delega del 4 marzo 2009, n. 15,il resto delle disposizioni modificano o integranole norme contenute nel Dlgs n. 165/2001

Le disposizioni in materiadi dirigenza

Ambito di applicazione della riformaIntervenendo sulle norme del testounico, il decreto delegato si pone,quindi, in linea di continuità con lavisione monista e centralizzata che hacaratterizzato la disciplina della diri-genza pubblica contrattualizzata: co-me le norme del testo unico, infatti,anche quelle del decreto delegato so-no applicabili, in via diretta ed imme-diata, alle sole amministrazioni sta-tali, mentre per le altre amministra-zioni pubbliche costituiscono normedi principio alle quali esse dovrannoadeguare i propri ordinamenti secon-do quanto previsto dall’art. 27, com-ma 1, del medesimo testo unico.

Finalità della riformaNon è facile poter ridurre ad unità leragioni di un intervento che riguardapiù aspetti del rapporto di lavoro diri-genziale. Tuttavia, accingendoci a da-re contezza, in questa sede, delleprincipali modifiche apportate dal-la riforma in materia di dirigenza,senza poter approfondire i singoli isti-

tuti, è possibile indicare, quanto menoa fini espositivi, quella che appare es-sere una linea direttrice, una sorta difil rouge che percorre e ispira nel suocomplesso l’opera di restyling che illegislatore ha inteso realizzare.La riforma appare, infatti, protesa agarantire l’autonomia delle funzio-ni dirigenziali, ampliando le tutelenei confronti del dirigente dal rischiodi condizionamenti esterni che po-trebbero compromettere l’imparziali-tà della sua azione e quindi pregiudi-care il buon andamento dell’ammini-strazione nel cui interesse opera.La predisposizione di talune garan-zie a protezione del dirigente do-vrebbe consentire di superare alcunedelle criticità che si sono manifestatenell’ormai decennale esperienza dicontrattualizzazione del rapporto dilavoro pubblico sotto un duplice ver-sante: da un lato, nei confronti delleorganizzazioni sindacali e, dall’altro,nei confronti degli organi politici.

Autonomia del dirigente nei confrontidelle organizzazioni sindacaliSotto il primo aspetto, il decreto dele-gato mira a contenere l’intervento del-

le organizzazioni sindacali nell’attivitàdi gestione e, in particolare, nella sferadi micro organizzazione, che si vuolepreservare all’autonoma competenza eresponsabilità del dirigente.La modifica dell’art. 5, comma 2, delDlgs n. 165/2001 introdotta dall’art.34, comma 1, lett. a) del decreto dele-gato dà concretezza a tale obiettivo, di-sponendo che “nell’ambito delle leggie degli atti organizzativi di cui all’arti-colo 2, comma 1, le determinazioni perl’organizzazione degli uffici e le misureinerenti alla gestione dei rapporti dilavoro sono assunte in via esclusivadagli organi preposti alla gestione conla capacità e i poteri del privato datoredi lavoro, fatta salva la sola informa-zione ai sindacati, ove prevista nei con-tratti di cui all’articolo 9”.Tale norma deve essere letta in com-binato disposto con le modifiche ap-portate dall’art. 36 del decreto dele-gato all’art. 9 del Dlgs n. 165/2001,che ora testualmente recita: “fermorestando quanto previsto dall’artico-lo 5, comma 2, i contratti collettivinazionali disciplinano le modalità egli istituti della partecipazione”. Vie-ne, dunque, soppresso l’inciso che,nella formulazione previgente dellanorma, consentiva alla contrattazionecollettiva di prevedere istituti di par-tecipazione delle organizzazioni sin-dacali “anche con riferimento agliatti interni di organizzazione aventiriflessi sul rapporto di lavoro».

Più poteri al datoredi lavoro pubblico

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28SPECIALE RIFORMA BRUNETTADirigenza

Il Sole 24 ORE

Si tende ad eliminare, quindi, qua-lunque appiglio normativo che possagiustificare l’intromissione da partedelle organizzazioni sindacali negliatti di competenza del dirigente, adeccezione della sola informativa, oveprevista dai contratti collettivi, che re-sta l’unica possibile forma di parteci-pazione nelle materie in questione.A scanso di potenziali, ulteriori equi-voci, è aggiunto inoltre un periodofinale all’art. 5, comma 2, in virtù delquale “rientrano, in particolare, nel-l’esercizio dei poteri dirigenziali lemisure inerenti la gestione delle ri-sorse umane nel rispetto del princi-pio di pari opportunità nonché la di-rezione, l’organizzazione del lavoronell’ambito degli uffici”.L’eventualità della stipulazione di uncontratto collettivo nelle materie ine-renti al potere organizzativo e gestio-nale del dirigente, già risolta in sensonegativo sulla base delle norme so-pra menzionate, è ulteriormenteesclusa dall’art. 40, comma 1, delDlgs n. 165/2001, come modificatodall’art. 54 del decreto delegato.Tale norma dispone, infatti, che lacontrattazione collettiva determina idiritti e gli obblighi direttamente per-tinenti al rapporto di lavoro nonché lematerie relative alle relazioni sindaca-li. Sono, invece, escluse dalla contrat-tazione collettiva, peraltro con indica-zione non tassativa (come si desumedal fatto che esse vengono indicate“in particolare”) “le materie attinen-ti all’organizzazione degli uffici,quelle oggetto di partecipazione sin-dacale ai sensi dell’articolo 9, quelleafferenti alle prerogative dirigenziali

ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16e 17, la materia del conferimento edella revoca degli incarichi dirigen-ziali nonché quelle di cui all’articolo1, comma 2, lettera c) della legge 23ottobre 1992, n. 421”.La linea di confine che non può esse-re valicata dalla contrattazione col-lettiva è dunque definita con suffi-ciente nettezza; ed a presidio del ri-spetto di tale demarcazione vi è lasanzione di nullità in caso di viola-zione di tali disposizioni aventi natu-ra imperativa.L’obiettivo di bandire dall’eserciziodei poteri del dirigente ogni possibilecommistione o interessenza con leorganizzazioni sindacali ha spinto,inoltre, il legislatore ad intervenirenon soltanto ponendo delle barrierealla partecipazione sindacale e allacontrattazione collettiva, ma ancheintroducendo, in attuazione dei prin-cipi enucleati dalla legge delega,un’ipotesi specifica di incompatibi-lità che possa ulteriormente far fron-te a tale esigenza.Non possono essere conferiti, infatti,secondo quanto previsto dall’art. 53,comma 1-bis, introdotto dall’art. 52,comma 1, lett. a) del decreto delegato,“incarichi di direzione di strutture de-putate alla gestione del personale asoggetti che rivestano o abbiano rive-stito negli ultimi due anni cariche inpartiti politici o in organizzazioni sin-dacali o che abbiano avuto negli ulti-mi due anni rapporti continuativi dicollaborazione o di consulenza con lepredette organizzazioni”.Sulla base di tale previsione, si vuoleimpedire, pertanto, che vengano ad

assumere la carica di dirigenti delpersonale (questo sembra essere pre-feribilmente il senso da attribuire allagenerica definizione del decreto legi-slativo) coloro che abbiano ricopertoin tempi recenti cariche nell’ambitodelle organizzazioni sindacali (o deipartiti politici).

Tutela del dirigente nei confrontidegli organi di governoLa tutela della posizione del dirigenteviene, inoltre, rafforzata anche sulversante dei rapporti con gli organi digoverno, nel tentativo di individuareun punto di equilibrio ottimale tral’esigenza di garantire “la piena e co-erente attuazione dell’indirizzo politi-co in ambito amministrativo” (si vedal’art. 37 del decreto delegato) el’espletamento dell’attività di gestioneda parte della dirigenza secondo i ca-noni, costituzionalmente sanciti, del-l’imparzialità e del buon andamento.Nella ricerca di questo difficile puntodi equilibrio costituiscono importantipunti di riferimento gli orientamentidella Corte costituzionale (si vedano,in particolare, le sentenze 23 marzo2007, n. 103 e 104; 20 maggio 2008,n. 161; 24 ottobre 2008, n. 351); che,con metodologia piuttosto inusuale,vengono genericamente richiamatinella stessa norma di apertura del ca-po del decreto riservato alla dirigenza.Secondo tali pronunciamenti, il prin-cipio di buon andamento e di impar-zialità, sancito dall’art. 97 Cost., co-stituisce un valore essenziale cui de-ve uniformarsi, in tutte le sue diversearticolazioni, l’organizzazione deipubblici uffici.

¨ Materie di competenza dirigenziale escluse dalla contrattazione(ex artt. 5, 16 e 17, Dlgs n. 165/2001 come modificato dal decreto attuativo)

n la gestione delle risorse umane;n la direzione e organizzazione del lavoro, ivi comprese:n la valutazione del personale, in piena autonomia, anche ai fini della retribuzione per la produttività dellaprestazione, nonché ai fini della progressione professionale;n il potere disciplinare, nei limiti previsti dal decreto legislativo;n l’individuazione delle competenze e delle professionalità necessarie allo svolgimento dei compiti dell’ufficio;n la mobilità all’interno degli uffici, nel rispetto di criteri oggettivi e di trasparenza delle scelte effettuate.

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L’applicazione della disciplina priva-tistica al rapporto di lavoro del diri-gente pubblico risponde, dunque, adun principio di efficienza dell’ammi-nistrazione, che è compatibile con ilquadro dei valori costituzionali (si ve-da Corte cost. 25 luglio 1996, n. 313),ma non può essere disgiunto dal per-seguimento dei principi di buon anda-mento e di imparzialità cui resta pre-ordinata l’azione amministrativa.Il rispetto di tali principi implica,pertanto, la necessità di apprestaretutele e garanzie specifiche alla posi-zione del dirigente, per assicurarel’indipendenza del suo agire, e quin-di “per avere un’amministrazioneobiettiva della cosa pubblica e nonun’amministrazione di partiti” (Cor-te cost. n. 104/2007).Il dirigente deve essere posto nellecondizioni di poter operare in fun-zione degli interessi generali, e perfar questo occorrono regole che pos-sano tutelare il dirigente dal condi-zionamento degli organi di governoe garantire che egli possa essere va-lutato secondo i risultati conseguiti ele capacità dimostrate e non sulla ba-se del suo grado di affinità con leforze politiche di volta in volta de-tentrici dei poteri di indirizzo e dicontrollo dell’ente.La tutela del dirigente deve essere, inparticolare, apprestata nelle fasi in cuimaggiormente egli si trova esposto al-la volontà degli organi politici, ossianelle fasi di conferimento e revocadegli incarichi dirigenziali, nonchénell’ambito dell’accertamento dellaresponsabilità dirigenziale o discipli-nare: in queste fasi vi è la necessità diassicurare che le decisioni degli orga-ni di governo si conformino ai princi-pi del giusto procedimento, e quindiconseguano ad un confronto dialetticocon il dirigente, ne assicurino il dirittodi difesa e si concludano con un attomotivato in modo che la scelta effet-tuata sia trasparente e verificabile.

Conferimento degli incarichidirigenziali e criteri di sceltaNel tentativo di perseguire queste fi-

nalità enunciate a più riprese dallaCorte costituzionale, il decreto dele-gato detta talune specifiche regoleper quanto attiene al conferimentodegli incarichi dirigenziali e ai criteridi scelta da applicare ai fini dell’indi-viduazione del destinatario dell’inca-rico medesimo.Quanto ai criteri di scelta, l’art. 19del Dlgs n. 165/2001, come modifi-cato dall’art. 40, comma 1, lett. a)del decreto delegato, riproduce inparte i criteri già previsti dalla for-mulazione previgente, relativi allanatura e caratteristica degli obiettiviprefissati, alle attitudini e capacitàprofessionali (oltre alla complessitàdella struttura interessata), valoriz-zando, tuttavia, rispetto a quanto pre-visto in precedenza, i risultati con-seguiti e la valutazione riportatadal dirigente nonché le specificheesperienze organizzative possedute ematurate anche all’estero, purché at-tinenti all’incarico da assegnare.In merito alla scelta, che deve essereeffettuata sulla base dei criteri enun-ciati, vengono introdotti vincoli diordine procedurale ai quali le am-ministrazioni dovranno attenersi: aifini del conferimento dell’incarico,infatti, l’ente dovrà rendere, anzitut-to, conoscibili, mediante pubblica-zione di apposito avviso sul sito isti-tuzionale, il numero e la tipologia deiposti di funzione che si rendono di-sponibili nella dotazione organica egli specifici criteri di scelta che ver-ranno seguiti per il conferimento del-l’incarico. Una volta assolti tali oneridi pubblicità, l’amministrazione do-vrà acquisire le disponibilità dei diri-genti interessati e valutarle.In questo modo, il legislatore ha vo-luto assimilare il procedimento da se-guire per il conferimento dell’incari-co ad una procedura non concorsua-le, bensì di tipo comparativo, in con-sonanza con i principi espressi dairecenti pronunciamenti della Corte dicassazione (si veda Cass. civ., sez.lav., 14 aprile 2008, n. 9814).L’affidamento dell’incarico dovrebbe,

quindi, scaturire, in esito a tale proce-dura, da un raffronto tra più candidatie tra i requisiti professionali da costo-ro rispettivamente maturati.

Conferma dell’incaricoalla scadenza o in dipendenzadi riorganizzazioni dell’enteLa tutela predisposta dal decreto de-legato nei confronti del dirigente nonsi arresta soltanto al momento delconferimento dell’incarico, ma ri-guarda anche la fase di espletamentodel medesimo e la sua eventualeconferma alla scadenza.Adeguandosi, anche sotto questoprofilo, agli orientamenti espressidalla Corte costituzionale, ed inparticolare al principio di tendenzialecontinuità nell’espletamento degliincarichi dirigenziali, l’art. 40, com-ma 1, lett. b) del decreto delegatoinserisce un comma 1-ter all’art. 19,in virtù del quale l’incarico può esse-re revocato anticipatamente soltantonei casi in cui venga a configurarsiuna delle ipotesi di responsabilità di-rigenziale disciplinate dall’art. 21,comma 1, del Dlgs n. 165/2001 econ le modalità ivi previste.Ove, invece, non si intenda confer-mare l’incarico del dirigente alla sca-denza, al di fuori dei casi in cui lamancata conferma dipenda da unavalutazione negativa, l’amministra-zione deve dare idonea e motivatacomunicazione al dirigente stesso,con un preavviso congruo, indican-dogli quali siano i posti disponibiliper un nuovo incarico.Stesso tipo di tutela anche nel casoin cui la mancata conferma dell’inca-rico avvenga a seguito di processi diriorganizzazione dell’ente.Il rispetto del principio del giustoprocedimento, a tutela della posizio-ne del dirigente, ha spinto, inoltre, illegislatore a introdurre, nell’ambitodel procedimento per l’accertamentodella responsabilità dirigenziale, di-sciplinato dall’art. 21, comma 1, delDlgs n. 165/2001 (come modificatodall’art. 41, comma 1, lett. a), l’ob-

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bligo di previa contestazione delmancato raggiungimento degliobiettivi o della inosservanza delledirettive nonché la garanzia dell’ef-fettività di un contraddittorio chepossa consentire al dirigente di espli-care il proprio diritto alla difesa: one-ri, peraltro, già previsti nell’origina-ria formulazione di tale norma primache fossero espunti dalle modificheapportate dalla legge n. 145/2002.A fronte di un rafforzamento delle tu-tele nell’ambito del rapporto di lavorodirigenziale, il decreto delegato preve-de, invece, un depotenziamento delruolo del Comitato dei garanti nel pro-cedimento finalizzato all’adozione del-le misure conseguenti all’accertamen-to della responsabilità dirigenziale.L’art. 22, comma 1, come modificatodall’art. 42 del decreto delegato, di-spone, infatti, che i provvedimenti dicui all’art. 21, comma 1, siano adot-tati “sentito” il Comitato dei Garan-ti. In questo modo, il parere espressoviene ad assumere natura consultiva,mentre la precedente formulazionedella norma (“previo conforme pare-re”) aveva fatto propendere per lavincolatività del parere reso.Cambia, peraltro, oltre alla composi-zione del Comitato (di cui fanno oraparte un consigliere della Corte deiconti e quattro componenti designatirispettivamente uno dalla Commis-sione per la valutazione, la trasparen-za e l’integrità della pubblica ammi-nistrazione; uno dal ministro per laPubblica amministrazione e l’inno-vazione e due scelti tra dirigenti diuffici dirigenziali generali di cui al-meno uno appartenente agli organi-smi indipendenti di valutazione), an-che il termine per l’emissione del pa-rere, che viene esteso da trenta a qua-rantacinque giorni dalla richiesta.

Ampliamento dei poteri del dirigenteAl rafforzamento delle tutele del di-rigente si accompagna, inoltre, unampliamento, sia pure limitato, del-le funzioni dirigenziali previste da-gli artt. 16 (per i dirigenti generali)

e 17 (per quelli non generali) delDlgs n. 165/2001.La novella prevede, infatti, tra l’altro,una compartecipazione dei dirigen-ti, sia generali che non generali, nel-l’individuazione delle risorse e deiprofili professionali necessari allosvolgimento dei compiti degli ufficidi rispettiva competenza e attribuisceespressamente alla dirigenza il com-pito di valutare il personale assegna-to ai propri uffici, ai fini della pro-gressione economica e tra le aree,nonché ai fini della corresponsione diindennità e premi incentivanti.L’assegnazione del ruolo di valutato-re, pur desumibile anche dal sistemaprevigente, consente al dirigente didisporre di una “leva” nei confrontidel personale addetto agli uffici di suacompetenza che gli dovrebbe consen-tire di premiare i dipendenti che rea-lizzano performance positive e si fan-no parte attiva nel perseguimento de-gli obiettivi. Anche l’estensione delpotere disciplinare che il dirigentepuò esercitare nei confronti del di-pendente, prima limitato alle solesanzioni del rimprovero verbale edella censura, ed ora ampliato finoalla sospensione inferiore o pari a die-ci giorni (si veda l’art. 55-bis, commi1 e 2, del Dlgs n. 165/2001 introdottodall’art. 69 del decreto delegato),contribuisce a dare ulteriore effettivi-tà ed incisività nel rapporto con gliaddetti al proprio ufficio, rispetto aicomportamenti inadempienti da co-storo posti in essere, in vista del rag-giungimento degli obiettivi prefissati.

Effetti del mancatoraggiungimento dei risultatiL’autonomia che il dirigente viene adavere nell’esercizio delle proprieprerogative, come detto ulteriormen-te estese dal decreto delegato, ha co-me “contropartita” il fatto che il diri-gente sia chiamato a rispondere deirisultati degli uffici cui è preposto,non soltanto nei termini e per gli ef-fetti indicati dall’art. 21, comma 1,del Dlgs n. 165/2001, ma anche in

virtù di specifiche ed ulteriori dispo-sizioni.Particolarmente incisiva, da questopunto di vista, è la norma contenutanell’art. 24, comma 1-bis, del Dlgs n.165/2001, come modificata dall’art.45, comma 1, lett. b) del decreto dele-gato (non applicabile alla dirigenzadel servizio sanitario nazionale), se-condo cui il trattamento accessoriocollegato ai risultati deve costituirealmeno il 30% della retribuzionecomplessiva del dirigente al netto del-la retribuzione individuale di anziani-tà e degli incarichi aggiuntivi soggettial regime dell’onnicomprensività.Al fine di dare effettività a tale previ-sione, è previsto, inoltre, che i con-tratti collettivi incrementino progres-sivamente la componente legata alrisultato, in modo da adeguarsi aquella sopra indicata entro la tornatacontrattuale successiva a quella de-corrente dal 1° gennaio 2010.Sul dirigente incombe, inoltre, undovere di vigilanza sul rispetto, daparte dei propri uffici, degli stan-dard quantitativi e qualitativi fis-sati dall’amministrazione: in caso diviolazione, che possa essere imputa-ta a colpa del dirigente, di tale dove-re, il comma 1-bis dell’art. 21 delDlgs n. 165/2001, introdotto dall’art.41, comma 1, lett. b) del decreto de-legato, ha previsto una specifica ipo-tesi sanzionatoria che si aggiunge al-le fattispecie di responsabilità diri-genziale previste dal comma 1 delmedesimo articolo, e che consistenella decurtazione della retribuzio-ne di risultato, sentito il Comitatodei garanti (anche in questa ipotesi,dunque, con parere di tipo consulti-vo), di una quota, commisurata allagravità della violazione, fino all’80per cento.

Modifiche alla disciplinadegli incarichi agli esterniUn altro aspetto, sul quale intervieneil decreto delegato, concerne gli in-carichi dirigenziali a termine con-

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feriti a soggetti esterni all’ammini-strazione.A questo proposito, non viene datoseguito al criterio direttivo indicatonella legge delega di stabilire unariduzione di tali incarichi (si vedal’art. 6, comma 2, lett. h).Vi è, tuttavia, una precisazione sulcontingente complessivo di personaleesterno, che resta fissato, come detto,nelle percentuali già previste daicommi 4, 5-bis e 6 dell’art. 19 delDlgs n. 165/2001 (quelle previste dalcomma da ultimo citato vengonoestese anche agli incarichi di Segreta-rio generale e di capo di dipartimen-to: si veda l’art. 40, comma 1, lett. d).Tale precisazione riguarda l’arro-tondamento del quoziente, che ri-sulti dall’applicazione di tali percen-tuali, all’unità inferiore, se il primodecimale è inferiore a cinque, e al-l’unità superiore, se uguale o supe-riore a cinque.Per il resto, le modifiche del decretoconsistono essenzialmente nel richie-dere, per gli incarichi previsti dalcomma 6 dell’art. 19, di motivare inmodo esplicito le ragioni per lequali si intende attingere a profes-sionalità esterne all’ente in possessodi particolare e comprovata qualifi-cazione professionale, e di consenti-re il ricorso alle stesse nelle sole ipo-tesi in cui non sussistano all’internodell’amministrazione, che intendeprocedere all’assegnazione degli in-carichi in questione, persone dotatedi tale qualificazione.Rispetto a tali incarichi, come pure aquelli conferiti a personale dipenden-te di amministrazione diversa daquella che lo assegna ovvero dipen-denti da organi costituzionali, il de-creto delegato elimina la norma chene prevedeva la cessazione decorsinovanta giorni dal voto di fiduciaal Governo (si veda l’art. 19, com-ma 8, del Dlgs n. 165/2001, comemodificato dall’art. 40, comma 1,lett. g) del decreto delegato).Anche a questo proposito, pertanto,

il decreto delegato si uniforma aipronunciamenti della Corte costitu-zionale, che ha esteso i principiespressi nella sentenza n. 103/2007anche ai dirigenti con contratto a ter-mine esterni all’ente (si veda la sent.n. 161/2008): la natura esterna del-l’incarico, infatti, non costituisce, se-condo la Corte, un elemento in gradodi diversificare in senso fiduciario ilrapporto di lavoro dirigenziale, chedeve essere regolato in modo tale daassicurare la tendenziale continuitàdell’azione amministrativa.

Sistemi di accesso alla qualificadi prima fasciaDegna di nota, infine, è la previsionecontenuta nell’art. 28-bis del Dlgs n.165/2001, aggiunto dall’art. 47 deldecreto delegato, in materia di acces-so alla qualifica di dirigente di pri-ma fascia.Tale norma prevede che il 50% deiposti che si rendano disponibili ognianno per la cessazione dal serviziodei soggetti incaricati sia effettuatatramite concorso pubblico per tito-li ed esami sulla base di criteri gene-rali stabiliti con decreto del presiden-te del Consiglio dei ministri, previoparere della Scuola superiore dellapubblica amministrazione.Al concorso possono essere ammessicoloro che abbiano maturato almenocinque anni di servizio nei ruoli diri-genziali e gli altri soggetti in posses-so di requisiti professionali indivi-duati nei bandi di concorso, sulla ba-se delle specifiche esigenze dell’am-ministrazione e di criteri generali diequivalenza stabiliti con decreto delpresidente del Consiglio dei ministri.Al termine del concorso, per i vinci-tori è previsto un periodo di forma-zione obbligatoria presso uffici am-ministrativi di uno Stato dell’Unioneeuropea o di un organismo comuni-tario o internazionale.Una quota non superiore alla metàdei posti da mettere a concorso, ovesia richiesta specifica esperienza e

peculiare professionalità, potrà esse-re ricoperta con contratti di dirittoprivato a tempo determinato di dura-ta non superiore a tre anni previoespletamento di concorso pubblico.Il meccanismo di accesso tramiteconcorso riguarda, come precisato, lametà dei posti disponibili. Per la parteresidua, i posti potranno essere rico-perti mediante conferimento di incari-chi ai dirigenti di seconda fascia.A questo proposito, il decreto dele-gato introduce una significativa no-vità, in quanto prevede che, in casodi primo conferimento ad un diri-gente di seconda fascia di incarichidi livello dirigenziale generale, ladurata dell’incarico è pari a treanni (si veda l’art. 19, comma 2, delDlgs n. 165/2001, come modificatodall’art. 40, comma 1, lett. c).Poiché il decreto delegato modificala durata dell’espletamento di incari-chi di livello dirigenziale generale oequivalenti necessaria per transitarein prima fascia, elevandola da tre acinque anni (si veda l’art. 23 del Dl-gs n. 165/2001, come modificatodall’art. 43, comma 1, del decretodelegato), se ne desume che sarannonecessari quanto meno due incari-chi al dirigente di seconda fascia perpoter effettuare il passaggio alla pri-ma (ad eccezione di coloro cui siastato conferito l’incarico di direzionedi uffici generali prima dell’entratain vigore del decreto per i quali ladurata del periodo per il passaggioalla prima fascia resta fissata in treanni).Oltre a tale percorso, i dirigenti diseconda fascia potranno accedere al-la prima partecipando al concorsosopra menzionato: in tal caso, è pre-visto che l’amministrazione che ban-disce il concorso tenga “in partico-lare conto” (si presume mediantel’assegnazione di uno specifico pun-teggio) il personale di ruolo che ab-bia esercitato per almeno cinque annifunzioni di livello dirigenziale gene-rale all’interno delle stesse. n

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* Segretario generale del ministerodel Lavoro, della salute

e della previdenza sociale

di Francesco Verbaro *

Organizzazione degli uffici, reclutamento, progressionidi carriera, lavoro flessibile, disciplina delle mansioni,incarichi autorizzati nella nuova disciplina dettatadal decreto attuativo della legge n. 15/2009

La riforma contenuta nella legge n.15/2009 e nel decreto legislativo diattuazione affrontano diverse criticitàemerse nell’attuazione della riformadegli anni ’90. Alcuni aspetti comela valutazione, la contrattazione col-lettiva, la figura del datore di lavoroo il procedimento disciplinare ven-gono in maniera ampia e dettagliatainvestiti dalle modifiche contenutenei provvedimenti di riforma.Altre materie vengono modificate inmaniera più o meno marginale, rin-viando ad altra sede, probabilmente,un intervento sistematico sulle stesse.

L’organizzazione degli ufficiQuesta materia non viene interessatadalle disposizioni contenute nella ri-forma. Molte disposizioni riguardan-ti l’art. 6 e in generale il tema dell’or-ganizzazione e delle dotazioni orga-niche sono ormai contenute in diver-se leggi finanziarie e decreti legge dirazionalizzazione della spesa. L’ar-gomento investe innanzi tutto sceltedi macro organizzazione, riguardantila distribuzione delle funzioni e l’ar-ticolazione delle stesse tra i diversienti e richiederebbe una riflessione econseguentemente un processo gene-rale di ridisegno delle competenze,che ha registrato forti resistenze.Il tema delle dotazioni organiche,dopo diverse misure puntuali e diprincipio contenute nei diversi prov-

vedimenti in materia di spesa, succe-dutisi negli ultimi anni, andrebbe og-gi riconsiderato rispetto al mutamen-to continuo dei fabbisogni e delle ec-cedenze. Alcune modifiche operanoin questa direzione.All’art. 6 del Dlgs n. 165/2001 vieneaggiunto il comma 4-bis, il quale pre-vede che il contenuto della program-mazione triennale dei fabbisognisia elaborato su proposta dei “diri-genti competenti che individuano iprofili professionali necessari allosvolgimento dei compiti istituzionalidelle strutture cui sono preposti”.Tale disposizione non costituisce unanovazione sostanziale dell’ordina-mento, quanto una precisazionechiarificatrice circa le competenzedei dirigenti in materia di individua-zione dei fabbisogni di personale, alfine di sottrarre tale importante fasedi programmazione a forme di parte-cipazione sindacale collusive, spessodirette a soddisfare le esigenze diprogressione degli insiders.Caratterizza la nuova disposizione an-che la finalità che va ricercata neiprofili individuati, cioè quella di esse-re “necessari allo svolgimento deicompiti istituzionali delle strutture”.La modifica va letta in correlazionecon le modifiche apportate agli artico-li 16 e 17 del Dlgs n. 165/2001, conriferimento alle competenze previsteper i dirigenti in relazione all’indivi-

duazione delle “risorse e i profili pro-fessionali necessari allo svolgimentodei compiti dell’ufficio”. Il nuovo quadro normativo consentedi far riferimento non solo alla pro-grammazione triennale dei fabbisogni,ma anche alle dotazioni organiche cheil comma 4 dell’art. 6 del Dlgs n. 165del 2001 richiede siano coerenti con levariazioni delle programmazionitriennali dei fabbisogni.L’individuazione dei profili, d’altron-de, ha un effetto, innanzi tutto, sulladotazione organica e quindi sulla pro-grammazione triennale dei fabbiso-gni, la quale costituisce il documentosulle dinamiche del personale, sia es-so a tempo indeterminato che a ter-mine. La dizione “competenti diri-genti”, inoltre, fa riferimento a tutti idirigenti e non solo ai responsabilidell’organizzazione o del personale.Un’altra disposizione interessa indi-rettamente l’organizzazione degli uf-fici ed è la modifica all’art. 33 delDlgs n. 165/2001, contenuta all’art.51 del decreto legislativo “Brunetta”,la quale simmetricamente prevede(ma potremmo dire ricorda) che lamancata individuazione da partedel dirigente responsabile delle ec-cedenze delle unità di personale èvalutabile ai fini della responsabi-lità per danno erariale. Negli ulti-mi anni, una serie di norme (vedilegge n. 244/2007, art. 3, co. 30, 31 e

La gestione del rapportodi lavoro cambia volto

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Il Sole 24 ORE

32) hanno posto l’attenzione sui pro-cessi di riorganizzazione, sulle dupli-cazioni e le relative eccedenze dipersonale, per promuovere una mi-gliore distribuzione del personale efar applicare le disposizioni in mate-ria di eccedenza e mobilità collettiva,istituto, come si ricorderà più avantiparlando della mobilità collettiva,poco utilizzato nel settore pubblico.

Il reclutamentoe le progressioni di carrieraLa legge delega di riforma riserva po-co spazio al tema del reclutamento senon con riferimento a due aspetti spe-cifici. Il primo riguarda la possibilitàdi tenere conto nei concorsi del luogodi residenza dei concorrenti con riferi-mento a servizi per i quali tale requisi-to risulti strumentale. Una disposizio-ne di non facile interpretazione, oltreche di dubbia costituzionalità, qualoravenisse applicata prevedendo l’esclu-sione di candidati appartenenti ad altreregioni o aree o la precedenza dei can-didati residenti nell’area di riferimentodell’amministrazione procedente. Ilsecondo argomento riguarda un temaspecifico che non ha trovato spazionel decreto attuativo ed attiene al-l’estensione dell’obbligo di permanen-za in servizio nella sede di assunzioneper cinque anni, già vigente all’art. 35del Dlgs n. 165/2001, anche per i vin-citori delle progressioni di carriera.In questo quadro si colloca la disposi-zione che prevede la scomparsa delleprogressioni verticali e la previsionedelle progressioni di carriera. In baseall’art. 24 del decreto di attuazione leprogressioni di carriera avvengonoattraverso concorsi pubblici con unariserva non superiore al 50% deiposti e nel rispetto delle disposizionisul titolo di studio richiesto.Il tema delle progressioni di carriera èstato oggetto di una particolare disci-plina volta a contenere il fenomenodegli organici a “piramide rovescia-ta”, generatisi dopo anni di progres-sioni economiche e giuridiche favoriteda una contrattazione attenta esclusi-

vamente alle aspettative di migliora-mento economico dei dipendenti e adiscapito delle esigenze di buon fun-zionamento delle amministrazioni.Innanzi tutto, il legislatore si preoc-cupa di modificare l’art. 52 del Dlgsn. 165/2001 riguardante la “discipli-na delle mansioni”, con l’obiettivo dichiarire la natura della progressioneall’interno dell’area e di quella tra learee di inquadramento.Viene superata l’espressione “svi-luppo professionale”, che ha porta-to a considerare per alcuni anni leprogressioni di carriera come muta-mento del rapporto di lavoro, per da-re spazio alla selettività delle pro-gressioni economiche e al concorsopubblico con riserva.Per ovviare a quanto accaduto con inuovi inquadramenti contrattuali de-gli ultimi anni, che hanno ridotto learee di inquadramento e limitatol’accesso dall’esterno alle posizionieconomiche iniziali, il legislatore al-l’art. 52 ha previsto che i dipendentidelle pubbliche amministrazionivengano inquadrati in almeno trearee, consentendo l’accesso alle po-sizioni economiche apicali dell’areaattraverso un corso concorso bandi-to dalla Scuola superiore dellapubblica amministrazione.Sia l’art. 23 che l’art. 24 contengonodiscipline che costituiscono principia cui adeguare i rispettivi ordina-menti entro il 31 dicembre 2010. Ladisciplina per legge, soprattutto delleprogressioni economiche, sottolineaalcuni principi cardine della pro-gressione che la contrattazione col-lettiva non può derogare.È importante segnalare come i com-mi 1 e 2 dell’art. 23 del decreto legi-slativo di attuazione, determinanti laprogressione economica, sono indi-viduati dall’art. 31 (norme per gli en-ti territoriali di adeguamento) comedisposizioni a cui adeguare gli ordi-namenti degli enti. Le progressionieconomiche vengono disciplinatequindi come altri istituti (l’attribuzio-ne di incarichi e responsabilità, l’ac-

cesso a percorsi di alta formazione oil premio di efficienza) innanzi tuttodagli ordinamenti e non solo dai con-tratti collettivi. D’altronde, il comma1 del nuovo art. 40 del Dlgs n. 165del 2001 (“Contratti collettivi nazio-nali e integrativi”) precisa che nellamateria delle progressioni economi-che “la contrattazione collettiva èconsentita negli esclusivi limiti pre-visti dalle norme di legge”.Pur con il rinvio presente al comma 1dell’art. 23 ai contratti collettivi, il de-creto si preoccupa di ricordare che leprogressioni economiche sono “attri-buite in modo selettivo, ad una quotalimitata di dipendenti” per area e posi-zione economica di appartenenza e “inrelazione allo sviluppo delle compe-tenze professionali e ai risultati indivi-duali e collettivi rilevati dal sistema divalutazione”. La collocazione nella fa-scia di merito alta per tre anni con-secutivi o per cinque annualità an-che non consecutive costituisce titoloprioritario ai fini dell’attribuzione dellaprogressione economica. Disposizionequest’ultima che trova diretta applica-zione nelle amministrazioni centralidello Stato e negli enti pubblici noneconomici, con esclusione delle ammi-nistrazioni indicate all’art. 31 del de-creto legislativo di attuazione.La contrattazione dovrà definire il con-cetto di “titolo prioritario”, nonché lemodalità di computo dei tre anni con-secutivi e dei cinque anni non consecu-tivi. Si tratterà di definire l’equilibriotra la valutazione delle competenzeprofessionali, il sapere e la valutazionedei risultati conseguiti.Le novità in materia di progressioni dicarriera richiedono altresì un’attentariflessione sull’impatto che questaprocedura di reclutamento con riservaha sui regolamenti interni e, in parti-colare, sul Dpr n. 487/1994 in materiadi accesso agli impieghi nelle pubbli-che amministrazioni. Attraverso il meccanismo del concorsopubblico con riserva la progressionedi carriera viene inquadrata inequi-vocabilmente nell’ambito del reclu-

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34SPECIALE RIFORMA BRUNETTAGestione del personale

Il Sole 24 ORE

tamento. Non vi saranno quindi “cri-teri generali” per la disciplina dellosvolgimento delle selezioni per i pas-saggi tra le aree da sottoporre a relazio-ni sindacali come la concertazione.Il meccanismo comporta diverse novi-tà: la presenza di un bando unico checonsente in tal modo l’adeguato econtemporaneo accesso dall’ester-no; l’obbligo del titolo di studio perl’accesso dall’esterno; una riserva dadefinire di volta in volta con riferi-mento alla stessa area, posizione eco-nomica e profilo; la non retroattivitàdell’inquadramento, come venivaprevisto talvolta dai contratti collettivi.Con il nuovo meccanismo le ammini-strazioni dovranno programmare ipropri fabbisogni tenendo contodelle possibilità finanziarie per as-sumere al contempo interni edesterni, qualora ovviamente l’ammi-nistrazione lo ritenga opportuno.Sono comunque da chiarire alcuniaspetti di questo nuovo meccanismodella riserva. Innanzi tutto, se la ri-serva agli interni è riferita solo allaqualifica immediatamente inferiore,oppure, dato il requisito del titolo diaccesso dall’esterno, possono essereammessi anche i soggetti con inqua-dramento inferiore da valutare coe-rentemente in maniera differente.Inoltre, occorre disciplinare la rile-vanza della valutazione individualecome titolo. È possibile immaginareuna graduatoria distinta per i “ri-servatari” che consenta di dare rilie-vo, come titolo, alla valutazione indi-viduale e alla collocazione, anche inquesto caso, nella fascia di meritoalta. La presenza della valutazioneindividuale, come titolo, dà un carat-tere speciale alla riserva dei dipen-denti dell’amministrazione, che ban-disce la procedura di reclutamento.Naturalmente, il dipendente può par-tecipare a tale bando di concorso an-che come non riservatario. La pre-senza di un titolo, come è la colloca-zione nella fascia di merito riferitaalla performance individuale, da va-lutare per la graduatoria degli interni

rende difficile e non corretta la predi-sposizione di un’unica graduatoria.

La mobilitàUn altro tema toccato dalla riforma ri-guarda la mobilità: un istituto che hasubito, negli ultimi anni, diversi inter-venti non sempre lineari, che hannoreso difficile l’applicazione delle rela-tive disposizioni nelle pubbliche am-ministrazioni. L’esigenza di chiarire trale diverse tipologie e finalità della mo-bilità rimane, e per le amministrazionicomporta la necessità di una regola-mentazione interna della mobilitàvolontaria, sia come strumento di pro-grammazione del reclutamento sia co-me obbligo di verifica delle istanze dimobilità, prima di procedere all’esple-tamento di procedure concorsuali.Il legislatore della riforma interviene,innanzi tutto, sulla mobilità inter-compartimentale, con l’obiettivo difavorirla anche “al fine di ridurre ilricorso a contratti di lavoro a termi-ne, a consulenze e a collaborazioni”secondo quanto previsto dall’art. 3,comma 2, della legge n. 15/2009.La mancanza di un accordo quadroche consentisse di equiparare i livelli diinquadramento previsti dai diversi con-tratti di comparto, nonostante qualchetentativo operato dall’Aran sulla basedi una specifica direttiva, ha certamen-te limitato il ricorso alla mobilità inter-compartimentale e altresì alimentatofenomeni di contenzioso sulle proce-dure di inquadramento.Adesso il decreto delegato inserisceun nuovo articolo, il 29-bis, in mate-ria di mobilità intercompartimentalecon il quale si prevede l’adozione diun decreto del presidente del Con-siglio dei ministri, previo pareredella Conferenza unificata e sentitele organizzazioni sindacali, per indi-viduare una tabella di equiparazio-ne fra i livelli di inquadramento.Restano fermi ovviamente i riflessiche i diversi regimi in materia di as-sunzione hanno sulla mobilità inter-compartimentale con riferimento aldivieto ad assumere presente, in al-

cuni settori, in maniera restrittiva ri-spetto ad altri. Su questi aspetti costi-tuisce utile riferimento la circolaren. 4 del 18 aprile 2008 del diparti-mento della Funzione pubblica.Con l’art. 49 del decreto legislativoviene modificato al contempo anchel’art. 30 del Dlgs n. 165/2001, preve-dendo una procedimentalizzazionedelle modalità di reclutamento permobilità, da distinguere, in forza delsuccessivo comma 2-bis, dal previoesperimento della mobilità volonta-ria in caso di avvio di nuove proce-dure concorsuali.Viene confermato che la mobilità siconfigura giuridicamente come ces-sione del contratto di un dipendente edha carattere volontario in quanto ri-chiede la volontà dei tre soggetti coin-volti nel procedimento: il dipendente,l’amministrazione di appartenenza el’amministrazione di destinazione.Si fa riferimento quindi all’art. 1406c.c. sulla cessione del contratto aprestazioni corrispettive, che richie-de comunque il consenso delle parti.Dubbi permangono comunque sulladifficoltà di conciliare la continuità delrapporto e il divieto di reformatio inpejus con la stipula di un nuovo con-tratto e un nuovo inquadramento daparte dell’amministrazione ricevente,in particolare se appartenente ad un di-verso comparto e/o livello di governo.Al fine di rendere trasparente tale mo-dalità di reclutamento, la nuova dispo-sizione prevede che l’amministrazione“renda pubbliche le disponibilità deiposti di organico da ricoprire attraver-so passaggio diretto di personale daaltre amministrazioni”; fissi preventi-vamente i criteri di scelta sulla base deipoteri datoriali di cui all’art. 5, comma2, del Dlgs n. 165/2001; effettui conse-guentemente una comparazione.In questa procedura si fa riferimentosolo alla pubblicità dei posti da ri-coprire con la mobilità, e non a tuttii posti vacanti, così come individuatinella programmazione triennale deifabbisogni sulla base delle risorse di-sponibili e dei limiti di spesa.

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SPECIALE RIFORMA BRUNETTAGestione del personale

Il Sole 24 ORE

Necessariamente l’obbligo di pubbli-cità dei posti destinati alla mobilitàrichiede l’adozione da parte delle am-ministrazioni di dotazioni organichedi dettaglio con l’individuazione deifabbisogni per settori e strutture. Aquesta procedura di reclutamento permobilità, che deve essere resa traspa-rente, si aggiunge il “previo esperi-mento della mobilità”, così come di-sciplinato dal comma 2-bis dell’art.30, il quale ha generato una significa-tiva giurisprudenza in materia, volta aconfermare l’obbligatorietà di taleprocedura, rispondente ai principi dieconomicità e buon andamento del-l’amministrazione.Le amministrazioni pubbliche pertan-to debbono procedere ad una regola-mentazione di entrambe le tipologie dimobilità volontaria, adottando dei cri-teri datoriali e disciplinando, nei rego-lamenti, le modalità di svolgimentodella mobilità precedente l’espleta-mento delle procedure concorsuali.Il nuovo comma 1-bis dell’art. 30,previsto dall’art. 49 del decreto“Brunetta”, apre la possibilità diadottare misure per agevolare i pro-cessi di mobilità con particolare at-tenzione alle amministrazioni chepresentano carenze di organico. Condecreto del ministro per la Pubblicaamministrazione, di concerto con ilministro dell’Economia, potrannoessere adottate misure di favore, intermini di incentivi o di supera-mento temporaneo di divieti.La riforma de qua non interviene inmateria di mobilità collettiva se non,come si ricordava, attraverso una mo-difica all’art. 33 del Dlgs n. 165/2001con la quale si precisa come la mancataindividuazione delle eccedenze da par-te del dirigente responsabile è valutabi-le ai fini della responsabilità per dannoerariale. Una disposizione diretta ad at-tivare anche nel settore pubblico, sotto-posto a continui cambiamenti ed evo-luzioni (esternalizzazioni, associazioni,istituzione di nuovi soggetti), le normeprivatistica di ricollocazione del perso-nale attraverso la dichiarazione di mo-bilità di cui alla legge n. 223/1991.

Non semplice la dichiarazione di ec-cedenza, che certamente dovrebbecompetere al responsabile delle ri-sorse umane, ma anche ai dirigentidei diversi settori, oggi responsabilisia dell’individuazione dei profili ne-cessari, come abbiamo visto dallemodifiche all’art. 6 del Dlgs n. 165del 2001, sia della individuazionedelle eccedenze. Ovviamente, taleprocedura richiede un adeguamentodelle dotazioni organiche e delle pro-grammazioni triennali in manieracontinua e puntuale ai fabbisogniistituzionali dell’ente con esplicito ri-ferimento ai posti, profili e settori.

Le incompatibilitàNell’ottica di rafforzare l’indipen-denza di alcuni organismi come inuovi organi di valutazione e di sal-vaguardare il ruolo di parte pubblicadell’Aran e dei responsabili del per-sonale, la riforma si preoccupa di de-finire una serie di incompatibilità e,al contempo, di requisiti per la co-pertura di alcuni ruoli importanti peril funzionamento del sistema di valu-tazione e per la gestione della con-trattazione e del personale tutto. Conriferimento agli organismi indipen-denti di valutazione l’art. 14 del de-creto delegato, ai co. 7 e 8, prevedeche i componenti degli organismiindipendenti abbiano requisiti cheverranno definiti dalla Commis-sione per la valutazione e che co-munque, siano dotati di “elevataprofessionalità, ed esperienza, matu-rata nel campo del management,della valutazione della performancee della valutazione del personaledelle amministrazioni pubbliche”.Inoltre, i componenti non possonoessere nominati tra i soggetti che ri-vestono incarichi pubblici elettivi ocariche in partiti politici o in organiz-zazioni sindacali o che abbiano avu-to rapporti continuativi o di consu-lenza con le predette organizzazionisindacali nei tre anni precedenti alladesignazione. Disposizioni dirette adaumentare la professionalità dei

componenti di tali organi e, al con-tempo, la terzietà e indipendenza.Le modifiche all’art. 46 del Dlgs n.165/2001 in materia di organizzazio-ne dell’Aran prevedono requisiti piùstringenti per il Presidente e i com-ponenti del collegio di indirizzo. Ilcomma 7-bis del citato articolo pre-vede che non possono ricoprire taliruoli coloro i quali abbiano incarichielettivi o cariche in partiti politici oabbiano avuto cariche in organizza-zioni sindacali negli ultimi cinqueanni. Altresì, l’incompatibilità siestende anche ai rapporti di colla-borazione con le predette organizza-zioni sindacali e politiche. Tale in-compatibilità si applica anche agliincarichi dirigenziali presso l’agen-zia per la rappresentanza negoziale,dato il delicato ruolo negoziale daquesti ricoperto.Chiude il quadro degli interventi sul-le incompatibilità la modifica all’art.53 del Dlgs n. 165/2001 in materia di“incompatibilità, cumulo di impieghie incarichi” con riferimento ai com-piti di gestione del personale, chenon possono essere svolti da coloro iquali rivestano o abbiano rivestitonegli ultimi due anni cariche in parti-ti politici o in organizzazioni sinda-cali o che abbiano avuto con questeorganizzazioni rapporti di collabora-zione o di consulenza. Una disposi-zione diretta a rafforzare il ruolo del-la parte pubblica, rendendola indi-pendente dalle organizzazioni politi-che e sindacali.Un quadro di norme, quindi, rivolte arafforzare il profilo sostanziale eformale del datore di lavoro pub-blico riconoscendo ad esso una seriedi poteri e strumenti di rigore e, alcontempo, rendendolo maggiormen-te indipendente dalle ingerenze poli-tiche e sindacali. Un approccio pub-blicistico e certamente invasivo madiretto a realizzare sostanzialmente enon tanto in termini di “fonti” la con-vergenza tra lavoro pubblico e lavo-ro privato. n

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Il Sole 24 ORE

* Università degli studi di Genova

di Massimo Argenziano *

Al via la più rilevante riforma della contrattazionenel lavoro pubblico dal 1992 ad oggi. Allora si puntòal coinvolgimento delle parti sociali e alla valorizzazionedel decentramento, con il decreto “150” si assisteal superamento del primato della contrattazione.Con il rischio di privarsi di uno strumento di gestione delpersonale essenziale ad accompagnare i cambiamentiin tema di produttività, trasparenza e valutazione

Considerazioni introduttiveIl commento affidatomi, in tema dicontrattazione collettiva, è assaicomplesso e delicato, non tanto sulpiano della ricognizione e del coor-dinamento sistematico delle norme,quanto in riferimento alle implica-zioni e alle ricadute dell’interventoriformatore.In altre parole, il progetto politicorisulta più ampio ed articolato diquanto il contenuto testuale del de-creto lascerebbe prima facie inten-dere. Le considerazioni che seguo-no non hanno quindi la pretesa diaffrontare ogni norma ed ogni punto,ma toccheranno alcuni dei nodi del-la riforma, sottoponendo a un esa-me critico specifici profili.

La disciplina legale della contrattazione La disciplina legale degli spazi dellacontrattazione collettiva nazionale

ed integrativa passa attraverso loscheletro del Dlgs n. 165/2001 (c.d.Testo unico, del quale evidenzierò leprincipali novelle), come modificatodalle norme contenute nel titolo IVdel decreto legislativo n. 150 del 27ottobre scorso.Il testo traccia una linea di demarca-zione tra le materie demandate al-le relazioni sindacali e quelle sotto-poste alla legge e, in tale ambito,riservate all’autodeterminazionedelle pubbliche amministrazionitramite “gli organi preposti alla ge-stione con la capacità e i poteri delprivato datore di lavoro, fatta salvala sola informazione ai sindacati,ove prevista nei contratti […]. Rien-trano, in particolare, nell’eserciziodei poteri dirigenziali le misure ine-renti la gestione delle risorse umanenel rispetto del principio di pari op-portunità, nonché la direzione, l’or-ganizzazione del lavoro nell’ambito

degli uffici” (artt. 34, co. 1, e 5, co.2, del Tu).Coerentemente opera il combinato dicui agli artt. 36, co. 1, e 54, co. 1,intervenendo sugli artt. 9 e 40 del Tu,al fine di escludere la negoziabilitàdei poteri dirigenziali, di cui agliartt. 5, co. 2, 16 e 17 del Testo unico.L’esclusione esplicita costituiscel’aliquid novi rispetto al precedenteregime in cui gli schemi partecipa-tivi, derivanti dall’ampia lettura dellaformula previgente, potevano con-sentire di giungere ad accordi[1], al-la stipula di contratti decentrati[2] edi contratti c.d. gestionali[3].

La ripartizione delle materieModificato l’art. 40, co. 1, del Testounico che recitava “La contrattazio-ne collettiva si svolge su tutte le ma-terie relative al rapporto di lavoro edalle relazioni sindacali”, la ricerca diun affidabile approdo nella riparti-zione delle materie ha prodotto duerisultati:n da un lato, si è ricalcato il confi-ne tra fonti privatistiche e pubbli-cistiche di cui alla legge n. 421 del1992, che parte della dottrina, auto-

Più legislazionemeno contrattazione

[1] T. Treu, La contrattazione collettiva nel pubblico impiego: ambiti e struttura, in G.D.L.R.L., 1994, pagg. 11 e23.

[2] Viscomi-Zoppoli, La partecipazione alla organizzazione ed alla gestione dei rapporti di lavoro, in Il lavoro alledipendenze delle amministrazioni pubbliche dal Dlgs n. 29/1993 alla finanziaria 1995, Commentario, dir. da F.Carinci, Giuffrè, 1995, pagg. 355 e segg.

[3] M. D’Antona, Le fonti privatistiche. L’autonomia contrattuale delle pubbliche amministrazioni in materia dirapporti di lavoro, in Foro it., 1995, V, 41.

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Il Sole 24 ORE

revole ma minoritaria, riteneva abro-gata all’epoca della seconda privatiz-zazione[4],con la riserva di legge persette materie[5];n dall’altro, viene devoluto allacontrattazione ciò che residua, tra-mite una formula invero ambigua,laddove è previsto che la contratta-zione determini “i diritti e gli obbli-ghi direttamente pertinenti al rap-porto di lavoro” nei limiti di leggeper ciò che riguarda sanzioni disci-plinari, valutazione ai fini della cor-responsione del trattamento accesso-rio, mobilità, progressioni economi-che (art. 54, co. 1).La scelta si espone ad una doppiacritica: in primis, si rinviene nel de-creto n. 150 il tentativo di un ritor-no ad una rigida ripartizione dellefonti, che già in passato ha dato scar-sa prova di tenuta di fronte alle pro-fonde connessioni esistenti tra la sfe-ra organizzativa e quella gestionaledei rapporti di lavoro; secondaria-mente si introduce un elementod’instabilità con “l’evanescenza diun termine come ‘pertinente’ quandosi tratti di riferire o meno diritti edobbligazioni del lavoratore al rap-porto di lavoro[6].Stabilito il confine sulla produzione,e ricordando come già, apertis ver-bis, il rapporto tra le fonti fosse statocapovolto dalla legge delega n. 15del 2009[7], è interessante misurare lospazio deputato all’attività negoziale.

Contrattazione nazionaleRicapitolando sommariamente quan-

to il decreto rimette alla competenzadella contrattazione nazionale in-contriamo:n in generale, le materie diretta-mente pertinenti il rapporto di lavo-ro;n struttura contrattuale e rapportitra i livelli negoziali;n ambito, materie, vincoli, limiti eprocedure dei contratti integrativi;n durata delle sessioni negozialidecentrate;n durata dei contratti, garantendola coincidenza tra la disciplina giuri-dica e quella economica;n modalità di ripartizione delle ri-sorse legate per la contrattazionedecentrata tra le amministrazionisecondo il livello di merito da questeraggiunto;n definizione del trattamento eco-nomico ed accessorio;n modalità, criteri e limiti per l’uti-lizzo delle apposite risorse legate al-la performance individuale;n valutazione delle prestazioni aifini della corresponsione del tratta-mento accessorio;n mobilità e progressioni econo-miche e di carriera;n normativa relativa alle sanzionidisciplinari;n relazioni sindacali e parte obbli-gatoria.È invece esclusa l’attività negozialeper:n le materie riservate alla legge;n in generale, per gli atti d’orga-nizzazione, alta e bassa;n individuazione degli uffici di

maggior rilevanza e modi di conferi-mento della titolarità dei medesimi;n determinazione delle dotazioniorganiche;n per tutti gli atti di gestione che lalegge riserva all’autonoma deter-minazione dei dirigenti.Per molte materie delegate alla con-trattazione esiste già un articolatoed esaustivo corpus di norme dilegge nei limiti delle quali la contrat-tazione dovrà svolgersi (a cui si ag-giungono i vincoli di finanza pubbli-ca, per ciò che riguarda il trattamentoeconomico). È il caso della valuta-zione, delle progressioni economichee di carriera, delle sanzioni discipli-nari e della mobilità.Le materie per le quali si escludela negoziabilità, ad esempio quelleafferenti ad alcune prerogative diri-genziali, possono essere oggetto diforme meno intense di relazione,quali l’informazione, la consultazio-ne e la concertazione, quando ciò siastabilito nei contratti nazionali (artt.36, co. 1, e 9, co. 1, del Testo unico).In tema di trattamento economicosono introdotte alcune deroghe alprincipio di esclusività di compe-tenza contrattuale per l’attribu-zione di trattamenti economici(art. 2, co. 3, del Testo unico), con-sentendo che ciò avvenga con attounilaterale:n nell’ambito decentrato, quando“al fine di assicurare la continuità eil migliore svolgimento della funzio-ne pubblica, qualora non si raggiun-ga l’accordo per la stipulazione di

[4] M. D’Antona, Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle“leggi Bassanini”, in LPA, 1998, 59.

[5] Responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori; organi, uffici, modi di conferimento della titolarità deimedesimi; principi fondamentali di organizzazione degli uffici; procedimenti di selezione per l’accesso allavoro e di avviamento al lavoro; ruoli e dotazioni organiche nonché loro consistenza complessiva; garanziadella libertà di insegnamento e autonomia professionale nello svolgimento dell’attività didattica, scientifica edi ricerca; disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra PI ed altre attività.

[6] L. Zoppoli, Problemi giuridico-istituzionali della riforma del contratto collettivo, 2008.[7] “Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la

cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possonoessere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormenteapplicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge”, art. 2, co. 2, del Tu, come modificatodall’art. 1, co. 2, della legge n. 15/2009.

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un contratto collettivo integrativo,l’amministrazione interessata puòprovvedere, in via provvisoria, sullematerie oggetto del mancato accor-do, fino alla successiva sottoscrizio-ne nel caso di esercizio provvisorio”(artt. 56 e 40, co. 3-ter, del Tu);n nell’ambito nazionale, in sede diripartizione delle risorse collegate al-le performance d’amministrazione(artt. 56 e 40, co. 3-quater, del Tu);n nelle more di rinnovo dei con-tratti nazionali come “tutela retri-butiva per i dipendenti pubblici”(artt. 59 e 47-bis, co. 1 e 2).

I confini dell’attività negozialeL’area inibita all’attività negozialeè amplissima, soprattutto in riferi-mento agli atti di organizzazioneche presentano contenuto e forma as-sai diversificati, quali regolamenti edatti amministrativi e normativi, espli-cativi di una potestà fortemente con-nessa alla gestione del rapporto dilavoro[8].I contratti integrativi incontrano i me-desimi limiti, oltre a quanto definitonel livello contrattuale sovra ordinato.In caso di violazione dei vincoli, leclausole sono nulle e sostituite didiritto ai sensi del combinato dispo-sto di cui agli artt. 1339 e 1419, co.2, c.c. ed è fatto obbligo di recuperonell’ambito della sessione negozia-le successiva quando si tratti di sfo-ramento nei limiti finanziari (artt. 54e 40, co. 3-quinquies).Ogni contratto collettivo integrati-vo è corredato di una relazionetecnico-finanziaria ed illustrativa,certificata dagli organi di controllo dicui al novellato art. 40-bis, co. 1, delTu quale primo atto dell’articolatoprocedimento finalizzato alla verifi-ca della compatibilità dell’uso del-

le risorse rispetto ai vincoli finan-ziari ed all’applicazione dei criterimeritocratici in materia di valuta-zione (viene esplicitamente vietatala distribuzione a pioggia del sala-rio accessorio e la sua prevalentedestinazione alla remunerazione del-la performance individuale, artt. 54 e40, co. 3-bis). I contratti integrativisono pubblicati sui siti istituzionalidelle amministrazioni anche alloscopo di fornire informazioni utilialla valutazione del funzionamentodei servizi da parte degli utenti (artt.55 e 40-bis, co. 4).

I controlliLa materia dei controlli offre lo spun-to per spostare l’analisi di superficieai contenuti di fondo. Il meccanismocivilistico, ex artt. 1339 e 1419, co.2, c.c. è di derivazione giurispruden-ziale e dispone la sostituzione auto-matica delle clausole nulle a tutelaper il lavoratore contro l’applicazionedi condizioni peggiorative rispetto al-la legge, salvo per le norme cogentiposte nell’interesse pubblico.Nel pubblico impiego, stante l’impe-ratività delle leggi che non preveda-no espressamente il contrario, è inve-ce utilizzato essenzialmente per evi-tare il superamento delle condizio-ni legali che assumono in tal modocarattere d’inderogabilità assolu-ta. Il contratto siglato rimane cosìsotto la spada di Damocle di un’in-validità parziale che può rendereinutile, e persino dannoso, il procedi-mento negoziale, basato su recipro-che concessioni e condivisione dicontenuti, secondo un equilibrio chepuò successivamente essere stravol-to. Inoltre, le migliori statuizioni“spuntate” sul trattamento econo-mico, in caso di accertata illegitti-

mità, saranno oggetto di recuperonella sessione contrattuale successi-va (artt. 54 e 40, co. 3-quinquies).Questo elemento d’incertezza è, percosì dire, “mitigato” dal fatto che glispazi negoziabili in sede decentra-ta risultano assai compressi tra vin-coli contrattuali e moduli autorita-tivi ed unilaterali. In buona sostan-za, permangono ambiti dettaglia-tamente giuridificati, corrisponden-ti ad aree che nel lavoro privato ap-partengono alla libera determinazio-ne del datore di lavoro ed alla libertàd’impresa, che ostacolano lo svilup-po della capacità negoziale collettivae individuale, e il superamento delconcetto di “diversità ontologica”[9]

tra lavoro privato e lavoro alle dipen-denze delle pubbliche amministra-zioni e, naturalmente, si frappongo-no all’avvicinamento tra tali settori,pur negli obiettivi della riforma.Si prenda quale esempio la valuta-zione del merito individuale, chelascia alla contrattazione strettissi-mi margini d’intervento (e di erro-re), quali le limitate deroghe alla fa-mosa graduatoria di cui all’art. 19del decreto n. 150 (quella che preve-de la classificazione in fasce), maanche è fortemente eterodiretta ri-spetto alle prerogative dirigenziali.Merita anche attenzione la norma,già sopra citata, che consente all’am-ministrazione l’esercizio provviso-rio anche nelle materie negoziabili,nelle more di approvazione delcontratto integrativo (artt. 54 e 40,co. 3-ter, Tu). Sembra infatti ripre-sentare una supremazia specialedella PA nel rapporto di lavoro in-compatibile con la contrattualizza-zione dello stesso che, invece, “ridu-ce la pubblica amministrazione nella

[8] La decisione di chiudere un ufficio (decisione organizzativa) determinerà il trasferimento del relativo perso-nale (gestione del rapporto di lavoro). L’esempio è di Liso, La privatizzazione dei rapporto di lavoro, in CarinciF. (a cura di), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, cit., 113.

[9] Il Consiglio di Stato, Ad. generale, 31 agosto 1992, n. 146, con tale definizione criticava la riduzione della PAad una posizione soggettiva di mero interesse economico-privatistico relativamente alla gestione dei rapportidi lavoro.

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veste paritaria di parte contrattualee ne qualifica - in termini privatistici,e quindi neutri rispetto all’interessepubblico - la posizione rispetto allevicende del rapporto di lavoro”[10].Viene meno, in buona sostanza, quelbilanciamento posto alla base del-l’utilizzo del contratto tra gli “stru-menti gestionali che consentono […]di assicurare il contenuto della pre-stazione in termini di produttività ov-vero di una sua ben più flessibileutilizzazione”[11], e s’introduce unelemento d’instabilità nelle rela-zioni sindacali ed intersindacaliche rischia di compromettere la stes-sa finalità dichiarata “di assicurarela continuità e il migliore svolgimen-to della funzione pubblica”.

Infine, onde evitare ostruzionismi,viene prevista una dead line: i con-tratti collettivi integrativi vigential 15 novembre prossimo, data dientrata in vigore del Dlgs n. 150 del2009, saranno adeguati entro il 31dicembre 2010. In difetto cessanola loro efficacia dal 1° gennaio2011, con relativo esercizio provvi-sorio (art. 65).

Il procedimentoI compartiPassando dai contenuti ai procedi-menti, vediamo come il sentimentocirca il ruolo della contrattazione noncambi. Assume un valore paradigma-tico l’art. 54, co. 1, del decreto che,novellando l’art. 40 del Dlgs n. 165

del 2001, dispone che “tramite appo-siti accordi tra l’Aran e le Confede-razioni rappresentative […] sono de-finiti sino a un massimo di quattrocomparti di contrattazione collettivanazionale, cui corrispondono nonpiù di quattro separate aree per ladirigenza […]. Nell’ambito dei com-parti di contrattazione possono esse-re costituite apposite sezioni contrat-tuali per specifiche professionalità”.Sono de jure istituiti due comparti,“Regioni e Servizio sanitario nazio-nale” e “Enti locali e Camere dicommercio”, ex art. 56, e de facto,secondo una logica ripartitiva, porta-ti a quattro i comparti. La statuizio-ne non rileva solo per la sottrazionedella materia alla contrattazione, laquale ora solamente delinea la com-posizione dei comparti e delle areenegli stretti margini previsti dall’art.56, ovvero per il contenimento delnumero di contratti nazionali, oppureancora per l’accentramento di tutto ilprocedimento negoziale a partire dal-la riduzione dei comitati di settore.Questi sono aspetti tecnici che, forse,incidono in termini di semplificazio-ne ed economicità della gestione deiprocessi, ma non rendono compiuta-mente conto di quale rilevante im-patto essi abbiano sulla materia del-le relazioni e dei diritti sindacali.

La rappresentativitàNon cambiano infatti le regole sullarappresentatività di cui all’art. 43 delTesto unico, ma il valore soglia del5%, quale media tra il dato eletto-rale (Rsu) e il dato associativo, pre-visto dal citato art. 43 del Dlgs n.165/2001 per l’ammissione delleorganizzazioni sindacali ai tavolinazionali, è ora calcolato su com-parti di dimensioni decisamentemaggiori ed eterogenei dal punto divista delle professionalità.

[10]M. D’Antona, Lavoro pubblico e diritto del lavoro, cit., pag. 42.[11]Corte cost. n. 309/1997.

¨ La definizione dei comparti

Arane associazioni

sindacaliin sede di

contrattazione

I comparti di contrattazione e

le amministrazioni che ne fanno

parte

Definiscono

¨ I comparti contrattuali attualiComparti Aree dirigenziali

AziendeArea I

MinisteriRegioni ed autonomie locali Area II

SanitàArea IIIArea IV

Scuola Area VAgenzie fiscali

Area VIEnti pubblici non economici

Ricerca Area VIIUniversità Area

Presidenza del Consiglio dei ministri Area VIIIEnti art. 70 Dlgs n. 165/2001

Accademie e conservatoriFonte: Aran

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¨ Le fasi della contrattazioneCom’è Cosa cambia

La legge finanziaria individua le risorse finanziarie destina-te alla contrattazione collettiva per le amministrazioni sta-tali. Per le restanti amministrazioni pubbliche le risorse fi-nanziarie sono a carico dei rispettivi bilanci, fermi restandoi parametri fissati nel Dpef.In tutti i casi in cui è prevista un’attività negoziale, i Comi-tati di settore deliberano, preventivamente, gli atti di indirizzo. Quelli relativi alle amministrazioni diverse dalloStato vengono sottoposti al Governo che ha 10 giorni pervalutarne la compatibilità con la politica economica e fi-nanziaria nazionale. Questi atti di indirizzo vengono inviatiall’Aran.

I comitati di settore deliberano gli atti di indirizzo. Tutti gli attidi indirizzo sono inviati al Governo che ha 20 giorni di tempoper esprimere le proprie valutazioni. Vale il principio del silenzioassenso.

L’Aran avvia la trattativa negoziale convocando le confe-derazioni e le organizzazioni sindacali di comparto mag-giormente rappresentative ai sensi dell’art. 43 del Dlgs n.165/2001.La trattativa può avere una prima fase conclusiva che siconcretizza in una pre-intesa sul contenuto contrattualecomplessivo.Il testo della pre-intesa è oggetto di consultazione con i la-voratori da parte delle organizzazioni sindacali, mentrel’Aran può effettuare ulteriori verifiche con le amministra-zioni rappresentate.La trattativa si conclude con una ipotesi d’accordo, conla quale le parti formalizzano l’accordo definitivo.L’Aran, entro 5 giorni, deve acquisire il parere dei Comita-ti di settore sull’ipotesi di accordo e sugli oneri finanziari,diretti e indiretti, che ne derivano sui bilanci delle ammini-strazioni interessate.

Entro 10 giorni le ipotesi di accordo, obbligatoriamente cor-redate di relazioni tecniche, sono trasmesse ai comitati di set-tore e al Governo. Non è previsto un termine entro il qualei comitati di settore devono esprimere un parere. Il Governo siesprime entro 20 giorni.

Acquisito il parere favorevole, il giorno successivo l’Arantrasmette alla Corte dei conti la quantificazione dei costicontrattuali ai fini della certificazione di compatibilità congli strumenti di programmazione e di bilancio di cui all’art.1-bis della legge n. 468/1978. La Corte deve esprimersientro 15 giorni

Dopo la ricezione del parere favorevole e la verifica da partedelle amministrazioni della copertura degli oneri, l’Aran tra-smette l’ipotesi di accordo alla Corte dei conti per la certifica-zione degli oneri, in termini di “attendibilità” e di “compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio”: essa può avvalersi di specifici esperti e ha 15 giornidi tempo; si applica il principio del silenzioassenso.

Se la certificazione è positiva, il contratto viene sottoscrittodefinitivamente e diventa efficace dal momento della sot-toscrizione.

In caso di certificazione positiva si firma definitivamente il con-tratto.

Se la certificazione è negativa, sentito il comitato di settoreo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’Aran assume leiniziative necessarie per adeguare la quantificazione deicosti contrattuali o, qualora non lo ritenga possibile, riaprele trattative.

In caso di certificazione non positiva si provvede alla riapertura delle trattative; in caso di certificazione parzialmentenegativa si possono firmare le clausole non contestate.

La procedura di certificazione deve, comunque, concluder-si entro 40 giorni dall’ipotesi di accordo, decorsi i quali ilpresidente dell’Aran, salvo che non ravvisi l’esigenza di ria-prire le trattative come si è detto sopra, ha mandato di sot-toscrivere definitivamente il contratto collettivo.

È stata abrogata la disposizione che stabiliva il termine massi-mo di 40 giorni per la conclusione delle procedure di certificazione.

Il testo è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale al fine esclusi-vo di portarlo a conoscenza degli utenti.

Si continua a prevedere la pubblicazione dei contratti sullaGazzetta Ufficiale e che dal calcolo dei termini occorre sottrar-re il sabato e la domenica.

Fonte: Aran

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Ciò priva del potere di rappresen-tanza, ma anche delle prerogative edei diritti previsti per i sindacati rap-presentativi, tra i quali ricordiamo cisono anche il diritto alle informazio-ni, il diritto all’uso delle bacheche, ildiritto d’assemblea ecc., organizza-zioni sindacali ben radicate nel setto-re pubblico, seppur con una propria“specializzazione”.Certamente, è interesse dei lavora-tori che sia evitata una eccessivadispersione e frammentazione del-l’azione di autotutela e che sia fa-vorita una sintesi di interessi non cir-coscritta alle logiche particolaristichedi più o meno piccoli gruppi di lavo-ratori, tuttavia una riduzione di rap-presentanza di tale entità non paresuperabile con i movimenti aggrega-tivi pur in atto[12].La previsione poi di “sezioni con-trattuali” per specifiche professio-nalità rischia di divenire un fertileterreno per istanze rivendicative, lequali non troveranno una sede istitu-zionale di confronto ed aumenteran-no la conflittualità intersindacale.Infatti, le prossime trattative contrat-tuali con le organizzazioni sindacalie le confederazioni saranno avviatecon le nuove regole, ma con i datirelativi alle vecchie rilevazioni, cioèsulla base dei dati associativi ed elet-torali per il biennio 2008-2009. Ciòsignifica che l’ammissione al tavolodel Ccnl vigente fino al 2013 av-verrà in base ad un dato del 2007(!), sempre che non si attenda la tor-nata elettorale del 2010, ripercorren-do i rituali ritardi nei rinnovi (ipotesi

non avventata se si sposta l’attenzio-ne sulle risorse dedicate in manovrafinanziaria per l’anno 2010).

Osservazioni finaliNel complesso si può affermare chesiamo davanti alla più importanteriforma della contrattazione nellavoro pubblico dal 1992 ad oggi.La necessità di dare una risposta al-l’esigenza di contenimento della spe-sa pubblica e di aumento della pro-duttività del lavoro è la medesima,mentre le condizioni politiche sonoprofondamente mutate.Allora fu dato il via ad una lungastagione mirata al coinvolgimentodelle parti sociali e alla valorizza-zione del decentramento che diedecentralità al ruolo del contratto, ri-spondendo ad una profonda debo-lezza e difficoltà del mondo politicoa portare avanti le riforme economi-co-sociali. Non è possibile nell’eco-nomia del presente lavoro aprire unadiscussione sulle ragioni per le qualiquel disegno non portò ai risultatiauspicati, o meglio, non fu maicompiutamente realizzato, eroso dauna legislazione congiunturale, daprassi applicative incoerenti e dal-l’accento centralistico dei maggiorisindacati[13].È però possibile concludere, pur sen-za entrare in una complessiva valuta-zione di valore del provvedimento,con una considerazione sul dato dimaggior rilievo e spessore ai fini del-la presente analisi: il primato dellacontrattazione collettiva presentenel precedente assetto è ormai su-

perato sotto l’aspetto sostanziale eprocedurale. I più attenti osservatoridella riforma parlano di una ri-pub-blicizzazione, di una ri-politicizza-zione, di riforme punitive per i sinda-cati e di “caserma” per i dipendentipubblici[14]. Certamente, l’impressio-ne che si ha è che il sistema, ormaiin stallo, sia stato resettato, introdu-cendo, fuori da ogni supposta inter-ferenza, elementi ritenuti dal deciso-re politico essenziali e propulsivi nelprocesso di riforma.Tuttavia, occorre verificare l’im-patto di una modernizzazione im-posta per decreto e di una culturadel merito incastonata con la forzadella legge, che riportano indietro diventi anni l’orologio della contratta-zione collettiva, alla quale vengonoimputate colpe che nella realtà deifatti non ha. Sacrificare la contrat-tazione vuol dire privarsi di unostrumento di gestione del persona-le essenziale ad accompagnare le ir-rinunciabili riforme in tema di pro-duttività, trasparenza e valutazione.Vuol dire mettere in secondo pianol’altrettanto improcrastinabile, e per-sino propedeutico, intervento sulla“preparazione culturale, la qualitàprofessionale, la motivazione e ladisponibilità al cambiamento dei di-rigenti e degli altri dipendenti pub-blici [che] costituiscono condizionifondamentali per dare un impulsoeffettivo ai programmi di rinnova-mento degli assetti organizzativi edelle forme di azione degli apparatiamministrativi”[15]. n

[12]L’esempio è dato dal percorso federativo messo in atto negli ultimi mesi da alcuni dei maggiori sindacati dibase, quali RdB e SdL.

[13]Un fenomeno carsico d’erosione. Le parole sono di G. Fontana, La contrattazione nel lavoro pubblico frariforme e controriforme, LPA, 2007, 1, 69.

[14]Lorenzo Zoppoli, La contrattazione collettiva dopo la delega,WP C.S.D.L.E. ”Massimo D’Antona” .IT - 87/2009;Franco Carinci, La privatizzazione del pubblico impiego alla prova del terzo Governo Berlusconi: dalla l. n.133/2008 alla l.d. n. 15/2009, WP C.S.D.L.E. ”Massimo D’Antona” .IT - 88/2009;Valerio Talamo, Pubblico e privato nella legge delega per la riforma del lavoro pubblico, in Il Giornale diDiritto Amministrativo n. 5, 2009.

[15]G. D’Alessio, La qualità delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni: la formazione del personale e ladisciplina della dirigenza, Seminario “Innovazione e qualità delle pubbliche amministrazioni.Una sfida per i diritti e la competitività”, Roma 6 luglio 2005, Astrid-online.it.

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* Magistrato della Corte dei conti

di Paola Briguori *

Tra le novità previste dal decreto Brunetta in materiadi sanzioni disciplinari e responsabilità dei dipendentipubblici, l’ampliamento dei poteri del dirigente che puòirrogare direttamente le sanzioni meno gravi e laprevisione di nuove fattispecie di condotte illecite

PremessaLe finalità di potenziare il livello diefficienza degli uffici pubblici e dicontrastare i fenomeni di scarsaproduttività ed assenteismo sono ilfondamento della nuova disciplinadettata in materia di sanzioni disci-plinari e di responsabilità dei dipen-denti pubblici, contenuta nel capo IV- rubricato “Sanzioni disciplinari eresponsabilità dei dipendenti pubbli-ci” - del decreto “Brunetta” n. 150del 27 ottobre scorso.Con la riforma l’originario art. 55del Dlgs n. 165/2001 ha lasciato spa-zio ad una nuova versione a cui sisono aggiunti gli artt. da 55-bis a55-septies, che costituiscono - perespressa volontà legislativa - normeimperative, ai sensi e per gli effettidegli artt. 1339 e 1419, co. 2, c.c., esi applicano ai rapporti di lavorodi cui all’art. 2, co. 2, alle dipen-denze delle amministrazioni pub-bliche di cui all’art. 1, co. 2, per ilprincipio della prevalenza della leg-ge sulla fonte collettiva cui è ispiratala riforma Brunetta e che vede il suofondamento nell’espressa previsionedi cui all’art. 2, co. 2, del Dlgs n.165/2001, come modificato dall’art.1 della legge n. 15/2009, ai sensi delquale si prevede che “Eventuali di-

sposizioni di legge, regolamento ostatuto, che introducano disciplinedei rapporti di lavoro la cui applica-bilità sia limitata ai dipendenti delleamministrazioni pubbliche, o a cate-gorie di essi, possono essere deroga-te da successivi contratti o accordicollettivi e, per la parte derogata,non sono ulteriormente applicabili,solo qualora ciò sia espressamenteprevisto dalla legge”.Per quanto qui occupa non si puònon fare richiamo all’art. 54 del de-creto Brunetta, in cui, modificandol’art. 40 del Dlgs n. 165/2001, tral’altro si prevede espressamente che“Nelle materie relative alle sanzionidisciplinari […] la contrattazionecollettiva è consentita negli esclusivilimiti previsti dalle norme di legge”.Accanto al predetto nucleo di normedirettamente riferite alla materia del-la responsabilità disciplinare, vi sonoinserite anche disposizioni riguar-danti altri aspetti della disciplinadel rapporto di lavoro, connessi, intaluni casi, anche alla materia disci-plinare, relativi alla permanente ini-doneità psicofisica, all’identificazio-ne del personale a contatto con ilpubblico, alla comunicazione dellasentenza e all’ampliamento dei pote-ri ispettivi.

Il vecchio ed il nuovo: prime osservazioni critiche sullanormativa del decreto “Brunetta” Come è noto, la responsabilità di-sciplinare è quella forma di respon-sabilità in cui incorre il lavoratoreper non avere osservato obblighicontrattualmente assunti, indicatinel contratto collettivo e recepiti nelcontratto individuale di lavoro (P.Briguori, Rapporto di lavoro subor-dinato, in Manuale di diritto privato,a cura di M. Atelli, 2007, pagg. 554e segg.), ed ora anche per avere vio-lato specifici precetti previsti dallenuove disposizioni in esame.Il fondamento del potere disciplinarein capo al datore di lavoro si rinvie-ne nell’art. 2106 c.c. e deve intender-si come il potere di irrogare sanzio-ni disciplinari nel caso di accertataviolazione da parte del prestatore deipropri doveri contrattuali e, più ingenerale, degli obblighi di diligenza,obbedienza e fedeltà. Presuppostoper l’irrogazione della sanzione è,pertanto, l’accertamento di unacondotta colpevole del lavoratore.Il nuovo art. 55, come nella prece-dente versione, dopo aver ribadito lasalvezza della disciplina in materiadi responsabilità civile, amministrati-va, penale e contabile, fa menzioneanche della diretta applicazionedell’art. 2106 c.c., ma non vi è piùtraccia dell’applicabilità dell’art. 7,co. 1, 5 e 8, dello Statuto dei lavora-

Sanzioni disciplinaripiù severe e numerose

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tori, segno evidente della volontà diprogressivo allontanamento dallaprivatizzazione strictu sensu anchein tale ambito.La previsione espressa comportavaautomaticamente l’applicazione deiseguenti principi: a) necessità dipredeterminare il codice disciplina-re, nel quale siano previste le infrazio-ni e le conseguenti sanzioni; b) pub-blicità del codice disciplinare, che de-ve essere affisso in un luogo accessi-bile ai lavoratori; c) necessità dellapreventiva contestazione dell’adde-bito al lavoratore; d) diritto di dife-sa del lavoratore, che deve esseresentito entro un termine non inferiorea 5 giorni dalla contestazione.Si potrebbe contestare che ciò creaun vulnus incolmabile ma, leggendoattentamente il nuovo testo normati-vo, sin da subito si può obiettare chei principi espressi nella legge n. 300del 1970 sono quelli a cui si ispira lostesso legislatore delegato nella re-dazione delle nuove norme procedu-rali che, geloso della sua autonomia,si mostra tutto proiettato nell’inten-to di creare un corpus organico inmateria senza che ci sia più la ne-cessità di operare rinvii ad altri testinormativi.Forse il limite sta nella scelta dellatecnica di redazione delle norme, chesi sostanza nell’opzione di avere, ap-punto, rinunciato all’enunciazionedei principi, che avrebbero conferitoindubbia maggiore garanzia alla par-te più debole del rapporto. Per ora èpossibile solo osservare che le normein materia, poiché sono comunqueispirate a tali principi, avendo naturaespressamente inderogabile, sono ingrado di assolvere alla loro funzionedi tutela del lavoratore a frontedell’esercizio dei poteri di cui al-l’art. 2106 c.c.

Le sanzioni disciplinariMa vediamo in breve la loro appli-cazione nel decreto legislativo n.150/2009.

Come è noto, le sanzioni disciplinaridi norma sono: il richiamo verbale,il richiamo scritto, la multa, la so-spensione dal lavoro con privazio-ne della retribuzione, il licenzia-mento. La novità sta nel fatto cheanche in questo ambito la fonte ne-goziale non è più l’unica norma diriferimento, poiché il nuovo testodell’art. 55 prevede che la tipologiadelle infrazioni e delle relative san-zioni sia definita dai contratti col-lettivi, fatte salve le previsioni deldecreto delegato, che ha introdottouna nuova tipologia di illeciti e disanzioni. Quindi, ora, il codice disci-plinare è predeterminato non solo daicontratti collettivi, ma anche dallanormativa del nuovo Testo unico delpubblico impiego.Il principio di pubblicità trova ap-plicazione piena nella previsione del-la pubblicazione sul sito istituzionaledell’amministrazione del codice di-sciplinare, recante l’indicazione dellepredette infrazioni e relative sanzio-ni, che si intende equivalente a tuttigli effetti alla sua affissione all’in-gresso della sede di lavoro.I principi della necessità della pre-ventiva contestazione dell’addebi-to al lavoratore e del diritto di dife-sa del lavoratore medesimo (chedeve essere sentito entro un terminenon inferiore a 5 giorni dalla conte-stazione) sono assolutamente rispet-tati, come apparirà chiaro nel para-grafo successivo, relativo all’appro-fondimento degli aspetti procedurali.Peraltro, non si può evitare di osser-

vare che la riforma Brunetta inparte qua sembra fare salvi gli altriulteriori principi che riguardano ilprocedimento disciplinare del lavo-ratore pubblico. Si fa riferimento al-l’obbligatorietà dell’azione discipli-nare (si pensi alla responsabilità pre-vista per il mancato esercizio del-l’azione disciplinare ex art.55-sexies, co. 3), alla tempestività,alla tassatività delle sanzioni, allagradualità sanzionatoria, al contrad-dittorio procedimentale, alla traspa-renza del procedimento ed alla pote-stà disciplinare verso gli ex dipen-denti (si prevede che, in caso di di-missioni del dipendente, se per l’in-frazione commessa è prevista la san-zione del licenziamento o se comun-que è stata disposta la sospensionecautelare dal servizio, il procedimen-to disciplinare ha egualmente corsosecondo le disposizioni della normain questione e le determinazioni con-clusive sono assunte ai fini degli ef-fetti giuridici non preclusi dalla ces-sazione del rapporto di lavoro).A dire il vero, qualche dubbio sirinviene per il principio di propor-zionalità tra sanzione e gravitàdell’illecito, in quanto non sembratrovare integrale rispetto nelle ipote-si disciplinari relative alla materia diassenze del lavoratore ed alla lorocertificazione medica, soprattuttocon riferimento alla condotta delpersonale medico coinvolto che, perla reiterata violazione dell’obbligodell’inoltro della certificazione invia telematica è passibile di licenzia-

¨ La contrattazione collettiva

PUÒ:n definire la tipologia delle

infrazioni e delle relative sanzioni

n disciplinare procedure di conciliazione non obbliga-toria

NON PUÒ:istituire procedure di impugnazione

dei provvedimentidisciplinari

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44SPECIALE RIFORMA BRUNETTASanzioni disciplinari

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mento ovvero può decadere dallaconvenzione con il Servizio sanita-rio nazionale.Merita un richiamo l’art. 70, che haaggiunto il co. 6 all’art. 60 del Dlgsn. 165/2001, in cui si prevede l’isti-tuzione dell’Ispettorato per la fun-zione pubblica, che opera alle diret-te dipendenze del ministro delega-to. L’Ispettorato vigila e svolge veri-fiche sulla conformità dell’azioneamministrativa ai principi di impar-zialità e buon andamento, sull’effica-cia della sua attività con particolareriferimento alle riforme volte allasemplificazione delle procedure, sulcorretto conferimento degli incarichi,sull’esercizio dei poteri disciplinari,sull’osservanza delle disposizioni vi-genti in materia di controllo dei co-sti, dei rendimenti, dei risultati, diverifica dei carichi di lavoro.A conclusione degli accertamenti, gliesiti delle verifiche svolte dal-l’Ispettorato costituiscono obbligodi valutazione, ai fini dell’indivi-duazione delle responsabilità e delleeventuali sanzioni disciplinari di cuiall’art. 55, per l’amministrazionemedesima. Gli ispettori, nell’eserci-zio delle loro mansioni, hanno pienaautonomia funzionale ed hanno l’ob-bligo, ove ne ricorrano le condizioni,di denunciare alla Procura generaledella Corte dei conti le irregolaritàriscontrate.

Profili proceduraliCome è noto, il procedimento di-sciplinare è concepito come stru-mento di garanzia per il correttoesercizio del relativo potere in mo-do da assicurare il diritto di difesadel pubblico dipendente, attraversol’accertamento se il fatto addebitato-gli sia effettivamente conforme alcodice disciplinare ed alla normativadi legge ovvero sia in contrasto conqueste disposizioni normative e per-tanto meritevole della sanzione di-sciplinare.

Come rilevato da autorevole dottrina(V. Tenore, Gli illeciti disciplinarinel pubblico impiego. Nella giuri-sprudenza del g.o. e nei referti dellaCorte dei Conti, EPC libri, 2007), laratio del procedimento disciplinare èproprio quella di evitare l’applica-zione di sanzioni “espulsive” auto-matiche, che si porrebbero senzadubbio in contrasto con la stessaCarta costituzionale (Corte cost. 9luglio 1999, n. 286).Oggi la procedura disciplinare su-bisce radicali cambiamenti, poichésembra essere ispirata alla semplifi-cazione dell’intero iter, all’imple-mentazione della potestà discipli-nare del dirigente ed al potenzia-mento dell’attività istruttoria.Le tre fasi della contestazione del-l’addebito, dell’istruttoria del con-

traddittorio e dell’adozione dellasanzione sono puntualmente e meti-colosamente scandite nell’art.55-bis del nuovo Dlgs n. 165/2001.Il legislatore prevede due distinteforme, l’una interamente seguita daldirigente della struttura per l’irroga-zione di sanzioni meno gravi (finoalla sospensione entro 10 giorni),l’altra di competenza dell’ufficio ap-positamente istituito, la cui previsio-ne in seno a ciascuna amministrazio-ne era già contenuta anche nella vec-chia norma.La prima novità, dunque, è propriol’ampliamento dei poteri del diri-gente, poiché è previsto che il re-sponsabile della struttura in cui il di-pendente lavora irroghi direttamen-te le sanzioni meno gravi, diversa-mente dal vecchio regime in cui la

¨ Il procedimento disciplinare

Infrazioni più gravi

Infrazionidi minore

gravità

Responsabilecon qualifica dirigenziale

della struttura

Ufficio per i procedimenti disciplinari

Procedimento disciplinato

dall’art. 55-bis, co. 2, Dlgs n. 165/2001

Procedimento disciplinatodall’art. 55-bis, co. 2, Dlgs n. 165/2001

Infrazionipiù gravi

Infrazioni di minore gravità

ma responsabile privo di qualifica

dirigenziale

Sanzione superiore al rimprovero

verbale ed inferiore

alla sospensione dal servizio

con privazione della retribuzione

per più di 10 giorni

Sanzioni ugualio superiori

alla sospensione dal servizio

con privazione della retribuzione

per piùdi 10 giorni

Sanzione superiore al rimprovero

verbaleed inferiore

alla sospensionedal servizio

Infrazioni di minore gravità

ma responsabile privo di qualifica

dirigenziale

Responsabile del procedimento disciplinare

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SPECIALE RIFORMA BRUNETTASanzioni disciplinari

Il Sole 24 ORE

sua competenza era limitata solo allasanzione del rimprovero verbale e al-la censura.In entrambi i casi, la contestazionedell’addebito al dipendente deveavvenire per iscritto senza indugio ein ogni caso non oltre 20 giorni dalfatto. La convocazione dello stessoper il contraddittorio a sua difesa,con l’eventuale assistenza di un pro-curatore ovvero di un rappresentantedell’associazione sindacale cui il la-voratore aderisce o conferisce man-dato, deve avvenire con un preavvi-so di almeno 10 giorni. Entro il ter-mine fissato, il dipendente convoca-to, se non intende presentarsi, puòinviare una memoria scritta o, in ca-so di grave ed oggettivo impedimen-to, formulare motivata istanza di rin-vio del termine per l’esercizio dellasua difesa.Dopo l’espletamento dell’eventualeulteriore attività istruttoria, il proce-dimento si conclude con l’atto diarchiviazione o di irrogazione dellasanzione, entro 60 giorni dalla con-testazione dell’addebito. In caso didifferimento superiore a 10 giornidel termine a difesa, per impedimen-to del dipendente, il termine per laconclusione del procedimento è pro-rogato in misura corrispondente. Ildifferimento può essere disposto peruna sola volta nel corso del procedi-mento.L’ufficio della “disciplina” è com-petente in tutti i casi in cui il respon-sabile della struttura sia privo dellaqualifica dirigenziale ovvero se sitratta di sanzioni più gravi della cuiirrogazione il dirigente non ha lacompetenza. In tale evenienza questideve trasmettere gli atti, entro 5giorni dalla notizia del fatto almenzionato ufficio, dandone conte-stuale comunicazione all’interessato.Per le fattispecie che comportanol’irrogazione delle sanzioni piùgravi i termini sono raddoppiati,salvo l’eventuale sospensione del

procedimento per la pendenza delgiudizio penale. Il termine per lacontestazione dell’addebito decorredalla data di ricezione degli atti tra-smessi ovvero dalla data nella qualel’ufficio ha altrimenti acquisito noti-zia dell’infrazione, mentre la decor-renza del termine per la conclusionedel procedimento resta comunquefissata alla data di prima acquisizio-ne della notizia dell’infrazione, an-che se avvenuta da parte del respon-sabile della struttura in cui il dipen-dente lavora.Altra novità riguarda la fase del-l’istruttoria, in quanto è previstoche il capo della struttura o l’ufficioper i procedimenti disciplinari possa-no acquisire da altre amministra-zioni pubbliche informazioni o do-cumenti rilevanti per la definizio-ne del procedimento. La predettaattività istruttoria non determina lasospensione del procedimento né ildifferimento dei relativi termini.Sono previste puntualmente le mo-dalità di comunicazione al dipen-dente degli atti nell’ambito del pro-cedimento disciplinare, anche tenen-do conto degli strumenti informaticidi cui oggi si ha la disponibilità inseno alla stessa amministrazione. Dinorma, la comunicazione deve esse-re effettuata tramite posta elettroni-ca certificata, nel caso in cui questidisponga di idonea casella di posta,ovvero tramite consegna a mani. Perle comunicazioni successive allacontestazione dell’addebito, il dipen-dente può indicare, altresì, un nume-ro di fax, di cui egli o il suo procura-tore abbia la disponibilità. In alter-nativa all’uso della posta elettronicacertificata o del fax ed altresì dellaconsegna a mani, le comunicazionisono effettuate tramite raccomanda-ta postale con ricevuta di ritorno.Il dipendente ha diritto di accessoagli atti istruttori del procedimento.Il procedimento deve essere comun-que proseguito sia in caso di trasfe-

rimento che di dimissioni del di-pendente, in ossequio al principiodell’obbligatorietà dell’azione di-sciplinare ed al fine anche di evitareeffetti elusivi delle norme. Tale prin-cipio trova oggi un riconoscimentolegislativo chiaro e puntuale.Nel primo caso, il procedimento di-sciplinare è avviato o concluso o lasanzione è applicata presso l’ammi-nistrazione di destinazione. I terminiper la contestazione dell’addebito oper la conclusione del procedimento,se ancora pendenti, sono interrotti eriprendono a decorrere alla data deltrasferimento.Nel secondo caso, se per l’infrazionecommessa è prevista la sanzione dellicenziamento o se comunque è statadisposta la sospensione cautelare dalservizio, il procedimento disciplinareha egualmente corso e le determina-zioni conclusive sono assunte ai finidegli effetti giuridici non preclusidalla cessazione del rapporto di lavo-ro. Già il Consiglio di Stato avevarilevato la doverosità del procedi-mento disciplinare anche nei casi dicessazione dal servizio del dipenden-te (decisione 6 marzo 1997, n. 8).

Rapporto tra procedimentodisciplinare e procedimento penaleLa sospensione del procedimentodisciplinare in pendenza di quellodisciplinare non è più obbligatoria.Come è noto, nella disciplina previ-gente di natura negoziale (art. 25, co.6 e 7, del Ccnl Ministeri) l’inoltrodella denuncia dell’illecito alla Pro-cura della Repubblica e la conoscen-za della pendenza del procedimentopenale avevano l’effetto sospensivosul procedimento disciplinare, chedoveva essere riassunto solo a segui-to del giudicato penale.Il decreto Brunetta stravolge sostan-zialmente il sistema precedenteper introdurre un doppio binario:per le sanzioni meno gravi (sospen-sione dal servizio entro i 10 giorni)

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Il Sole 24 ORE

non è più prevista la sospensione,perché prevale l’intento di garantireuna risposta pronta ed immediatadell’amministrazione; per le altresanzioni più gravi la sospensione è,invece, prevista solo in via facolta-tiva ed in determinate circostanze,come nei casi di particolare comples-sità dell’accertamento del fatto adde-bitato al dipendente e quando all’esi-to dell’istruttoria non si dispone dielementi sufficienti a motivare l’irro-gazione della sanzione.Vi è chi ha dubitato della legittimi-tà costituzionale di tali previsioni(A. Buzzanca, I rapporti tra il pro-cedimento penale e quello discipli-nare alla luce della modifica di cuialla legge n. 15 del 4 marzo 2009, inwww.personaedanno.it), in conside-razione del fatto che tale normasembra, tra l’altro, generare una pe-ricolosa autonomia e separazione traprocedimento penale e procedimen-to disciplinare: ciò in quanto ben po-trebbe verificarsi l’ipotesi che que-st’ultimo si concluda con l’adozioneda parte dell’amministrazione di unasanzione particolarmente afflittiva(ad esempio, licenziamento) in pen-denza di un procedimento penaleche a sua volta successivamente siconcluda con una sentenza di insus-sistenza del fatto costitutivo del rea-to. Il rischio, secondo questa dottri-na, sarebbe quello di generare ungrave danno al lavoratore il quale,laddove licenziato prontamente mapoi eventualmente assolto in sedepenale (ovviamente non per interve-nuta prescrizione del fatto costituti-vo di reato), potrebbe soltanto agi-re per l’esiguo risarcimento deldanno patito e non avrebbe dirittoalla reintegrazione nel posto di la-voro, applicando strettamente lanormativa in materia come recente-mente modificata sulla scia di taluniorientamenti giurisprudenziali. Allostesso tempo, tale eventualità ri-schierebbe di esporre l’ammini-strazione a pretese risarcitorie im-

pegnandola in defatiganti contenzio-si che finirebbero per generare ulte-riore danno all’erario.Per la verità, tale orientamento si ri-feriva solo alle disposizioni contenu-te nella legge delega. Il Dlgs n. 150del 2009 ha cercato in realtà di evita-re gli effetti distorsivi paventati, det-tando una disciplina estremamentegarantista per gli esiti del processopenale sul procedimento discipli-nare già concluso, in quanto fa sal-va l’applicazione delle disposizionidi cui all’art. 653, co. 1 e 1-bis, eprevede, peraltro, una serie di normea tutela del lavoratore “ingiustamen-te” punito.Si prevede che, se il procedimentodisciplinare, non sospeso, si conclu-de con l’irrogazione di una sanzio-ne e, successivamente, il procedi-mento penale viene definito conuna sentenza irrevocabile di asso-luzione che riconosce che il fatto ad-debitato al dipendente non sussiste onon costituisce illecito penale o cheil dipendente medesimo non lo hacommesso, l’autorità competente, adistanza di parte da proporsi entro iltermine di decadenza di sei mesi dal-l’irrevocabilità della pronuncia pena-le, riapre il procedimento discipli-nare per modificarne o confer-marne l’atto conclusivo in relazio-ne all’esito del giudizio penale.Questo vuol dire che anche l’ingiu-sto licenziamento disciplinare puòessere travolto in presenza di pie-na assoluzione, con il riconoscimen-to dell’inevitabile ristoro economicoper gli emolumenti non goduti. In talcaso non si può escludere l’eventualerisarcimento del danno del lavorato-re nelle ipotesi in cui sussistano gliestremi di cui all’art. 2043 c. c.Diversamente, se il procedimentodisciplinare si conclude con l’ar-chiviazione ed il processo penalecon una sentenza irrevocabile dicondanna, l’autorità competenteriapre il procedimento disciplinareper adeguare le determinazioni

conclusive all’esito del giudizio pe-nale. Il procedimento disciplinare èriaperto, altresì, se dalla sentenza ir-revocabile di condanna risulta che ilfatto addebitabile al dipendente insede disciplinare comporta la sanzio-ne del licenziamento, mentre ne èstata applicata una diversa.Per ora non è possibile formulare os-servazioni critiche in termini assolu-ti, ma non si può evitare di rilevarel’inopportunità della scelta di averspinto sino all’estremo l’applica-zione del principio dell’autonomiaed indipendenza dei due procedi-menti. Forse la motivazione risiedeanche nella volontà di evitare nelleipotesi di grave responsabilità inu-tili esborsi alla PA che, in attesadella conclusione del procedimentopenale, sospendeva dal servizio il la-voratore garantendogli comunque unassegno alimentare, che non avrebbepiù potuto recuperare, in quanto glieffetti della sanzione disciplinare ri-solutiva del rapporto di lavoro opera-vano a tali fini ex nunc.Ad aggravare la posizione del presta-tore è la norma che prevede l’inizia-tiva di parte per la riapertura delprocedimento disciplinare, creandouna strada estremamente difficile,tortuosa e dispendiosa per colui chesi è trovato ingiustamente punito.La “pecca” nella disciplina descrittarisiede proprio nella inevitabile noncoincidenza dei tempi del procedi-mento penale e di quello discipli-nare. Solo una lettura secundumConstitutionem della norma potrebbescongiurare il rischio della perpetra-zione di un grave vulnus ai danni dilavoratori che, ingiustamente licen-ziati, siano assolti solo dopo diversianni dal giudice penale ed a seguitodei tre gradi di giudizio. Ciò non puòche condurre ad un’applicazionepoco restrittiva della sospensione,che si auspica venga sistematica-mente disposta tutte le volte in cui lasanzione applicabile sia il licenzia-mento ovvero nelle ipotesi in cui gli

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accertamenti del giudice penale sia-no pregiudiziali all’esatta compren-sione della fattispecie di illecito di-sciplinare contestata.Da ultimo, si richiama l’art. 70 deldecreto “150”, che detta disposizioniper garantire un raccordo tra il giudi-ce penale e l’amministrazione. Talenorma aggiunge, dopo l’art. 154-bisdel Dlgs n. 271/1989, l’art. 154-terin tema di comunicazione dellasentenza, in cui si prevede che “Lacancelleria del giudice che ha pro-nunciato sentenza penale nei con-fronti di un lavoratore dipendente diun’amministrazione pubblica ne co-munica il dispositivo all’amministra-zione di appartenenza e, su richiestadi questa, trasmette copia integraledel provvedimento. La comunicazio-ne e la trasmissione sono effettuatecon modalità telematiche, ai sensidel decreto legislativo 7 marzo 2005,n. 82, entro trenta giorni dalla datadel deposito”.

Profili sostanziali Come detto, la tipologia delle infra-zioni e delle relative sanzioni è defi-nita dai contratti collettivi, fattesalve le nuove fattispecie frutto diprevisione normativa del decretoBrunetta. È ad esse che deve rivol-gersi l’interprete per cogliere a pienol’esatta portata della riforma, tutta ri-volta alla lotta contro l’inefficienza ela mancanza di produttività in senoalla PA.Innanzi tutto, sono ampliate le ipo-tesi di condotta illecita che com-portano l’irrogazione della sanzionedel licenziamento che si applica, ol-tre che nel caso in cui ricorrano lagiusta causa o il giustificato motivo enelle ulteriori ipotesi previste dalcontratto collettivo, anche nei se-guenti casi previsti dall’art.55-quater: “a) falsa attestazione del-la presenza in servizio, mediantel’alterazione dei sistemi di rileva-mento della presenza o con altre mo-dalità fraudolente, ovvero giustifica-

zione dell’assenza dal servizio me-diante una certificazione medica fal-sa o che attesta falsamente uno statodi malattia; b) assenza priva di vali-da giustificazione per un numero digiorni, anche non continuativi, supe-riore a tre nell’arco di un biennio ocomunque per più di sette giorni nelcorso degli ultimi dieci anni ovveromancata ripresa del servizio, in casodi assenza ingiustificata, entro il ter-mine fissato dall’amministrazione;c) ingiustificato rifiuto del trasferi-mento disposto dall’amministrazioneper motivate esigenze di servizio; d)falsità documentali o dichiarativecommesse ai fini o in occasione del-l’instaurazione del rapporto di lavo-ro ovvero di progressioni di carrie-ra; e) reiterazione nell’ambiente dilavoro di gravi condotte aggressive omoleste o minacciose o ingiuriose ocomunque lesive dell’onore e delladignità personale altrui; f) condannapenale definitiva, in relazione allaquale è prevista l’interdizione perpe-tua dai pubblici uffici ovvero l’estin-zione, comunque denominata, delrapporto di lavoro”.Ulteriore ipotesi di licenziamento di-sciplinare è quella conseguente aduna prestazione lavorativa checomporti una valutazione di “in-sufficiente rendimento” e questo èdovuto alla reiterata violazione de-gli obblighi concernenti la presta-zione stessa, stabiliti da norme legi-slative o regolamentari, dal contrattocollettivo o individuale, da atti eprovvedimenti dell’amministrazionedi appartenenza o dai codici di com-portamento. La previsione di questafattispecie illecita, la cui applicazio-ne nel concreto non sarà per nullaagevole, non poteva mancare nel-l’ambito di una riforma ispirata alprincipio dell’efficienza e della pro-duttività. Ispirata alla medesima ra-tio è la previsione dell’istituto (lasanzione?) della messa in disponibi-lità del dipendente che cagioni gra-ve danno al normale funzionamen-

to dell’ufficio di appartenenza, perinefficienza o incompetenza profes-sionale accertate dall’amministrazio-ne ai sensi delle disposizioni legisla-tive e contrattuali concernenti la va-lutazione del personale delle ammi-nistrazioni pubbliche.Altra nuova fattispecie illecita èquella prevista nel caso in cui vi siastata condanna della PA al risarci-mento del danno derivante dallaviolazione, da parte del lavoratoredipendente, degli obblighi concer-nenti la prestazione lavorativa, sta-biliti da norme legislative o regola-mentari, dal contratto collettivo o in-dividuale, da atti e provvedimentidell’amministrazione di appartenen-za o dai codici di comportamento. Intal caso è prevista l’irrogazione dellasospensione dal servizio con priva-zione della retribuzione da un mini-mo di tre giorni fino ad un massimodi tre mesi, in proporzione all’entitàdel risarcimento. Dall’attenta letturadella norma si evince con chiarezzacome la condotta illecita consegua alsolo danno erariale, dovuto al-l’esborso da parte della PA di unasomma di denaro in esecuzione diun giudicato di condanna al risarci-mento del danno civile, chiamata arispondere del fatto colposo o dolosodi un suo dipendente in applicazionedei principi di cui all’art. 28 Cost.Ciò a prescindere se la medesimafattispecie dannosa sia configurabilecome illecito amministrativo, poichél’accertamento della responsabilitàamministrativa del dipendente ri-sponde a specifici principi, alla cuistregua è necessario, tra l’altro, ac-certare la sussistenza della colpa gra-ve (o del dolo) del dipendente a dif-ferenza dell’illecito disciplinare e ci-vile, ove è sufficiente l’accertamentodella colpa sic et sempliciter.La medesima sanzione è prevista incaso di mancato esercizio o di deca-denza dell’azione disciplinare, do-vuti all’omissione o al ritardo, sen-za giustificato motivo, degli atti del

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48SPECIALE RIFORMA BRUNETTASanzioni disciplinari

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procedimento disciplinare o a valu-tazioni sull’insussistenza dell’illecitodisciplinare irragionevoli o manife-stamente infondate, in relazione acondotte aventi oggettiva e palese ri-levanza disciplinare. Ad essa si ag-giunge anche, se il responsabile haqualifica dirigenziale, la mancata at-tribuzione della retribuzione di risul-tato per un importo pari a quellospettante per il doppio del periododella durata della sospensione. Aisoggetti non aventi qualifica dirigen-ziale si applica la predetta sanzionedella sospensione dal servizio conprivazione della retribuzione, ovenon diversamente stabilito dal con-tratto collettivo.Sempre per dare effettività all’eserci-zio del potere disciplinare sono san-zionate anche le condotte che si so-stanziano in un intralcio alle inda-gini. La sospensione dal servizio conprivazione della retribuzione, com-misurata alla gravità dell’illecitocontestato al dipendente, fino ad unmassimo di quindici giorni è la san-zione disciplinare che rischia di subi-re il lavoratore dipendente o il diri-gente, appartenente alla stessa ammi-nistrazione pubblica dell’incolpato oad una diversa, che, essendo a cono-scenza per ragioni d’ufficio o di ser-vizio di informazioni rilevanti per unprocedimento disciplinare in corso,rifiuta, senza giustificato motivo, lacollaborazione richiesta dall’autoritàdisciplinare procedente ovvero rendedichiarazioni false o reticenti.

Le assenze dal servizioIn fine, la materia delle assenze dalservizio, estremamente cara al mini-stro Brunetta, diviene oggetto diesame anche ai fini disciplinaridella condotta tenuta dai medicicertificanti.Si prevede che, in tutti i casi di as-senza per malattia, la certificazionemedica deve essere inviata per viatelematica, direttamente dal medi-co o dalla struttura sanitaria che la

rilascia, all’Istituto nazionale dellaprevidenza sociale, secondo le mo-dalità stabilite per la trasmissione te-lematica dei certificati medici nelsettore privato dalla normativa vi-gente.L’inosservanza degli obblighi ditrasmissione per via telematica dellacertificazione medica concernenteassenze di lavoratori per malattia èuna nuova forma di illecito disci-plinare e, in caso di reiterazione,comporta l’applicazione della san-zione del licenziamento ovvero, peri medici in rapporto convenzionalecon le aziende sanitarie locali, delladecadenza dalla convenzione, in mo-do inderogabile dai contratti o accor-di collettivi.Come già detto, si dubita della le-gittimità di una norma che si ponein contrasto con il principio dellaproporzionalità tra condotta illeci-ta e rispettiva sanzione. Eccessiva-mente sproporzionata è la previ-sione del licenziamento ovvero del-la decadenza dalla convenzione conil Ssn per la sola violazione dell’ob-bligo di trasmissione in via telemati-ca, anche se reiterata, poiché questasi sostanzia in una mera omissioneprocedurale che, come tale, è privain sé di particolare disvalore. Potreb-be essere giustificata solo per casiresiduali e di particolare gravità, as-sociati a condotte penalmente rile-vanti.La lotta all’assenteismo - oltre chesul piano disciplinare - si rinvieneanche nella previsione di specifichee nuove fattispecie di responsabili-tà penale.L’art. 55-quinquies prevede che il la-voratore dipendente di una pubblicaamministrazione che attesta falsa-mente la propria presenza in servi-zio, mediante l’alterazione dei siste-mi di rilevamento della presenza ocon altre modalità fraudolente, ovve-ro giustifica l’assenza dal serviziomediante una certificazione medicafalsa o falsamente attestante uno sta-

to di malattia è punito con la reclu-sione da uno a cinque anni e con lamulta da 400 a 1.600 euro. La me-desima pena si applica al medico e achiunque altro concorre nella com-missione del delitto. In tali casi, illavoratore, ferme la responsabilitàpenale e disciplinare e le relativesanzioni, è obbligato a risarcire ildanno patrimoniale, pari al com-penso corrisposto a titolo di retribu-zione nei periodi per i quali sia ac-certata la mancata prestazione, non-ché il danno all’immagine subiti dal-l’amministrazione.In sostanza, il legislatore ha previstouna fattispecie autonoma di reatodella falsità di certificazioni o atte-stazioni con l’applicazione di unasanzione non inferiore a quella stabi-lita per il delitto di cui all’art. 640,co. 2, c.p. (reato di truffa) e la proce-dibilità d’ufficio. Si rammenta che,prima della riforma, simili casi nonerano privi di risposta sanzionatoria,poiché erano comunque perseguibilia titolo di truffa e sul piano dellaresponsabilità amministrativa costi-tuivano ipotesi frequentemente ac-certate di danno all’erario (Corte deiconti, sez. giurisdiz. Toscana, 3 otto-bre 2007, n. 880).Gravi conseguenze a carico dei me-dici aggiungono ancora più severitàalla disciplina delle conseguenzepenali delle assenze falsamentecertificate. La sentenza definitiva dicondanna o di applicazione della pe-na per il delitto suddetto comporta,per il medico, la sanzione discipli-nare della radiazione dall’albo edaltresì, se dipendente di una strutturasanitaria pubblica o se convenziona-to con il Servizio sanitario nazionale,il licenziamento per giusta causa ola decadenza dalla convenzione. Lemedesime sanzioni disciplinari si ap-plicano se il medico, in relazione al-l’assenza dal servizio, rilascia certifi-cazioni che attestano dati clinici nondirettamente constatati né oggettiva-mente documentati. n

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Il Sole 24 ORE

¨ La mappa delle responsabilità disciplinari e delle sanzioniSoggetti Violazione Sanzione Riferimenti normativi

Dipendente 1) giusta causa Licenziamento disciplinare Articolo 55-quater,co. 1, Dlgs n. 165/2001

2) giustificato motivo Licenziamento disciplinare Articolo 55-quater,co. 1, Dlgs n. 165/2001

3) ipotesi previste dai contratti collettivi Licenziamento disciplinare Articolo 55-quater,co. 1, Dlgs n. 165/2001

Dipendente 4) falsa attestazione della presenza in servi-zio (ad esempio nel caso di manomissionedei sistemi di rilevazione delle presenze ocon altre modalità fraudolente)

Licenziamento senza pre-avviso

Articolo 55-quater,co. 1, Dlgs n. 165/2001

Reclusione da 1 a 5 anni Articolo 55-quinquies,co. 1, Dlgs n. 165/2001

Multa da 400 a 1.600 euro Articolo 55-quinquies,co. 1, Dlgs n. 165/2001

Risarcimento del dannoerariale (pari al compensocorrisposto a titolo di retri-buzione nei periodi di ac-certata mancata prestazio-ne nonché al danno all’im-magine della PA)

Articolo 55-quinquies,co. 2, Dlgs n. 165/2001

Dipendente 5) certificazione medica falsa (ivi compresala fraudolenta certificazione di malattia)



Reclusione da 1 a 5 anni Articolo 55-quinquies,co. 1, Dlgs 165/2001

Multa da 400 a 1.600 euro Articolo 55-quinquies,co. 1, Dlgs 165/2001

Risarcimento del dannoerariale (pari al compensocorrisposto a titolo di retri-buzione nei periodi di ac-certata mancata prestazio-ne nonché al danno all’im-magine della PA)

Articolo 55-quinquies,co. 2, Dlgs 165/2001

Medico Certificazione medica falsa o rilascio di cer-tificazioni che attestano dati clinici non di-rettamente constatati né oggettivamentedocumentati

Reclusione da 1 a 5 anni Articolo 55-quinquies,co. 1, Dlgs n. 165/2001

Multa da 400 a 1.600 euro Articolo 55-quinquies,co. 1, Dlgs n. 165/2001

Radiazione dall’albo Articolo 55-quinquies,co. 3, Dlgs n. 165/2001

Licenziamento per giustacausa (se convenzionatocon il Ssn o dipendente dauna struttura sanitariapubblica

Articolo 55-quinquies,co. 3, Dlgs n. 165/2001

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Soggetti Violazione Sanzione Riferimenti normativiDipendente 6) assenze ingiustificate, anche se non conti-

nuative, superiori a 3 giorni nell’arco di unbiennio (di regola si deve ritenere l’ultimo)ovvero superiori a 7 nell’arco degli ultimi 10anni

Licenziamento disciplinare Articolo 55-quater,co. 1, Dlgs n. 165/2001

Dipendente 7) “mancata ripresa del servizio, in caso diassenza ingiustificata, entro il termine fissa-to dall’amministrazione”


Dipendente 8) “ingiustificato rifiuto del trasferimentodisposto dall’amministrazione per motivateesigenze di servizio”


Dipendente 9) documenti e/o dichiarazioni false resi al-l’atto della assunzione ovvero di progres-sioni verticali (ipotesi per la prima parte giàprevista dalle disposizioni contrattuali in vi-gore)



Dipendente 10) reiterazione, ovviamente durante il la-voro, “di condotte aggressive o moleste ominacciose o ingiuriose o comunque lesivedell’onore o della dignità personale altrui”(quindi non solo nei confronti dei dirigenti edei colleghi, ma anche degli utenti o dei cit-tadini)



Dipendente 11) condanna penale definitiva con “inter-dizione perpetua dai pubblici uffici o estin-zione, comunque denominata, del rapportodi lavoro” (ipotesi in buona misura previstadalle norme contrattuali in essere. In questocaso si applica il licenziamento senza pre-avviso



Dipendente 12) valutazione di “insufficiente rendimen-to” per almeno 2 anni dovuta a: reiterataviolazione degli obblighi concernenti la pre-stazione stessa stabiliti da norme legislativeo regolamentari, dal contratto collettivo oindividuale, da atti e provvedimenti del-l’amministrazione di appartenenza o daicodici di comportamento di cui all’articolo54“ (in altri termini non è sufficiente lasemplice valutazione negativa, occorre an-che dimostrare che il rendimento insoddi-sfacente è stato provocato da una delle ra-gioni prima indicate, il che deve essere ac-certato durante l’istruttoria e deve esseremotivato adeguatamente nel provvedi-mento di conclusione del procedimento di-sciplinare con cui si irroga la sanzione)


Dipendente Violazione degli obblighi concernenti laprestazione lavorativa, stabiliti da normelegislative o regolamentari, dal contrattocollettivo o individuale, da atti e provvedi-menti dell’amministrazione di appartenen-za o dai codici di comportamento di cui al-l’articolo 54, che comportino la condannadella PA al risarcimento dei danni derivantidalla violazione degli obblighi

Sospensione dal serviziocon privazione della retri-buzione da un minimo di 3giorni a un massimo di tremesi, in proporzione al-l’entità del risarcimento(ove non ricorrano i pre-supposti per altra sanzionedisciplinare)

Articolo 55-sexies,co. 1, Dlgs n. 165/2001

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Soggetti Violazione Sanzione Riferimenti normativiDipendente Grave danno al normale funzionamento

dell’ufficio di appartenenza per inefficienzao incompetenza professionale

Collocamento in disponibi-lità fino alla conclusionedel procedimento discipli-nare ai sensi degli artt. 33,co. 8, e 34, co. 1, 2, 3 e 4,del Dlgs n. 165/2001


Dirigentio soggetti

responsabilinon aventiqualifica

dirigenziale

Mancato esercizio o decadenza dell’azionedisciplinare dovuti a:n omissione;n ritardo senza giustificato motivo;n valutazioni irragionevoli o manifesta-mente infondate sull’insussistenza dell’ille-cito disciplinare

Sospensione dal servizio edalla retribuzione fino adun massimo di 3 mesi


Mancata retribuzione dellaretribuzione di risultato perun importo pari a quellospettante per il doppio delperiodo di durata della so-spensione (quindi per unperiodo massimo di 6 mesi)


DipendenteDirigente

Rifiuto, da parte di un dipendente o diri-gente appartenente alla stessa PA di un di-pendente a carico del quale è stato instau-rato un procedimento disciplinare, di colla-borare con l’autorità disciplinare senzagiustificato motivo, ovvero rende dichiara-zioni false o reticenti

Sospensione dal serviziocon privazione della retri-buzione, commisurata allagravità dell’illecito conte-stato al dipendente nelprocedimento disciplinare

Art. 55-bis,co. 8, Dlgs n. 165/2001

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I LIBRI DI GUIDA AGLI ENTI LOCALI

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* Consulente Enti locali

di Gianluca Bertagna *

Sul palcoscenico del processo di misurazionee valutazione della performance troviamo un organismocentrale, di livello nazionale, la Commissioneper la valutazione, la trasparenza e l’integrità delleamministrazioni pubbliche e, a livello di singolo ente,un organismo indipendente di valutazione, l’organodi indirizzo politico-amministrativo e i dirigenti

La riforma non poteva evitare di pre-vedere i soggetti coinvolti nel pro-cesso di misurazione e valutazionedella performance.

Il ruolo centrale viene svolto da unorganismo centrale (a livello nazio-nale quindi) denominato Commis-sione per la valutazione, la traspa-

renza e l’integrità delle amministra-zioni pubbliche. A livello poi di sin-golo ente intervengono un organi-smo indipendente di valutazione,l’organo di indirizzo politico-am-ministrativo e i dirigenti.

La Commissione per la valutazione,la trasparenza e l’integrità

RuoloLa Commissione ha il compito diindirizzare, coordinare e sovrin-tendere all’esercizio indipendentedelle funzioni di valutazione, di ga-rantire la trasparenza dei sistemidi valutazione, di assicurare la com-parabilità e la visibilità degli indici diandamento gestionale. Informa an-nualmente il ministro per l’Attuazio-ne del programma di Governo sul-l’attività svolta.

ComposizioneLa Commissione è composta da 5componenti scelti tra esperti di ele-vata professionalità. Il decreto at-tuativo si premura di individuare di-versi criteri per mantenere l’organi-smo totalmente indipendente. In-fatti, non possono farne parte perso-ne che rivestono incarichi pubblicielettivi o cariche in partiti politici oin organizzazioni sindacali o che ab-biano rivestito tali incarichi e carichenei tre anni precedenti la nomina enon devono avere interessi di qualsi-

I nuovi attoridella riforma Brunetta

¨ Gli attori della riforma

Dirigenti di ciascuna

amministrazione

Organismo indipendentedi valutazione

Organodi indirizzo

politico

Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità(livello nazionale)

(livello singola amministrazione)

¨ Con chi collabora la Commissione

Presidenza del Consigliodei ministri - Funzione

pubblica

Ministero Economiae finanze - Ragioneria generale dello Stato

La commissione opera in posizione di indipendenzadi giudizio e di valutazione e in piena autonomia.

Collabora con:

Inoltre in intesa con Conferenza Regionie Province autonome, Anci, Upi sono definiti i protocolli

per la realizzazione delle attività previste

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Il Sole 24 ORE

asi natura in conflitto con le funzionidella Commissione.

NominaÈ nominata con decreto del Presi-

dente della Repubblica su propostadel ministro per la Pubblica ammini-strazione e l’innovazione previo pa-rere favorevole delle Commissioniparlamentari competenti.

Qual è la sua missioneL’obiettivo principale della Commis-sione è quello di promuovere siste-mi e metodologie per migliorare emisurare la performance delle PA.Come organismo indipendente devegarantire la trasparenza dei risul-tati conseguiti e creare dei sistemidi comparabilità delle informazio-ni, sia nel tempo, sia nei confronti distandard e parametri sia nazionali cheinternazionali. La trasparenza è ilcentro della missione anche per quan-to riguarda il prevenire la corruzione.

Cosa faIl decreto prevede ben 14 compitispecifici a carico della Commissioneche di seguito si riportano integral-mente (si veda il box in basso).

¨ La struttura della Commissione

Commissione

Nomina un Segretario generale

Definisce il funzionamento con propri regolamenti

Si avvale al massimo di 30 unità lavorative (dipendenti in comando o fuori ruolo o a tempo determinato)

Può avvalersi di non più di 10 espertidi elevata professionalità ed esperienza

Può collaborare con l’Aran e con l’Ispettoratoper la Funzione pubblica

¨ I compiti della Commissione

n Fornisce supporto tecnico e metodologico all’attuazione delle varie fasi del ciclo di gestione della performancen Definisce la struttura e le modalità di redazione del Piano e della Relazione sulla performancen Verifica la corretta predisposizione del Piano e della Relazione sulla performance delle amministrazioni centralie, a campione, analizza quelli degli enti territoriali, formulando osservazioni e specifici rilievin Definisce i parametri e i modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance intermini di efficienza e produttivitàn Adotta le linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integritàn Adotta le linee guida per la definizione degli strumenti per la qualità dei servizi pubblicin Definisce i requisiti per la nomina dei componenti dell’organismo indipendente di valutazionen Promuove analisi comparate della performance delle amministrazioni pubbliche sulla base di indicatori diandamento gestionale e la loro diffusione attraverso la pubblicazione nei siti istituzionali ed altre modalità ediniziative ritenute utilin Redige la graduatoria di performance delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionalin Promuove iniziative di confronto con i cittadini, le imprese e le relative associazioni rappresentative; le organiz-zazioni sindacali e le associazioni professionali; le associazioni rappresentative delle amministrazioni pubbliche; gliorganismi di valutazione e quelli di controllo interni ed esterni alle amministrazioni pubblichen Definisce un programma di sostegno a progetti innovativi e sperimentali, concernenti il miglioramento dellaperformance attraverso le funzioni di misurazione, valutazione e controllon Predispone una relazione annuale sulla performance delle amministrazioni centrali e ne garantisce la diffusioneattraverso la pubblicazione sul proprio sito istituzionalen Sviluppa ed intrattiene rapporti di collaborazione con analoghe strutture a livello europeo ed internazionalen Realizza e gestisce, in collaborazione con il Cnipa, il portale della trasparenza che contiene i piani e le relazioni diperformance delle amministrazioni pubbliche

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Il Sole 24 ORE

Tutti i risultati della Commissionesono pubblici. In estrema trasparenza,trasmette i dati raccolti ed utilizzati alleassociazioni di consumatori o utenti,centri di ricerca e ogni altro osservato-re qualificato che ne facciano richiesta.

Quando è costituitaLa Commissione è costituita entro30 giorni dalla data di entrata invigore del decreto attuativo.Dopo cinque anni dalla costituzione,la Commissione affida ad un valuta-tore indipendente l’analisi dei pro-pri risultati e l’emanazione di un giu-dizio sull’efficacia della sua attività.

Quanto costaPer il 2009 è previsto un costo di duemilioni di euro. A decorrere dal2010 il costo è di otto milioni di euro.Ulteriori risorse possono essere resedisponibili anche e soprattutto perl’attivazione e realizzazione del por-tale della trasparenza.

L’organismo indipendente di valutazione della performance

Cosa faSostituisce i servizi di controllo internocomunque denominati e ha il precisocompito di misurare la performancedelle singole amministrazioni.Sulla base dei modelli predispostidalla Commissione, cura la realizza-zione annuale di indagini sul perso-nale dipendente volte a rilevare illivello del benessere organizzativo.

È prevista anche una valutazione daparte dei dipendenti del proprio su-periore gerarchico.

Costituzione e funzionamentoÈ prevista la possibilità di gestioneassociata dell’organismo. È nomi-nato dall’organo di indirizzo poli-tico-amministrativo per un periododi tre anni. I componenti possonoessere rinnovati una sola volta. Sitratta di un organismo monocrati-co ovvero collegiale composto da 3

componenti dotati dei requisiti stabi-liti dalla Commissione.Dalla costituzione dell’organismo in-dipendente di valutazione non devo-no esserci nuovi o maggiori oneri perla finanza pubblica.

Tempi della nominaL’organismo deve essere nominatoentro il 30 aprile 2010. Per gli entilocali si tratta di capire il nuovo ruo-lo nei confronti degli attuali nuclei divalutazione. n

¨ I compiti dell’organismodi valutazione della performance

nMonitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione,della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazioneannuale sullo stato dello stesson Comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organiinterni di governo ed amministrazione nonché alla Corte dei conti, al-l’ispettorato per la Funzione pubblica e alla Commissionen Valida la Relazione sulla performance e ne assicura la visibilità attraver-so la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazionen Garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione,nonché dell’utilizzo dei premi, secondo quanto previsto dal decreto n.150, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi, dai regola-menti interni all’amministrazione, nel rispetto del principio di valorizza-zione del merito e della professionalitàn Propone all’organo di indirizzo politico-amministrativo la valutazioneannuale dei dirigenti di vertice e l’attribuzione ad essi dei premin È responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle meto-dologie e degli strumenti predisposti dalla Commissionen Promuove e attesta l’assolvimento degli obblighi relativi alla trasparen-za e all’integritàn Verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportu-nità

NOVEMBRE numero2009 11

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Tutèlati!

SÌ, MI ABBONO AL SETTIMANALE ‘GUIDA AGLI ENTI LOCALI’ PER 1 ANNO:

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Segretario ComunaleDirettore Generale

Responsabile Ufficio TributiResponsabile Ufficio ContabilitàResponsabile Ufficio Personale

Responsabile Ufficio TecnicoAmministratore LocaleAssessori e Consiglieri

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