Le riforme Brunetta nelle aziende sanitarie...

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approfondimenti

Mag. - Giu. 2010

Nella manovra di

mezza estate 2008

troviamo numerosi

spunti di interesse per

le aziende sanitarie,

con particolare

riguardo alla gestione

del personale

Le riforme Brunettanelle aziende sanitarie (*)

(*) Il presente articolo costituisce un estratto dal libro S. Simonetti, Le riforme Brunetta nelle aziende sanitarie, Maggioli, 2010.

1. Considerazioni generali A sei mesi dall’entrata il vigore del decreto legislativo 150 del 2009,comunementedefinito“riformaBrunetta”,puòessereef-fettuato un primo bilancio delle innovazioni normative, tenendo però conto che una sostanziale parte del decreto non è ancora a regime. Preliminarmente ricordiamo alcuni passi propedeutici all’adozione del decreto 150.Il Governo Berlusconi si insediò a fine aprile 2008 e diede subito segnali di voler rivedere tutto in tema di pubblico impiego, ini-ziando una manovra accerchiante costituita da iniziative legislative e continui dibattiti sui mass mediasullafiguradello“statale”.Adappena una settimana dalla presentazione del d.d.l. governativo per la riforma dell’impiego pubblico, viene adottato improvvisa-mente un decreto-legge corposissimo che contiene in pratica un anticipo della manovra finanziaria e costituisce il supporto – di effettoimmediatoe“violento”–perl’iniziodellastrategiarifor-mista. Nella manovra di mezza estate 2008 troviamo numerosi spunti di interesse per le aziende sanitarie, con particolare riguardo alla gestione del personale. Bisogna subito dire che al di là di una consolidata capacità dei governi guidati da Silvio Berlusconi di adottare provvedimenti che sono di forte impatto mediatico e comunicativo,questavoltavisitrovamoltasostanza.Vediamodunqueinbrevesintesigliinterventipiùsignificativi.Cumulototale tra pensione e redditi di lavoro subordinato e autonomo (art. 19); modifiche al contratto di lavoro a termine (art. 21); varie semplificazioni (taglia-leggi, taglia-oneri, taglia-enti, taglia-carta, artt. 24-27); abolizione della tracciabilità del pagamento di

diStefano Simonetti

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approfondimenti - le riforme Brunetta nelle aziende sanitarie

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compensi professionali superiori a 100 euro (art. 32); abrogazione completa della legge 188 del 2007 sulle dimissioni telematiche tramite la direzione del lavoro (art. 39, comma 10); modifica agli adempimenti dei datori di lavoro (art. 39 e 40); modifiche al decreto legislativo 66/2003 in tema di orario di lavoro e riposi (art. 41); completa rivisitazione degli artt. 7, comma 6 e 36 del d.lgs. 165/2001 (artt. 46 e 49); interventi sul turn over e taglio alle stabilizzazioni (art. 66); correttivi al percorso della contrat-tazione collettiva nazionale (art. 67); cause di servizio (art. 70); interventi massicci sulle assenze per malattia, sulle fasce orarie di reperibilità, sui permessi ad ore, sui permessi non utili per il trattamento accessorio (art. 71); trattenimento in servizio fino a 67 anni reso discrezionale (art. 72) e, infine, revisione dell’istituto del part timefinoarenderloquasiinesigibile(art.73).Latotalescomparsadellatracciabilitàdeicompensiprofessionalie delle dimissioni rese non al datore di lavoro ma ad una struttura ministeriale sono eventi ampiamente annunciati e del tutto in linea conilprogrammadigoverno.Laprimafattispecieeraritenutauninsopportabilevincoloal“liberismo”elasecondauninutileappesantimentoburocratico.Piùomenolostessodiscorsopuòfarsi per il cumulo tra pensione e lavoro. Fonte di evidenti rica-dute appare tutta la revisione del decreto 66 e – ovviamente – la derogaagliartt.4e7previstaperleareedirigenziali.Leduenorme riguardano rispettivamente la durata massima dell’orario di lavoro e il riposo biologico di 11 ore. È la riproposizione del comma 85 dell’art. 3 dell’ultima finanziaria (peraltro immedia-tamente sospeso dal decreto milleproroghe del febbraio 2008) ma – bisogna riconoscerlo – è scritta decisamente meglio. Come lanormadeldicembreprecedenteeraimmotivata,sperequativaefondamentalmenteottusaquestasirivelacontestualizzataalruolodirigenziale e tiene giustamente fuori gli infermieri, aggiungen-do, nella deroga, l’art. 4 all’art. 7. Torna così inevitabilmente in giocolaqualificazionedeimedicicomedirigentietuttigliinfinitiequivocidaessasorti.Sembraineccepibilel’equazionechese

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La previsione di

maggior rilievo è che

viene di fatto vietata

la sottoscrizione di un

contratto in caso di

certificazione negativa

della Corte dei conti

sono dirigenti devono essere svincolati da tutele e vincoli nati per operai e impiegati. Tra l’altro la formulazione del decreto legge riguarda tutta la dirigenza ma le possibili conseguenze ricadono solosuimediciinquantoladirigenzaPtanonèmaistatacoin-volta in tali problematiche, avendo una configurazione giuridica da veri dirigenti, compreso il principio dell’esclusività tassativa del rapporto (1). Gli interventi sul turn over e lo stop alle stabilizza-zioni riguardano in realtà le amministrazioni statali e il Governo – evidentemente alla luce della giurisprudenza della Corte costitu-zionale – si è ben guardato dall’intervenire in dettaglio in materie di competenza regionale. In tema di collaborazioni, consulenze elavoroflessibile,ledisposizionirivoluzionarieealoromododevastanti introdotte dall’ultima finanziaria hanno avuto sei mesi di vita: e meno male che gli artt. 7 e 36 del decreto 165 del 2001 “costituisconoprincipifondamentali”dirangocostituzionalecuileregioni,persinoquelleastatutospecialeeleprovinceautono-me,devonoattenersi.Ilregimediquestiistitutiètornatoquelloprefinanziaria 2008 in piena deregulation, compreso il supera-mento del paletto della comprovata specializzazione universitaria. Il percorso negoziale subisce un maquillage (sette giorni invece dicinqueoilcomputoingiornilavorativi)malaprevisionedimaggior rilievo è che viene di fatto vietata la sottoscrizione di un contratto in caso di certificazione negativa della Corte dei conti. È nel ricordo di tutti la firma del contratto del 2004 nonostante il giudizio negativo della Corte. Tutto l’art. 71 è un vero e proprio attaccofrontaleall’assenteismo.Lenormesono(apparentemente)ben costruite e motivate e appaiono sostanzialmente credibili sia sulpianogiuridicochesuquellomotivazionale.Peresempio,senon fosse stato espressamente previsto che i risparmi derivanti dall’applicazione dell’articolo costituiscono economie di bilancio

(1)Laquestione è stata successivamente risolta (inmodoparziale, trattandola clausola il solo riposo giornaliero e lasciando indefinita la problematica delle 48 ore settimanali) dal C.c.n.l. del 17 ottobre 2008 che all’art. 7 demanda alla contrattazione integrativa aziendale la definizione di modalità di riposo nelle 24 ore.Lacontrattazionesisvolgenelrispettodellenormedeldecreto66,tenutoconto delle linee di indirizzo regionali.

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Con la nuova norma

è difficile trovare

un’azienda sanitaria

in cui la richiesta

di passaggio a part-

time non provochi

“pregiudizio”

(ovveroperleaziendesanitarie“miglioramentodeisaldidibi-lancio”),lanormanonsarebbeservitaanulla,comesispiegheràneldettagliopiùavanti.Certononsipuònonriconoscerechelefasce di reperibilità erano ridicole, le garanzie per gli assenteisti quasitotali,ladistribuzionedegliincentiviapioggiaancheagliassenti. Poiché le amministrazioni pubbliche non sono mai riuscite a presidiare fenomeni – anche limitati o isolati – di malcostume eparassitismo,accadespessoche,quandovienetoccatoillimitedella sopportazione, si interviene drasticamente con l’accetta. Interventi mirati di bisturi avrebbero invece potuto risolvere nel tempo ogni patologia o criticità. Chi non ricorda l’esemplare caso dellecuretermali?Unistituto(ilcongedostraordinario)dicuitutti abusavano scandalosamente fino a che, saturata la soglia del pudore, l’istituto è stato soppresso per tutti, compresi coloro che ne avevano veramente bisogno. Il part time e il trattenimento fino a67anninonsonopiùdirittipotestativinellapienadisponibilitàdel lavoratore ma sono accolti discrezionalmente dalle aziende. Peresserechiaro,quandoun’infermieradiunrepartodidegenzao di un blocco operatorio chiedeva un part-time a 30 o 32 ore lo otteneva in automatico entro 60 giorni e, al massimo, l’azienda poteva differire la trasformazione del rapporto di sei mesi. In tal modo con una remissione di un paio di centinaia di euro la di-pendente poteva eludere legittimamente turni notturni e festivi, mettendo però in ginocchio il reparto e l’azienda. Con la nuova norma è difficile trovare un’azienda sanitaria in cui la richiesta di passaggio a part-timenonprovochi“pregiudizio”,chenondevenemmenopiùesserequalificato“grave”.Suitemidellacon-trattazione collettiva e per la plateale spoliazione di competenze, il decreto 112 può ben essere ritenuto la prova generale della riforma della contrattazione oggetto come si vedrà del decreto delegato 150. Il decreto-legge n. 112 del 25 giugno 2008 è stato convertito in legge n. 133 del 6 agosto 2008 con molte modificazioni e integrazioni. Queste ultime, peraltro, sono tutte nella direzio-

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ne di intensificare l’attacco frontale già delineato dal Governo e nulla è stato accolto rispetto alle levate di scudi di sindacati, parti sociali o dei diretti destinatari delle norme (vedi l’orario dilavorodeimedici).Levicendeinquestionetestimonianoilgrande decisionismo dell’Esecutivo e una sostanziale impotenza diopposizioneeforzesocialiche–almenoinquelfrangente–sisonorassegnateasubireinterventiadottaticonlostrumentopiùunilaterale e invasivo possibile. Nella conversione si sono invece aggiunti i seguenti ulteriori interventi: la revisione dei distacchi e dei permessi sindacali (esclusa la sanità), la sospensione del prin-cipio dell’incompatibilità durante l’aspettativa, il congelamento dei posti negli organici, nuove norme sulla mobilità per esubero, l’innalzamento dell’assegnazione temporanea presso altre ammini-strazioni da sei mesi e tre anni, la riduzione dei fondi contrattuali, una stretta sui compensi derivanti da incarichi extraistituzionali, le decurtazioni degli stipendi delle direzioni aziendali del S.s.n. Curiosamenteinquestocontestoditaglisfrenatitroviamol’elimi-nazione del tetto retributivo di 273.000 euro per collaborazioni o consulenze esterne.Con l’approvazione in data 8 maggio 2009 da parte del Consiglio dei Ministri del testo provvisorio del decreto delegato dalla legge 15 del 2009 è stata portata a compimento la prima fase di inter-venti sul pubblico impiego, ad appena un anno dall’insediamento del nuovo Governo. Questa fase ha avuto tre momenti peculiari: un primo attacco frontale ed improvviso (il decreto-legge 112 delgiugno2008)perfarcapiresubitoqualieranoleintenzionidell’Esecutivo, accompagnato da un battage promozionale (la famosaofamigeratalottaai“fannulloni”).Contemporaneamente(18 giugno 2008) il Governo ha presentato il disegno di legge per la legge delega di riforma (AS 847). Dopo la conversione in legge del d.l. 112 e la parziale metabolizzazione degli inter-venti demolitori del decreto (contenuti soprattutto negli artt. 41, 46, 49, 61, 67, 71, 72 e 73) è iniziata l’opera di revisione dei rapporti sindacali che ha portato, come è noto, alla rottu-

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Una valutazione

di merito sui

provvedimenti

legsislativi fino ad

adesso adottati dal

Governo porta ad un

ridimensionamento

della portata

rivoluzionaria tanto

pubblicizzata da

Brunetta

ra dell’unità sindacale e a un nuovo modello di contrattazione collettiva.Letappedell’operazionesonopassatedalpareredelConsigliodiStatosullarappresentativitàei“numeri”necessariper la sottoscrizione dei contratti nazionali (sez. I n. 4108 del 3 dicembre 2008) all’accordo del 22 gennaio 2009 per giungere alla definizione senza la Cgil dei contratti di secondo biennio, ben supportate dal blitz dell’indennità di vacanza contrattuale erogataperlegge.Intuttequestefasic’èstatounelementoco-stante: l’evidente spiazzamento e disagio dei sindacati di fronte alle nuove strategie, culminati nell’isolamento della Cgil che non ha firmato né l’accordo del 22 gennaio né i contratti collettivi (con la sola esclusione del C.c.n.l. della sanità del 31 luglio 2009) e ha indettoduescioperidasola.Unavalutazionedimeritosuiprov-vedimenti legislativi fino ad adesso adottati dal Governo porta, peraltro, ad un ridimensionamento della portata rivoluzionaria tanto pubblicizzata da Brunetta. Il decreto 112, la legge 15 e il decreto delegato 150 – salvo ovviamente alcuni punti che saran-no giustamente sottolineati – non dicono granché di nuovo o di realmente riformista visto che tutti i concetti o i principi ispiratori delle nuove norme erano virtualmente già presenti nell’ordina-mento (decreto 165 del 2001) ma non venivano spesso applicati correttamente o erano ignorati. Altre notevoli parti del decreto 150 costituiscono un deciso ritorno al passato (abbandono delle progressioni interne e procedimento disciplinare) tanto pervasivo da mettere in serio dubbio lo stesso concetto di rapporto di lavoro pubblico privatizzato: per cui l’aggettivo rivoluzionario è fuori luogoe,semmai,sarebbepiùopportuno–sempreintemadimetafore storiche – parlare di restaurazione e non di rivoluzione. IldecisionismodiquestoGoverno–avoltesinceramentesolodifacciata–èstatoquellodinondirecoseparticolarmenteinno-vative ma di dirle in modo diverso (per esempio l’inderogabilità da parte della contrattazione collettiva o il sistema di premi e punizioni) e, soprattutto, di accompagnare i provvedimenti con una campagna mediatica di isolamento dei pubblici dipendenti

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Una norma chiara

sarebbe stata

indispensabile per

colmare un vuoto

creato da una

ennesima mancata

occasione in cui i

contratti collettivi

della sanità

potevano ritenersi

utile strumento

per l’efficienza e la

continuità dei servizi

che ha facilitato l’adozione di norme mirate e giudicate odiose dai diretti interessati. In conclusione, come è stato acutamente rilevato (2) la sintesi della delega potrebbe essere racchiusa nella frase“senonperamore,alloraperforza”,nelsensocheseladi-rigenzaeidipendentinoncomprendono,neanchequestavolta,che il sistema può e deve cambiare attraverso valutazione, merito e premialità, allora gli obiettivi dovranno essere ottenuti con il sistema di sanzioni e responsabilità. Lalegge15contieneseispecifichedelegheealmenotreimpor-tanti modifiche ordinamentali immediatamente entrate in vigore il 20 marzo 2009 (vedi il dettaglio nella tavola 5). Gli artt. da 8 a 13 – benché importanti e sostanziali – riguardano materie non direttamenteconnessealpresentelavoro.Ultimenotazionisullalegge delega: tutti i punti dell’art. 4 riguardanti la cosiddetta class action sono stati stralciati e hanno costituito un separato decreto delegato (d.lgs. 198/2009) mentre non si hanno notizie del pun-to i) dell’art. 2, comma 1 concernente l’obbligo di permanenza peralmenounquinquennionellasededellaprimadestinazione“ancheperivincitoridelleprocedurediselezioneverticale”,adin-tegrazione dell’art. 35, comma 5-bis del d.lgs. n. 165/2001. Forse qualcunosièaccortocheleprogressioniinrealtànonesistonopiùe,quindi,perrealizzarelavolontàdelladelegaèsufficientela pregressa norma del d.lgs. 165/2001, dato che attualmente concorso pubblico e progressione verticale coincidono. Peraltro, la delega poteva realizzarsi lo stesso, magari per scrivere meglio lanormaequalificarla,senzaesitazioni,qualenormaimperativae inderogabile per tutte le amministrazioni pubbliche (visto che molte regioni la ritengono non applicabile alle aziende sanitarie). Unanormachiarasarebbestataindispensabilepercolmareunvuoto creato da un’ennesima mancata occasione in cui i contrat-ti collettivi della sanità potevano ritenersi utile strumento per l’efficienza e la continuità dei servizi. Mi riferisco all’art. 21 del C.c.n.l. del 19 aprile 2004 che – come è noto – dopo il biennio

(2) Cfr. R. ruffini, Per amore o per forza,inquestaRivista, n. 1/2010, pp. 9 ss.

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Il testo, in senso

generale ha subito

in ogni caso molti

passaggi tecnici e

prelegislativi ma quello

più determinante per

il Ssn è ovviamente

la parziale deroga al

sistema di valutazione

e alla premialità

disperimentazionenonèstatopiùriproposto.Laformula,comesidiceva,nondeveperòessere“obbligodipermanenza”perchépotrebbe ingenerare addirittura un diritto a non essere trasferito da parte della stessa amministrazione per motivi di servizio; per la ratiodellanormalaprevisionedovrebbeessere“idipendentineoassuntiequelliprovenientidamobilitàesternanonpossonochiedereperalmenounquinquenniodiaccedereallamobilitàesterna”.Va subito detto che il testo definitivo del decreto è abbastanza diversorispettoaquelloapprovatoprovvisoriamenteamaggio2009 e le modifiche riguardano, tra le altre, proprio le aziende sanitarielequali,unitamentealleregioniealleautonomielocali,hannoottenutodalGovernofortiscontiinossequioallalorope-culiarità e alle norme costituzionali che impongono la competenza legislativa esclusiva in molte delle materie toccate da Brunetta. Il paradigma delle competenze che l’art. 117 della Costituzione ripartisce tra potestà legislativa esclusiva dello Stato e principi generali cui le autonomie devono ispirarsi è ben riassunto nella norma finale di cui all’art. 74. Il testo, in senso generale, ha subito in ogni caso molti passaggi tecnici e prelegislativi (si sono contate 33revisionideltesto)maquellopiùdeterminanteperilServiziosanitario nazionale è ovviamente la parziale deroga al sistema di valutazione e alla premialità. Per illustrare il lungo iter che ha portato al decreto 150 prendia-mo le parole utilizzate dallo stesso ministro Brunetta sul sito del Governo:“NellastoriadellaRepubblicanoneramaisuccessoche una riforma di tale complessità e importanza venisse defini-tivamenteapprovatainpocopiùdi15mesi”.Come afferma il sito ufficiale del Ministro Brunetta, con l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009 si èconcluso“inpocopiùdi15mesi”illungopercorsoforte-mente voluto dal Governo per riformare il lavoro pubblico (o forse sarebbe meglio dire: i lavoratori pubblici). Partendo dagli strumenti dell’amministrazione il decreto punta ai risultati finali

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L’intervento non

è del tutto terminato

in quanto è in cantiere

la cosiddetta “carta

dei doveri” ed è in

discussione il disegno

di legge n. 1167, che

riprende parecchi

argomenti dei permessi

al part-time

edesaltaquestiultimi.Ilciclopermigliorare(o“efficientare”,come si dice ora) il prodotto finale è palese: i dirigenti e i dipen-denti pubblici devono garantire prodotti conformi a standard diqualitàpredefiniti,leloroperformance collettive e individuali devono essere valutate e misurate, i migliori sono premiati e chi devia dal percorso viene punito. Tutto il percorso illustrato costituisce la declinazione del principio base della trasparenza chevienesupportatoconl’utilizzazionediffusadeisitiwebisti-tuzionali. A monitorare l’intero ciclo sono chiamati organismi nuovi (la Commissione per la trasparenza) e altri già esistenti ma rivitalizzati (gli OIV, ex Nuclei di Valutazione o SECIN). Il passaggio culturale è sicuramente sintetizzato dalla frase che la Commissione per la trasparenza ha adottato come proprio motto (vedi paragrafo successivo). Inrealtàl’interventononèdeltuttoterminatoinquantoperil2010èincantiere,inparticolare,lacosiddetta“Cartadeidoveri”ed è in discussione il disegno di legge n. 1167 – diventato legge nel marzo 2010 – che riprende parecchi argomenti dai permessi e aspettative all’orario di lavoro, dal part time alla legge 104/1992. Aldilàdiquestitrascinamentiappenacitati,vadettochenontutto il decreto 150 è già applicabile o a regime. Nell’art. 1 sono declinatelefinalitàdeldecretochevuoleessereuna“riformaorganica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delleamministrazionipubbliche”.IlGovernoperriformaorganicaintendeva la riconduzione a sistema delle norme attraverso la loro ricostruzione che ne individuasse le cose da salvare e le patologie. Lastessariconduzionedovevachiarirelospiritodegliinterventi,individuando i necessari collegamenti e linee di coerenza. Questo dal punto di vista ideologico. Al contrario, in veste tecnica, tanto organica la riforma non ap-pare perché è stato scelto il metodo – micidiale per gli addetti ai lavori – di novellare numerosi articoli del decreto 165 del 2001 invece di riscrivere completamente un testo normativo. Icona diquestametodicaèl’art.55conlesuenuoveottofiliazioni.Il

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decretolegislativosiinserisce,quindi,nelquadrodiunpiùampiodisegno di riforma che porterà – a seguito dell’emanazione della “Cartadeidoveri”–auncambiamentoradicaleneirapportitrap.a., cittadini-utenti e imprese.Con il decreto 150 del 2009 il legislatore interviene in particolare in materia, di valutazione delle strutture e del personale, di valo-rizzazione del merito, di promozione delle pari opportunità, di dirigenza pubblica, di contrattazione collettiva e di responsabilità disciplinare. Per tale aspetto, il decreto 150 del 2009 può essere divisoidealmenteinquattroparti,cherispecchianoinparteledeleghe della legge 15: la prima rivisita il sistema di valutazione e la premialità per i pubblici dipendenti; la seconda introduce delle modificazioni al decreto 165/2001 in tema di prerogati-ve dirigenziali e organizzazione del lavoro; la terza interviene pesantemente sulla contrattazione collettiva, sia nazionale che integrativa;laquarta,infine,sioccupadisanzionidisciplinarieresponsabilità.Perleaziendesanitarielasecondaelaquartapartesono entrate già in vigore, con le precisazioni indicate nell’art. 74 deldecretostesso.Laterzapartecominceràaprodurreeffettidalmomento della partenza della tornata contrattuale 2010-2012 e, peralcuniaspetti,addiritturadopoil1°gennaio2013.Laprimaparte, invece, non riguarda per adesso le aziende ed enti del ser-viziosanitarionazionaleinquantotutteleprevisionidegliartt.da1 a 30 dovranno essere oggetto di recepimento e adeguamento da parte delle regioni: così infatti recita espressamente l’art. 31, conquistatoinConferenzaunificata.

2. Valutazione, premialità, trasparenzaL’attuazionedellospecificopuntodidelegadicuiall’art.2,com-ma 1, lettera c) della legge n. 15 è stato realizzato dal decreto delegato con il titolo II che contiene norme di immediata e inderogabile applicazione e norme che devono essere oggetto del processo di adeguamento. Il successivo titolo III disciplina “meritoepremi”achiusuradelcerchio.

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Su alcuni aspetti

le regioni dovranno

ulteriormente

“adeguare”

l’ordinamento

vigente, ma potrebbe

trattarsi, di una sorta

di manutenzione

straordinaria di una

macchina di per sé ben

funzionante

2.1. Ciclo di gestione della performanceForse è necessario premettere che nel disciplinare materie come quellecontenuteneltitoloIIillegislatoreharisentitodelmodellodi riferimento sempre utilizzato nei casi di normativa diretta indistin-tamente al pubblico impiego ovvero alle amministrazioni pubbliche, cioè il modello ministeriale. Con tutto il rispetto per le amministra-zioni degli altri comparti, per il Servizio sanitario nazionale potrebbe essereaddiritturariduttivoquantoprevistoinquestapartedelde-creto e alcuni concetti o aspetti organizzativi sono profondamente radicati da anni del nostro ordinamento. Basterebbe ricordare anche unasoladellenormedeldecreto502/1992perevidenziarequantole aziende sanitarie siano già in linea rispetto alle odierne innovazioni: l’art. 6, comma 5, punto d)cheimpone“latenutadiunacontabilitàanalitica per centri di costo e di responsabilità che consenta analisi comparativedeicosti,deirendimentiedeirisultati”.Pernonparlaredella metodologia di budget, strumento gestionale irrinunciabile nelle aziende – regolamentato dettagliatamente dalle leggi regionali – che sembra coincidere esattamente con la descrizione che fa l’art. 4 del ciclo di gestione della performance.Ritengo,dunque,chetuttigli istituti normati dagli artt. 4-10 siano probabilmente già a regime in molte aziende sanitarie. Certamente su alcuni aspetti le regioni dovrannoulteriormente“adeguare”l’ordinamentovigente,mapotrebbe trattarsi di una sorta di manutenzione straordinaria di una macchina di per sé ben funzionante. Mi sembra di poter individuare almeno due punti che dovrebbero essere allineati:1. l’esternalizzazionedeirisultati“aicompetentiorganiesterni,

ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari deiservizi”,argomentodigrandeattualitàecolonnaportantedel decreto Brunetta;

2. una maggiore puntualizzazione della valutazione a livello in-dividuale, visto che la produttività – e i conseguenti sistemi di misurazione – erano sostanzialmente centrati sulla fase col-lettiva anche per il grande valore strategico e funzionale che assume il lavoro di équipe nelle aziende sanitarie.

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L’effettiva incidenza

dei vari strumenti

forniti dal decreto

è fortemente

condizionata

dal principio

della loro applicazione

a isorisorse

2.2. Gli strumenti di premialitàIl decreto fornisce una serie corposa di strumenti per premiare il merito e le professionalità, non tutti originali. Va detto subito che la costruzione del sistema premiante appare ineccepibile ma è condizionata da un elemento di variabilità esterna: il finanzia-mentoacoperturadituttiglistrumentidescritti.Laverachiavedi volta di tutto l’impianto del decreto – ma è intuibile che non poteva che essere così – è costituita dal comma 2 dell’art. 17 che testualmenterecita:“nondevonoderivarenuoviomaggiorioneriperlafinanzapubblica.Leamministrazioniinteressateutilizzanoa tale fine le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili alegislazionevigente”.Poichélanormasiriferisceallafinanzapubblica tout court significa che neanche alle regioni in sede di adeguamento è consentito immettere risorse nuove a copertura delle norme premiali. Allora appare senz’altro interessante esa-minare i vari strumenti forniti dal decreto, ma la loro effettiva, sostanziale incidenza è fortemente condizionata dal principio della loro applicazione a isorisorse. E siccome i trasferimenti di risorse tra i fondi e le modalità della loro utilizzazione sono una competenza della contrattazione integrativa (una delle ultime chelesonostatelasciate),siprofilagiàunoscenarionelqualele aziende sanitarie troveranno probabili resistenze nel ritagliare quotedeifondiperpremiaresolopochilavoratoriesituazionidieccellenzache,cometradizioneciinsegna,sonoquellechemenointeressanoalsindacato.Vasegnalatocomunquecheun’aziendache vorrà realmente mettere a regime il sistema premiale con forti differenziazioni potrà fare ricorso alle nuove forme di autode-terminazione (art. 40, comma 3-ter novellato dall’art. 54) (3). Come spesso accaduto in passato, il legislatore ha mostrato di aver fatto la sua parte mentre la applicazione sul campo è lascia-taagliamministratorieaidirigentichedovranno–inquestaspecifica materia – adeguare i propri comportamenti allo spirito del sistema. Il tempo dirà se le aziende sapranno andare avanti

(3) Cfr. infra § 5.

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anche unilateralmente per raggiungere tutte le finalità del sistema premiante.Lacircostanzacheilpercorsocompletoimplichilaprobabile rottura delle relazioni sindacali e il riconoscimento del merito a pochi (con le immaginabili congratulazioni dei colleghi) solo per distribuire pochi euro non appare certamente un viatico incoraggiante.

Tavola 1 – Il range completo degli strumenti premiali.

Il pacchetto legislativo sembra ben articolato e finalizzato agli obiettivi. Non tutto è però così lineare e per testare la concre-tezza dell’apparente decisionismo del Governo osserviamo l’art. 19che,senz’altro,èlanormapiùconosciutaeodiatadaidirettiinteressati. Premetto che l’art. 19 non sarà mai applicato alla sanità così come è scritto (vedi l’art. 31) ma serve proprio da cartina di tornasoledeicontenutideldecreto.Iltemaè,dunque,i“criteriperladifferenziazionedellevalutazioni”.Tuttihannolettolanorma,negiranosulwebdecinedirappresentazionigrafiche,i

Denominazione Norma diriferimento

Livello diapplicabilità

1 Bonus annuale delle eccellenze Art. 21 (tutti)

2 Premio annuale per l’innovazione Art. 22 (tutti)

3 Progressioni economiche Art. 23(comparto)

Adeguamentoobbligatorio

4 Progressioni di carriera Art. 24(comparto)

Adeguamentoobbligatorio

5 Attribuzione incarichi e responsabilità Art. 25 (tutti) Adeguamentoobbligatorio

6 Accesso a percorsi di alta formazione Art. 26 (tutti) Adeguamentoobbligatorio

7 Premio di efficienza Art. 27 (tutti) Adeguamentoobbligatorio

Gli strumenti di cui ai punti 1, 2, 3 e 5 sono finanziati dalle risorse destinate alla contrattazione collettiva. Il punto 4 entra nel piano del fabbisogno del personaleequindièfinanziatodalbilancio.Ilpunto7siautofinanzia.Ipremi sono attribuiti dal soggetto individuato dai singoli ordinamenti ad esclusione del punto 2 che viene assegnato direttamente dall’OIV.

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La famosa

“graduatoria”

che l’Oiv deve

compilare riguardo

solo le “valutazioni

individuali”

sindacati già la rifiutano, i probabili destinatari del fatidico 25% sono già alla disperazione. Ebbene non è così, perché rispetto alprimotestodell’art.19risalenteall’aprile2008–quellosìveramente terribile e cogente – le modifiche poi recepite nella versionedefinitivaannacquanomoltolainvasivitàdelledispo-sizioni.Innanzituttolaormaifamosa“graduatoria”chel’Oivdevecompilareriguardasoltantole“valutazioniindividuali”equestoc’eraanchenelprimotesto.Secomplessivamenteperlaproduttivitàlerisorsestoricizzatesonoscarse,quelleperlacom-ponente premiale individuale sono insignificanti. Si può perciò affermare che è stato fatto tanto rumore per nulla (cioè pochi euro), anche se a nessun dipendente piacerebbe essere inserito nelle posizioni basse della graduatoria a prescindere dalle penaliz-zazionieconomiche.Ilsecondopunto–quellocompletamentecambiato ad ottobre 2009 – riguarda le vie di fuga dalla rigidità dellagraduatoria.Laversioneoriginariaconstavaditresolicommiche prefiguravano il famoso paradigma 25-50-25. In Gazzetta l’art.19hatrecommiinpiùe,apartel’ultimocheriguardalederoghe per le piccoli amministrazioni locali, all’esame dell’attuale comma 3 ci si accorge che:1. la contrattazione collettiva integrativa può prevedere deroghe

alla percentuale del 25% della fascia che percepisce il 50 % delle intererisorse,inmisuranonsuperioreacinquepuntipercentualiin aumento o in diminuzione, con corrispondente variazione compensativa delle percentuali delle altre due fasce;

2. sempre la contrattazione può prevedere deroghe alla compo-sizione percentuale delle fasce di cui alle lettere b) e c)–quellecorrispondenti al 50% e a zero – e alla distribuzione tra le medesime fasce delle risorse destinate ai trattamenti accessori collegati alla performance individuale.

Insomma la garanzia del rispetto della rigidità della fasce è af-fidata ai sindacati! Da notare che per la fascia elitaria la stessa legge pone dei paletti all’estensibilità della fascia mentre viene liberalizzata la percentuale della seconda e della terza, cioè – si

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suppone–quelladiappartenenzadeifannulloni.Cosicchél’asset percentuale rigoroso e meritocratico di Brunetta potrebbe diven-tare, provocatoriamente ma credibilmente, il seguente:

– al 20% = 50% trattamento accessorio complessivo – al 70% = 44% trattamento accessorio complessivo– al 10% = 6% trattamento accessorio complessivo

con la puntualizzazione che la terza fascia ha raggiunto la so-glia di cut-off per rispettare la norma e non rendere possibile cheundipendenteinterzafasciapossapercepiredipiùdiunoinseconda.L’esempiofattorispondesicuramenteaduncon-cetto di differenziazione ma consente legittimamente di evitare quelrozzo“zero”ipotizzatodallanorma.IlMinistronelcorsodell’audizione alla Commissione affari costituzionali del Senato del 29 aprile 2009 illustrò i contenuti del decreto delegato e sulpuntospecificoaffermòche“ildecretofissainmateriaunaserie di principi nuovi e non derogabili dai contratti collettivi; si stabilisce,peresempio,chenonpiùdiunquartodeidipendentidi ciascuna amministrazione potrà beneficiare del trattamento accessorio nella misura massima prevista dal contratto e che non piùdellametàpotràgoderneinmisuraridottaalcinquantapercento, mentre ai lavoratori meno meritevoli non sarà corrisposto alcunincentivo”.Unsanopragmatismoedelementistrategicidi real politik hanno evidentemente suggerito al ministro e al Governo di attenuare il testo ma resta il fatto che nei proclami contro i fannulloni e negli attacchi frontali a favore del merito un’altra volta sarà meglio abbassare i toni. Alcune considerazioni di ordine generale sugli strumenti. Il n. 3 indicatonellatavola1èquellopraticamentegiàconfezionatoepronto per l’uso perché per il comparto l’art. 35 del C.c.n.l. del 7 aprile 1999 è del tutto conforme al dettato del Brunetta. I nn. 5 e 6 sono leve gestionali che non erano mai state formalizzate ma esistevano eccome. Riguardo alla prima, cosa altro sono le posizioni organizzative e gli incarichi di coordinamento se non formedi“assegnazionediincarichieresponsabilità”?Levigenti

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Le direzioni aziendali

da sempre ricorrono a

mezzi per valorizzare

i dipendenti che

la normativa non

consente ancora

di far progredire

nella carriera

clausole contrattuali prescrivono criteri generali che sono senz’al-troinlineaconlanecessitàchel’assegnazioneavvenga“secondocriterioggettiviepubblici”.Lasecondalevaèmenoritualemaseun’azienda non ha mai utilizzato la formazione come elemento premiante“noneconomico”–peresempio,iscrivendogiovanidirigenti a Masters di II livello, inviando dipendenti meritevoli a corsi costosi o particolarmente selettivi – vuol dire che non ha maipraticatounadellepiùelementariregoledelmanagement. Ledirezioniaziendalidasemprericorronoamezziqualinominee designazioni in commissioni e organismi vari, rappresentanza aziendale all’esterno, pubblicazioni, visibilità aziendale, forma-zione, dotazione di risorse (umane, tecnologiche, manutenzioni, ecc.) per valorizzare i dipendenti che la normativa non consente ancora di far progredire nella carriera. Il n. 7 poteva sicuramente già essere attuato con una articolata e intelligente gestione del fondo della produttività collettiva (o di risultato per la dirigen-za). Non dimentichiamo che le clausole contrattuali permettono di integrare i fondi in modo congruo in presenza di esigenze funzionali (apertura o miglioramento dei servizi, dismissioni, ecc.) o condizioni oggettive (aumento della dotazione organica). Moltissimeaziendeinpassatohannoutilizzatoquestopercorsoper premiare i dipendenti, incrementando il fondo specifico con risorse di bilancio derivanti da risparmi accertati e vincolando l’incentivo ai dipendenti coinvolti nel risparmio. Gli strumenti numerati 1 e 2 sono sostanzialmente nuovi, e tale caratteristica aggravaancoradipiùlacriticitàdell’applicazioneditalistrumentiadinvarianzadirisorsefinanziarie.Laloroconfigurazionesfuggeperò al processo di adeguamento da parte delle regioni, per cui credo sia opportuno attendere le scelte di merito regionali in quantorispettoaglialtri5strumentiladisciplinapotrebbeesseremoltopiùflessibile.Riguardoall’interopacchettopremialesipuòdiredunquechelaSanitànonsitroveràimpreparataeconoscegià percorsi, metodologie, organizzazione; purtroppo conosce anche le falle del sistema e tutte le forme di arretramento o le

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Il decreto Brunetta

non dice nulla

di particolarmente

innovativo, ma lo

dice in modo diverso

e fornisce alcuni

strumenti

di convincimento

più sostanziosi

patologie che in passato non hanno consentito di realizzare un sistema premiante che – lo ripeto – era definito in modo sofisti-cato e finalizzato fin dai contratti del 1995/1996. Forse adesso unadifferenzalasipuòrilevarenellapiùmarcataobbligatorietàdella“differenziazione”.QuindiciannifaidecretiAmatoeipri-micontrattidettaronoregole“privatistiche”e“aziendalistiche”nella (ingenua) convinzione che gli operatori – con in prima fila i dirigenti – le avrebbero considerate irrinunciabili per affrontare i grandi processi di cambiamento in corso. Come sappiamo non è stato così ed è ormai comprovato che anche le cose ovvie e strumentalmente indispensabili ai fini istituzionali non devono soltanto essere affermate da norme ma devono anche essere rese esigibili in modo coatto. Ecco allora l’art. 18 del decreto laddove senzamezziterminisisancisceche“èvietataladistribuzioneinmaniera indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla performance”.Ancheinquestaoccasionesi deve ripetere un commento già espresso: il decreto Brunetta non dice nulla di particolarmente innovativo ma lo dice in modo diversoeforniscealcunistrumentidiconvincimentopiùsostan-ziosi. Ho però un retropensiero, nel senso che in fondo anche prima i deterrenti esistevano (gli obiettivi fissati dalle regioni, il Collegio sindacale, la giurisprudenza della Corte dei conti, un vago ma non inesistente controllo sociale) eppure in tante aziende il sistema – per dolo o ignavia – non è mai decollato. Se èunaquestionediculturaodicondizionamentiinterniedesternitroppo radicati per cambiare, allora penso sinceramente che in quelleaziendeneancheleinnovativedisposizionidiBrunettariusciranno a rimuovere gli ostacoli. Resta lo strumento n. 4 costituto dalle progressioni di carriera verticali.Laquestioneèparticolarmentedelicataenonpuòtro-varecommentisommessioequilibraticomequellisopraeffettuatiper i restanti strumenti premiali. Nell’art. 24 le progressioni di carriera (o verticali) sono indicate facendo riferimento all’art. 52 novellato del decreto 165: per tale motivo e per essere un

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Le progressioni

verticali devono essere

considerate nell’ambito

del reclutamento e non

come “strumento per

premiare il merito

e le professionalità”

istituto di natura ordinamentale l’esame della norma è conte-nuto nel paragrafo 5.6. Questa scelta di allocazione sistematica sottendeancheun’altrapersonaleconsiderazione,cioèquelladel rifiuto di considerare le progressioni di carriera parte del sistema premiante. Se in astratto o in altri scenari (sicuramente nelprivatocheeffettuale“vere”promozioni)leprogressioniinparolasonoovviamenteunalevagestionale,inquestocontestoe con la nostra recente storia alle spalle non è possibile accettare lalogicapropostadall’art.24.Ledeterminazionichescaturisco-no dall’art. 52 sono frutto di un lungo percorso (ricordato nel prossimo paragrafo) e come amministratore pubblico e cultore del diritto non posso che inchinarmi alle motivazioni giuridiche poste alla base dell’inversione di tendenza. Ma se si deve accet-tarequestalogicainseritanell’ambitodel“reclutamento”nonlasipuòaccettaresemillantatacome“strumentoperpremiareilmeritoeleprofessionalità”eilsecondocommadell’art.24assume addirittura la forma di uno scherno nei confronti di tutti idipendenti“meritevoli”chedovrannoattenderechissàquantianni per vedere l’espletamento di un concorso.

2.3. TrasparenzaÈ uno dei concetti mustdell’interamanovraBrunetta.Ladefi-nizione ideologica è offerta dalla stessa legge delega all’art. 4, comma7:latrasparenzava“intesacomeaccessibilitàtotale,ancheattraverso lo strumento della pubblicazione sui siti internet delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’at-tività di misurazione e valutazione svolta in proposito dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispettodeiprincìpidibuonandamentoeimparzialità”.Larealizza-zione della delega la troviamo nel lunghissimo art. 11, i cui commi 1 e 3 sono considerati inderogabili, dettando i medesimi norme di principio.Gliaspettisalientiegliadempimentisonoquesti:

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L’art. 11 dispone

il divieto di erogare

la retribuzione

di risultato ai

dirigenti responsabili

della mancata

realizzazione

degli adempimenti

1. adozione del programma triennale per la trasparenza e l’inte-grità;

2. pubblicazione dei costi dei servizi erogati;3. attuazione della Pec;4. presentazione del piano e della relazione sulla performance

alle associazioni di consumatori;5. pubblicazione sul sito in una apposita sezione di una serie

di dati contenuti nei nove punti del comma 8 che vanno ad aggiungersi agli adempimenti già disposti dall’art. 21 della legge n. 69/2009.

Unadovutasegnalazionevafattaall’ultimocommadell’art.11che dispone il divieto di erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili della mancata realizzazione degli adem-pimenti. Discorsoapartevafattoperlapartita“integrità”dataladelica-tezza del tema e l’assoluta novità. I soggetti del processo di misurazione e valutazione sono indivi-duati con grande chiarezza dall’art. 12:1. unorganismocentraledeltuttonuovodefinito“Commissione

per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle ammini-strazionipubbliche”;

2. gli organismi indipendenti di valutazione in ogni amministra-zione, in pratica già esistenti;

3. l’organo di indirizzo politico-amministrativo che per le aziende sanitarie è il Direttore generale;

4. i dirigenti di ciascuna amministrazione.

3. L’adeguamento delle regioni e del SsnRiguardo all’adeguamento da parte delle regioni va preliminar-mente segnalato un piccolo giallo nella formulazione degli artt. 16e31.Inquest’ultimoarticolosiaffermache“Leregioni,ancheperquantoconcerneiproprientieleamministrazionidelServizio sanitario nazionale, e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 17, comma 2,

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18,23,commi1e2,24,commi1e2,25,26e27,comma1”.Laformulazioneèripetutaneicommi2e3manonnelcomma4.Lacircostanzanonpuòcheessereunrefusoel’affermazioneè supportata da varie motivazioni. Innanzitutto, in presenza di una anomalia simile fermarsi all’interpretazione letterale sarebbe errato.Utilizzandoalloral’interpretazionesistematicanonsirin-viene un solo motivo giuridico o politico ma, direi, logico per cui il Ssn sia espressamente ricompreso nel processo di adeguamento inbentrecommienoninquellochedettalanormatransitoria.Inoltre,sedavveroilquartocommanonsiapplicasseanchealSsncisarebbedachiedersiqualesialanormativadiriferimentomedio tempore, visto che non è ancora in vigore la nuova disci-plina“adeguata”enonsussisterebbelanormatransitoriachefasalvaquella“vigenteall’entratainvigoredelpresentedecreto”.Infine, con lettura riduttiva si porrebbero evidenti problemi di incostituzionalità e la giurisprudenza ci ha insegnato che il giudice (e, prima di lui, l’interprete) ha il dovere di verificare se la norma, per essere indenne da una pronuncia di illegittimità, consenta un’interpretazione“costituzionalmenteorientata”.Loschemaè sostanzialmente ripetuto nel precedente art. 16, anche se i commi sono solo due. Per completezza si segnala che il refuso è ripetutoanchenell’art.65,comma4,sebbenelascritturasiapiùtecnica:infattiinquestanormasiparladi“compartoregioniedautonomielocali”cheèlocuzionesenz’altropiùristrettadiquelleutilizzate negli artt. 16 e 31 e finalizzata soltanto a delimitare la contrattazionecollettiva.Leconsiderazionifattesopravalgonoanche per l’art. 65 anche se potrebbe sostenersi – con molta fan-tasia, peraltro – che il legislatore abbia intenzionalmente voluto prescriverealleaziendeedentidelS.s.n.unperiodopiùbreve(il1°gennaio2011comeperleamministrazionicentrali)perla disapplicazione delle norme difformi contenute nei contratti integrativi.Unaletturasicuramentecredibileècheillegislatoreparlandodi“compartoregioniedautonomielocali”enondelSsnabbia già inteso dare applicazione alla nuova norma che prevede

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Mag. - Giu. 2010

Lo strumento con

il quale le regioni

dovranno adeguare

i propri ordinamenti

è la legge regionale

nonpiùdiquattrocompartiechequindilasanitàvienedatataci-tamenteperassorbitainquelcompartoconlasoladistinzionediunaseparatasezione(nonpiù“area”)perladirigenzasanitaria.ItitoliIIeIIIdeldecretosaranno,dunque,oggettodiadegua-mento entro il 31 dicembre 2010 meno le norme di immediata applicazione che costituiscono esercizio della potestà legislati-va esclusiva dello Stato. A tale proposito si suggerisce la lettura dell’art. 74 che – a mio giudizio – costituisce un sintetico manuale di diritto costituzionale e fornisce con chiarezza e immediatezza i riferimenti applicativi della riforma del titolo V della Costituzione operato dalla legge costituzionale n. 3/2001. Non si era mai letto in un atto normativo una così esauriente elencazione di competen-zeesclusivestataliedivincoliall’adeguamento.Lariservariferitaall’ordinamento civile e alla garanzia dei livelli essenziali dei diritti civili e sociali e il richiamo ai principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento sono scritti oggettivamente e formalmentemoltobene.Conquestononsivuolcertodirecheanche nei contenuti tutte le scelte del legislatore siano condivisi-bili, tanto è vero che in Conferenza unificata è stato fortemente contestato l’art. 60 (vedi le premesse al decreto) e che la Regione Toscana ha già impugnato alla Corte costituzionale gli artt. 40, 48 e 49 del decreto (4). Qualora non venisse rispettata la data del 31 dicembre 2010 per l’adeguamento formale ai principi del decreto,dal1°gennaio2011sarannoapplicatedirettamentelenorme del decreto fino alla data di emanazione della disciplina regionaleelocale.Iltermineèquindiperentorioma,inultimaanalisi,nondefinitivo.Lostrumentoconilqualeleregionido-vranno adeguare i propri ordinamenti è la legge regionale, non bastando in tal senso una deliberazione di giunta o linee-guida. Oltre al preciso dettato dell’art. 117 della Costituzione che parla esplicitamentedi“legislazione”esclusivaoconcorrente,credoche tatticamente sia indispensabile uno strumento giuridico che

(4) Deliberazione della giunta regionale della Toscana n. 1098 del 30 novembre 2009.

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In data 20 gennaio

2010 è stato sottoscritto

un protocollo

d’intesa per la

sperimentazione della

riforma Brunetta con

particolare riguardo

alla valutazione del

personale

non abbia la natura di atto amministrativo impugnabile dinnanzi al TAR. Il fatto che per le Aziende sanitarie ci sia una sorta di atterraggio morbidoèparticolarmenteimportanteinquantobastaleggerei termini dell’art. 19 per comprendere come il medesimo appaia impensabile per le Aziende sanitarie. Graduatorie individuali ri-gide, livelli di performance blindati (il già famoso 25-50-25), il principiochecirca170.000operatorinonpercepirebbero“alcuntrattamentoaccessoriocollegatoallaperformanceindividuale”suggeriscono alle regioni di valutare bene le decisioni da adottare. D’altro canto la stessa larga formulazione del secondo comma dell’art 31 consente di ritenere presenti ampi spazi per non scon-volgereilsistema,ancheinrelazioneairiflessichepuòavereunavalutazione individuale completamente negativa sull’avviamento derivante per il medico dal proprio diritto soggettivo alla libera professione (5). Proprio per non sconvolgere il sistema e prevenire innovazioni troppo spregiudicate, in data 20 gennaio 2010 è stato sottoscritto un Protocollo d’intesa tra il Ministero della funzione pubblica, AGeNaS, Formez da una parte e Fiaso e 17 aziende sanitarie dall’altra per la sperimentazione della riforma Brunetta con par-ticolare riguardo alla valutazione del personale. Alle aziende fir-matarie si sono poi aggiunte tutte le aziende sanitarie della Sicilia. L’iniziativaèapprezzabileesaràunsicuropuntodiriferimentoper l’adozione delle leggi regionali. Forse le regioni avrebbero dovute gestire in prima persona la sperimentazione e non delegare (sempreché lo abbiano realmente fatto) un’associazione priva di ufficialità, ignorando tra l’altro la seconda federazione di aziende sanitarie, cioè FederSanità-Anci. È previsto un comitato di in-dirizzocompostodaottosoggetti“istituzionali”,unComitato

(5)Èagevoleintuirequalipotrebberoesserelericadutesullaclientelaprivatadi un medico in caso di una sua valutazione negativa. Infatti nell’immaginario collettivo percepire zero incentivi per la performance individuale vorrebbe dire inevitabilmente e sillogisticamente incapacità. Si tenga conto che tutte le valuta-zionieleretribuzionidevonoobbligatoriamenteesserepubblicatesulsitowebdell’azienda sanitaria.

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Mag. - Giu. 2010

Rispetto al format

della scheda di

valutazione molte

aziende sanitarie

hanno riconosciuto

schemi e modelli da

loro già utilizzati

da anni e magari

superati

tecnico-scientifico di 8 esperti, formatori addestrati dal Formez e valutatori individuati dalle Direzioni generali tra coloro che istitu-zionalmente devono svolgere tale compito. Vediamo brevemente alcuni punti rilevanti del protocollo. Innanzitutto il target di applicazioneeitempi.Lasperimentazioneriguarderàtuttoilper-sonale in relazione alla valutazione della prestazione individuale di lavoro. Il processo avrà durata di 4 mesi ad iniziare non appena terminata una veloce fase di formazione e si concluderà entro il 31 agosto 2010. È già programmato per il 18 novembre 2010 un Convegno nazionale per illustrarne i risultati. Il lavoro sarà svolto sul campo utilizzando, per simulare la valutazione dei dirigenti, i datidisponibilidel2008e,perilcomparto,andandopiùalbuio.Lostrumentoconsisteinunaschedaconunaventinadiitem e una scala di punteggio da 1 a 5. Rispetto al format della scheda di valutazione molte aziende sanitarie hanno riconosciuto schemi e modellidalorogiàutilizzatidaanniemagarisuperati,quindisin-ceramente nulla di particolarmente rivoluzionario. Nel Protocollo viene ulteriormente chiarito che la sperimentazione non produce alcun effetto giuridico né economico (6) e che i risultati della sperimentazione medesima sono condivisi con la Commissione per la trasparenza. Sulla base della tempistica indicata nell’accordo si può credibilmente ritenere che le leggi regionali arriveranno tutte sul filo di lana del termine finale per l’adeguamento. Credo chequest’ultimasiaunaevenienzadaevitareechelesingoleregioni – basandosi anche sull’andamento della sperimentazione che, in ogni caso, non è assolutamente determinante – adottino la propria legge ben prima: politicamente sarebbe corretto che la legge di adeguamento fosse la prima ad essere votata dai nuovi consigliregionaliinsediatidopoleelezioni.Unaltroaspettoda

(6) In realtà l’inizio della sperimentazione non ha dato l’idea che gli interessati siano convinti dell’oggettività dell’operazione e si sono create subito fronde di protesta (cfr. ASL 10 pagelle per i dipendenti. Ma i sindacati non ci stanno,in“LaNazione”,17febbraio2010;I medici bocciano le pagelle,in“IlSole24Ore”,4marzo 2010). Tutti i sindacati medici il 3 marzo 2010 hanno scritto al Ministro Brunetta la sospensione del protocollo di sperimentazione e l’apertura di un tavolo di confronto.

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Mag. - Giu. 2010

Con quali risorse

sarà realizzata

concretamente

la valutazione

della prestazione

individuale di lavoro?

sottolineare è che l’adeguamento regionale al Brunetta e la con-nessa sperimentazione riguardano esclusivamente la valutazione individualementrequellacollettiva–fondamentalenelleaziendesanitarie – non viene rivisitata. Allora viene spontanea una con-siderazione.Poichéildecretostessostabilisceche“nondevonoderivarenuoviomaggiorioneriperlafinanzapubblica”evistoche i fondi specifici oggi presenti nelle aziende sono indistinti tra produttività (o risultato per i dirigenti) collettiva ed individuale, conqualirisorsesaràrealizzataconcretamentelavalutazionedellaprestazione individuale di lavoro? Appare evidente che il nodo di tutto il percorso è la contrattazione collettiva che è la sola che può (o, meglio, deve) nella prima tornata utile agire sui fondi consolidati e riportarli ad una separazione che – si ricorderà – era formale fino agli anni 1999/2000. È bene allora che il comitato di settoreannotifindaoralaquestioneperlapredisposizionedegliindirizzi per il contratto 2010-2012. Se però le risorse destinate almeritoindividualesarannocomequelledeiprimicontratticollettivi(qualcunoforseavràancoramemoriadello0,2%delcosiddetto“fondino”)allorailtuttosirisolveràinungrandiosobluff. A ben vedere nulla impediva alla contrattazione integrativa aziendale di individuare risorse del Fondo generale dedicate alla produttività individuale e molte aziende già praticano da anni questasoluzione.Èperòovviocheunanormainderogabileechiara nel contratto nazionale darebbe maggiormente il segno del cambiamento. Aconclusionedell’analisidiquestapartedeldecretoBrunetta,vorrei segnalare che le parti oggetto di adeguamento regionale sono ben circoscritte dagli artt. 16 e 31, mentre alcune (art. 11, commi 1 e 3, da 28 a 30) sono immediatamente in vigore e rite-nute inderogabili. Altre ancora, infine, non sono citate nell’art. 16 o nel 31 né nel primo comma dell’art. 74, essendo evidentemente normedileggeordinariasenzaparticolarequalificazione.Traquestenorme,richiamol’attenzionesuicontenutidegliartt.10e 11 perché gli adempimenti introdotti sono veramente notevoli

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Mag. - Giu. 2010

e impegnativi. Non tutti sono immediatamente attuabili (per esempio, per adottare il programma per la trasparenza e l’integrità sarà necessario attendere le linee guida della Commissione di cui all’art. 13). Attenzione invece agli obblighi di pubblicazione indi-cati nel comma 8 dell’art. 11 e alle direttive della circolare FP n. 1/2010:taliobblighiinfattinonsostituisconoquellidellaleggen. 69/2009 ma si sovrappongono ad essi. Molte letture contra-stanti e apprensioni nelle aziende sanitarie ha generato l’art. 24, soprattuttonellaparteincuisembrastabilirechedal1°gennaio2010nonsarebberopiùstatepossibilileselezioniverticaliperipassaggi di categoria (7). Nella tavola 2 sono riassunte le norme oggettodiadeguamentiequelleinderogabili.

Tavola 2 – Norme oggetto di adeguamento e norme inderogabili.

4. Il periodo transitorio Finoall’entratainvigoredelleleggiregionalie,comunque,finoal31 dicembre 2010 le aziende sanitarie per le materie e gli istituti oggetto di adeguamento continuano ad applicare la normativa pregressa.Amioparerequestoprincipiogeneralevaleperogni

(7) Per approfondimenti sul delicatissimo argomento cfr. S. Simonetti, Le riforme Brunetta nelle aziende sanitarie, cit., § 5.4.

Norme di legislazione esclusiva dello Stato e di legislazione concorrente.

Art. 74, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 150/2009

Art. 117, comma 2, lettere l)e m) della Costituzione

Art. 117, comma 3della Costituzione

Articoli 11, commi 1 e 3, da 28 a 30, da 33 a 36, 54, 57, 61, 62, comma 1, 64, 65, 66, 68, 69 e 73, commi 1 e 3

18 articoli inderogabilioggetto di legislazioneesclusiva dello Stato

Articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9, 15, comma 1, 17, comma 2, 18, 23, commi 1 e 2, 24, commi 1 e 2, 25, 26, 27, comma 1, e l’arti-colo 62, commi 1-bis e 1-ter

14 articoli da adeguareoggetto di legislazione

concorrente

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Mag. - Giu. 2010

Molti commentatori

hanno ritenuto che dal

1° gennaio 2010 non

è più possibile espletare

i passaggi verticali

aspetto rientrante nell’art. 16 o 31, mentre da molte parti sussi-stono perplessità soprattutto in relazione alla sopravvivenza dei passaggi verticali. Molti commentatori – per la verità tutti con riferimento specifico alle autonomie locali – hanno ritenuto che dal1°gennaio2010nonèpiùpossibileespletaretalipassaggi,tesi attenuata dall’Anci che ammette la procedibilità delle selezioni deliberate prima del 15 novembre 2009. Il differimento ha come termine finale il 31 dicembre 2010 ma le autonomie hanno il do-vere di adeguare il loro ordinamento via via che il singolo aspetto necessiti dell’operazione, concludendo tutto entro la data suddetta. Inoltrenelcasospecificoleselezioniverticalinonavrebberopiùuna loro fonte normativa essendo decadute le norme contrattuali diriferimentodal1°gennaio2010,perchéincontrastoconnuovenorme di legge imperative e inderogabili da parte della contratta-zione. Sono tutte valutazioni assolutamente fondate ma ritengo che non possano valere per il Ssn soprattutto perché le differenze tra gli enti locali e le aziende sanitarie sono notevoli: 1. gli enti locali hanno la potestà regolamentare di adottare le

proprie norme concorsuali (art. 89, d.lgs. n. 267/2000), quindinessunoimpedivaauncomunediadeguareilproprioregolamentoalBrunettafindal2gennaio2010.Leaziendesanitarie in tutti gli aspetti dell’adeguamento non godono di alcunaautonomiainquantoilloroordinamentoèoggettodi legge regionale. Per la materia dei concorsi poi sussiste un regolamento ministeriale (il d.P.R. n. 220/2001) che ovvia-mente non può essere modificato dalla singola azienda;

2. agli enti locali si applicano direttamente le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e s.m.i. ai sensi dell’art. 88 del d.lgs. 267/2000, mentre le norme del decre-to 29 citato per le aziende sanitarie hanno alcuni ambiti di adeguamento attraverso la legge regionale;

3. se si ammette che le fonti normative di origine contrattuale sono disapplicate ex legedal1°gennaioechequinditalecirco-stanza funge da incentivo per le autonomie locali per adottare

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Mag. - Giu. 2010

Fino alla data di

emanazione della legge

regionale è possibile

espletare le selezioni

interne verticali tra

categorie

gli adeguamenti, si ammette anche che – alla luce dei punti precedenti – le aziende sanitarie versano in una fase di vacatio legis non soltanto con riferimento alle selezioni verticali ma perun’infinitàdiistitutinonpiùcompatibili.

Certamente il fatto che nessuna regione abbia non dico adottato la legge di adeguamento ma neanche fornito direttive transitorie gioca a favore della tesi del differimento complessivo. E che ciò sia dovuto ad evidenti ragioni strategiche connesse alle elezioni del 28 marzononcambiaiterminidellaquestioneeappareinconferentedal punto di vista giuridico, visto che nessuno può imporre ad una regione il momento in cui adottare una legge.Alla luce di tutte le considerazioni sopra esposte, ritengo che il differimento vale per tutta la prima parte del decreto e che, di con-seguenza,perleselezioniilquadronormativosiailseguente:1. nell’ipotesi di indizione di concorsi pubblici per il personale

del comparto, ad oggi e fino alla data di emanazione della leggeregionalee,comunquenonoltreil31dicembre2010,perquantoconcernelariservadipostialpersonaleinternosidevono applicare l’articolo 1 del d.P.R. 220/2001 e gli articoli 15-16-17 C.c.n.l. del 7 aprile 1999;

2. di conseguenza fino alla data sopra indicata è del tutto possibile espletareleselezioniinterneverticalitracategorie;quelleneilivelliBseDs–cheiodefinisco“diagonali”–sipotrannoespletareanchedopo,fattosalvoquellochedeciderannoleregioni;

3. dalladatadiemanazionedellaleggeregionale,ecomunquedal1°gennaio2011senonemanata,sparirannodall’ordina-mento le selezioni verticali e saranno applicabili i principi della riforma per i concorsi del personale del comparto (la dirigenza è infatti fuori da tutta la materia);

4. le diverse indicazioni della legge regionale possono riguardare soltantolapercentualediriserva“nonsuperioreal50%”non-ché l’adeguamento al comma 1-ter dell’art. 62 che potrebbe venir letto nel senso che sono esternalizzati con concorso anche gli accessi in Bs e Ds;

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Mag. - Giu. 2010

È sicuramente

reale il rischio che

amministratori non

irreprensibili possano

dispensare gli ultimi

favori o le ultime

rendite di posizione

5. non è applicabile al Ssn e non rientra nel processo di adegua-mento il terzo comma dell’art. 24.

In realtà le interpretazioni restrittive sulla eventuale sopravvivenza delle selezioni verticali sono dettate dalla riserva mentale, peral-tro giustificatissima, relativa ai pericoli derivanti dal consentire mesi di liberalizzazione che nella media delle nostre pubbliche amministrazioni si tradurrebbe in un indiscriminato assalto fi-nale alla diligenza. Non si possono però confondere elementi giuridici con valutazioni tattiche. È sicuramente reale il rischio cheamministratorinonirreprensibili–quellichehannoportatoallo sfascio cui ha messo facilmente mano Brunetta – possano dispensare gli ultimi favori o le ultime rendite di posizione. Ma questomalcostumenonvaimpeditoconl’approcciogiuridico,semmaiconunadirettivainequivocabiledell’unicosoggettochepuò ufficialmente esprimersi sui tempi e i modi dell’adeguamento: la regione. E, perché non sembri che la mia sia una istigazione alle selezioni, vorrei ricordare che per bandire una selezione verticale ex art. 16 del contratto del 1999 devono sussistere da sempre le seguenti condizioni:• postivacantinellaconsistenzaorganicarelativamenteaiprofili

inquestione;• necessitàorganizzativeefunzionalidiricopriretalipostiespli-

citate nel piano del fabbisogno 2010;• esistenzadiunregolamentochediscipliniicriterigeneraliele

modalità di svolgimento delle selezioni in conformità ai con-tenuti dell’art. 16 (senza, ad esempio, alcun riconoscimento all’anzianità);

• rispettodellapercentualedel70%diaccessodall’esternonellacategoria di riferimento, così come prescrive l’art. 1 del d.P.R. n. 220/2001;

• disponibilitàdellerisorsenelfondodiposizioneperfinanziarei passaggi di categoria.

Se tutto ciò sussiste non vedo il motivo giuridico, logico, politico persostenereaprioristicamentecheleselezioninonpossonopiù

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Mag. - Giu. 2010

Le materie di

contrattazione

integrativa sono

drasticamente ridotte

e sono soltanto “i

diritti e gli obblighi

direttamente

pertinenti al rapporto

di lavoro” e le

“materie relative alle

relazioni sindacali”

essere fatte. E a chi dovesse ribattere che tutte le condizioni indi-cate sono difficilissime da attuare la mia risposta potrebbe essere: ma perché fino ad oggi avete forse fatto diversamente?

5. La riforma della contrattazione collettiva Tra le specifiche deleghe della legge 15 del 2009, l’art. 3 indi-rizzailGovernoa“modificareladisciplinadellacontrattazionecollettivanelsettorepubblico”.Percapirelaratio della delega e come siano state identificate le criticità, non è secondario rilevare che il legislatore ha posto in stretta connessione la revisione della contrattazionecon“unamiglioreorganizzazionedellavoro”e“funzionalità”dellapubblicaamministrazione,intendendoevi-dentemente che lo stato pregresso della prima condizionasse – ovviamente in modo negativo – le seconde. Il decreto delegato n. 150 ha dato applicazione alla delega attraverso gli articoli da 53 a 66 (titolo IV, capo IV) con alcune significative norme che impattano la materia dislocate in altri capi (artt. 32, 33, 34, 36, 52) e la segnalazione che, al contrario, l’art. 62 non c’entra fran-camente nulla con la contrattazione collettiva. Diciamo subito che a regime i cambiamenti appaiono epocali. Innanzitutto le materie di contrattazione integrativa sono drasticamente ridotte esonosoltanto“idirittiegliobblighidirettamentepertinentialrapportodilavoro”ele“materierelativeallerelazionisindacali”.Oltre alle tradizionali sette materie già riserva di legge fin dal 1992 (legge Amato, vedi tavola 4 alla fine del presente paragrafo), sonoespressamenteesclusel’organizzazionedellavoro,quelleattinenti alla partecipazione sindacale, le prerogative dirigenziali elemodalitàdiconferimentoerevocadegliincarichi:questedueultime sono evidentemente due vere bombe ad orologeria visto che la pregressa contrattazione collettiva (specie per l’area medica) disciplinava in modo a dir poco ossessivo ogni aspetto delle due materie. Due esempi possono essere riportati per comprendere a pieno il senso del cambiamento. Il primo esempio è la recente preintesa del 9 febbraio 2010. Dopo la sottoscrizione definitiva di

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Mag. - Giu. 2010

quest’ultimocontrattodell’erapreriforma(chesiricorda,riguardail biennio 2008/2009) lo scenario cambierà parecchio. Aldilà delle regole capestro sull’Ipca e delle ingiustificate differenze tra settore privato e settore pubblico, ciò che muterà profondamente nel primo contratto post-Brunetta saranno proprio le materie di contrattazioneinquanto,comedettopiùvolte,tuttigliaspettidi organizzazione sono tassativamente esclusi dalla contrattazione collettiva sia nazionale che aziendale. Allora si può ipotizzare che norme delle recenti ipotesi come l’art. 4, comma 1 (caratteristiche degli incarichi) o il 17, comma 2 (obbligatorietà della gestione delrischioclinico)nonlevedremopiù.Il secondo esempio è rinvenibile nel travagliato disegno di leg-ge sul cosiddetto Governo clinico. Nel testo dell’art. 3 per due volte viene fatto rinvio alla contrattazione collettiva nazionale, nelprimocasoaddiritturaancheaquellaaziendale,perlemo-dalità di conferimento degli incarichi professionali nonché per l’oggetto, gli obiettivi da conseguire e la durata. Orbene, se il 15 novembre 2009 è entrato in vigore il decreto delegato che, come si sta rilevando, interviene pesantemente nella ripartizione delle competenze tra legge e contrattazione collettiva, c’è da chiedersi se gli estensori dell’articolato fossero a conoscenza delle nuovenormedefiniteinmodoinequivocabile“imperative”;ildubbioapparequantomenoplausibilevistocheiduetestinor-mativi sono stati elaborati in due distinti ministeri. In particolare ild.lgs.150/2009stabilisceche“sono,inparticolare,esclusedalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizza-zione degli uffici […] la materia del conferimento e della revoca degliincarichidirigenziali”.Quindi,vabeneladefinizionedeltrattamento economico, ma per il resto il testo del d.d.l. sembra ignorare completamente il decreto Brunetta. Ci dobbiamo aspet-tare un’altra deroga ai principi generali per i soli medici? In secondo luogo con la modifica dell’art. 2, comma 2, secondo periodo del decreto 165 del 2001 (ad opera dello stesso art. 1 della legge 15) viene ridimensionato uno dei principi fondanti

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Mag. - Giu. 2010

Gli artt. 1339 e

1419 del c.c. sono

richiamati più volte

nel decreto e sono un

tangibile segnale della

volontà di dichiarare

il primato della

legislazione sulla

contrattazione

del processo di privatizzazione del rapporto di lavoro durato 16 anni. Ci si riferisce alla sovranità assoluta che la contrattazione collettiva aveva in passato in materia di trattamento economico deilavoratoripubblici.Laprecedentenorma(art.2,comma3deld.lgs. 165/2001, novellato dall’art. 33 del decreto 150/2009) stabilivainfattiche“l’attribuzioneditrattamentieconomicipuòavvenireesclusivamentemediantecontratticollettivi”.Taledi-sposizione tra l’altro era definita dall’art. 1, comma 3 del decreto un principio fondamentale di rango subcostituzionale e norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica. Lavolontàdellepartinellasedepattiziaera,dunque,l’unicafonteabilitataadefinirelequestionieconomichedeilavorato-ripubblici.Asupportodiquestoprincipiostabilivalostessoart. 2 al comma 3 che eventuali modifiche introdotte con legge ordinaria avrebbero dovuto trovare recepimento con il primo contratto collettivo successivo, altrimenti la norma veniva disap-plicata:una“dissolvenza”normativachesancivaaddiritturaunaapparente sudditanza della legge alla contrattazione collettiva nella gerarchia delle fonti sul trattamento economico (8). Ora questoprincipioèattenuatodall’introduzionedelcomma3-bis che richiama gli artt. 1339 e 1419 del c.c. in caso di nullità di disposizionicontrattualiper“violazionedinormeimperativeodeilimitifissatiallacontrattazionecollettiva”.Iduearticolidelcodice civile sono richiamati almeno altre due volte nel prosieguo del decreto e sono un tangibile segnale della volontà di dichiarare il primato della legislazione sulla contrattazione. Il concetto è riportato letteralmente nell’art. 53, laddove si vuole assicurare il rispetto della ripartizione tra le materie sottoposte alla legge equellesottoposteallacontrattazionecollettiva.Perunasimu-lazione pratica dell’inversione di rotta si potrebbe prendere ad esempio il principio contenuto nella legge delega (art. 6, comma 2, lettera p)) che almeno il 30% della retribuzione complessiva

(8) Ovviamente non era così perché la fonte normativa che produceva la dissol-venzaerasempreecomunquelostessoart.2,comma3deldecreto165,consalvezza del principio sancito nell’art. 1 delle Preleggi.

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Mag. - Giu. 2010

Le determinazioni

sulla gestione del

rapporto di lavoro

e sull’organizzazione

degli uffici sono

assunte dai dirigenti

con la capacità

e i poteri del privato

datore di lavoro

“in via esclusiva”

dei dirigenti sia legata al risultato (a prescindere dalla circostanza della non applicabilità alla dirigenza del Ssn). In passato sarebbe bastato che un contratto collettivo successivo avesse disposto di-versamente in tema di salario accessorio per riportare le decisioni alla fonte pattizia; ora, visto che la norma è imperativa, nel caso in cui venisse sottoscritta una eventuale clausola contrattuale difformelastessasarebbenulladidiritto.Lanormacheamiogiudizio comporta i maggiori cambiamenti nelle relazioni sin-dacali aziendali e potrebbe scardinare letteralmente gli scenari passatinonècontenutanel“pacchetto”riguardantelariformadella contrattazione collettiva bensì nella parte ordinamentale. L’art.34deldecreto150novellailcomma2dell’art.5eribadi-sce che le determinazioni sulla gestione del rapporto di lavoro e sull’organizzazione degli uffici sono assunte dai dirigenti con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro ma – viene aggiun-toora–“inviaesclusiva[…]fattasalvalasolainformazioneaisindacati”.Nonsoseidirettiinteressati(idirigentieisindacati)si sono resi conto della portata di tale previsione che è affiancata daquelladell’art.36cherinviaaicontratticollettivinazionalilemodalità e gli istituti della partecipazione, chiarendo però che il rinvioopera“fermorestandoquantoprevistodall’art.5,com-ma2”.Senel1993GinoGiugniebbeadefinireildecreto29come la fine del consociativismo, chissà cosa potrebbe dire oggi il grande giuslavorista vedendo il ruolo residuale ormai assegnato alla contrattazione collettiva. Non è secondario ricordare anche il significato politico di un’altra norma nuova – l’art. 52 – che sancisce l’incompatibilità di chi ha la direzione di strutture depu-tate alla gestione del personale con cariche sindacali o politiche negli ultimi due anni. Il medesimo principio è stato associato ai requisitideicomponentidell’Oivedeldirettivodell’Aran(intalcaso con una immediata applicazione del criterio: il commissa-riamento dell’Agenzia avvenuto nel gennaio 2010). Attenzione però al ridimensionamento: si sta parlando del modello relazionale principe,cioèquellodellacontrattazionecollettivacheèl’unico

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Mag. - Giu. 2010

Si potrebbe dedurre che

i comitati di settore

nel formulare gli

indirizzi per i rinnovi

debbano indicare

esplicitamente gli

interventi che l’Aran è

tenuto a negoziare per

ricondurre i pregressi

contratti collettivi

a conformità

modello di valenza negoziale pura. Nulla cambia nelle materie di “confronto”che,anzi,vengonoindirettamenteimplementate.Ciòchesembrainequivocabilmenteconseguireèchegliambitidi applicazione di un sostanziale potere di veto del sindacato sono ristretti alle materie di vera contrattazione e che per tutto ciò che attieneall’organizzazionedegliufficièprescrittalasola“infor-mazione”:nullaspecificandolaleggesipuòancheconcederechetale modello relazionale possa essere preventivo. Per conferire ancora maggior forza all’intervento di delimitazione del ruolo del sindacato, il decreto tocca anche la materia della contrattazione pura (9) laddove in passato sussisteva un vero e proprio potere di veto del sindacato. Ora l’art. 54 del 150, inserendo dopo l’art. 40 del 165 il comma 3-ter, ha fornito lo strumento per sbloccare situazionidistalloquandononsiraggiungal’accordoeconsenteall’amministrazione di provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo: e non soltanto sulle materie già liberalizzate, ma su tutte! Come è intuibile, nei vigenti contratti collettivi nazionali – per non parlare dei contratti integrativi – è facile rinvenire numerose clausolechenonpossonopiùessereconsideratecompatibiliallalucedeinuoviprincipi.Cosaaccadràalloradiquestenorme?Larisposta è racchiusa nell’ultimo comma dell’art. 65 che dispone cheinuoviprincipi“siapplicanodallatornatasuccessivaaquellaincorso”,quindiinbuonasostanzanellatornata2010-2012.Ad una prima lettura sistematica delle norme del 150 si potreb-be dedurre che i comitati di settore nel formulare gli indirizzi per i rinnovi (ora triennali) debbano indicare esplicitamente gli interventi che l’Aran è tenuto a negoziare per ricondurre i pre-gressi contratti collettivi a conformità. È però pur vero che le

(9) Ci si riferisce all’art. 4 del C.c.n.l. del comparto del 7.4.1999 (e alle omo-loghe clausole dei contratti delle aree dirigenziali) dove si prevedeva che nelle 5 indicatematerie“nondirettamenteimplicantil’erogazionedirisorsedestinatealtrattamentoeconomico”lacontrattazioneintegrativaeracontingentata(30giornipiùeventualialtri30)conlapossibilitàperl’aziendadidefinireunilateral-mentelequestioniinsospesoincasodimancatoaccordonelperiodoindicato.Laconseguenzatacitaerachenellealtrematerielacontrattazionefosseinveceblindata e che la decisione non potesse mai essere unilaterale.

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Mag. - Giu. 2010

Quasi mai in passato

si riusciva a modificare

senza il consenso del

sindacato un pregresso

contratto integrativo

che nel tempo aveva

mostrato segni di

obsolescenza

disposizioni del d.lgs. 165/2001, come integrato dal decreto 150,sonodeclinatequalidisposizioniimperative.Seteniamopoicontocheicontrattidelquadriennio2006-2009sonoscadutidal 31 dicembre 2009 e sono attualmente in regime di proroga, non sembra azzardato affermare che i dirigenti pubblici sono già adesso abilitati a far valere le proprie prerogative ricorren-do alla sola informazione anche in materie – ovviamente legate all’organizzazione degli uffici – che i contratti nazionali fino al 31 dicembre scorso facevano rientrare nella concertazione o, persino, nella contrattazione integrativa. Parimenti viene riformata la contrattazione integrativa con criteri emetodologiaparalleliallanazionale.Unapartespecificadeltestoè dedicata al processo di adeguamento dei contratti integrativi che l’art. 65 fissa in due fasi: la prima (entro il 31 dicembre 2010) di natura negoziale per provare ad adeguare le norme pregresse unitamenteaisindacati.Lasecondascattadalgiornosuccessivoe – partendo dalla disapplicazione delle norme difformi – consente alle amministrazioni l’adeguamento d’ufficio. Per regioni e auto-nomie locali (ma credo che sia scontato includervi anche il Ssn) le due date di cui sopra sono rispettivamente 31 dicembre 2011 (slittamentodiunanno)e31dicembre2012(inquestocasoloslittamento è di due anni). Per dare la misura dell’inversione di rottaèbenericordarechequasimaiinpassatosiriuscivaamodi-ficare senza il consenso del sindacato (che chiedeva sicuramente contropartite) un pregresso contratto integrativo che nel tempo aveva mostrato segni di obsolescenza se non di illegittimità e la risolutezza del diniego sindacale era supportata dal noto principio pacta servanda sunt.Rimanedadirequalcosaintemadipercorsonegozialeesull’Aran.Vengono rivisitati i comparti e le aree di negoziazione con esiti che – alla luce del chiaro disposto della delega – era agevole intuire fin dalle bozze del decreto (10); cambia la durata dei contratti (art.

(10)Vistocheicompartinonpossonoesserepiùdiquattroecheèprevistaunaspecifica“sezione”(nonpiùun’area)perladirigenzadelSsn,findasubitosonoiniziate grandi manovre strategiche finalizzate al probabile scenario che uscirà

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Mag. - Giu. 2010

Il blocco delle sanzioni

disciplinari e delle

responsabilità è entrato

in vigore il 15

novembre 2009 senza

deroghe né possibilità

di adeguamenti

40, comma 3 novellato del 165); come già accennato è prevista la possibilitàdiunadefinizioneprovvisoriaunilateraleallorquandola contrattazione è in fase di stallo; vengono ribadite con alcuni correttivi le prescrizioni di pubblicità e trasparenza della contratta-zione integrativa già introdotte dall’art. 67 della legge 133/2008 (art. 40-bis, comma 3 novellato); sono ridefinite la struttura e alcune funzioni dell’Aran (modifiche e integrazioni all’art. 46) e sparisce, a regime, il parere del Consiglio dei Ministri per i contratti delle autonomie (art. 47, comma 4 novellato); si sistematizza la tutela retributiva dei pubblici dipendenti attraverso l’indennità di vacanza contrattuale già oggetto di intervento con la legislazione di inizio 2009 (art. 47-bis novellato); viene infine riscritta la nor-ma sull’interpretazione autentica (art. 49 novellato), perdendo peraltro un’ottima occasione per risolvere l’annoso problema delle interpretazioni autentiche chieste dal giudice (11). Il percorso della contrattazione collettiva è riassunto nella tavola 3.

6. Sanzioni disciplinari e responsabilitàDeiquattroidealiblocchideldecreto150ilquartoeultimoriguarda le sanzioni disciplinari e le responsabilità ed è entrato in vigore il 15 novembre 2009 senza deroghe né possibilità di adeguamenti.L’art.55deld.lgs.165/2001vienecompletamenteriscritto e sono aggiunti ben otto nuovi articoli dopo il 55 che, inevitabilmente, prendono la numerazione additiva latina. Rispet-to al titolo del capo V, c’è da dire che tutta la normativa introdotta riguarda il procedimento disciplinare mentre per le responsabilità il comma 2 dell’art. 55 novellato si limita a confermare la formu-lazione del 165 che, a sua volta, non diceva nulla di nuovo (12) in

dal primo contratto quadro postriforma. In particolare, la dirigenza sanitarianon medica – orfana dei ruoli professionale, tecnico e amministrativo – viene inevitabilmente accorpata con i medici e i veterinari. E così si sono avute pronte fusioni dello Snabi con l’Anaao e del Sinafo e dell’Aupi con la Fassid.(11)Sullaquestionecfr.S.Simonetti, Le riforme Brunetta nelle aziende sanitarie, cit., § 1.3.(12) Magari avrebbe potuto riformulare la locuzione del decreto 29 originario mettendo“inordine”lagerarchiadelleresponsabilitàcomeprescriveilprincipiocostituzionale (art. 28, penale, civile, amministrativa); tra l’altro la responsabilità

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Mag. - Giu. 2010

Tavola 3 – Il percorso della contrattazione collettiva.

Perfezionamento del Contratto collettivo

Fasidella negoziazione

Primadel decreto 150/2009

Dopoil decreto 150/2009

Verbale tecnico Introdottoinformalmente nel 2002 Scomparso

Ipotesi di accordo (preintesa)

Trasmessa entro 7 gg. al Comitato di settore e al P.C.M.

Trasmessa entro10 gg. al Comitatodi settore e al Governo

Parere comitatodi settore

Entro 15 gg. anche con silenzio-assenso

Termine non previsto

Parere Consigliodei ministri

Entro 15 gg. anche con silenzio-assenso

Scomparirà dopo attuazione legge n. 42/2009, fino ad allora osservazioni entro 20 gg.

Richiesta chiarimenti all’Aran da parte del Comitato o del Con-siglio dei Ministri

Sospendonoil termine una sola voltapernonpiùdi 15 gg.

ScomparseFornituradei chiarimenti

Entro i 7 gg.successivi

DeliberazioneConsiglio dei Ministri

Entro 8 gg.dalla ricezione

Trasmissionealla Corte dei contida parte dell’Aran

Il giorno successivoall’acquisizionedel parere

Il giorno successivoall’acquisizionedel parere

ValidazioneCorte dei conti

Entro 15 gg.dalla trasmissione

Entro 15 gg.dalla trasmissione

Sottoscrizionedefinitiva

Solo in casodi certificazionepositiva

Solo in casodi certificazionepositiva

Efficaciadella preintesaper decorso termini

Dopo il 55° giornodalla firmadella preintesa

Scomparsa

Dal computo dei termini sono ora esclusi i giorni festivi e il sabato.

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Mag. - Giu. 2010

L’approccio

del legislatore non fa

sconti al personale

sia ai dipendenti

che ai dirigenti

tema di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile: l’unico cenno è la creazione di un nuovo reato (art. 55-quinquies, comma1).L’approcciodellegislatoredelegatoallamaterianonfa sconti al personale, sia ai dipendenti genericamente ritenuti assenteisti e poco produttivi, sia ai dirigenti che, viste le norme introdotte, si presumono inerti, ignavi o collusi. Occorre realisticamente ammettere che il procedimento discipli-nare soffriva di alcune evidenti patologie contenute originaria-mente nel decreto 29 del 1993 e altre dovute alla contrattualistica specifica della sanità. Tra tutte spiccava la clausola dell’art. 14, C.c.n.l. del 19 aprile 2004 che, superando l’art. 30, comma 8 del precedentecontrattodel1995,stabilivache“incasodicommis-sione in servizio di gravi fatti illeciti di rilevanza penale l’azienda o ente inizia il procedimento disciplinare ed inoltra la denunzia

contabile non esiste come categoria autonoma essendo una sottospecie della responsabilità amministrativa.

Tavola 4 – Le materie riserva di legge.

Le materie riserva di leggeai sensi dell’art. 2, comma 2, lettera c) della legge n. 421/1992

Le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori1) nell’espletamento di procedure amministrative;gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei me-2) desimi;i principi fondamentali di organizzazione degli uffici;3) i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avvia-4) mento al lavoro;i ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza com-5) plessiva.Ledotazionicomplessivediciascunaqualificasonodefi-nite previa informazione alle organizzazioni sindacali interessate maggiormente rappresentative sul piano nazionale;la garanzia della libertà di insegnamento e l’autonomia profes-6) sionale nello svolgimento dell’attività didattica, scientifica e di ricerca;la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l’im-7) piego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.

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Mag. - Giu. 2010

Non si può non

apprezzare il termine

iniziale più lungo o la

soluzione dell’affissione

in via telematica

per non parlare delle

sanzioni conservative

per i dirigenti

penale. Il procedimento disciplinare rimane tuttavia sospeso fino allasentenzadefinitiva”.Lamodificaapportataoradaldecreto150 è oggettivamente apprezzabile per tutte le aziende sanitarie che nel corso degli anni hanno dovuto subire situazioni di stallo dovutealla“connessione”conilprocedimentopenale,conilrischio – estremamente probabile – di veder arrivare prima la prescrizione del reato della sentenza definitiva che avrebbe con-sentito la riassunzione del procedimento disciplinare. Certamente non si può non apprezzare dal punto di vista aziendale il termine inizialepiùlungo(40giorniinvecedi20pergliillecitipiùgravi)o la soluzione dell’affissione in via telematica per non parlare delle sanzioni conservative per i dirigenti.

6.1. Le modifiche in termini generali Insintesiquestesonolenovitàpiùsignificativeintrodottedaldecreto delegato:• pubblicazionedelcodicedisciplinaresulsitowebaziendale;• tuttiiterminisonoperentori;• procedibilitàancheincasodiconnessioneconilpenale;• sanzioneconcordementedeterminatachesostituisceilpat-

teggiamento;• reintroduzionedellesanzioniconservativeperidirigenti;• catalogodilicenziamentidisciplinari;• tassativitàedesclusivitàdellaleggesullamateriarispettoalla

contrattazione;• falseattestazioniecertificazioni;• controllisulleassenze;• semplificazioneemaggioreesigibilitàdiaspettiprocedurali(au-

dizione, prosecuzione, notizie da altre p.a., impugnazioni);• permanenteinidoneitàpsico-fisica;• identificazionedelpersonale.

7. Cosa rimane della contrattualizzazione del lavoro pubblicoIl processo di cambiamento iniziato nel 1992 ha subito molte

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Mag. - Giu. 2010

Se di slogan si deve

parlare possiamo

utilizzare l’etichetta

“controriforma”

vicende, come si è cercato di ricostruire nella prima parte del testo.

RiferendosialdecretoBrunetta,qualcunohaparlatodi“terza

privatizzazione”intendendolaprimalaleggeAmatounitamente

al d.lgs. 29/1992 e la seconda le due leggi Bassanini e i decreti

collegati che negli anni 1997-1998 hanno portato il processo di

“privatizzazione”allasuamassimaspinta.Benchénellerelazioni

illustrative il Governo abbia molto insistito sulla ulteriore omo-

logazione al mondo del lavoro privato (13), mi sembra di poter

affermareche,adunprimoconsuntivodiquestidueanni,nonsi

può che rilevare un arretramento. Da parte sindacale si è parlato

apertamentedi“decontrattualizzazione”maècomprensibileche

chièstatoquasiestromessodaigiochinongiudichipositivamente

la recente legislazione. Alcuni hanno parlato – con un termine pa-

rallelomainversoaquellousatosopra–di“ripubblicizzazione”.

Se di slogan si deve parlare, da parte mia insisto con la etichet-

ta“controriforma”chenonriguardaaffattoBrunettaoquesto

Governomacheèiniziatasubitodopolafasepiùavanzata,cioè

dal 2000. A tale proposito nella tavola 5 sono indicati ulteriori e

successivi segnali (14) di revisione o frenata sia della privatizzazione

del rapporto di lavoro, ma anche dell’aziendalizzazione dei Ssn

che possono supportare l’affermazione dell’esistenza di una sorta

di“controriforma”.

(13)Nellarelazioneillustrativasileggetestualmente:“Riguardoallacontratta-zione collettiva, nazionale ed integrativa, il decreto si propone di dare vita a un processodiconvergenzanonsolonormativomaanchesostanziale,nelqualelavalutazione delle performance individuali e collettive e la trasparenza degli atti, dellevalutazioniedei risultati sostituiscono laconcorrenzadimercato,qualesi riscontra nel settore privato, quali efficaci stimoli esterni almiglioramentocontinuo di processi e servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni. Sempre ai fini di un rafforzamento della convergenza sostanziale con il settore privato, le norme rispondono alla necessità di costituire il dirigente come rappresentante del datore di lavoro pubblico (identificato in modo ampio nei cittadini utenti e neicontribuenti)”.(14)Cfr.,anche,pergliinterventilegislativiprecedentiinquestosensoS.Simo-netti, Le riforme Brunetta nelle aziende sanitarie, cit., pp. 19-20, tavola 3.

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Mag. - Giu. 2010

Tavola 5

Materia/evento Periodo Riferimenti normativi

Tipologia sanzioni disciplinari comparto (reintroduzione so-spensione 6 mesi)

Aprile 2004Art. 12, C.c.n.l. 19 aprile 2004 che si distacca dallo Statuto

Sentenza Cassazione sui limiti orario anestesisti Giugno

2004

Sentenza 11637 del22 giugno 2004 + art. 15d.lgs. n. 502/1992

Pronunce dei Giudici del la-voro su massofisioterapisti, esperienza per l’esclusività, ferie radiologiche

2005

Sentenzee ordinanze varie

Nuova legge 241 Marzo 2005 Art. 1, comma 1-bis e 22, comma 1, l. 15/2003

Sentenza Cassazione sui limiti orario medici Dicembre

2005

Sentenza 23197 del 23 dicembre 2005 + art. 15 d.lgs. n. 502/1992

Intromissione del legislatore ordinario(diaria,equoinden-nizzo, permanenza 5 anni, festività)

Dicembre 2005

Art. 1, commi 210-230,l. 266/2005 + art. 2,comma 3, d.lgs. n. 165/2001

Reintroduzione di una sorta di sanzioni conservative per i dirigenti

Febbraio 2006

Art. 13, C.c.n.l. 22febbraio 2006 area IIIautonomie locali

Stravolgimento requisiti perl’incarico di Direttore generale Marzo 2006

Art. 2, comma 5, legge 43/2006 (poi soppresso)

Intromissione del legislatore ordinario (funzione di coor-dinamento)

Marzo 2006Art. 6, legge n. 43/2006

Superamento norme di diritto comuneperacquistisottosoglia Aprile 2006

Art. 3, comma 1-ter, d.lgs. n. 502/1992 + art. 256,d.lgs. n. 163/2006

Interpello n. 10/2007 M. la-voro sui limiti orari dei medici

Febbraio 2007

Art. 17, comma 5,d.lgs. n. 66/2003

Sentenza Cassazione sulla reintegrazione del dirigente licenziato

Febbraio 2007

Sentenza 2233del1°febbraio2007+ art. 18, legge n. 300/1970

D.d.l. Turco e D.d.l. sulla go-vernance (selezione per diret-tore di SC)

Novembre 2007

Art. 13, d.d.l. Turco

Prestazioni aggiuntive e coor-dinamento Aprile 2008

Artt. 5 e 13, C.c.n.l.10 aprile 2008

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Mag. - Giu. 2010

All’inizio del percorso

di omologazione

restano nette

le differenze in tutte

le materie per le quali

il vincolo costituzionale

non avrebbe potuto

consentire di spingersi

oltre

Alfinediverificareconelementioggettivi–enelmodopiùdi-staccato possibile – cosa effettivamente resta del processo iniziato 18 anni fa, proviamo ad evidenziare le differenze tra lavoro pub-blico e lavoro privato contestualizzando tale comparazione alla metàdeglianniNovantaeadoggi.L’operazionediconfrontoriguarda le norme entrate in vigore e non i futuri ulteriori sviluppi; questaprecisazionevalesoprattuttoperl’istitutodelgiuramentoilquale,sesaràdavveroreintrodotto,costituiràl’evidenteiconadel regresso dalla privatizzazione del rapporto di lavoro. All’inizio del percorso di omologazione restano nette le differenze intuttelematerieperlequaliilvincolocostituzionale,soprattuttogli artt. 97 e 98, non avrebbe potuto consentire di spingersi oltre. E così la stessa legge n. 421/1992 escludeva espressamente sette materie dal processo di contrattualizzazione sancendo che esse sarebberorimaste“regolateconlegge,ovvero,sullabasedellalegge o nell’ambito dei principi dalla stessa posti, da atti normativi oamministrativi”(veditavola4).Inoltre,dallostessodecreto29si poteva evincere l’esclusione dell’applicazione di alcune norme del codice civile che, in forza del decreto medesimo, era divenuto fonte generale e primaria del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici. Dette deroghe erano le seguenti. Art. 2094: la tradizionale ripartizione dei lavoratori subordinati inoperai,impiegati,quadriedirigentinonavevasensoperleamministrazioni pubbliche e, se nel 1999 con la introduzione dellecategoriediclassificazionecontrattualesitentòunaqualcheassimilazione,oggiappareancorapiùlontanavuoipergliassetticontrattualivuoiperquantoesplicitamenteaffermatonell’art.52, comma 1-bisdeldecreto165laddovelaparola“almeno”riferitaalletreareefunzionalidiinquadramentorendedifattoavulso l’art. 2094. Art. 2103: lo svolgimento di mansioni superiori nelle amministra-zioni pubbliche può portare esclusivamente a benefici economici, sempreché sia stata rispettata la disciplina – di marca assolutamente pubblicistica sebbene contenuta nel contratto collettivo – per

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Mag. - Giu. 2010

Le norme sul recesso

in generale esistenti

per il privato

sono fortemente

condizionate dalla

sopravvivenza di un

istituto peculiare: il

collocamento a riposo

per raggiunti limiti

di età

l’assegnazionedimansionisuperiori.L’automatismodell’inqua-dramento e gli effetti sanzionatori per il datore di lavoro privato in caso di illecita adibizione a mansioni superiori sono del tutto estranei alle amministrazioni pubbliche (cfr. anche il perentorio divieto di cui all’art. 36, comma 5 del d.lgs. n. 165/2001).Art. 2105:art.98taleobbligodiventadiesclusivitàlaquale,come è evidente, è tutt’altra cosa.Art. 2118: le norme sul recesso in generale esistenti per il pri-vato, al di là della riconduzione del licenziamento per giustifi-cato motivo e per giusta causa alle sanzioni disciplinari, sono fortemente condizionate dalla sopravvivenza nell’ordinamento pubblico di un istituto peculiare: il collocamento a riposo per raggiunti limiti di età. Completamente sconosciuto nell’impresa privata non viene mai citato nella legge Amato tra le materie escluse dalla contrattazione, né è stato oggetto di riconduzione inquelparticolareprocessochesidefinì“trasformatore”.Oracome allora, continuo a non comprendere perché sia sopravvis-sutoquestoistitutoinassenzadiunaspecificaindicazionedellegislatore (escluso l’indiretto e, forse, involontario cenno di cui all’art. 3, comma 1, lettera b) della legge n. 421/1992) e vista la chiara incompatibilità con le norme civilistiche. Art. 2120: il trattamento di fine rapporto (TFR) delineato dalla norma è in pratica destinato ai soli dipendenti pubblici assunti dopo il2000,mentrepertuttiquelligiàinservizioaquelladataèprevistal’indennità premio di servizio da parte dell’Inpdap (ex Inadel) che è molto diversa per struttura e modalità di computo. Altri istituti erano sostanzialmente uguali con specificità per il pubblico: applicazione dello Statuto, concetto di stabilità del posto, contenzioso. Infine, molti dettagli del rapporto erano di-versi per ragioni diciamo ontologiche, senza particolari supporti legislativi di riferimento. Ci riferiamo, ad esempio, all’inderogabi-lità in melius del trattamento economico, alla cassa integrazione, all’istituto previdenziale di iscrizione, al libretto di lavoro, alla prescrizione dei diritti, al lavoro supplementare.

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Mag. - Giu. 2010

Nessun imprenditore

privato condiziona

la propria decisione

di licenziare un

dipendente al parere

di un organismo

esterno

Loscenariosopradelineatononèoggimutato:leesclusionisonosempre le stesse. Non muta sostanzialmente la natura privatistica del rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni anche se èpiùcheevidentelospostamentodelpesodellerelativefontidiregolazione del rapporto. Si sono inoltre ulteriormente definiti ambitidimaterieperlequaliilpassoindietroèevidente.Sitratta di aspetti del rapporto di lavoro che hanno ora discipline molto divergenti tra pubblico e privato e non sempre la dif-ferenziazione appare giustificata, anche se è onesto ammettere che in alcune fattispecie era necessaria la distinzione per motivi contingenti. Iniziamo in ordine cronologico con la legge Biagi (leggen.30/2003,art.6)cheaffermainequivocabilmenteche“ledisposizionidegliarticolida1a5nonsiapplicanoalpersonaledelle pubbliche amministrazioni ove non siano espressamente richiamate”;esclusionepuntualmenteripresadaldecretodelegato(art. 1, comma 2 del d.lgs. n. 276/2003). Si può poi ricordare che nessun imprenditore privato condiziona le propria decisione di licenziare un dipendente al parere di un organismo esterno che nella sanità è (o era) addirittura vincolante. Così come nessun dirigente d’azienda si sognerebbe mai di effettuare (ma soprat-tutto reclamare) lavoro straordinario in confronto ai medici del Ssniquali,dopo16annidiaziendalizzazioneeprivatizzazione,sono ancora ancorati a logiche e istituti incompatibili con i due processi citati. Venendoalledeterminazionipiùrecenti,proseguiamoconl’unicointervento non normativo. È sotto gli occhi di tutti che l’accordo sulla contrattazione collettiva del 22 gennaio 2009 ha delineato il paradigma delle regole della negoziazione sancendo tre grandi distinguo per il lavoro pubblico (per il dettaglio vedi paragrafo 3.1). Senz’altro ci saranno state motivazioni attendibili – e alcune con il buon senso si possono intuire – ma resta innegabile il fatto che i lavoratori privati godono di trattamento di miglior favore in tre aspetti di particolare rilievo. Sotto l’aspetto normativo la for-bice privato/pubblico si è allargata almeno nei seguenti ambiti:

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Mag. - Giu. 2010

Ben difficilmente

le aziende sanitarie

potranno coprire

i posti vacanti nelle

consistenze organiche,

quanto meno di alcuni

profili

• ilprocedimentodisciplinarecheèfortementediversodalpre-cedenteedaquelloprivatistico.Lostessoart.7delloStatutononvieneneanchepiùrichiamato;

• ilcollocamentoindisponibilitàperinefficienzaoincompe-tenza professionale (art. 55-septies, comma 2), intervento sconosciuto nel privato che utilizza le norme e gli strumenti generali che evidentemente si sono ritenute insufficienti o inesigibili nel mondo pubblico;

• larisoluzionedelrapportoperaccertatapermanenteinidoneitàpsico-fisica, con le stesse osservazioni fatte al punto precedente (art. 55-octies);

• ultima,maassolutamentelapiùimportantedelleinversionidirotta, la cancellazione delle progressioni di carriera (selezioni perpassaggiverticaliopromozionichedirsivoglia).Lagran-de innovazione del 1999 che mise a regime la privatizzazione eresesomiglianteilsistemaclassificatorioaquellodelcodicecivilevieneoracompletamentetravoltaeperla“carriera”interna il dipendente dovrà tornare ai concorsi pubblici. Per la sanitàsièripiombatidunquenelregimedeld.P.R.761/1979checonlasuarigiditàingessòperpiùdi10annileUslgene-rando larghe sacche di precariato.

Uncommentopiùapprofonditomeritaquest’ultimainnovazio-ne. Sono stati già evidenziati i motivi – di altissimo profilo – che hanno portato l’art. 62 del decreto delegato a novellare l’art. 52 del165.Tuttogiustoeineccepibilesottol’aspettosquisitamentegiuridico.Laconseguenzaèperòchebendifficilmenteleaziendesanitarie potranno (o, meglio, vorranno) coprire i posti vacanti nelleconsistenzeorganiche,quantomenodialcuniprofili.Lagestione di un concorso pubblico secondo le obsolete e inutil-mente complicate regole del d.P.R. 220/2001 è di per sé stessa una operazione lunga, costosa e portatrice di contenzioso, ma se poi ci si riferisce a posti di Assistente o Collaboratore ammini-strativo, Assistente tecnico geometra o informatico allora diventa praticamente un suicidio amministrativo. Va peraltro detto che

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Mag. - Giu. 2010

Dimentichiamoci

la possibilità di

premiare il dipendente

meritevole che risulti,

privo del titolo

di studio

gliamministratoripubbliciequelliinparticolaredelleaziendesanitariequestaregressioneselasonovoluta.Lostrumentofor-nito dal contratto del 1999 è stato probabilmente frainteso e di sicuroutilizzatoimpropriamente.Inquestiannisièvistoditutto:gonfiamento surrettizio degli organici, passaggi in massa, scarsis-sima selettività, riconoscimento incondizionato e totale del solo elemento oggettivamente privo di contenzioso, cioè l’anzianità di servizio. Eppure le clausole contrattuali dicevano esattamente il contrario visto che in tutto il C.c.n.l. – anche per le progressioni nellefasceretributive–nonèmaicitatalaparola“anzianità”eche l’art. 16 prevede una rigorosa selezione per merito e titoli culturali. Tant’è, aspettiamoci anni di stallo e soprattutto dimenti-chiamoci la possibilità di premiare il dipendente meritevole – che avesse ovviamente superato le prove selettive – ma risulti privo del titolo di studio. Ma la riforma Brunetta non diceva in numerosi passaggi che voleva premiare il merito e la performance?

Le riforme Brunetta nelle aziende sanitarie...

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