SENATO DELLA ItEPUBBLICAIX LEGISLATURA

288a SED"UT A PUBBLICA

RESOCONTO STENOGRA:FICO....

MERCOLEDI 10 APRILE 1985(Notturna)

Presidenza del VIce presidente TEDESCO TATÙ

CALENDARIO DEI LAVORI DELL'ASSEM-BLEA

Variazioni

CONGEDI E MISSIONI

DISEGNI DI LEGGE

Seguito della discussione dei disegni di leggecostituzionale:

<I.Modifiche degli articoli 83, 85, 90, 91, 96,104 e 135 della Costituzione» (40), d'inizia-tiva del senatore Romualdi;

«Modificazioni agli articoli 96, 134 e 135della Costituzione e agli articoli 12 e 15della legge costituzionale 11 marzo 1953,n. 1 >, (42), d'iniziativa del senatore Pernae di altri senatori;

«Modificazioni degli articoli 90, 96 e 135della Costituzione e nuove norme sui pro-cedimenti e sui giudizi d'accusa costituzio-nali >} (443), d'iniziativa del senatore Gual-tieri e di altri senatori;

TIPOGRAFIA DEL SENATO (1300)

INDICE

Pag.3

«Abrogazione dell'articolo 96, modifichedegli articoli 134 e 135 della Costituzionee nuove norme in materia di procedimentidi accusa» (583), d'iniziativa del senatoreMancino e di altri senatori;

«Norme in materia di procedimenti per ireati ministeriali e modifiche agli articoli96, 134 e 135 della Costituzione, abrogazio-ne dell'articolo 14 e del secondo commadell'articolo 15 della legge costituzionale11 marzo 1953, n. 1, e modifiche agli arti-coli 12 e 13 della predetta legge» (752),d'iniziativa del senatore Jannelli e di altrisenatori;

«Modificazione all'articolo 96 della Costi-tuzione» (993), d'iniziativa del senatoreBiglia e di altri senatori;

e del disegno di legge:«Nuove norme sui procedimenti d'accusa»(98), d'iniziativa del senatore Malagodi e dialtri senatori:

BENEDETTI (PCl)MURMuRA (DC)

3

Pag.513

ORDINE DEL GIORNO PER LE SEDUTEDI GIOVEDI' 11 APRILE 1985. . . .. 18

Giovedì 11 aprile (antimeridiana) ~~Seguito dei disegni di legge nn. 40, 42,98, 443, 583, 752 e 993. ~Nuove norme

(h. 9,30), sui procedimenti d'accusa.

» » » (pomeridiana)(h. 16,30) ~Disegni di legge nn. 969, 626, 758 e 1058.

Venerdì 12 » (antimeridiana) ~Disciplina organica del nuovo interven-

(h. 9,30) to straordinario nel Mezzogiorno (discus-sione generale e repliche della Commis-

» » » (pomeridiana) sione e del Governo).(h. 16,30)

Martedì 16 » (pomeridiana) I1

(h. 16,30)

\~Seguito dei disegni di legge DD. 969,626,

(la mattina è riservata allesedute delle Commissioni)

Mercoledì 17 » (antimeridiana)

I

758 e J058 che precedoDo (esame degli(h. 9,30) articoli e votazione finale).

» » » (pomeridiana)(h. 16,30)

(ad oltranza)

Senato della Repubblica ~ 3 ~ IX Legislaturd

10 APRILE 1985288a SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA-RESOCONTO STENOGRAHCO

Presidenza del vice presidente TEDESCO TATO

PRESIDENTE. La seduta è aperta (ore21).

Si dia lettura del processo verbale.

DE CATALDO, segretario, dà lettura delprocesso verbale della seduta notturna del20 marzo.

PRESIDENTE. Non essendovi osserva-zioni, il processo verbale è approvato.

Congedi e missioni

PRESIDENTE. Sono in congedo i sena-tori: Abis, Alberti, Baldi, Beorchia, Boldrini,

Botti, Bozzello Verole, Cimino, Colella, Con-soli, Crollalanza, Cuminetti, Damagio, DeCinque, Della Briotta, Di Nicola, Fabbri, Fan-ti, Fimognari, La Valle, Loprieno, Marinuc-ci Mariani, Mazzola, Mezzapesa, Monsellato,Nepi, Novellini, Ongara Basaglia, Orciari,Pasquini, Postal, Rebecchini, Santalco, SeI-litti, Signorello, Tomelleri, Vassalli, Verna-schi, Vettori.

Sono assenti per incarico avuto dal Sena-to i senatori: Cavaliere e Colajanni, a Parigi,per attività della Commissione scientificadell'DEO; Masciadri, a Istanbul, per attivitàdella Commissione bilancio del Consigliod'Europa.

Calendario dei lavori dell'Assemblea, variazioni

PRESIDENTE. La Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari ha appor-tato questo pomeriggio alcune modifiche al calendario dei lavori per il periodo da] 10al 23 aprile 1985, limitatamente al periodo dall'lJ al 19 aprile, che risulta determinatonel modo seguente:

Lunedì 22 aprile

}} » »

Martedì 23 »

» » }}

» }} }}

(se necessaria)

Senato della Repubblica IX Legislatura~4~~~

288a SEDUTA (notturna) 10 APRILE 1985ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

{~ Disegni di legge nn. 133 e 311. ~ Nuovo

, ordinamento delle autonomie locali (ini~, zio della discussione generale, con l'in~

Itervento di un oratore per ciascun

\ Gruppo).

(antimeridiana)(h. 9,30)

Giovedì 18 }}

Giovedì (pomeridiana)(h. 16,30)(notturna)(h. 21)

18 \~ Seguito dei disegni di legge nn. 40, 42,98, 443, 583, 752, 993 che precedono

I

(compresa la votazione finale)

}}

}} }}}}

(

'~ Disegno di legge n. 1283. ~Conversio-

ne in legge del decreto~legge riguardantela distribuzione commerciale (Approva~to dalla Camera dei deputati ~ scade il23 aprile 1985).

Venerdì (antimeridiana)(h. 9,30)

(pomeridiana)(h. 16,30)

19 aprile

~ Disegno di legge n. ~ Conversio~

ne in legge del decreto~legge riguardantel'imposta di fabbricazione sui petroli(Presentato alla Camera dei deputati ~

scade il 30 aprile 1985).

}} }} }}

(se necessaria)

~ Disegno di legge n. ~ Conversio~

ne in legge del decreto~legge sulla fisca~lizzazione degli oneri sociali nel Mezzo~giorno (Presentato alla Camera dei de~putati ~ scade il 10 maggio 1985).

(pomeridiana)(h. 17) ~ Disegno di legge n. ~ Conversio-

ne in legge del decreto~legge recante pro~raga di termini in materia di trasporti(Presentato alla Camera dei deputati -scade il jO maggio 1985).

~ Disegni di legge nn. ~ Ratifica

e provvedimenti di attuàzione degli ac-cordi tra Stato italiano e Santa Sedesui beni ecclesiastici (il primo già appro~vato, il secondo in corso di esame daparte della Camera dei deputati) (com.~presa la votazione finale di entrambi idisegni di legge).

(notturna)(h. 21)

(antimeridiana)(h. 9,30)

(pomeridiana)(h. 16,30)

(notturna)(h. 21)

~ Interrogazioni sul Vertice di Bonn del

2A maggio 1985 dei sette Paesi maggior~mente industrializzati.

Al Vertice di Bonn sarà dedicata un'intera seduta che, udito il Governo, sarà deter-minata dal Presidente tra quelle previste per il 22 e il 23 aprile.

Non avanzandosi proposte di modifica, dette variazioni al calendario dei lavori siintendono definitive.

Senato della Repubblica ~ 5 ~ IX Legislatura

10 APRILE 1985288~a SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

Seguito della discussione dei disegni di leggecostituzionale:

({ Modifiche degli articoli 83, 85, 90, 91, 96,104 e 135 della Costituzione}) (40), d'ini-ziativa del senatore Romualdi;

c{ Modificazioni agli articoli 96, 134 e 135

della Costituzione e agli articoli 12 e 15della legge costituzionale 11 marzo 1953,n. 1 » (42), d'iniziativa del senatore Pernae di altri senatori;

({ Modificazioni degli al.ticoli 90, 96 e 135della Costituzione e nuove norme sui pro-cedimenti e sui giudizi di accusa costitu.zionali» (443), d'iniziativa del senatoreGualtieri e di altri senatori;

({ Abrogazione dell'articolo 96, modifiche de-gli articoli 134 e 135 della Costituzione enuove norme ill materia dI procedimentidi accusa» (583), d'iniziati va del senatoreMancino e di altri senatori;

({ Norme in materia di procedimenti per ireati ministerial! e modifiche agli articoli96, 134 e 135 della Costituzione, abroga~Zlone dell'articolo 14 e del secondo com-ma dell'articolo 15 della legge costituzio-nale 11 marzo 1953, n. 1, e modifiche agIiarticoli 12 e 13 deHa predetta legge }) (752),d'iniziativa del senatore Jannelli e di altrisenatori;

« Modificazione all'articolo 96 della Costitu-zione}} (993), d'iniziativa del senatore Bi-glia e di altri senatori,

e del disegno di legge:

« Nuove norme sui procedimenti di accusa })

(98), d'iniziativa del senatore Malagodi edi altri senatori

PRESIDENTE. L'ordine del giorno recail seguito della discussione dei disegni dilegge nn. 40, 42, 443, 583, 752, 993 e 98.

Riprendiamo la discussione generale.È iscritto a parlare il senatore Benedetti.

Ne ha facoltà.

BENEDETTI. Signor Presidente, signorrappresentante del Governo, colleghi, noiconsideriamo inadeguato, carente, per talu~ni versi ibrido, per altri di segno preoccu~pante, il complesso di norme per la riformadei procedimenti di accusa approvato dallamaggioranza della Commissione affari co~stituzionali. Per questo abbiamo espresso,attraverso l'intervento del senatore Maffio~letti, la contrarietà del Gruppo comunistaquando si è trattato di conferire al relatoreil mandato a riferire all' Assemblea sullabase di quel testo.

Rileviamo innanzi tutto che c'è un'interfe~renza diffusa, ripetuta oltre il dovuto e ilnecessario, tra organi costituzionali autono~mi, Parlamento e ordine giudiziario. C'è inol~tre, con la reiezione del tribunale come or-gano della istruttoria e della decisione, unmessaggio di sfiducia nei confronti di unvasto e qualificato settore della magistratu-ra. Tale settore, quanto a capacità ed espe-rienza di istruttoria e di dibattimento, co~stituisce ~ non dimentichiamolo ~ la spi~

na dorsale dell'ordinamento giudiziario ita~liano. Non ignoriamo che tutto questo puòessere anche derivato dal faticoso camminodella riforma, passata in Commissione attra-verso quattro testi unificati, come ci ha ri~cordato il relatore; ma vogliamo egualmen~te denunciare l'aspetto negativo di tali scel-te per Io stretto collegamento che c'è traquesta riforma e la questione morale.

È soprattutto sul peso e sul valore dellaquestione morale che noi comunisti abbia-mo orientato la nostra linea di condotta an-che all'interno della Commissione inquiren-te, nella quale abbiamo compiuto, con ildisimpegno dalla qualità di relatori, un pri-mo concreto gesto di protesta. Abbiamo pre-so questa decisione per denunciare la poli-tica dei due tavoli che è stata seguìta dal]amaggioranza pentapartita, la quale nellaCommissione continua a operare con i me~todi consueti della solidarietà di maggio-ranza e di partito. Lo abbiamo constatatoanche nelle due più recenti vicende, l'una re-lativa alla nomina del generale Giudice, l'al~tra relativa al contratto ENI~Petromin. Nelprimo caso abbiamo assistito a duri attac-chi contro i magistrati del tribunale di To-

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10 APRILE 1985288" SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA~ RESOCONTO STENOGRAFICO

rino, alla quasi loro denigrazione; ma poi,quando si è trattato di respingere ogni no~stra richiesta istruttoria, la maggioranza hautilizzato le prove acquisite proprio da queigiudici, pur elevati prima al massimo so~spetto. Nel secondo caso la Commissioneha concluso una lunga e articolata indagi~ne istruttoria che per unanime convincimen-to aveva ad oggetto solo l'identificazione,la scoperta del prezzo o del profitto delreato dato per certo, la famosa tangente:alla fine ci siamo sentiti dire dalla maggio~ranza che comunque di tangente non si eramai trattato, bensì di onesta mediazione.

Credo sia giusto richiamare, come io stofacendo, in questo dibattito concreti riscon-tri di esperienze, affidati del resto all' ormaiintervenuta pubblicità dei relativi procedi-menti. Uno dei punti politici del problemache stiamo discutendo è infatti il rapportoin seno alla Commissione per i procedimen~ti di accusa tra lo svolgimento dell'istrutto-ria e lo svolgimento della vicenda politicanelle sue ~cansioni quotidiane, nell'intreccioricorrente di solidarietà e di contrasti ~ an-

che di cambiamenti di umore, se posso par-lare dall'interno della Commissione, nellamaggioranza di Governo ~ nella previsionedi scadenze politiche e anche costituzionali.

Per questo noi non consideriamo chiusal'opposizione che con forte impegno costruì.tivo abbiamo condotto in Commissione af~fari costituzionali. Riproporremo punto perpunto interrogativi ed obiezioni. Abbiamoproposto articolati emendamenti. Vi chiedia-mo, colleghi della maggioranza, di risponder-ci non con la forza dei numeri o, se con-sentite, non soltanto con la forza dei nume~ri, ma con la capacità della ragione. Non èpossibile che di fronte ad una riforma ditanto rilievo costituzionale e politico l'As-semblea non abbia alcunché da dire: non èpossibile una semplice presa d'atto, soprat-tutto se si considera che lo svolgimento deilavori della Commissione affari costituzio-nali è stato faticoso e tormentato. Voglio ri-cordare che l'impegno continuo ed incalzan-te del Gruppo comunista ha concorso note-volmente a determinare, dopo quasi un an-no e mezzo, l'iscrizione della riforma deiprocedimenti d'accusa all'ordine del giornodell'Assemblea.

Con la presentazione del disegno di leggen. 42, di iniziativa dei senatori Perna, Tede-sco Tatò, Maffioletti ed altri, all'inizio diquesta legislatura il Gruppo comunista, ri-prendendo le risultanze cui era pervenutanell'VIII Legislatura la la Commissione delSenato, ha voluto sottolineare due aspettipolitici essenziali. Il primo riguarda la ne-cessità di un'approfondita valutazione poli-tico-costituzionale del fatto di reato addebi-tato ad un membro del Governo nell'eserci-zio della funzione ministeriale e della suarispondenza, o meno, al superiore interessedi tale funzione. Un'indagine di questo ge-nere riguarda necessariamente i motivi del-l'atto: il magistrato ordinario non può com-pierla se non per fini limitatissimi. Nel no-stro sistema penale, fondato sulla obbliga-torietà dell'azione penale e sulla definizio-ne tassativa della fattispecie, la considera-zione del movente è al massimo introdutti-va della concessione di attenuanti, quellegeneriche o quella attinente alla nobiltà delfine. È quindi necessaria la valutazione delParlamento, chiamato ad escludere oppureno l'antigiuridicità dell'atto compiuto dalmembro del Governo. Non insisterò sui con-tenuti largamenti noti di questa materia: ildibattito che si svolse in Senato nella pas-sata legislatura fu ricco di approfondimen-ti. Giustamente il relatore, senatore Castelli,scrive che quel tentativo, più organico, diallora meriterebbe attenta considerazione:in quella sede fu chiarita la sostanziale dif-ferenza rispetto all'autorizzazione a procede~re nei confronti dei membri del Parlamen-to, istituto finalizzato a valutare il correttoesercizio dell'azione penale, il cosiddetto abu-so o meno del processo.

Il secondo aspetto della proposta comu~nista è la netta separazione tra il giudizioattribuito al Parlamento e quello deman-dato all'autorità giudiziaria ordinaria. È evi-dente il valore di tale separazione: i dueprocedimenti sono distinti e ciascuno con-corre, nell'autonomia dei singoli organi,quindi nel rispetto della loro indipendenza enel consolidamento del loro equilibrio, allarealizzazione di un fine costit,uzionale. Noiconsideriamo valida la soluzione che era sta-ta raggiunta nella passata legislatura. Le vi-cende avvenute nella Commissione inquiren-

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288a SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

IX Legislatura

10 APRILE 1985

te da allora ad oggi ci rendono ancora piùconvinti di tale validità. Da qui è nato ilnostro disegno di legge.

Le nostre articolate richieste di modifica~zione del testo della Commissione affari costituzionali si muovono sulla linea disegnatadal nucleo centrale di tale disegno di leg~ge, mentre si inseriscono in una battagliache pur dobbiamo condurre per rendere piùadeguato quel testo, che fino a questo mo~mento non consideriamo tale. Qual è, comeè il procedimento previsto nel testo denamaggioranza? In quale ambito del sistemasi colloca tale procedimento. Qual è la suanatura?

Si tratta di un procedimento quanto menoambiguo, definito attraverso un ricorrenteintreccio tra valutazione politica ed inter~vento giurisdizionale: viene spontaneo de~finire questo intreccio rateizzato, distribui~to e diluito com'è nella successione « zigza~gante» delle fasi processuali. La funzionegiurisdizionale vi assume un ruolo servente,per descrizione normativa nella disciplinadella fase istruttoria e per evidente sospet~to politico nella disciplina della quasi irrag~giungibile fase dibatti mentale dinanzi all'au~torità giudiziaria. La funzione giudsdiziona-le è sovrastata dalla occhiuta attenzione diuna maggioranza che intende tenere benstrette le chiavi di decisione di tutto il pro~cedimento.

Siamo, nella più serena delle definizioni,di fronte ad un procedimento misto. Essodelinea una sorta di prestazione d'operaattraverso la quale si affida alla magistratu-ra l'espletamento della fase istruttoria. Mala magistratura viene privata del suo natu-rale potere di decidere l'ulteriore prosecu-zione deJle indagini sia pure in ambiti terri.toriali predeterminati: potrà soltanto pro-porre ulteriori accertamenti. Eppure resi.genza di proroga in fatto di istruttoria sca~turisce o dal non avvenuto compimento ditutte le indagini per ragioni oggettive, o dal-la necessità di ulteriori acquisizioni di prove rese necessarie da quelle già raccolte.

Si possono riprodurre in parte ~ dico

in parte ~ le situazioni che con il sistema at-tuale abbiamo dovuto denunciare tante vol~te. Ma non basta. L'autorità giudiziaria ~

vedremo quale ~ è parzialmente espropria~ta dello stesso potere di decidere sulla scor-ta degli elementi di prova raccolti. Questopotere le è riconosciuto al SO per cento nelcaso intenda proporre l'archiviazione, le èprecluso nell'ipotesi sia convinta di una di~versa soluzione. In tal caso l'autorità giudi-ziaria presenta una relazione con motivateconclusioni sulla quale decidono la Commis-sione o il Senato..

Cosa avviene dunque? C'è un'utilizzazionedi spezzoni, di segmenti di esercizio dellafunzione giurisdizionale. L'autorità giudizia-ria diventa quello che nel processo civile or-dinario è l'ausiliare del giudice: una sortadi consulente tecnico, un esperto che svol-ge determinati compiti. Si potrebbe pensa-re ~ credo che forse questa sia !'ipotesi pi'llprobabiJe ~ a un istituto per certi versi com~parabile alla rogatoria. Ma seguono altrequestioni. Qui, tanto per cominciare, non c'èun pubblico ministero. L'articolo 5 parla didenunzia o di rapporto di un fatto: può tra-smetterlo ovviamente chiunque, un privato,un ufficiale di polizia giudiziaria, anche unpubblico ministero il quale poi scompare.Per l'articolo 7, comma secondo, è la Com-missione ad esercitare funzioni equiparabi-li a quelle del pubblico ministero quandotrasmette gli atti alla speciale sezione istrut-toria di corte d'appello per le indagini. Lasezione istruttoria esercita funzioni giurisdi~zionali quando conclude per l'archiviazione.E infatti tale sezione che sostanzialmentedecide, giudica in questo caso. La Commis-sione (articolo 9) ne prende atto, non puòfare diversamente.

Così la sezione istruttoria in un primomomento è solo organo di rogatoria, in unaseconda fase è giudice istruttore che decidema soltanto se si tratta di archiviazione,nella terza fase, invece, quella sezione, datoelle presenta motivate conclusioni sulle qua-li decidono o la Commissione o il Senato,svolge funzioni di pubblico ministero; men-tre Ja Commissione parlamentare è pubbli-co ministero quando trasmette gli atti allasezi.one istruttoria ed è invece giudice quan-do dispone l'archiviazione con provvedimen~to motivato sulle difformi conclusioni dellasezione istruttoria.

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10 APRILE 1985288a SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA - RESOCONTO STENOGRAFICO

Ecco perché parlavo di procedimento ibli-do. Io non sto qui a gridare alla dissacra-zione: quello che preoccupa è il dato poli-tico che non è difficile ricavare, almeno inparte, da questo meccanismo. Bisogna ve-dere qual è la ragione vera di tutte questedistorsioni dell'ordinamento. C'è un sistemadi filtri, una sorta di corsa ad ostacoli. Al-l'inizio del procedimento la Commissione de-libera l'archiviazione con la maggioranza didue terzi. Oggi occorrono i quattro quinti,altrimenti c'è il ricorso all'Assemblea, cheinvece nel testo non è previsto. C'è poi ilcontrollo della Commissione sulla prorogadel termine dell'istruttoria, e questo a mag-gioranza semplice, come sembra di capire.C'è inoltre la possibilità di archiviazione daparte della Commissione con. la maggioran-za, in questo caso, dei quattro quinti sulledifformi conclusioni della sezione istrutto-ria e c'è la possibilità di archiviazione daparte del Senato addirittura a maggioranzasemplice.

Che cosa è lecito desumere da questo fittosistema di sbarramenti? Non si può esclu-dere che vi sia un fine, magari concorrente,di un controllo politico inteso come control-lo politico di maggioranza, di partito, di par-te, chiamatelo come volete, ma di un con-trollo che non è quello di tipo politico-co-stituzionale sui motivi del reato ministeriale,del fatto come tale ritenuto e addebitato.:È:come dire che se non c'è modo di rag-giungere la maggioranza di due terzi perdecidere l'archiviazione al primo colpo, po-trà esserci sempre modo di mettere su,strada facendo, una maggioranza sem-plice che blocchi le indagini nel mo-mento delicato della proroga dell'istruttoria.E, se nemmeno questo potrà avvenire, cisarà sempre modo in prosieguo (magari cam-bierà il Governo, si allargherà la sua baseparlamentare) di organizzare una maggio-ranza di quattro quinti per l'archivi azionein Commissione o, alla fine, una maggioran-za semplice per l'archiviazione da parte del-l'Assemblea del Senato. Potete negare chequesto proposito si può ricavare da un si-stema così tortuoso e distorto?

Non ho difficoltà ad ammettere che ugua-,le intendimento potrebbe essere coltivato,

perseguito da settori della maggioranza an-che nel corso del procedimento di autoriz-zazione, demandato, secondo il nostro dise-gno di legge, alla Camera di appartenenzadel ministro inquisito o al Senato, in casodi ministro non parlamentare o di soggettiappàrtenenti a Camere diverse. In questocaso però c'è la garanzia della unicità ditale fase. D'altra parte, col sistema propo-sto, risulta oltretutto molto difficile arrivareal giudizio dell'Assemblea.

Resta da dire un'altra cosa prima di pas-sare all' esame della fase giudiziaria: è laquestione del Senato. Faccio subito una do-manda di contenuto pratico: come si potreb-be attribuire oggi, alla nostra Assemblea, lacognizione di un reato ministeriale, addebi.tato ad un ministro che sia deputato, cosìimpedendosi ai deputati di un Gruppo chequi non sia rappresentato (prendiamo De-mocrazia proletaria) di intervenire nel di-battito? Ha detto giustamente il senatoreMaffioletti in un'intervista a «l'Unità)} diieri che questa proposta è una vera e pro-pria mina vagante collocata sull'iter dellalegge, considerata anche la maggioranza qua-lificata richiesta in successive votazioni perla sua approvazione. Il problema della Ca-mera di appartenenza si ripropone poi conmaggiore intensità quando si prevede chel'Assemblea del Senato sia chiamata a con-validare l'autorizzazione ad eseguire provve-dimenti restrittivi della libertà personale neiconfronti di un Ministro che appartenga al-la Camera dei deputati. Qui si incide in ma-niera ancora più penetrante nell'estrema sen-sibilità dell'altro ramo del Parlamento, che,scusate, sarebbe ed è anche la nostra in que-sta materia.

In sede di Commissione per le riforme isti-tuzionali noi comunisti abbiamo ribadito econfermato la nostra decisa scelta per il si-stema monocamerale. Ma come si può, siapure lontanamente, immaginare che una pro-posta del genere di quella contenuta nel te-sto deHa Commissione, volta ad anticipare

~ si dice ~ l'attribuzione di funz~oni dicontrollo al Senato, possa essere a.pprovataal di fuori dì un' organica operazione di re-visione del bicameralismo perfetto? L'estre-ma delicatezza della funzione di controllo è

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legata al tipo, al sistema di rappresentanzaelettorale ed all'attribuzione alle due Ca-mere di poteri differenti, ma con assolutrtcontestualità.

Veniamo ora alla fase giudiziaria ed ai.seri problemi politici connessi alle scelteoperate dal testo, emblematiche di un fortegrado di sfiducia nella magistratura. Nonsiamo soltanto noi a dire questo; lo ha af~fermato a chiare lettere nella deliberazioneadottata il 7 marzo 1985 l'assemblea dellasezione deIJa Corte di cassazione dell'Asso~ciazione nazionale magistrati. In quella de~liberazione è stato preliminarmente osser~vato che l'assetto proposto implica un giu~dizio di sfiducia nei confronti dei tribunali.Noi condividiamo tale severa valutazione edenunciamo la gravità della scelta che lamaggioranza ha operato quando ha attribui~to l'istruttoria ad una sezione istruttoriapresso la corte d'appello, il giudizio di pri~ma grado ad altra sezione della stessa cor~te, il giudizio di appello addirittura alla Cor~te di cassazione e il giudizio di legittimitàalle sezioni unite del supremo collegio. Noipensiamo, e l'abbiamo scritto in un emenda~mento, che !'istruttoria dovrebbe essere af~fidata ad un collegio di tre giudici istruttorie che la fase dibattimentale dovrebbe segui-re le ordinarie norme di competenza: tribunaIe e corte di. assise in primo grado, corted'appello e d'assise d'appello e Corte di cas-sazione nei successivi gradi di merito e dilegittimità.

BONIFACIO. Si elimina sempre il preto-re, qualcuno viene eliminato.

BENEDETTI. Senatore Bonifacio, la rin-grazio per la sua interruzione, però le fac-cio osservare che finché distribuiamo lecompetenze tra pretore e tribunale comegiudici competenti in primo grado per ilcodice di procedura penale, per le normedell'ordinamento giudiziario, siamo nell'am-bito della più assoluta normaliJtà. La distor-sione comincia quando voi assegnate ad ungiudice, che è per definizione legislativa ungiudice d'appello, funzioni di primo grado;peraltro tale giudice ~ consideriamo an~che questo ~ ha già in via di eccezione il po~

tere di rinnovazione totale o parziale del di-battimento. Già questo, quindi, dovrebbe es-sere sufficiente ad acquietarvi nella vostrapreoccupazione.

Sempre continuando in questa divagazio-ne ora mi chiedo un'altra cosa: vi imma~ginate la Corte di cassazione che disponela l'innovazione totale o parziale del dibat-timento per un reatino ministeriale e simette ad interrogare la segretaria del Mi-nistro, gli uscieri? Riflettiamo su questo IAbbiamo perciò proposto che !'istruttoriasia affidata ad un collegio di tre giudiciistruttori e che la fase dibattimentale se-gua il corso ordinario, pretore escluso, se-natore Bonifacio, con una scelta che si in-serisce nella più assoluta normalità del si-stema.

Occorre però dire che la sfiducia versoun settore istituzionalmente definito dellamagistratura si traduce inevitabilmente inuna sfiducia verso !'intero ordine giudizia-rio. Questa è una scelta di una grossolanitàevidente, perché i magistrati di tribunalenon vengono considerati affidabili. Ma al-lora il rovescio della medaglia può essereche l'affidamento è riconosciuto ai giudicidelle corti superiori; ma quale tipo di af-fidamento? Diamo anche per ammessa inparte l'affermazione sulla ritenuta maggio-re esperienza, ma non c'è anche il ragio-nevole e verosimile dubbio di una diffiden-za che, rivolta in negativo verso il tribunale,diventa, in positivo, offensiva verso i magi-strati delle corti superiori? Non è un casoche la deliberazione dei magistrati di Cas-sazione, alla quale mi sono richiamato pri-ma, non si limita a rilevare lo snaturamen-to dei compiti del giudice di legittimità,al quale viene devoluto un giudizio di me-rito in grado d'appello. Preliminarmentequei magistrati hanno voluto sottolineareil problema che è di politica giudiziaria, dipolitica penale e che nasce dalla presa didistanza nei confronti dei tribunali.

La reiezione dei tribunali viene motivatacon una duplice considerazione: la maggio-re esperienza dei magistrati d'appello, laparticolare natura del procedimento in quan-to concernente fatti avvenuti ai ver.tici del-

Senato della Repubblica ~ 10 ~ IX Legislatura

10 APRILE 1985288a SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO

lo Stato. D'accordo, prendiamo atto di que~ste valutazioni che hanno un loro pregio.Ma la qualificazione del reato ministeriale~ il senatore Valitutti diceva cose molto

interessanti a proposito dell' esatta, e credomai raggiunta sufficientemente, definizionedel reato ministeriale ~ dovuta allo statusdi Ministro e poi di pubblico ufficiale (neparlava il senatore Schietroma a propositodell'articolo 61, numero 9) del soggetto at~tivo non è di per sé solo elemento suffi~dente a determinare una modificazione del~le norme sulla competenza. Onorevoli colle~ghi, bisogna considerare anche gli elementioggettivi e non soltanto l'elemento che si ri~ferisce all'agente, al soggetto attivo e tragli elementi oggettivi bisogna considerareprincipalmente il bene tutelato, l'interesseprotetto.

Prendiamo in esame, ad esempio, il ca~pitolo dei delitti contro la personalità del~lo Stato, titolo primo, libro II del codicepenale. Non siamo forse qui, e drammati~camente, in alcune di queste ipotesi de1it~tuose ai vertici, alla sommità dello Stato?Qui il bene tutelato è il massimo che l' or~dinamento possa definire e si identifica conle garanzie fondamentali per la vita dellaRepubblica, per la stessa sopravvivenza del-la Repubblica. Non c'è necessariamente unautore qualificato, perchè il soggetto attivopuò essere chiunque. La gravità è dimostra~ta anche dalle pene: io non sto a ricordar~le, ma sono notevoli. Ricorre infatti piùvolte l'ergastolo come, ad esempio, nel ca~so dell'insurrezione armata contro i poteridello Stato rispetto ai promotori, o ~el ca~so della guerra civile; ricorre più volte lareclusione in misura non inferiore ad unnumero notevole di anni, dodici, ad esem-pio, nel caso dell'attentato contro la Co~stituzione dello Stato, dieci nel caso dell'at~tentato contro gli organi costituzionali econtro le assemblee regionali. Questi reati,che richiamo tra i tanti, di chi sono dicompetenza? Forse che sono stati attribuitialla sezione speciale della corte d'appello?No, sono di competenza, di volta in volta,della corte d'assise o dei tribunali, cioèrientrano nell'ambito della normalità, puressendo reati terribili nei quali si porta unattentato stavo per dire al cuore dello Sta~

to. E questo si è detto ed è stato fatto inanni che non sembrano più tanto lontani.

Ebbeno, io pongo una domanda: è forsepiù facile dirigere un processo come quel~lo per la strage di via Fani, per il sequestroe l'assassinio di Aldo Moro, piuttosto cheun processo come quello che non si è ce~lebrato, perchè anche quello è stato fermatoin Commissione inquirente dalla scure del~l'archiviazione, che riguardava una telefo~nata troppo impulsiva dell'allora ministroForte ad un ufficiale della Guardia di fionanza che stava facendo il suo dovere?

Voglio fare ancora qualche altro esem~pio in astratto. Ma, davvero, un Ministroche commetta, non dirò un peculato, bensìun interesse privato in atto di ufficio, unabuso innominato, una lieve omissione diatto di ufficio, magari per ritardo, di qual~che giorno, deve finire dinanzi ad una spe~ciale sezione della corte d'appello, mentreun alto ufficiale, con potere militare immen~so, poniamo un capo di stato maggiore, chesia imputato di insurrezione armata controi poteri dello Stato, finisce nella gabbia del~l'assise di primo grado? Sarà bene ricor~dare, a questo proposito, che il rifiuto del-l'ordinaria competenza della corte di assisedi primo grado e del grado successivo ri~spetto ai reati ministeriaIi comporta anchela reiezione del principio della partecipazio-ne diretta del popolo all'amministrazionedella giustizia, contenuto nell'articolo 102della Costituzione. Questa non mi sembraun'obiezione di scarso rilievo se si con~sidera che un componente del Governo ha,per l'articolo 94 della Costituzione, la fi~ducia delle Camere e che le Camere sonoespressione della sovranità popolare.

Dovrei dire molte altre cose, ma preferi~sea avviarmi rapidamente alle conclusio~nL Voglio dire che io non sto ponendo que-stioni di costituzionalità, sia ben chiaro. Ilsenatore Vali tutti ricordava Mortati quan~do elencava le tante questioni di costituzio-nalità che si ponevano in una legge costi-tuzionale. So bene che queste proposte ven-gono affidate ad una legge costituzionale,ma rilevo soltanto che nel bilanciamento

~ tale esso è ~ che viene qui proposto edoperato, da un lato vi sono non pochi motividi turbamento di princìpi e di diritti co-

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stituzionali essenziali, dall'altro vi è soltan~to l'argomento per cui ci vuole un giudicepiù esperto. E chiedo se vi sembra questauna ragione sufficiente per concludere ilbila:nciamento nel senso della compressionee dell'affievolimento di quei princìpi costi~tuzionali, che io non ho tutti elencati per-ché altrimenti dovrei parJare dello statusdi pubblico ufficiale (infatti ad esso è ri~conducibile lo status di ministro) e quindianche di altra violazione del principio diuguaglianza. Infatti non vi è una disparitàdi status che giustificherebbe la disparità ditrattamento: qui si indicano giudici diversipur in presenza dello stesso status di pub~blici ufficiali, riferito agli autori del reato.

Pertanto invito tutti i colleghi ad una se-rena riflessione e discussione, anche a tuttele obiezioni che noi possiamo non avere im~maginato e colto rispetto a questi problemi,che sono problemi essenziali, di politica co~stituzionale, giudizi aria e penale.

E domando ancora una cosa: ma davve~l'O, colleghi della maggioranza, voi voletemettere in dubbio la capacità e l'esperien~za della magistratura di tribunale nell'istrut~tori a vera e propria e in quella dibattimen~tale, di quella magistratura alla quale ab~biamo unanimemente riconosciuto, in pro-cessi drammatici per la vita della Repub-blica ~ di quei processi che si svolgono nel~aule bunker per intenderei ~ un ruolo digrande rilievo nel concorso della difesa del-lo Stato? Parlo di tribunali e di assise diprimo grado, sia sotto il profilo dell'istrut-toria, che proponiam~ di attribuire ~ come

ho già detto ~ ad un collegio di tre magi~strati, sia sotto il profilo del dibattimento.

Voglio richiamare, a questo punto, la par~ticolare speeializzazione dei giudici istrut-tori nello svolgimento delle indagini lorodemandate. Si tratta di una specializzazio-ne che è ulteriormente maturata, nel corsodi questi anni, nell' esperienza dei processi-inchiesta, dei maxiprocessi, di indagini de~Bcate, gravi e complesse.

Perché non dobbiamo dire che anche illegislatore ha ricevuto piÙ di un utile sti~molo e suggerimento, tradotto poi in appo-site norme, da parte di tanti giudici istrut-

tori? Scusate, onorevoli colleghi: l'articolo165-bis del codice di procedura penale nonè forse nato dalle esperienze e dalle inizia-tive di tanti giudici istruttori ~ potremmofarne i nomi, che conosciamo tutti, ma nonsarebbe di buon gusto ~ che si incontra~

vano, si riunivano, si scambiavano esperien-ze e ~ dobbiamo dire anche questo? ~

si scambiavano forse anche notizie quandonon era consentito? Poi il Parlamento hadato loro ragione, approvando l'articolo 165~bis. Si trattava di esperienze, notizie, valuta-zioni, capacità di indovinare e di coglierei nessi rispetto a processi che erano sepa~rati e rispetto ai quali vi era incomunica.bilità delle relative emergenze, mentre lasituazione imponeva, invece, che vi fosseuna circolazione che il legislatore ha poi fi~nito per considerare utile, anzi necessaria.Questi sono i giudici istruttori.

Vorrei dire un'altra cosa. Le recenti nor-me sulla redistribuzione ~ chiamiamo la co-sì ~ delle competenze penali non hanno for~se avuto anch'esse il chiaro significato disfoltire il lavoro dei giudici istruttori? Ilsenatore De Cataldo lamentava poco fa che,invece, qualche cosa della assise è ritornatoindietro; sostanzialmente, però, si è cercatodi togliere il grosso. Si è detto, infatti, chebisognava consentire ai giudici istruttori ~

che ne sono capaci e sono il nerbo del si-stema giudiziario ~ di dedicarsi con mag-giore disponibilità di tempo alle istruttoriepiù gravi e delicate.

Questa proposta, pertanto ~ ed è questo

uno dei punti qualificanti della nostra cri~tica severa e costruttiva, voglio dido nontanto per quello che riguarda noi, ma ancheper quegli apporti che ci auguriamo possanovenire da altri settori della maggioran-za ~~ pone problemi di ordine tecnico e dinatura politica. Sul piano tecnico~giuridico,si realizza una forzatura rispetto alle normeprocessuali sulla competenza e a quelle cor-rispondenti dell'ordinamento giudiziario.

Non dimentichiamo poi che anche l'ordi-namento giudiziario, anche se non è statoriformato ed è quello consacrato da una l~g-ge di ahri tempi, è un i&tituio di rilievo co-stituzionale. Il massimo grado di questa for-

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zatura è l'attribuzione di funzioni di meri~to ai giudici di legittimità.

Il senatore De Cataldo diceva poco fa chepersino in una legge di amnistia ed in al~tre disposizioni si è un po' lambito il ruo~lo di legittimità della Corte di cassazione,attribuendole, in qualche modo, un simula~cro di funzioni di merito. Senatore De Ca-taldo, questa è la verità della legislazioneprecedente. Attenzione, però: nella Costitu~zione non è scritto ~ almeno così a mepare, senatore Bonifacio, gliela chiedo daallievo, se lo consente ~ che la Corte dicassazione è esclusivamente giudice di legit~timità.

BONIFACIO. No, non c'è scritto.

BENEDETTI. Questa natura, però, èchiaramente presente, serpeggia ed è affer~mata in più di una disposizione costituzio-nale, come, ad esempio, nell'articolo 111,che disciplina il ricorso in Cassazione perviolazione di leggi in materia di libertà per~sonale o in quel dimenticato articolo 106,dimenticato almeno nella parte in cui pre~vede la designazione ~ sino ad oggi nonattuata ~ di persone con particolari titoliod esperienza all'ufficio di consigliere diCassazione. La ragione, indubbiamente, èquella della considerazione di un giudice dilegittimità.

Veniamo adesso ai. guasti di natura po~Iitica. Quale segnale scaturisce dal rifiu~to del tribunale? Come lo intende la magi~stratura e come lo intenderà, se malaugu~ratamente dovesse passare? Come lo giudi~cherà la pubblica opinione?

Non è questa la sede per esaminare ~

non ne avrei l'autorità ~~ lo stato dei rap~porti attuali tra potere politico in generale,Assemblee legislative e magistratura. Credoperò di poter dire ~ di questo mi s{'nto

sicuro ~ che in altri momenti i rapportisono stati migliori. Non rivanghiamo pole-miche e storie passate e recenti: deve es-sere impegno di tutti far tornare questi rap-porti al più alto livello di reciproco rispetto.

In questa prospettiva consideriamo utile,senza mitizzarne i possibili effetti, l'avve-nuto inizio, in sede di Commissione giusti-zia del Senato, proprio in queste settimane,

dell' esame dei disegni di legge sulla respon-sabilità disciplinare dei magistrati. Anni fala magistratura, nel suo insieme, sembrò rea~gire vivacemente contro proposte di questotipo; oggi la situazione è cambiata, c'è undiffuso grado di accettazione, nella stessamagistratura, rispetto a questa normativa'che per :tanti versi viene sollecitata; i giu~dici chiedono la tipizzazione della responsa-bilità disciplinare al fine di rendere piùsereno e tranquillo il loro lavoro, il Con~siglio superiore della magistratura ha espres~so con un ricco e articolato parere ~

inviterei i colleghi che non lo hanno lettoa prendernecognizione per quanto è inte~ressante dal punto di vista culturale, giu-ridico e politico ~ l'unanime consenso suquesta ma1eria.

Ora, escludere la competenza dei giudiciistruttori e dei tribunali per i reati mini-steriali sarebbe un segnale estremamente ne-gativo: e la gente comune finirebbe per as~sociare questa soluzione al ricordo di quel-le tirate contro alcuni giudici istruttori, comeè avvenuto anche recentemente, dopo proce~dimenti discussi nella Commissione inqui-l'ente e in Parlamento in seduta comune. Ciauguriamo veramente che la maggioranzavoglia riflettere anche su questo punto, so~prattutto dopo la presa di posizione dei ma~gistratì della Corte di cassazione i quali han~no prospettato una soluzione intermedia :Hcarattere ordinatorio indicando il giudicecompetente nel tribunale del capoluogo didistretto. Noi abbiamo raccolto questa indi~

.

cazione in un nostro emendamento.In sostanza, onorevoli colleghi, noi rifiu-

tiamo l'idea che i contenuti politici e cul~turali del dibattito svolto si nella passata le~gislatura su questa stessa materia debbanoessere considerati perduti. Voglio ricorda-re, tra i tanti interventi ~ e prego di cre-

dere che la mia non vuole essere una cap-tatia benevolentiae ~ quelli estremamenteprofondi del senatore Bonifacio che era re-latore e dell'aH ora senatore Martinazzoli,oggi deputato e Guardasigi1lì. Ripeto, rifiu-

tiamo l'idea che quei contributi culturali,ma anche di costruzione politica, possanoessere considerati addirittura irrimediabil.mente perduti.

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10 APRILE 1985288a SEDUTA (notturna) ASSE.'vlBLEA- RESOCONTOSTENOGRAFICO

Vi sono oggi tra noi e la maggioranza chesi identifica con il testo proposto dalla Com-missione due punti in comune, un minimocomune denominatore: in primo luogo ilconvincimento che è necessario conservareil procedimento parlamentare per la messain stato d'accusa del Capo dello Stato, conmodificazione del numero dei componentidella Commissione parlamentare referentein modo da evitare la tanto discussa e, ag-giungerei, famigerata prevalenza del voto delpresidente della Commissione inquirente incaso di parità; in secondo luogo la pro-posta di attribuire alla autorità giudizia-ria ordinaria il giudizio sui reati mini-steriali. Il contrasto tra noi e la maggio-ranza, collega Jannelli, nasce suIle modalitàattraverso le quali il procedimento deve po-ter essere rimesso o no alla decisione del-l'autorità giudiziaria. Ho parlato prima diprocedimento zigzagante: si ha questa sen-sazione.

Invece il contrasto permane sulla identi.-ficazione, nell'ambito den'ordine giudiziario,degli organi competenti al giudizio. Sono in-superabili queste divergenze? Non c'è la pos-sibilità di guardarsi lealmente in viso e diragionare, di discutere e possibilmente dicostruire? Per noi è decisivo costruire unsistema che concorra a rendere chiaro, tra-sparente, tangibile il concetto che la poli-tica e la giustizia si alimentano delle stes-se esigenze morali. Questo deve essere ilgrande messaggio che la riforma del proce-dimento d'accusa trasmette al paese.

La lunga, grigia stagione degli insabbia-menti e delle archiviazioni deve finire unavolta per tutte. Per questo la riforma delprocedimento di accusa per i reati ministe-riali è uno dei nodi essenziali della questio-ne morale. Il testo predisposto dalla Com-missione non risolve tutti gli aspetti deci-sivi di questo nodo. Certo alcuni ne affron-ta e ne risolve, ma non tutti. Noi chiedia-mo all'Assemblea di riflettere, di mobilitareogni sua capacità ed energia perché questosia reso possibile. (Applausi dall'estrema si-nistra. Congratulazioni).

PRESIDENTE. E iscritto a parlare il se-natore Murmura. Ne ha facoltà.

MURMURA. Da tempo, onorevole Presi-dente, onorevole rappresentante del Gover-no, colleghi, la crisi delle istituzioni, la dif-ficile governabilità del sistema, le molteconnesse problematiche, spesso eccessiva-mente ideologizzate, hanno richiamato l'esi-genza o quanto meno l'opportunità di mo-difiche costituzionali per le quali il Parla-mento ha anche dato vita ad una appositaCommissione bicamerale che ha lungamenteoperato formulando diagnosi accurate, sug-gerendo problematiche e non univoche te-rapie, che mi auguro possano al più prestoformare oggetto e dare motivo per uno spe-cifico dibattito parlamentare per il quale èin tutti la fiduciosa attesa che, dalla nobil-tà dell'Aula, un poco più numerosa di quel-la odierna, nascano soluzioni giuridico-costi-tuzionali non condizionate dall'utilitarismoo dall'individualismo o, peggio ancora, dalcorporativismo imperanti, ma ispirate al si-stema dei princìpi inseriti nella Costituzio-ne, a partire dall'articolo 3, rivolti a costrui-re un diritto nuovo e non un nuovo diritto,ancorato al soJidarismo ed alla priorità del-la legge, ove tutte le materie siano legarte daanalogie e da corrispondenze. Però le diffi-coltà di concludere le questioni affidate al-la suddetta Commissione bicamerale Bozziconferiscono ai problemi ed alle materie adessa non rimessi ~ la riforma del governo

locale, la riforma della Presidenza del Con-siglio, la riforma dei procedimenti di ac-cusa per i reati ministeri ali ~ una posi-

zione migliore. E mi auguro non sia privadi significato la circostanza che due traqueste materie ~ ce lo confermava pac' anzi

la lettura del calendario uscito dalla Con-ferenza dei capigruppo ~ siano all' ordinedel giorno del Senato in questo aprile 1985,così confermando la precisa volontà delleforze parlamentari di pervenire in tempi rav-vicinati a soluzioni capaci di imprimere unasvolta effettiva e di fornire una rispostaseria alle critiche e alle censure sino ad og-gi avanzate nei confronti del distratto e di.scontinuo legislatore.

Critiche e censure sono state da tutti d-petutamente rivolte alla Commissione co-siddetta inquirente, valutata non positiva-mente, starei per dire molto negativamente,perchè accusata di essere dominata dalla va.

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ASSEMBLEA ~ RESOCONTO STENOGRAFICO 10 APRILE 1985

lontà partitica dell'affossamento. Mi sem~bra puntuale però precisare che maggioran~za ed opposizione hanno eguali responsa~bilità per il taglio quasi esclusivamente par~titico e non profondamente giuridico seguì~to nell'escludere o nell'affermare responsa~bilità. E critiche sono conseguentemente ve-nute anche al Parlamento in seduta congiun~ta, e per l'ampiezza numerica dei distrattigiudicanti, e per la loro provenienza partiti~ca, e per la politicizzazione dei verdetti pro~nunciati.

Per esorcizzare questi aspetti comunquenon positivi si sono avanzate nel tempo,ed anche di recente all'inizio di questa le-gislatura, molteplici proposte sostitutive edemendative della stessa Costituzione e dellenorme successive (leggi costituzionali, re-golamenti) che hanno contribuito a rimuo-yere, sia pure parzi:almente, le valutazioninegative sull'attuale ordinamento.

Ritengo, però, onorevoli colleghi, che unosguardo al diritto comparato possa essereutile per una migliore conoscenza e per unpiù puntuale inquadramento della materiaattinente alla responsabilità penale dei com~ponenti del Governo nell'esercizio delle lorofunzioni ed a seguito di atti contrari agliinteressi generali del paese; ma l'attenzio~ne va portata, soprattutto, al ruolo del Par-lamento sia nella messa in stato di accusasia nell'eventuale conseguente giudizio.

In Belgio è la Camera dei rappresentantiad accusare i ministri: essa li deferisce allaCorte di cassazione che da sola, a sezioniriunite, ha il diritto di giudicarli. Lo stessoavviene nei Paesi Bassi, ove la funzione diaccusa è affidata alla seconda Camera, cosache si verifica anche in Somalia ed in Islan~da, ove esiste, altresì, una Corte per la messain stato di accusa. In Austria, questa avvie~ne ad opera del Consiglio nazionale, men~tre il giudizio compete alla Corte costitu-:~jonale. In Finlandia è la Dieta che si pro-nuncia sulla messa in stato di accusa deicomponenti del Governo con la maggioran~za dei tre quarti, mentre il giudizio spettaalla Corte suprema di giustizia compostada componenti d'ufficio e da magistrati de-signati dagli elettori della Dieta. Nella Ger~mania federale, la richiesta di messa in stato

di accusa deve essere avanzata e sostenutada un quarto dei componenti del Bundestago da un quarto dei voti del Bundesrat, men~tre per il definitivo provvedimento occorro-no i due terzi dei voti della prima e dellaseconda Camera, come avviene anche in Tur.chiao Va precisato che questo speciale ritoe questa speciale giurisdizione in Germaniasi hanno soltanto per la violazione dellaCostituzione e delle leggi federali, mentre,per quelle dello statuto di un land o di unalegge regionale, si applica la procedura nor-male, previa la sospensione delle immunità.In Grecia, la Corte speciale è composta, sot-to la guida del Presidente della Corte dicassazione, da 12 magistrati estratti a sortein seduta pubblica dal Presidente della Ca-mera tra i presidenti e i consiglieri di Cas~sazione e di corte d'appello nominati primadell'inizio del procedimento di messa instato di accusa. In Danimarca, l'Alta Corteè costituita da giudici eletti dal Folketingal di fuori dei suoi componenti. Nel Libanoil Presidente designa sette deputati a com-porre l'Alta Corte a fianco di altri otto trai più alti magistrati del paese; la messa instato di accusa è anche qui deliberata dalParlamento con il voto di almeno due terzidei suoi componenti. In Francia, invece, l'Al-ta Corte, dopo la messa in stato di accusadeliberata dall'Assemblea nazionale e dalSenato a maggioranza assoluta dei rispetti~vi componenti e con scrutinio pubblico, ècostituita unicamente da parlamentari, 24titolari e 12 supplenti, scelti in misura padtra l'una e l'altro. In Gran Bretagna, laprocedura dell'impeachment si svolge inte~ramente sul piano del Parlamento, che noncostituisce alcun organo speciale, neancheistruttorio, in quanto la Camera dei comuniformula la messa in stato di accusa e quelladei Lords pronuncia il giudizio. È opportunoprecisare, però, che questa seconda Camera,quella dei Lords, ha sempre avuto, e tuttoraconserva, competenze giurisdizionali costi-tuendo nel paese la Corte suprema d'appel~lo. Negli stessi Stati Uniti d'America la pro-cedura è quasi identica, dovendo la Cameradei rappresentanti iniziare, attraverso lacostituzione di un'apposita Commissione diinchiesta, la messa in stato di accusa innan-

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zi al Senato che giudica a porte chiuse,pronunciandosi con la maggioranza dei dueterzi, per la sanzione che risiede unicamentenella revoca dall'ufficio. In altri Stati sa~l'ebbe stata più lunga la ricerca anche per-ché in molti di questi ~ e penso agli Statidell'America del Sud ~ le frequenti mo-

difiche costituzionali e legislative hanno datovita a innovazioni, immediatamente smen-tite e revocate.

Ma un dato comune possiamo ricavareda questo rapido excursus di diritto com-parato: come in tutti questi paesi, in breviparole, sussista, senza che se ne meni scan-dalo, la specialità della giurisdizione e insede istruttoria e di messa in stato d'accusa,nonché in sede di giudizio.

Questo dato, onorevoli colleghi, e dell'isti-tuto della messa in stato d'accusa e del-l'atto di promozione del giudizio, sta nell'af-fidamento della complessa procedura a unorgano del Parlamento prima e alle Cameresuccessivamente, affidamento confermatopure in epoca successiva all'introduzionein Inghilterra ~ e da qui questo istitutoè trasbordato in quasi tutti gli Stati conti-nentali ~ della responsabilità politica comemomento razionalizzatore della stessa re~sponsabilità penale che avrebbe potuto, allimite, anche escludere quest'ultimo.

Il fatto è, però, che, da non pochi, !'istitutoè visto come un privilegio dei governanti,sia pure limitato al compimento dei cosid-detti reati ministeriali, tali considerandosiquelli qualificati dall'abuso causale e nonmeramente occasionale nell' esercizio dellefunzioni, come sostiene Leone, o commessi,più che nell'esercizio, grazie alla presenzadelle funzioni pubbliche, come afferma Ba-rile, o traendo profitto dalla posizione oc-cupata, come dice Pierandrei, o in occasio-ne e per mezzo del potere conferito, comescrive Mortati, o in dipendenza e in connes-sione con la carica ricoperta, come pensaBalladore PaJIieri, o informati a un rappor~to temporale di contestualità e a un nessocronologico tra la condotta incriminata el'esercizio delle funzioni, come ritiene Chia-rotti, secondo cui anche un atto privatopuò ricadere nella fattispecie delittuosa.

Va, però, aggiunto che il dibattito dottri-nario, pur se vario e acceso, consente diidentificare la sussistenza del reato mini~steriale nella qualità del pubblico ufficiale,nella struttura oggettiva del fatto, in viola-zione dei doveri e nella condotta abusiva,da ciò facendo scattare l'azione penale, ilcui svolgimento non deve, certo, minare ilcostituzionale principio di uguaglianza ditutti i cittadini, ivi compresi i ministri, in-nanzi alla legge, ma non può neanche di-menticare che oggetto della tutela costitu-zionale non è la persona del singolo mini-stro, sibbene la salvaguardia dello Stato,la quale trova, nel Parlamento e nelle va-lutazioni che esso esprime, l'esternazlOnedella sovranità popolare e l'esercizio delcontrollo politico preordinato alla tutela diragioni e di interessi istituzionali, politici,unitari al cui interno va ricompresa anchela messa in stato d'accusa, così come delresto prevedeva lo Statuto albertino.

Nella prassi, si è manifestata l'inclina-zione a usare le procedure accusatorie comeuno strumento per escludere le responsa-bilità penali degli inquisiti, mentre le oppo-sizioni, con minore o maggiore vigore, aseconda delle stagioni politiche, hanno avutodi mira la fruizione dei giudizi di accusaper danneggiare o per discreditare i go-vernanti.

Siffatte degenerazioni dell'istituto, che horicordato anche all'inizio, comunque perciòadoperate a fini e a scopi di parte, hannoportato allo svilimento nella pubblica opi-nione del ruolo e della funzione assolti dallaCommissione per i procedimenti di accusa,la cui attività, anche da qualche non obiet-tivo giurista, è stata considerata come rivol-ta allo svolgimento, alla effettuazione diun processo politico con fini prevalentemen-te se non esclusivamente assolutori.

Del resto, una parte della dottrina costi-tuzionale, non di quella penalistica che èinformata a un'altra filosofia, a un'altra vi-sione del diritto, ritiene che le conclusionidel Parlamento sulla messa in stato d'accu-sa dovessero fondarsi su valutazioni di in~dole politica e non giurisdizionale, non aven-do il Parlamento l'onere di promuoverel'azione penale, né di determinare le norm~

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10 APRILE 1985288" SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA- RESOCONTO STENOGRAFICO

penali violate, ma soltanto di indicare qualecomportamento del ministro fosse penal-mente perseguibile, muovendo dalla valuta-zione degli interessi lesi e rimettendo allaCorte costituzionale la cognizione esclusivasulla sussistenza del reato, potendo la Cortecostituzionale dichiarare il fatto commessonon perseguibile ai sensi dell'articolo 96della Costituzione e rimettendo gli atti con-seguentemente all'autorità giudiziaria ordi-naria. Che il Parlamento, secondo il Costi-tuente, non fosse organo giurisdizionale loconferma, come dicevo, il fatto della nonobbligatorietà per esso di promuovere l'azio-ne penale come anche la lettura delle norme,e non solo l'esame degli avvenimenti, chiara-mente ci indica.

A questa difficile situazione, in buona par-te anche psicologica, che ha determinatonotevole perdita di credibilità dell'isti-tuto, uno sforzo a superare la regola dellerettifiche marginali, capaci di dare vita uni-camente a più ampie e peggiori discrasieed a stravaganze normative, si ritiene dallamaggioranza della 1" Commissione del Se-nato di avere dato positiva soluzione col di-segno di legge al nostro esame con il qualesi riconosce, anche per l'esclusione dell'au-torizzazione a procedere, l'indispensabilitàdel filtro parlamentare, assai limitato inrealtà nei poteri assolutori attraverso l'isti-tuta dell'archivazione in prima battuta enella stessa seconda fase. Le maggioranzeassai alte ivi richieste, infatti, escludono leforzature partitiche di maggioranze chiuseed asfittiche e consentono la formazionedi consensi assai vasti, escludenti le regoledel compromesso e della transazione, men-tre affidano alla sezione istruttoria dellacorte d'appello, un organo, come qui è statorilevato, particolarmente qualificato e chesvolge pure in alcuni casi e in alcune con-tingenze ~ dobbiamo ricordarlo ~ delle

funzioni istruttorie di primo grado, unaprimitiva delibazione sulla sussistenza delreato nel fatto attribuito al comportamen-to del ministro, nonché alla corte d'appellocompetente per territorio la cognizione delreato e la conseguente pronuncia giurisdi-zionale con tutte le garanzie di difesa pre-viste dall' ordinarnento costituzionale.

È da rilevarsi, a questo punto, come l'af-fidamento al giudice ordinario dell'acquisi-zione della prova rappresenti, certo, un saltodi qualità, un dato altamente positivo, nonsolo per la imparzialità del ruolo del giudice'e la sua personale esperienza, ma ancheper la sua particolare professionalità e perla collegialità nell'acquisizione delle prove,mentre la valutazione globale di queste, an-che da parte della Commissione parlamen-tare, può dare origine ad un fecondo in-contro con i rappresentanti politici sullabase di elementi non aleatori e raffazzonati,ma ancorati a precise acquisizioni probato-rie assunte nel rispetto dei diritti della di-fesa. Nel contempo, attraverso questo dise-gno di legge, si introducono l'appello e ilricorso in Cassazione a sezioni riunite, uni-camente per motivi di legittimità, superan-do l'attuale, sostanziale prevaricazione deidiritti degli imputati, specie di quelli laici,privati di una seconda valutazione di meri-to, la cui positività non è di' difficile indi-viduazione per chi segua la giurisprudenzaed i processi nel nostro paese.

Si è in questi giorni sentita sulla stampa,ed è stata anche ripetuta in quest'Aula, hdichiarazione di una rispettabile componen-te della magistratura, assai critica rispettoalla previsione di un esame di merito daparte della Cassazione, da sempre ed esclu-sivamente giudice della legittimità. Pur contutto il rispetto per questa autorevole voce,ritengo opportuno ricordare qui non soloche l'ordinamento attuale delle carriere fadei singoli consiglieri di Cassazione anchegiudici di merito, attraverso la loro collo-cazione, il più delle volte richiesta se nonsollecitata in preture di periferia o in tri~bunali, ma che una qualificata giurispru-denza della stessa Corte di cassazione, anchea sezioni riunite, ha da anni rivendicatoper sé la possibilità di un giudizio sul fattopartendo dall' osservazione, a mio avviso nonperegrina, che il sindacato sulla motivazion'ènon può effettuarsi seriamente, ove si pre-scinda dal riferimento penetrante all'interarealtà processuale acquisita.

Onorevoli colleghi, questa riforma sullacui strumentalizzazione tecnica non solo la

Senato della Repubblica ~ 17 ~ IX Legislatura

10 APRILE 1985288a SEDUTA (notturna) ASSEMBLEA - RESOCONTO STENOGRAFICO

opinabilità è consentita, ma anche le cen-sure possono ritenersi e si ritengono dallamaggioranza legittime e costruttive, comein Commissione si è più volte dichiarato,esprime una linea di tendenza modificatri-ce, ricordiamolo, della stessa Costituzione,poiché rimette all'autorità giudiziaria ordi-naria, che è un ordine e non un potere,la cognizione dei reati ministeriali, preve-dendo l'aumento della pena edittale fino aun terzo, stabilendo un organo imparziale,la corte d'appello competente per territorio,prima in sezione istruttoria e successivamen-te nella sua composizione Gollegiale di orga-no giudicante per valutare il reato, attribuen-do all'organo politico una funzione di filtrodoverosa o quanto meno opportuna non so-lo perché non vi è l'autorizzazione a proce-dere, ma anche perché investe un giudiziodi natura notevolmente politica. Questa li-nea ~ e di ciò dobbiamo avere memoria~ si porta a compimento da parte del le-gislatore in un momento particolarmentedelicato, e non solo a livello psicologico,dei rapporti tra potere politico e ordinegiudiziario, a cui si aggiunge una invaden-za forse eccessiva, realizzata da alcuni ma.gistrati, che ritengono di aver acquisito nonsolo il ruolo di potere che ad essi la Costitu-zione non riconosce, quanto quello di fa ci-tori di norme che rappresenta a mio avvisouno dei fatti più abnormi dell'attuale si-tuazione giuridica del nostro paese, ancheper il contenuto esclusivo e monopolisticonon controllato né facilmente controlIabileche esso assume.

Non entro nel merito dei singoli processi,delle singole procedure giudiziarie, sia per-ché la loro valutazione presuppone, per es-sere seria, serena ed obiettiva, la conoscenzadei fatti, dei fascicoli processuali, sia per-ché allegre gestioni e espropriazioni norma-tive anche il mondo politico ha posto alcunevolte in essere determinando con i propricomportamenti consensi dei cittadini ancheai salti e ai colpi a tutto raggio della rosapolitica e partitica ad opera di alcuni giudici.

Per fortuna anche in tribunale, senatoreBenedetti, vi sono tuttora moltissimi magi-strati sperimentati, collaudati, coraggiosi,seri, sereni, con un cursus che ne attesta

la capacità tecnica, la temperi e morale, laprofonda imparzialità, che' sanno discerne-re, sia pure dopo accertamenti da eseguirsiin profondità nei confronti di tutti, anchedi chi è coperto da immunità, senza remaree condiziona menti, tra il grano e il loglio,tra il valore probatorio di un pentitismospurio e l'apporto sereno all'accertamentodella veri tà, osservando una metodologiache riconosca il ruolo essenziale della difesa,starei per dire, la funzione sacra dell'avvo-cato. Vi sono magistrati in grado di correg-gere gli errori compiuti da se stessi o daloro colleghi spericolati e spensierati, cuisono assai cari stravaganze ed abusi. Mai rapporti tra politici e magistrati, tra or-dine giudiziario e potere politico sono talorainquinati, e qui ~ riconosciamolo ~ c'è lacolpa del Legislatore a partire dalla frequen-te concorrenza tra le giurisdizioni, per cuil'eccesso di potere diviene un abuso di pot~-re, dimenticandosi il legame che unisce l'ille.cito penale alla lesione di un bene pena].mente protetto, confondendosi come interes-si privati in atti di ufficio o come peculati perdistrazione comportamenti leciti se non ad-dirittura legittimi, dimenticando come laregolarità del procedimento risieda nellanormalità dell'azione amministrativa e nelrispetto delle competenze e nella spersona-lizzazione, per cui il politico così come ilfunzionario non è perseguibile come seavesse compiuto scelte personali, ma sol-tanto nell'adempimento dei propri doverifunzionali. Tutto ciò ha portato ad una cri-minalizzazione, della quale non possiamonon prendere atto, della vita politica chepuò determinare un'atmosfera della quale,forse, proprio in questi giorni ci si ren-de maggiormente conto, nella quale le fun-zioni pubbliche corrono il rischio di essereintestate soprattutto a chi è disposto arischiare, perché si propone di trarre par-ticolari vantaggi dal loro esercizio, allon-tanando i migliori, i più capaci, i più cor-retti dalle pubbliche testimonianze.

Tn questo clima, lo ricordava il senatoreBonifacio, in cui si sono innestati, per undoveroso cambiamento di rotta, gli impe-gni delle parti politiche neJla normalizza-zione e nella moralizzazione dei comporta-

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mentì e nella trasparenza dei rappresentan-ti, nonché la presentazione di disegni di leggedi molte parti politiche e dello stesso Go-verno per la modifica e la correzione, anchetestuale, del titolo concernente i delitti con-tro la pubblica amministrazione, in questoclima, dicevo, si è posto finalmente ~ pos-

siamo ben dirlo ~ questo disegno di leggeper la riforma dei procedimenti d'accusa,nel senso di attribuire a un magistratoordinario, non a un giudice speciale o extra-terrestre, la cognizione dei reati ministeria-li commessi dal Presidente del Consiglio edai ministri nell' esercizio delle loro funzioni.

E questo deve essere tenuto ben presenteda tutti, anche dai mass media, in un mo-mento in cui le ciance sui politici, taloraaffetti da loquacità o da protagonismo atutti i livelli, talaltra vittime di giochi per-fidi, il più delle volte però elemento essen-ziale e qualificante della vita politica, socia-le e istituzionale del paese, sono divenutepane quotidiano ~ starei per dire ~ mentre

ben più se ne dovrebbero mettere in ri-lievo i sacrifici e la responsabilità. Lo sforzoche questo pomeriggio e questa sera il Se-nato compie, gli sforzi che ha precedente-mente compiuto nella passata legislatura ein questa nella la Commissione va di certonella direzione esatta e per un processo giu-sto, e questa giusta direzione non significa,così come realizzata, la costruzione per-fetta di una ideale architettura normativa,ma uno sforzo sofferto per la più ragione-vole disciplina costituzionale in una mate-ria rilevante, difficile e importante.

Certo, il Senato può migliorare questotesto, può integrarlo, può correggerlo, so-prattutto sotto il profilo tecnico, ma nondeve, a mio avviso, né creare, né consoli-dare dei tabù. Deve, cioè, rispettare le lineeessenziali di questo sforzo del quale tuttidobbiamo essere lieti. In un momento cosìdifficile e così problematico esso è unaprova che il Parlamento è degno della fun-zione ad esso dai cittadini elettori com-messa. Certo, alcune cose possono essererese meglio, ma la linea di tendenza è que-sta ed io ritengo che essa debba essereconservata, anche se tecnicamente miglio-rata. (Applausi dal centro).

PRESIDENTE. Dichiaro chiusa la di-scussione generale.

Rinvio il seguito della discussione allaprossima seduta.

Ordine del giornoper le sedute di giovedì 11 aprUe 1985

PRESIDENTE. Il Senato tornerà a riu-nirsi domani, giovedì 11 aprile, in due se-dute pubbliche, la prima alle 9,30 e la se-conda alle ore 16,30, con il seguente ordinedel giorno:

ALLE ORE 9,30

Seguito della discussione dei disegni dilegge:

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONA-LE. ~ ROMUALDI. ~ Modifiche degli ar-

ticoli 83, 85, 90, 91, 96, 104 e 135 dellaCostituzione (40).

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONA-LE. ~ PERNA ed altri. ~ Modificazioniagli articoli 96, 134 e 135 della Costituzio-ne e agli articoli 12 e 15 della legge costi-tuzionale 11 marzo 1953, n. 1 (42).

MALAGODI ed altri. ~ Nuove normesui procedimenti d'accusa (98).

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONA-LE. ~ GUALTIERI ed altri. ~ Modifica-

zioni degli articoli 90, 96 e 135 della Co-stituzione e nuove norme sui procedi-dimenti e sui giudizi d'accusa costituzio-nali (443).

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONA-LE. ~ MANCINO ed altri. ~ Abrogazionedell'articolo 96, modifiche degli articoli134 e 135 della Costituzione e nuove nor-me in materia di procedimenti di accusa(583) .

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONA-LE. ~ JANNELLI ed altri. ~ Norme inmateria di procedimenti per i reati mini-steriali e modifiche agli articoli 96, 134 e

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135 della Costituzione, abrogazione dell'ar~ticolo 14 e del secondo comma dell'artico~lo 15 della legge costituzionale 11 marzo1953, n. 1, e modifiche agli articoli 12 e13 della predetta legge (752).

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONA~LE. ~ BIGLIA ed altri. ~ Modificazioneall'articolo 96 della Costituzione (993).

ALLEORE 16,30

I. Deliberazione sulle conclusioni adottatedalla 1a Commissione permanente, ai sen~si dell'articolo 78, terzo comma, del Rego~lamento, in ordine al disegno di legge:

Conversione in legge, con modificazioni,del decreto~legge 21 febbraio 1985, n. 23,concernente disposizioni urgenti in mate~ria di interventi nei settori dell'industriae della distribuzione commerciale (1283).

II. Discussione dei disegni di legge:

Disciplina organica del nuovo interven~to straordinario nel Mezzogiorno (969).

CHIAROMONTE ed altri. ~ Misure perlo sviluppo economico e sociale dell\~ezzo~giorno (626).

SCARDACCIONE ed altri. ~ Interventostraordinario nel Mezzogiorno come pre~supposto della ripresa dell'economia na~zionale (758).

MITROTTI ed altri. ~ Disciplina dell'in-

tervento nel Mezzogiorno (1058).

La seduta è tolta (ore 22,30).

Dott. FRANCESCO CASABlANCA

ConsIgliere preposto alla direzione delServizio dei re.oconti parlamentari