La riserva di legge non esclude lincostituzionalit

dinario procedimento amministrativo che deve essere seguitoal fine dellapertura di unimpresa commerciale (procedimen-to che prevede la richiesta dellinteressato e la verifica dei suoirequisiti). Tali fini di utilit sociale - gi adeguatamentetutelati, in caso di trasferimento dellattivit, mediante laccer-tamento del possesso dei requisiti soggettivi effettuato dallam-ministrazione ex art. 15-bis, comma 2, della medesima leggeregionale n. 5 del 2006 - non rientrano tra le ragioni dipubblico interesse che, secondo lart. 16 della direttiva2006/123/CE, possono giustificare limposizione di una restri-zione al principio della libera circolazione dei servizi.3.3. Inoltre, lattinenza della norma impugnata alla materia delcommercio, riservata alla potest legislativa residuale delleRegioni, non di per s sufficiente ad escludere eventualiprofili di illegittimit costituzionale. Infatti, illegittima unadisciplina che, se pure in astratto riconducibile alla materiacommercio di competenza legislativa delle Regioni, produca,in concreto, effetti che ostacolino la concorrenza, introducen-do nuovi o ulteriori limiti o barriere allaccesso al mercato ealla libera esplicazione della capacit imprenditoriale (senten-za n. 150 del 2011). Lart. 15-bis, comma 4, della leggeregionale della Regione autonoma Sardegna n. 5 del 2006,

subordinando la cessione di attivit commerciali su aree pub-bliche al decorso di un triennio dalla data del rilascio del titoloabilitativo, ostacola laccesso a quelle attivit e condiziona,restringendolo, il libero esplicarsi dellattivit imprenditoriale,con conseguente violazione dellart. 117, secondo comma,lettera e), Cost.4. Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

P.Q.M.dichiara lillegittimit costituzionale dellart. 15-bis, comma4, della legge della Regione autonoma Sardegna 18 maggio2006, n. 5 (Disciplina generale delle attivit commerciali),introdotto dallart. 3 della legge della Regione autonomaSardegna 7 febbraio 2011, n. 6 recante Modifiche allartico-lo 2 della legge regionale 21 maggio 2002, n. 9 (Agevolazionicontributive alle imprese nel comparto del commercio), inter-pretazione autentica dellarticolo 15, comma 12 della leggeregionale 18 maggio 2006, n. 5 (Disciplina generale delleattivit commerciali) e norme sul trasferimento dellattivit,nella parte in cui prevede che la cessione dellattivit nonpu essere effettuata, ad eccezione dei casi di cui al comma 5,prima che siano decorsi tre anni dalla data del rilascio deltitolo abilitativo allesercizio dellattivit stessa.

di Giampiero Buonomo

Larticolo 1, comma 4 del Dl 24 gennaio2012, n. 1, pone lobbligo di adegua-mento delle Regioni, delle Province e

dei Comuni - entro il 31 dicembre 2012 - aiprincipi indicati al comma 1 della stessa di-sposizione: sopravvivenza delle norme cheprevedono limiti numerici, autorizzazioni, li-cenze, nulla osta o preventivi atti di assensodellamministrazione - per lavvio di unatti-vit economica - solo limitatamente a quelleil cui contenuto sia giustificato da un interes-se generale, costituzionalmente rilevante ecompatibile con lordinamento comunitarionel rispetto del principio di proporzionalit.In tal senso, invero, deponeva anche la circo-lare 6 maggio 2010 n. 3635/C del ministerodello Sviluppo economico, che - nellillustra-re limpatto della clausola di cedevolezzacontenuta nellarticolo 84, comma 1 del Dl-gs n. 59 del 2010 - riconosceva che le libera-lizzazioni recate dal decreto stesso (in attua-zione della direttiva 123/2006/Cc, cosiddettaBolkenstein) si applicavano alle Regioninella misura in cui incidono su materie di

competenza esclusiva regionale e su materiedi concorrenza concorrente.Eppure, forti erano le resistenze a configura-re anche solo la possibilit di un ambito diintersezione tra gli ambiti finalistici recatidallarticolo 117, comma 2, lettera e), secon-do inciso, della Costituzione, e la competen-za residuale attribuita alle Regioni dal nuovoTitolo V, per le parti non espressamente con-template dai commi secondo e terzo. Allacaducazione della legislazione regionale dif-forme dalla normativa europea era, solo direcente, arrivata la Corte costituzionale conla sentenza 150/2011, sia pur con riferimentoa una Regione a statuto ordinario (Abruzzo).Proprio mentre il Governo imprime decisa-mente - con il Dl 1/2012 - un progressonormativo in tal senso, giunge ora unulterio-re, esplicita riconferma a opera della Cortecostituzionale, ancora una volta in ambito dicompetenza residuale regionale, stavolta diuna Regione a statuto speciale.La sentenza della Consulta 23 gennaio-7 feb-braio 2012, n. 18 (relatore Cassese) ha infatti

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La Consulta boccialidea di subordinarela cessione di attivitcommerciali su areepubbliche al decorso diun triennio dalla datadel rilascio del titolo

GIURISPRUDENZALA SENTENZA COSTITUZIONALE

4325 FEBBRAIO 2012 - n 7-8

dichiarato lincostituzionalit dellarticolo15-bis, comma 4, della legge della Regioneautonoma Sardegna n. 5 del 2006 , ove sistabilisce che la cessione dellattivit com-merciale su suolo pubblico non possa essereeffettuata prima che siano decorsi tre annidalla data del rilascio del titolo abilitativoallesercizio dellattivit stessa. Tale nor-ma, imponendo una limitazione temporalealla cessione di attivit commerciali, restrin-ge la possibilit di accesso di nuovi operato-ri, con conseguente violazione dellarticolo117, secondo comma, lettera e), della Costi-tuzione (tutela della concorrenza).PUBBLICO INTERESSELa difesa regionale non riuscita a dimostra-re che lindubbia valenza anticoncorrenzialedella previsione rispondesse a una delle ra-gioni di ordine pubblico, di pubblica sicu-rezza, di sanit pubblica o di tutela dellam-biente che sole, per larticolo 16 della diret-tiva Ce 12 dicembre 2006, n. 123, giustifica-no la deroga al principio della libera circola-zione dei servizi. anzi interessante - e nonsolo sotto il profilo semantico - che con taliragioni non siano stati ritenuti fungibili i finidi utilit sociale addotti dalla difesa sarda:non solo perch a tali fini appresta tutela ilgenerale riscontro del possesso dei requisitisoggettivi del subentrante, ma anche perchla Corte costituzionale non li ha giudicatisovrapponibili con le ragioni di pubblicointeresse di cui al citato articolo 16 delladirettiva 2006/123/Ce. La distinzione potreb-be avere una ricaduta sulla stessa interpreta-zione dellarticolo 1 del decreto 1/2012: nonsolo il suo comma 2 ammette solo i limiti, iprogrammi e i controlli necessari a evitare() possibili contrasti con lutilit sociale,ma lo stesso comma 1 (direttamente richia-mato dal comma 4) al suo esordio fa salvolarticolo 3 dellultimo decreto Tremonti:quel decreto-legge 13 agosto 2011 n. 138,convertito dalla legge 14 settembre 2011, n.148, che obbligava (alla fine della lettera c)del comma 1 della citata disposizione) Co-muni, Province, Regioni e Stato ad adeguarei rispettivi ordinamenti al principio secondocui liniziativa e lattivit economica privatasono libere ed permesso tutto ci che non espressamente vietato dalla legge nei solicasi di () contrasto con lutilit sociale.Paradossalmente, quindi, leffetto della nuo-va norma potrebbe essere quello di estenderelambito derogatorio dellobbligo di adegua-menti normativi pro-concorrenziali delle Re-

gioni: per il decreto di recepimento delladirettiva Bolkenstein le ragioni di utilit so-ciale non sono sufficienti, per il combinatodisposto Monti-Tremonti il contrasto con es-se giustificherebbe la permanenza di limitinumerici, autorizzazioni, licenze, nulla ostao preventivi atti di assenso dellamministra-zione, per lavvio di unattivit economica.

MATERIE TRASVERSALISotto il profilo scientifico, per, resta piintrigante il paragrafo 3.3 della sentenza,che, come si diceva, ribadisce che la riservadi una materia (commercio, nella fattispe-cie), alla potest legislativa residuale delleRegioni, non di per s sufficiente a esclude-re eventuali profili di illegittimit costituzio-nale. La tutela della concorrenza, quindi, -alla stessa stregua della tutela dellambiente- una di quelle materie trasversali che do-po la revisione costituzionale del 2001 laCorte ha individuato, fra le materie elencatenel comma secondo dellarticolo 117, idoneea consentire lintervento della legge statalein ambiti che sembrerebbero riservati al legi-slatore regionale (si veda G. Scaccia, Lecompetenze legislative sussidiarie e trasver-sali, in Diritto pubblico, n. 2 del 2004, pagi-na 461 e seguenti). Infatti non tutti gli ambi-ti materiali specificati nel secondo commadellart. 117 possono, in quanto tali, configu-rarsi come materie in senso stretto, poich,in alcuni casi, si tratta pi esattamente dicompetenze del legislatore statale idonee ainvestire una pluralit di materie (si vedanole sentenze n. 282 e 407 del 2002); e propriola tutela della concorrenza, secondo la Cor-te, non presenta i caratteri di una materia diestensione certa, ma quelli di una funzioneesercitabile sui pi diversi oggetti, (...) lin-clusione di questa competenza statale nellalettera e) dellart. 117, secondo comma,Cost., evidenzia lintendimento del legislato-re costituzionale del 2001 di unificare in ca-po allo Stato strumenti di politica economicache (...) esprimono un carattere unitario (...)Lintervento statale si giustifica, dunque, perla sua rilevanza macroeconomica (Corte co-stituzionale, sentenza 14/2004). La citata sen-tenza sul caso abruzzese, poi, aveva calatotali principi nel concreto di un sindacato del-la valenza pro-competitiva di una previsioneregionale (obbligo degli esercizi commercia-li che vogliano usufruire della facolt di dero-gare allobbligo di chiusura domenicale efestiva, di compensare ogni giornata diapertura facoltativa domenicale o festiva con

Se nella lotta allenormative regionali

non pro-concorrenzalegislatore

e giudice della Cortecostituzionale oramaisi muovono (quasi)

di pari passo,sempre pi in futuro

si porril problema non

del se si adempie,ma di come

si adempie

GIURISPRUDENZALA SENTENZA COSTITUZIONALE

25 FEBBRAIO 2012 - n 7-844

una corrispondente giornata di chiusura infra-settimanale): per esso lespressione tuteladella concorrenza di cui allarticolo 117,secondo comma, Cost. determina la necessi-t di un esame contenutistico sia per ci checostituisce il portato dellesercizio della com-petenza legislativa esclusiva da parte delloStato, sia per ci che riguarda lesplicazionedella potest legislativa regionale, sia essariferibile al terzo o al quarto comma dellart.117 Cost. (sentenza 150/2011).Poich la Regione Sardegna si vale ora dellaparificazione tra Regioni a statuto speciale eRegioni a statuto ordinario, derivante dalnuovo assetto delle competenze legislative(in tal senso gi larticolo 10 della leggecostituzionale 3/2001, come interpretato dal-la Corte costituzionale in sentenza274/2003), non le si applica pi il limite(pure richiamato allarticolo 1 comma 3 deldecreto 59/2010) costituito dallobbligo dirispettare le norme fondamentali delle rifor-me economico-sociali della Repubblica, rela-tivamente alle aree di potest legislativaesclusiva delle Regioni coincidenti con areeora attribuite alla potest legislativa esclusi-va (residuale) delle Regioni ordinarie.Non si pu per inferirne che essa sia sottrat-ta al nuovo e pi diretto limite che propriodal titolo V discende, in ordine al rispettodella nuova competenza statale trasversa-le: la sentenza qui analizzata ne fa legittima-mente conseguire che larticolo 15-bis, com-ma 4, della legge regionale della Regioneautonoma Sardegna 5/2006, subordinando lacessione di attivit commerciali su aree pub-bliche al decorso di un triennio dalla data delrilascio del titolo abilitativo, ostacola lacces-so a quelle attivit e condiziona, restringen-dolo, il libero esplicarsi dellattivit impren-ditoriale, con conseguente violazione dellar-ticolo 117, secondo comma, lettera e), dellaCostituzione.

DECLINAZIONI LOCALISe nella lotta alle normative regionali nonpro-concorrenziali legislatore e giudice co-stituzionale oramai si muovono (quasi) dipari passo, sempre pi in futuro si porr ilproblema non del se si adempie, ma dicome lo si fa, visto che sul punto si posso-no dare declinazioni diverse del medesimoprincipio. Non un caso che larticolo 84 deldecreto 59/2010 contenesse, nei confrontidelle leggi regionali, una cosiddetta clauso-la di cedevolezza: da un lato essa prevedeche la norma nazionale in materie riservate

alla competenza esclusiva dello Stato (speciese applicativa di principi e norme comunita-rie) sia destinata a prevalere, per cos direper espansione, sulle eventuali disposizio-ni regionali contrastanti (Consiglio di Stato,decisione 2808/09).Dallaltro lato la Regione potr adeguare leproprie disposizioni in materia commercialea quanto disposto dalla L. 248/06 ed alD.Lg. 59/10; in difetto dovendo dare imme-diata e diretta applicazione alle disposizioniivi contenute: lo notava Tar Friuli VeneziaGiulia (Trieste), sentenza 11 marzo 2011, n.145, secondo cui la questione, in realt un po pi complessa, in quanto bisognereb-be distinguere i casi in cui le Regioni eranogi dotate di norme ad hoc, da quelle chenon ne possedevano di proprie: in questosecondo caso, la normativa statale deve rite-nersi immediatamente applicabile, almenosino a quando la Regione non disciplini auto-nomamente la materia (in conformit alleregole dettate dallo Stato); nel primo caso,invece, va ancora distinta la situazione incui le norme preesistenti siano in linea conle disposizioni statali sopravvenute (nel qualcaso, nulla quaestio), da quelle in cui sianocon le stesse contrastanti.In ordine alla possibilit di normazioni regio-nali che declinino diversamente il principiodi liberalizzazione, senza violarlo, la pronun-cia del Tar Trieste sosteneva che le leggisopravvenute hanno liberalizzato il mercatolasciando alle Regioni e agli Enti locali lapossibilit di porre limiti ai nuovi insedia-menti commerciali solo se giustificati da ra-gioni estranee alla limitazione della concor-renza, in altre parole: geografiche, storico-culturali, urbanistiche, architettoniche e ()anche di salvaguardia del tessuto commercia-le esistente (), ma non potr puramente esemplicemente denegare unautorizzazionerichiamandosi ai non pi consentiti contin-gentamenti. Ricondurre lintervento di ade-guamento regionale entro gli ambiti finalisti-ci recati dallarticolo 117, comma 2, letterae), della Costituzione, quindi, significa an-che non dare per scontato che dalla liberaliz-zazione procedimentale discenda automatica-mente una migliore disciplina della concor-renza: se questo linteresse giuridico daconseguire, esso pu trovare varie forme dicontemperamento, non necessariamente fa-cendo retrocedere sullo sfondo il ruolo rego-latorio delle pubbliche amministrazioni ma -piuttosto - accertando caso per caso il puntodi caduta che soddisfa meglio linteresse pub-blico. l

La riserva di unamateria qualeil commercioalla potest regionalenon di per ssufficiente a escludereeventuali profilidi illegittimit. La tuteladella concorrenza infatti unamateria trasversaleche la Corte consideraidonea a consentireanche norme statali

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