1. Scenari per la riforma della cooperazione intercomunalein PiemonteAllindomani dellapprovazione del d.d.l. "Individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane, semplificazionedellordinamento regionale e degli enti locali " da parte del Consiglio deiMinistri del 19 novembre 2009Rapporto a cura di Annamaria PoggiDipartimento di Scienze Giuridiche dellUniversit di Torino Luigi BobbioLaPo, Laboratorio di politicheChiara CarrozzaLaPo, Laboratorio di politicheAlberto CorsiniDipartimento di Scienze Giuridiche dellUniversit di Torino Francesca ImarisioAvvocato, Cultrice della materia in Diritto Regionale presso lUniversit di Torino Le mappe sono state realizzate dal Settore Cartografico della Regione PiemonteMaggio 2010

2. 2 3. IndiceIntroduzione .5Capitolo 1Il quadro attuale delle strutture intercomunali in Piemonte 1. Un quadro sintetico....9 2. Le aggregazioni intercomunali.....10 3. La propensione ad associarsi....31 4. Appartenenze plurime..33 5. Aggregazioni diffuse e polarizzate...40Capitolo 2I vincoli giuridici 1. Considerazioni generali45 2. Il disegno di legge Calderoli.45 3. Il Testo Unico delle leggi sullordinamento degli enti locali...47 4. Soppressione delle Comunit montane e dei Consorzi49 5. LAmbito territoriale ottimale..50 6. La gestione dei Servizi sociali..52 7. I Programmi territoriali integrati..52Capitolo 3Possibili scenari per un nuovo assetto delle strutture intercomunali in Piemonte 1. I possibili scenari..55 2. Scenario minimo o di adeguamento.56 3. Scenario comunitario57 4. Scenario comprensoriale..58 5. Due avvertenze finali593 4. 4 5. IntroduzioneAllindomani dellapprovazione da parte del Consiglio dei Ministri (avvenuta il 19novembre 2009) del disegno di legge Calderoli sugli enti locali 1, lOsservatorio sullaRiforma amministrativa della Regione Piemonte ci chiese di riflettere sulle conseguenzeche leventuale entrata in vigore della riforma avrebbe potuto comportare sullordinamentodei governi locali nella nostra regione. LOsservatorio era specificamente interessato a unodegli aspetti affrontati dal disegno di legge governativo, ossia alle trasformazioni chesarebbe stato necessario introdurre sulle forme di cooperazione intercomunale. La RegionePiemonte aveva, infatti, appena portato a conclusione il processo di attuazione dellapropria riforma delle Comunit Montane (varata con legge regionale 19/2008) e ora sitrovava di fronte a uneventuale legge nazionale che non solo tendeva a sopprimere quellaforma istituzionale di cooperazione intercomunale, ma imponeva nuovi interventi diadeguamento, soprattutto per i comuni al di sotto dei 3.000 abitanti 2 che, nella nostraregione, com noto, sono particolarmente numerosi.Nellimpostare il nostro lavoro, ci siamo mossi lungo due direzioni.In primo luogo ci siamo chiesti se le norme del disegno di legge Calderoli non ponesserosoltanto dei vincoli a cui la Regione avrebbe dovuto adeguarsi, ma potessero anchecostituire unopportunit, per un ripensamento pi profondo del proprio assetto dicooperazione intercomunale.In secondo luogo, e in conseguenza di questa prima riflessione, abbiamo pensato che ilrisultato di questo lavoro avrebbe potuto consistere nellindividuazione di alcuni scenaristrategici per la riorganizzazione delle strutture intercomunali da sottoporre al confrontotra tutti i soggetti direttamente coinvolti (gli stessi enti locali, il Consiglio delleautonomie).Per raggiungere questo obiettivo abbiamo proceduto, nel poco tempo a nostra disposizione,in tre tappe che corrispondono ai tre capitoli del presente rapporto.La situazione attualeLa prima attivit di ricerca consistita nel fare il punto sullattuale sistema dellacooperazione intercomunale in Piemonte. Per ottenere un quadro ragionevolmentecompleto (anche se sicuramente non esaustivo) della situazione, abbiamo scelto di nonprendere in considerazione solo le strutture intercomunali di previste dal Testo Unico suglienti locali (Comunit montane, Unioni di Comuni, Convenzioni e Consorzi), ma diesaminare anche alcune delle aggregazioni di tipo funzionale previste dalla legislazione di1Individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane, semplificazionedellordinamento regionale e degli enti locali, nonch delega al Governo in materia di trasferimento difunzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Ufficiterritoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati, ad oggi in discussione alle Camere.2Il d.d.l. attualmente in discussione; il limite demografico al di sotto del quale obbligatorio lesercizioassociato delle funzioni comunali potrebbe quindi subire delle modifiche. 5 6. settore o dalla stessa Regione Piemonte (ATO servizi idrici, ATO rifiuti, Consorzi socio-assistenziali, Progetti territoriali integrati). Esistono altre forme di cooperazione suspecifiche politiche pubbliche o su specifici progetti (per esempio, gli accordi diprogramma o le societ per azioni intercomunali), ma ci parso che le strutture da noiprese in considerazione potessero offrire un buon panorama sulle caratteristichefondamentali del sistema.Nellanalizzare le strutture di cooperazione intercomunale attualmente esistenti inPiemonte ci siamo soprattutto soffermati sulla loro dimensione territoriale. Ci sembravainteressante vedere come le aggregazioni si componessero o scomponessero di volta involta sul territorio dando luogo a una geografia amministrativa altamente complessa evariabile. Il settore di Cartografia Regionale ci venuto incontro, elaborando le mappe chepresentiamo in questo rapporto.Abbiamo quindi proceduto a costruire un data-base di tutte le aggregazioni considerate eabbiamo proceduto a tre tipi di elaborazioni statistiche: sulla presenza o assenza di comuni nelle aggregazioni non universaliste, allo scopodi individuare la propensione ad associarsi dei comuni piemontesi (e soprattuttodi quelli di minore dimensione) e individuare possibili aree di isolamento; sulla presenza di appartenenze plurime, ossia di sovrapposizione tra le diverseforme di aggregazione; sul carattere diffuso o polarizzato delle aggregazioni.I risultati di questa indagine sono presentati nel capitolo 1 di questo rapporto Le struttureintercomunali piemontesiI vincoli normativiLa seconda attivit di ricerca consistita nellanalizzare i vincoli presenti nella normativasullassociazionismo intercomunale, sia quella attualmente in vigore (il Testo Unico sugliEnti locali e alcune leggi di settore), sia quella che risulterebbe dallapprovazione deldisegno di legge Calderoli. Abbiamo in particolare esaminato le conseguenze di talidisposizioni sui comuni con meno di 3000 abitanti, sulle Comunit montane, sulle Unionidei Comuni, sugli ambiti ottimali e sui consorzi, allo scopo di verificare soprattutto quali sono i margini di intervento delle regioni su questa complessa materia.Il contenuto di questa analisi proposto nel capitolo 2 I vincoli normativi.Gli scenariSiamo cos giunti alla terza fase del nostro lavoro che consistita nellindividuare gliscenari strategici per la riorganizzazione delle strutture intercomunali in Piemonte. Neabbiamo individuati tre che abbiamo definito come: scenario minimo o di adeguamento; scenario comunitario; scenario comprensoriale.Ed abbiamo cercato di individuare i punti di forza e di debolezza di ciascuno di essi. Nonabbiamo non era nostro compito espresso preferenze rispetto alle scelte da adottare. Il 6 7. nostro obiettivo era quello di offrire alcune alternative strategiche alla discussione pubblicache leventuale approvazione della riforma nazionale inevitabilmente aprir nella regione.Il gruppo di ricercaIl presente rapporto il risultato della collaborazione tra giuspubblicisti, facenti capo alDipartimento di Scienze Giuridiche dellUniversit di Torino, e analisti delle politichepubbliche, facenti capo al Laboratorio di politiche (LaPo) costituito presso il Corep diTorino. Il gruppo di ricerca stato formato da Annamaria Poggi, Luigi Bobbio, ChiaraCarrozza, Alberto Corsini e Francesca Imarisio.Limpostazione del lavoro e le conclusioni della ricerca (ossia lelaborazione degli scenari)sono stati discussi collettivamente. Chiara Carrozza, Alberto Corsini e Francesca Imarisiohanno raccolto i dati e preparato il database delle aggregazioni intercomunali in Piemonte.Chiara Carrozza ha svolto le elaborazioni statistiche e ha scritto la prima versione delcapitolo 1. Francesca Imarisio ha scritto, con Alberto Corsini, la prima versione delcapitolo 2.Ringraziamo Erminia Falcitelli che ha costantemente tenuto i contatti tra il gruppo diricerca e gli uffici della Regione per la raccolta dei dati. Un ringraziamento particolare vaal settore Cartografico della Regione che ha elaborato le mappe presentate in questorapporto.Le fontiIl materiale raccolto riguarda 8 tipi di aggregazioni intercomunali esistenti sul territorioregionale:1) Comunit montane2) Unioni di comuni3) Convenzioni4) Consorzi5) ATO Acqua6) ATO e Consorzi Rifiuti7) Consorzi Socio-assistenziali.8) Programmi Territoriali IntegratiLe fonti da cui sono stati reperiti i dati sono: per le Unioni di comuni, le Comunit montane, le convenzioni finanziate dalla Regionee i consorzi: Regione Piemonte - Settore Autonomie Locali; per i Programmi Territoriali Integrati, il sito della Regione Piemonte allindirizzowww.regione.piemonte/programmazione/accordi, per le Convenzioni di segreteria comunale non finanziate dalla Regione Piemonte: ilsito www.agenziasegretari.it, per gli ATO Acqua; dati raccolti dallIstat e pubblicati nella sezione tematicadellistituto www.acqua.istat.it/, 7 8. per i Consorzi Rifiuti, il sito della Regione Piemonte dedicato alla gestione dei rifiutiwww.sistemapiemonte.it/ambiente/rifiuti/index.shtml/, per i Consorzi Socio - assistenziali: il competente ufficio della Regione.Il database comunale usato per lanalisi presentata nel capitolo 1 del report stato dunquecostruito ad hoc dal gruppo di ricerca raccogliendo ed incrociando informazioni e dati diprovenienza eterogenea. Non possiamo dunque escludere che ci siano delle imprecisioninelle elaborazioni che ne derivano; questa circostanza, ci sembra di poter dire, non inficiacomunque il senso complessivo dellanalisi.Infine, ci siamo avvalsi di precedenti lavori che alcuni dei componenti del gruppo diricerca hanno svolto negli anni passati per lOsservatorio sulla Riforma amministrativadella Regione Piemonte, e, in particolare: Il sistema di cooperazione intercomunale in Francia (2008) di Luigi Bobbio e MurielGigli. Le forme associative atipiche (2008) di Annamaria Poggi, Toti Musumeci, FrancescaImarisio e Denise Secchieri. Primo rapporto di sintesi. Lassociazionismo comunale (2006) di Toti Musumeci,Annamaria Poggi, Alberto Corsini e Ombretta Zanasi. Secondo monitoraggio delle forme associative tra Comuni in Piemonte. (2005) diAnnamaria Poggi e Alberto Corsini. Primo monitoraggio delle forme associative comunali finanziate dallo Stato e dallaRegione. (2004) di Annamaria Poggi e Alberto Corsini.Tutti questi materiali sono disponibili presso il sito dellOsservatorio sulla Riformaamministrativa della Regione Piemonte.8 9. Capitolo 1Il quadro attuale delle strutture intercomunali inPiemonte1. Un quadro sinteticoIl quadro attuale delle strutture intercomunali piemontesi stato definito sulla base delleinformazioni relative allappartenenza dei comuni alle seguenti forme associative:1) Comunit montane; 2) Unioni di comuni; 3) Convenzioni; 4) Consorzi; 5) ATO Acqua;6) ATO e Consorzi Rifiuti; 7) Consorzi Socio-assistenziali; 8) Programmi TerritorialiIntegrati.La tabella 1 offre un colpo docchio sintetico della situazione regionale, evidenziando, perognuna delle tipologie di aggregazione considerate in questo rapporto, il numero dellestrutture presenti e diverse misure della densit di comuni e di abitanti3: in totale, in media,e in rapporto ai valori regionali. Tab. 1 Le strutture intercomunali in PiemonteN.medioNmedio %abitanti N. %comuni N. comuniperabitantiper rispettoa comuni rispettoaN.abitanti strutture struttura struttura totassociati totregione associativa associativa regioneComunitmontane22553 45,9 25,1 771.953 35.089 18,3Unionidicomuni 51309 25,6 6,1449.544 8.815 10,7Totalestrutture 72856 71,0 11,9 1.220.632 16.95329,0generalisteConsorzi 245 3,7 /108.058 / 2,6Convenzioni102 175 14,5 /432.186 / 10,3ConsorziRifiuti22 1206 10054,8 4.214.677191.576 100AtoAcqua6 1206 100 201 4.214.677702.446 100Gestionedeiservizi56* 1206 10021,5 4.214.67775.262100socioassistenzialiProgrammiTerritorialiIntegrati 30** 949 78,7 31,6***3.768.474125.615*** 89,4(PTI)compreseComunitCollinaricostituitecomeUnionidicomuniItotalidicomunieabitanti(ediconseguenzamedieepercentuali)sonodiversidallasommaaritmeticapertenerecontodialcuni comuni (6 per la precisione, si veda pi avanti) che appartengono sia ad una unione di comuni che ad una comunitmontanaSitrattadellesoleConvenzionifinanziatedallaRegionePiemonte*Diquesti,11sonoentidiversidaconsorzi(comunicapoluogo,comunitmontaneoASL)**IncludeiduePTIdellacittdiTorino***Mediasu30struttureA causa delle diversit sul piano delladesione (volontaria o obbligatoria), della diffusione(universalista o non universalista), della portata (generalista o settoriale) e dello scopo3 Nel caso dei consorzi e delle convenzioni i valori medi di abitanti e comuni per struttura associativa noncompaiono perch poco significativi a causa della appartenenza plurima dei comuni a pi strutture dellamedesima tipologia (cfr. le relative sezioni di questo capitolo del report). 9 10. (erogazione di servizi e/o formulazione di politiche) di queste aggregazioni, le lorocaratteristiche sono solo in parte confrontabili e, per questa ragione, il resto di questocapitolo approfondisce e dettaglia i dati riportati in modo sintetico nella tabella 1.Il secondo paragrafo, presenta ciascuna delle otto tipologie e commenta brevemente i datirelativi al numero di comuni e di abitanti delle aggregazioni, rappresentati attraversotabelle e mappe cartografiche 4.Il terzo paragrafo prende in esame la presenza o lassenza dei comuni nelle aggregazioninon universaliste, allo scopo di individuare la propensione ad associarsi dei comunipiemontesi e individuare possibili aree di isolamento.Il quarto paragrafo evidenzia la complessit della geografia amministrativa piemonteseriportando dati relativi alle sovrapposizioni che si riscontrano analizzandosimultaneamente le appartenenze dei comuni ai diversi tipi di aggregazioni considerate.Il quinto paragrafo considera due possibili tipologie di aggregazioni, quelle caratterizzatedalla presenza di un comune centrale e quelle che non manifestano tale caratteristica,analizzandone la diffusione sul territorio regionale.2. Le aggregazioni intercomunaliIl panorama regionale caratterizzato da un numero elevato di comuni di piccole epiccolissime dimensioni sul quale il comune di Torino, con poco pi di 860 mila abitanti aidati del censimento Istat (2001), spicca nettamente come valore massimo delladistribuzione, a fronte di un valore minimo pari a 46 abitanti (comune di Moncenisio neltorinese). La figura 1, che riassume attraverso un istogramma la distribuzione dei comuniper numero di abitanti, evidenzia quanto sia elevato il numero di comuni (valore riportatosullasse verticale) con pochi abitanti (valore riportato, in classi, sullasse orizzontale). Lacurva, che rappresenta una interpolazione della distribuzione in riferimento alladistribuzione teorica che viene definita normale, serve ad evidenziare la forte asimmetriadi questa distribuzione, verso valori piccoli (ovvero vicini allorigine degli assi).Fig. 1 Istogramma della distribuzione dei comuni per numero di abitanti4 Le mappe sono state realizzate dal settore Cartografico della Regione Piemonte, che ringraziamo per lacollaborazione.10 11. Quasi il 90% dei 1206 comuni piemontesi (tab. 2) si colloca infatti al di sotto della sogliadei 5.000 abitanti; fra questi, pi dell80% non supera i 3.000. La mediana, ovvero il valoreche divide a met la distribuzione ordinata cade in corrispondenza di 960 abitanti, il chesignifica che (presumibilmente oltre) la met dei comuni non superano i 1000 abitanti. Ilvalore medio, invece, vedrebbe i 4.214.677 piemontesi omogeneamente distribuiti se i1206 comuni ospitassero ciascuno circa 3495 abitanti.Tab. 2 Distribuzione dei comuni per numero di abitanti (frq, % e % cumulata) Frq%%cumulata 03000abitanti 98281,481,4 30015000abitanti 95 7,989,3 oltre5000abitanti 12910,7 100,0 Totale1206 100,0La regione conta otto province (tab.3) con una distribuzione piuttosto eterogenea dipopolazione e numero di comuni: la provincia di Torino e quella di Cuneo, che insiemeraggruppano poco meno della met dei comuni totali presenti nella regione e sono alla testadella distribuzione secondo il numero di comuni, sono separate da qualche decina di puntipercentuali secondo la popolazione ospitata dai loro territori. In coda alla distribuzione, siaper numero di comuni che di abitanti, la due province di Biella e Verbania, entrambe conuna ottantina di comuni e circa il 4% ciascuna della popolazione regionale (anche laprovincia di Vercelli non distante da questi valori). Confrontando i valori medi, tuttavia,il primato della frammentazione spetta ad Asti (1765,5 abitanti in media); quello dellaconcentrazione, come prevedibile, alla provincia di Torino (6875 abitanti in media).Tab. 3 Numero di comuni e di abitanti per provincia (frq e %) Comuni Popolazione Frq %Frq% Alessandria 19015,8 418.231 9,9 Asti118 9,8 208.339 4,9 Biella 82 6,8 187.249 4,4 Cuneo 25020,7 556.33013,2 Novara 88 7,3 343.040 8,1 Torino31526,1 2.165.61951,4 Verbania 77 6,4 159.040 3,8 Vercelli 86 7,1 176.829 4,2 Totale1206100,0 4.214.677 100,0 11 12. Gestione dei servizi idrici12 13. La gestione dei servizi idrici, che, a partire dalla legge 5 gennaio 1994, n. 36 (nota comeLegge Galli, gi abrogata dal d.lgs. 152/2006), sta attraversando un lungo e faticosoprocesso di riforma che non si pu dire concluso (le ultime novit alla disciplina sonocontenute nel cosiddetto decreto Ronchi, n. 135/2009), ha trovato la sua applicazione nellaregione Piemonte con la legge regionale 20 gennaio 1997, n. 13. Con questa legge laRegione ha previsto che lorganizzazione e la gestione del servizio idrico integrato,compresa la pianificazione e la programmazione delle infrastrutture, non si esercita pi alivello comunale ma a livello di ambito territoriale ottimale e ne ha reso obbligatoriolesercizio in forma associata attraverso lAutorit dambito.Gli ambiti individuati nella regione, e successivamente costituiti attraverso convenzioni frai comuni, sono 6 (tab. 4). A differenza di quanto avvenuto in altre regioni, la lorodelimitazione non ha meramente ricalcato le ripartizioni amministrative esistenti 5: lATO 1coinvolge il novarese ed il Verbano Cusio Ossola, lATO 2 le province di Alessandria,Biella, Novara, Torino, Vercelli, lATO 3 la maggior parte della provincia di Torino,lATO 5 le province di Alessandria, Asti e Torino, lATO 6 quelle di Alessandria ed Asti.Lunico ambito che coincide con una provincia lATO4 (provincia di Cuneo).Nonostante la sproporzione fra lATO di Torino e le altre resti notevole, almeno in terminidi popolazione (ma occorre tenere in considerazione la questione dei comuni montani, elindubbia maggiore complessit tecnica del coordinamento per la fornitura nelle areemontane), il livello di aggregazione realizzato per il servizio idrico pu rappresentare unpunto di riferimento per la definizione di livelli meso di programmazione e erogazione diservizi ad elevato contenuto industriale nellarea regionale.Tab. 4 Numero di comuni e di abitanti per Ambito Territoriale Ottimale (frq e %) NcomuniPopolazione frq % frq %AlessandrinoATO614712,2311093 7,4Astigiano,MonferratoATO5 15412,8254215 6,0Biellese,Vercellese,CasaleseATO218415,343672210,4CuneeseATO4 25020,755633013,2TorineseATO330625,4 215423751,1Verbano,Cusio,Ossola,PianuraNovareseATO1 16513,750208011,9Totale 1206 100,0 4214677 100,05 Nello specifico, le province. Occorre evidenziare che le denominazioni delle Ato, indicate nella tabella 4,non necessariamente indicano tutte le province effettivamente coinvolte. 13 14. Gestione dei rifiuti 14 15. Rispetto alla gestione dei servizi idrici, quella dei rifiuti ha una geografia pi frastagliata edisomogenea, e che si presenta come ancora largamente in progress.Secondo la legge regionale del 24 ottobre 2002, n. 24, il sistema di gestione dei rifiutiurbani si basa su un doppio livello organizzativo: gli ATO (costituiti, su base provinciale,dai Consorzi di bacino e dal Comune di ogni bacino con il maggior numero di abitanti) e iConsorzi di bacino (costituiti dai Comuni). In prospettiva 6, lintero territorio regionaledovrebbe ripartirsi, a regime, in al massimo 3 ATO corrispondenti pi o meno allaprovincia di Torino (ATO 1), alle province di Alessandria, di Asti, di Biella, di Novara, delVerbano Cusio Ossola, di Vercelli (ATO 2), ed eventualmente alla provincia di Cuneo(ATO 3), ciascuna delle quali assorbirebbe, secondo questo schema, le strutture esistenti.Allo stato attuale, solo lATO corrispondente alla provincia di Torino sembra essereattivo 7, con la formalizzazione della definizione di un piano dambito per il periodo 2008-2014. I 22 consorzi riportati in tabella 5 sono tuttora lattore a cui fa capo lorganizzazionee gestione del servizio. Tab. 5 Numero di comuni e di abitanti per Consorzio Rifiuti (frq e %) NcomuniPopolazione frq% frq %ConsorzioAlbeseBraidese(COABSER)554,6 156887 3,7ConsorzioAlessandrino 322,7 142582 3,4ConsorzioAstigiano(CBRA)1179,7 207528 4,9ConsorzioBassoNovarese(CBBN) 37 3,1 203467 4,8ConsorzioBiellese(COSRAB)826,8 187249 4,4ConsorzioCanavesano(CCA)1089,0 184265 4,4ConsorzioCasalese(CCR) 433,672086 1,7ConsorzioChierese(CCS) 191,6 111200 2,6CittdiTorino(BACINO18) 10,1 86526320,5ConsorzioCuneese(CEC)544,5 153133 3,6ConsorziodiBacino1631 2,6 240754 5,7ConsorzioDoraSangone(CADOS) 534,4 292694 6,9ConsorzioIntercomunalediServiziperlambiente(C.I.S.A.) 383,290302 2,1ConsorzioMedioNovarese(CMN)51 4,2 139573 3,3ConsorzioMonregalese(ACEM) 877,294222 2,2ConsorzioOvadese(CSR) 1159,5 203563 4,8ConsorzioPinerolese(ACEA) 47 3,9 141560 3,4ConsorzioServiziEcologiaeAmbiente(C.S.E.A.) 544,5 152088 3,6ConsorzioValleOssola(COBVO) 31 2,653783 1,3ConsorzioValorizzazioneRifiuti14(CO.VA.R.14)191,6 240392 5,7ConsorzioVerbanese(COBVCO) 46 3,8 105257 2,5ConsorzioVercellese(COVEVAR)86 7,1 176829 4,2Totale 1206100,04214677 100,0A parte quello corrispondente alla citt di Torino, tutti gli altri coinvolgono pi comuni,anche se le aggregazioni hanno dimensioni molto variabili. Nessuno dei consorzi diversi daquello torinese, comunque, raccoglie pi del 9% dei comuni (Canavesano, 108 comuni) odel 7% della popolazione regionale (Dora-Sangone, quasi 300mila abitanti).6Cfr., ad esempio, la deliberazione della giunta regionale del 5 febbraio 2007, n. 19-5209.7www.atorifiutitorinese.it 15 16. Gestione dei servizi socio-assistenziali 16 17. Con la legge regionale 8 gennaio 2004, n. 1, la Regione, nellambito dei principifondamentali stabiliti dalla legge quadro dell8 novembre 2000 n. 328, ha definito le normeper la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi sociali e per illoro esercizio, individuando, fra le altre cose, nella gestione associata, ed in particolare inquella consortile, la forma idonea a garantire lefficacia e lefficienza degli interventi e deiservizi sociali di competenza dei comuni.Nonostante la gestione associata di tali funzioni possa essere esercitata da enti di tipodiverso (e la gestione in forma singola sia consentita nel caso dei comuni capoluogo diprovincia), i consorzi sono la forma prevalente 8. Tab. 6 Numero di comuni e di abitanti per ente gestore di servizi sociali (frq, %) Ncomuni Popolazione Frequenza % Frequenza %ASLALSERVIZIOSOCIOASSISTENZIALE 48 3,9885824 2,04C.A.S.A.ConsorzioAziendaSocioAssistenzialeValSangone6 0,5026656 0,63GIAVENOC.I.S.A.S.ConsorzioIntercomunaleServiziSocio 11 0,9140390 0,96AssistenzialiCASTELLETTOS.TICINOComunediNOVARA1 0,08 100910 2,39ComunediAsti 1 0,0871276 1,69ComunediTORINO 1 0,08 86526320,53ComuniconvenzionatidiAronac/oARONA 9 0,7524885 0,59ComuniconvenzionatidiGhemme,Sizzano,Maggiorae4 0,33 8030 0,19BocaComuniconvenzionatiexU.S.S.L.45c/oVERCELLI 23 1,9160379 1,43ComunitMontana"SuolDAleramo"ComunidelleValliOrba,ErroeBormidaConvenzionataconiComunidella 29 2,4040648 0,96ComunitCollinareeComunediAcquiTermePONZONEComunitMontanaAltaLangaBOSSOLASCO23 1,91 8434 0,20ComunitMontanaAltoTanaroCebanoMonregalese 33 2,7422886 0,54CEVAComunitMontanaValliChisone,Germanasca,PelliceePinerolesePedemontanoConvenzionataconilComunedi25 2,0738553 0,91SestrierePEROSAARGENTINAComunitMontanaVallidiLanzoconvenzionataconVallo 21 1,7425965 0,62eVarisellaComunitMontanaValliGessoVermenagnaPesioeBisalta9 0,7518875 0,45ROBILANTEComunitMontaneconvenzionateVALSESIAe 38 3,1547074 1,12VALSESSERAConsorzioC.I.S.A.PGRUGLIASCO 2 0,1785366 2,03ConsorziodeiServiziSocialidelVerbanoVERBANIA 25 2,0759785 1,42ConsorzioIntercom.leperlaGestionedeiServiziSocio6 0,5051800 1,23Ass.lidellOvestTicinoROMENTINOConsorzioIntercomunaleServiziSocialidelValenzanoe9 0,7542715 1,01delBassoMonferratoC.I.S.S.VALENZAConsorzioIntercomunaleServiziSocioAss.liC.I.S.S.A3 0,2566312 1,57MONCALIERIConsorzioIntercomunaledeiServiziSocioAss.lidei 22 1,82 114104 2,71ComunidellAlessandrinoC.I.S.S.A.C.AALESSANDRIAConsorzioIntercomunaledeiServiziS.A.delBiellese 29 2,4060183 1,43OrientaleCISSABOCOSSATOConsorzioIntercomunaledeiServiziSocialiC.I.S.S. 19 1,5872079 1,718 A riguardo, la mappa relativa alla gestione dei servizi socio-assistenziali presenta aree bianche incorrispondenza dei comuni che hanno fatto ricorso a modalit di gestione diverse dalla forma consortile (sitratta di capoluoghi di provincia, comunit montane o ASL).17 18. CHIVASSOConsorzioIntercomunaledeiServiziSocialiZonaOssola 38 3,15 67616 1,60C.I.S.S.PALLANZENOConsorzioIntercomunaledeiServiziSocialiC.I.S.S. 22 1,82 90183 2,14PINEROLOConsorzioIntercomunaledeiServiziSocioAss.liC.I.S. 17 1,41 86399 2,05CIRIEConsorzioIntercomunaledeiServiziSocioAss.liI.R.I.S. 44 3,65116066 2,75BIELLAConsorzioIntercomunaledeiServiziSocioAss.liC.I.S.S.38 34 2,82 74322 1,76CUORGNEConsorzioIntercomunaledeiServiziSocioAss.li8 0,66 81428 1,93PIANEZZAConsorzioIntercomunaledeiServiziSocioAssistenziali 21 1,74 42317 1,00OMEGNAConsorzioIntercomunaledelNovesedeiServizialla 31 2,57 69967 1,66PersonaNOVILIGUREConsorzioIntercomunalediServiziC.I.diS.ORBASSANO6 0,50 71157 1,69ConsorzioIntercomunaleperiServiziSocialiallaPersona4 0,33 77073 1,83C.I.S.S.P.SETTIMOTORINESEConsorzioIntercomunaleperlaGestionedeiServizidi 24 1,99 42297 1,00AssistenzaSocialeC.I.S.A.S.SANTHIAConsorzioIntercomunaleperlaGestionedeiServiziSocio 22 1,82 60287 1,43AssistenzialiC.I.S.S.BORGOMANEROConsorzioIntercomunaleServiziSocioAssistenziali 18 1,49 35911 0,85C.I.S.S.A.C.CALUSOConsorzioIntercomunaleServiziSocioAssistenziali 24 1,99 27582 0,65"C.I.S.A.24"BIANDRATEConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.A3 0,25 56232 1,33RIVOLIConsorzioIntercomunaleSocioAssistenziale"Valledi 37 3,07 84877 2,01Susa"CONISASUSAConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeAstiSud 40 3,32 56992 1,35C.I.S.ANIZZAMONFERRATOConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.A7 0,58 40728 0,97GASSINOTORINESEConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.A.318 0,66 46932 1,11CARMAGNOLAConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.A. 40 3,32 59772 1,42TORTONAConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeINT.ES.A. 11 0,91 58568 1,39(interventieserviziassociati)BRAConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.A.4 0,33 74090 1,76NICHELINOConsorzioMonvisoSolidaleFOSSANO 584,81165870 3,94ConsorzioperiServiziSocioAssistenzialidel 26 2,16 60818 1,44MonregaleseC.S.S.M.MONDOVIConsorzioperiServiziSocioAssistenzialidelleValli 23 1,91 38477 0,91GranaeMairaDRONEROConsorzioperlAttivitSocioAssistenzialeC.A.S.A.9 0,75 28366 0,67GATTINARAConsorzioperlaGestionedeiServiziSocioAssistenziali 65 5,39 67336 1,60CO.GE.SA.ASTIConsorzioServiziSociali(InterventieRelazioni 56 4,64 80461 1,91Territoriali)IN.RE.TE.IVREAConsorzioServiziSocialiOVADA 16 1,33 27003 0,64ConsorzioServiziSocioAssistenzialidelChierese 25 2,07 92361 2,19CHIERIConsorzioSocioAssistenzialeAlbaLangheRoeroALBA 473,90 93248 2,21ConsorzioSocioAssistenzialedelCuneeseCUNEO211,74101549 2,41Totale1206 100,00 4214677 100,00 18 19. Unioni di Comuni e Comunit Collinari19 20. 20 21. Le Unioni di comuni, disciplinate dallart. 32 del Testo Unico sugli Enti locali, sono entilocali costituiti da due o pi comuni, generalmente (ma non obbligatoriamente) confinanti,allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralit di funzioni di comune competenza.Le 51 Unioni piemontesi (tab.7) sono enti che interessano comuni di piccolissimedimensioni, ovvero il 10% della popolazione regionale residente nel 25% dei comuni; inmedia ciascuna Unione interessa 6 comuni e coinvolge poco meno di 9.000 abitanti.Mentre da un punto di vista giuridico-amministrativo non vi praticamente differenza fraUnioni di comuni e Comunit collinari (anche queste ultime sono infatti, quasi sempre 9,delle Unioni) evidente dalle mappe che questa forma di associazionismo assai pidiffusa nelle zone collinari del centro della regione piuttosto che nelle pianure, grazieanche allincentivo costituito dal Fondo regionale per la collina istituito dalla leggeregionale 28 febbraio 2000, n. 16. Le Comunit collinari sono inoltre quelle checoinvolgono pi comuni: gli enti che associano almeno 10 Comuni (ovvero che sfiorano osuperano di poco l1% del totale dei comuni), sono infatti tutte collinari. Le dimensionirestano comunque minime, se consideriamo che lUnione pi popolosa, quella delFossanese (che peraltro non collinare), resta nettamente al di sotto dell1% dellapopolazione. Tab. 7 Numero di comuni e di abitanti per Unione (frq e %) NcomuniPopolazionefrq % frq%AltoAstigiano13 1,08 101020,24AltoMonferratoAcquese6 0,5086480,21AreepregiatedelNebbioloedelporcino 4 0,33 168980,40BassaSesia5 0,4148040,11BassoGrueCurone3 0,2541630,10Co.Ser.BassaVercellese 6 0,5054590,13CollieCastellidelMonferrato7 0,5853300,13ColliTortonesi 10 0,8365850,16CollineAlfieri7 0,58 134980,32CollinediLangaedelBarolo 14 1,16 136180,32CollinetraLangaeMonferrato 9 0,75 262200,62ComunitCollinareBetlemme3 0,2519090,05ComunidiBarbania,Front,RivarossaeVaudaCanavese4 0,335944 0,14U.delGavi3 0,2529150,07U.dellaValcerrina9 0,7556940,14U.diMunfrin3 0,2523620,06U.intornoallago 8 0,6688550,21MolinodeiTortieAlzanoScrivia2 0,1711300,03MonferratoValleVersa 3 0,2555740,13PiccoloAnfiteatroMorenicoCanavesano 6 0,50 122350,29TerredellErbaluce 6 0,50 153750,36TraBaraggiaeBramaterra4 0,3327600,07U.V.A.UnioneVersaAstigiano7 0,5854450,13UnioneComunitaCollinarePianaltoAstigiano 6 0,5098450,239Lunica eccezione, nella Regione, di Comunit Collinare che non tecnicamente una Unione, costituita da 22 Comuni della provincia di Cuneo che hanno scelto il consorzio come forma giuridica (si vedala sezione relativa a convenzioni e consorzi).21 22. UnioneCollinaredelMonferrato70,5850670,12U.CollinareilGirasole 30,2523230,06U.deiCastellitralOrbaelaBormida50,4133500,08U.deiColliDivininelCuoredelMonferrato9 0,7598740,23U.deiComuniCollinaTorinese100,83 226700,54U.deiComunidelCusio60,50 117770,28U.deiComunidellaBaraggiaVercellese40,3338070,09U.deiComunidellaGrangiaVercellese 30,2593640,22U.deiComunidiSanNazzaroSesiaeVillata 20,1723500,06U.deiComuniMontaPralormoSantoStefanoRoero 3 0,2573290,17U.deiComuniRoerotraTanaroeCastelli 4 0,3364100,15U.deiComuniTerreDiPoeCollineDelMonferrato 80,6680820,19U.delBassoNovarese20,1726720,06U.delFossanese 70,58 335700,80U.diComuniCollinariDelVerganteBelgirateLesaMeina 30,2552630,12U.diComuniSeiinLanga70,5872100,17U.Novarese2000 30,2555930,13U.traStureePo 5 0,4167360,16U.ValPitta 60,50 8650,02U.deiComuniRoeroCollinedelPescoedellArneis30,2588910,21U.diComuniTanaro,Pesio,Stura80,66 157800,37U.diComuniTerreDellaPianura 30,25 237600,56ValRilate 13 1,0864750,15ValTiglioneedintorni 121,00 118560,28ValTriversa9 0,7584670,20ViaFulvia 50,4167690,16Vigne&Vini110,91 178660,42NonappartengonoaUnioni 89774,38 3765133 89,33Totale 1206 100,00 4214677 100,00 22 23. Comunit montane 23 24. Secondo la definizione Testo Unico delle leggi sullordinamento degli enti locali (d. lgs.267/00) e del Testo Unico delle Leggi regionali, le comunit montane sono enti localicostituiti fra comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a provincediverse, costituite per la valorizzazione delle zone montane e per lesercizio associato dellefunzioni comunali. Le Comunit Montane piemontesi sono state recentemente oggetto diun processo di riordino, con la legge regionale 19/2008 e il successivo D.C.R. n. 217-46169 del 3 novembre 2008 (poi integrato da altre disposizioni) 10, che ha ridefinito le zoneomogenee della Regione, le quali rappresentano la base territoriale delle nuove Comunitmontane.Nel complesso, le Comunit montane (tab. 8) sono oggi 22, comprendono 553 Comuni(circa il 56% dei comuni della regione), e una popolazione pari al 20% del totale (primadella riforma del 2008 le comunit erano 48, e coinvolgevano 558 comuni, 5 dei quali ogginon sono pi classificati come montani e quindi non appartengono pi a comunitmontane). Tab. 8 Numero di comuni e di abitanti per Comunit Montana (frq e %) NComuniPopolazione Frq%Frq% AltaLangaeLangaValliBormidaeUzzone 39 3,23 21.788 0,52 AltaValLemmeAltoOvadeseedellAltaValleOrba,ValleErro31 2,57 22.864 0,54 eBormidadiSpigno AltaValleTanaroeValliMongia,CevettaeLangaCebanaeValli41 3,40 38.807 0,92 Monregalesi AltoCanavese 11 0,91 24.396 0,58 DueLaghi,CusioMottaroneeValStrona 25 2,07 52.756 1,25 LangaAstigianaeValBormida 16 1,33 7.3050,17 ValChiusella,ValleSacraeDoraBalteaCanavesana 25 2,07 21.528 0,51 ValGrande,AltoVerbanoeCannobina20 1,66 18.957 0,45 ValSessera,ValleDiMossoePrealpiBiellesi31 2,57 62.591 1,49 ValleDelCervoLaBursch14 1,16 15.933 0,38 ValleDellElvo 15 1,24 22.457 0,53 ValleGranaEMaira 21 1,74 32.226 0,76 ValleStura 14 1,16 22.614 0,54 ValleSusaeValSangone43 3,57105.830 2,51 ValliAntigorioDivedroFormazzaeVigezzo38 3,15 67.616 1,60 ValliChisoneeGermanasca,PelliceePinerolesePedemontano32 2,65 61.435 1,46 ValliCuroneGrueeOssona,ValBorberaeValleSpinti30 2,49 15.843 0,38 ValliDiLanzo,CerondaeCasternone25 2,07 35.566 0,84 ValliGessoVermenagnaPesioeBisalta12 1,00 32.627 0,77 ValliOrcoeSoana11 0,91 8.3560,20 ValliPoBrondaeInfernottoeVaraita29 2,40 46.215 1,10 Valsesia30 2,49 34.243 0,81 NonappartengonoaComunitMontane653 54,153.442.72481,68 Totale1206100,004.214.677 100,0010 http://www.regione.piemonte.it/montagna/osservatorio/comunita/riordino.htm24 25. Le dimensioni in termini di numeri di comuni e di popolazione sono estremamentevariabili e spaziano da comunit come la Valle Susa e Val Sangone che coinvolge oltre105mila abitanti a quella della Langa Astigiana e Val Bormida che raccoglie 7.300 abitantida un lato, e da comunit con 11 comuni come le Valli Orco e Soana e lAlto Canavese adaggregazioni di oltre 40 comuni, come la Valle Susa e Val Sangone e lAlta Valle Tanaro eValli Mongia, Cevetta e Langa Cebana e Valli Monregalesi. 25 26. Convenzioni e consorzi 26 27. Sia i consorzi che le convenzioni sono forme di cooperazione intercomunale previste dalTUEL, le cui conseguenze e portata sono tuttavia molto differenti.Le convenzioni (mappa nella pagina precedente e tab. 9) sono listituto pi agile, checonsente di gestire in modo associato servizi e funzioni senza dar vita ad un nuovosoggetto distinto dagli enti coinvolti, elemento che spiega la relativa diffusione dellostrumento fra gli enti locali.Come possibile osservare dalla tabella 9, le convenzioni interessano un numerorelativamente limitato di comuni e soprattutto una percentuale assai contenuta dellapopolazione regionale. Occorre tuttavia sottolineare che le convenzioni a cui si fariferimento in questo lavoro sono esclusivamente quelle che la Regione Piemonte finanzia.Fra le convenzioni che la Regione non finanzia, numerose (279 in totale) sono, ad esempioquelle, di antica tradizione, relative alla funzione di segreteria comunale: secondo i datidellAgenzia dei segretari comunali della Regione, oltre 1 milione e 600 mila piemontesi(38,5% della popolazione regionale) risiedono in comuni che hanno adottato convenzioniper esercitare tale funzione (nello specifico si tratta di 873 comuni, il 72,4% del totale, dicui 731 al di sotto dei 3000 abitanti). In tal senso, se considerassimo nel computo ancheconvenzioni non finanziate, la dimensione del fenomeno potrebbe apparire molto diversa:restando al caso delle convenzioni di segreteria comunale, ben 736 comuni sisposterebbero dal gruppo dei 1031 comuni senza nessuna convenzione per ingrossarequello, ora contenuto, dei 115 con una convenzione finanziata. Tab. 9 Numero di comuni e di abitanti per numero di convenzioni sottoscritte(frq, %, % cumulata)Comuni PopolazioneNconvenzioni Frq%%cumulataFrq % %cumulata0103185,49 85,49 3.782.491 89,75 89,7511159,54 95,02374.044 8,87 98,622 262,16 97,18 43.515 1,03 99,653 121,00 98,186.736 0,16 99,81480,66 98,842.299 0,05 99,87580,66 99,503.227 0,08 99,94630,25 99,75 8960,02 99,97710,08 99,83 8560,02 99,99820,17 100,006130,01 100,00Totale 1206100,00/4.214.677100,00 /I consorzi (tab. 10) sono i pi tradizionali fra gli strumenti di cooperazione fra entiterritoriali, sono dotati di personalit giuridica e di una propria organizzazione, e il TUELprevede che ne possano costituiti di obbligatori (di questo genere sono quelli che sonoprevisti dalle regioni nella gestione del servizio idrico, dei rifiuti o dei servizi sociali) e difacoltativi.Tradizionalmente sono stati impiegati dagli enti locali per la gestione di servizi a carattereimprenditoriale quali i servizi idrici e la raccolta dei rifiuti urbani; pi recentemente sonoimpiegati anche per lesercizio di servizi quali gli asili nido, le biblioteche comunali, lapolizia municipale.27 28. In Piemonte questa tipologia interessa un numero circoscritto di comuni tutti nellaprovincia di Cuneo: si tratta di 45 Comuni che appartengono al Consorzio ComunitCollinare Del Roero e/o ad un consorzio nato per gestire un canile sanitariointermunicipale nella zona di Bra. Tab. 10 Numero di comuni e di abitanti per numero di consorzi costituiti (frq, %, % cumulata) Comuni Popolazione % %Nconsorzi Frq %Frq%cumulatacumulata0116196,396,34.106.619 97,4 97,41 252,1 98,3 63.127 1,598,92 201,7 100,044.931 1,1 100,0Totale 1206 100/4.214.677100 /28 29. Programmi Territoriali Integrati (PTI) 29 30. La regione ha promosso diverse tipologie di programmi integrati, riconducibili a duegrandi categorie: programmi di tipo settoriale (turismo, commercio, agricoltura, ecc.) eprogrammi di carattere generale, fra i quali i Programmi Territoriali Integrati (PTI). Conquesto strumento, aggregazioni territoriali volontarie (costituite e regolate tramite contrattiche disciplinano gli obblighi reciproci tra enti locali, a cui possono associarsi ancheagenzie funzionali o soggetti privati) si assumono la responsabilit di formulare erealizzare progetti di sviluppo locale, cofinanziati dagli stessi soggetti locali e da fondiregionali, nazionali e comunitari.Tab. 11 Numero di comuni e di abitanti per PTI costituiti (frq, %) NComuni PopolazioneEntecapofila PTIFrq% Frq %AlbaAlbaBraLangheRoero73 6,05 156.6413,72ComunitMontanaAltaVal AppenninoeAltoMonferrato78 6,4791.1392,16LemmeAltoOvadeseCasaleMonferrato AreaCasalese41 3,4073.2391,74 SvilupposostenibiledelleVallidiC.M.VallidiLanzo 55 4,5668.9951,64 LanzoCarmagnolaLamarcadelledueprovince 6 0,5055.8601,33ChieriVivereilrurale 17 1,4186.4532,05Cuneo Cuneoelesuevalli 15 1,2484.6992,01Borgomanero Industria&natura 10 0,8339.3870,93NovaraInnovareInnovara24 1,99 171.0224,06Ivrea CanaveseBusinessPark 24 1,9979.2091,88Saluzzo Laculturadelterritorio47 3,9089.4052,12MoncalieriPortasudmetropolitana 4 0,33 117.9782,80Alessandria PianadiAlessandria4 0,33 158.2273,75 DistrettodelleValliOlimpiche,delPinerolo43 3,57 119.8432,84 PineroleseedellaValSangoneAstiIlfuturodalleradici 86 7,13 160.5873,81BiellaBiellatessile 65 5,39 157.6563,74ComMonLangaAstigiana LangaastigianaValBormida16 1,33 7.3050,17ValBormidaComCollTraLangae LangaeMonferrato(Mu.D.A.) 19 1,5842.6801,01MonferratoRivoliMetromontano 18 1,49 267.6096,35Settimo_TorineseEnergiaedAmbiente18 1,49 192.8714,58ComMonValliMonregalesi SvilupposostenibiledelMonregalese 47 3,9066.5121,58VercelliTerradimezzo 77 6,38 189.9194,51 "SostenibilitEnergetica"eTorino 1 0,08 865.263 20,53 "QuadranteEst/Nordest"ComunitmontanaValliUndistrettoruraleedambientaledi 13 1,0833.9240,80GessoVermagnanaqualit Centralitgeografica:unopportunitUnioneFossanese11 0,9163.3881,50 strategicaComMonValsesiaValsesia,risorsediqualitinconcerto 28 2,3233.3100,79Venaria Paesaggireali 15 1,2490.5302,15VerbaniaVCO:qualitinmovimento78 6,38 160.3343,77VillafrancaPiemonteA.I.R.P.L.U.S.P.I.A.N.U.R.A16 1,3344.4891,06NonappartengonoaPTI 25721,31 446.203 10,59Totale1206 100,00 4.214.677 100,0030 31. Il programma giunto alla seconda fase a fine 2008 con lapprovazione 11 di 30 PTIdistribuiti sul territorio regionale (tab. 11) che, con leccezione del comune di Torino, cheha attivato due PTI, coinvolgono tutti diversi comuni. Circa l80% dei comuni, ospitanticirca il 90% della popolazione regionale, hanno aderito a questa tipologia di strumento.3. La propensione ad associarsiQuanto ampio il tessuto associativo dei comuni in Piemonte? Ci sono comuni cherimangono sistematicamente fuori dalle aggregazioni esaminate nel precedente paragrafo oche sono debolmente coinvolti nella cooperazione intercomunale? Che caratteristichehanno? Detto in altre parole: quanto alta la propensione ad associarsi dei comunipiemontesi?Per rispondere a queste domande abbiamo dovuto escludere dalla nostra analisi leaggregazioni di carattere universalistico, ovvero le tre aggregazioni (ATO acqua,ATO/consorzi rifiuti e consorzi/enti socio-assistenziali) che coinvolgono, senza alcunaesclusione, tutti i comuni della regione, per concentrarci sulle aggregazioni che presentanoun carattere non universalistico, che coprono dunque solo una porzione del territorioregionale. Si tratta delle seguenti cinque forme di aggregazione: 1) Comunit montane(CM), 2) Unioni di comuni (UC), 3) Consorzi (CONS), 4) Convenzioni (CONV) 12, 5)Programmi Territoriali Integrati (PTI). Lesame di queste ultime ci permette di stimare lapropensione ad associarsi dei comuni piemontesi. Il termine propensione leggermenteimproprio perch sembra implicare una libera scelta soggettiva che , invece, assente inuna di queste. Infatti lassociazione alle Comunit montane non volontaria, ma stabilitaobbligatoriamente dalla legge regionale. E tuttavia ci permette di capire quanto diffuso ilsistema cooperativo nella nostra regione.Per valutare la propensione ad associarsi dei comuni piemontesi, abbiamo esaminatoquanti comuni non fanno parte di queste aggregazioni, distinguendo quattro classi dicomuni: quelli fino a 1.000 abitanti, quelli compresi tra 1.000 e 3000, quelli compresi tra3000 e 5000 e, infine, quelli con pi di 5000 abitanti. La soglia pi rilevante quella dei3000 abitanti: secondo il ddl Calderoli, infatti, i comuni al di sotto di questa soglia sonoobbligati a gestire in forma associata alcune funzioni fondamentali 13. Ma per rendere picompleta lanalisi abbiamo considerato anche le altre classi demografiche.Abbiamo proceduto in tre stadi: 1) al primo stadio abbiamo preso in considerazione tutte e cinque le aggregazioni nonuniversaliste (CM+UC+CONS+CONV+PTI) e abbiamo esaminato quanti comuni nonfanno parte di nessuna di queste aggregazioni oppure fanno parte di una, di due, ditre, di quattro o di tutte e cinque (tab. 12 e 13 colonne a sinistra); 2) al secondo stadio abbiamo preso in considerazione soltanto le aggregazioni previstedal TUEL (ossia CM+UC+CONS+CONV), con esclusione, quindi, dei PTI (tab. 12 e 13colonne centrali). 3) al terzo stadio abbiamo scelto un insieme ancora pi ristretto, prendendo inconsiderazione soltanto i tre tipi di aggregazioni che danno vita a un nuovo ente11 D.g.r. n. 25-10066 del 17 novembre 2008.12 Anche in questo caso abbiamo considerato le sole convenzioni finanziate dalla Regione Piemonte: si veda,a riguardo, la sezione del capitolo intitolata Convenzioni e consorzi.13 Occorre ricordare (cfr. nota 2) che tale soglia, indicata nel provvedimento citato, non definitiva; potrebbeanzi essere modificata nel corso dei lavori parlamentari al d.d.l.31 32. dotato di personalit giuridica (ossiaCM+UC+CONS).(tab. 12 e 13 colonne di destra).Se consideriamo il primo insieme di aggregazioni (quello pi ampio) la propensione adassociarsi dei comuni piemontesi appare abbastanza alta: solo 144 comuni pari al 9% deltotale appaiono estranei a qualsiasi raggruppamento (ma essi comprendono solo 270 milaabitanti pari al 6% della popolazione regionale). Tra di essi vi sono 88 comuni con meno di3.000 abitanti, che si trovano quindi completamente scoperti.Se passiamo al secondo insieme che comprende le aggregazioni previste nel TUEL, ilnumero dei comuni non associati aumenta sensibilmente. Essi diventano 271 pari a unquinto del totale. I comuni minori (al di sotto dei 3000 abitanti) salgono a 164(corrispondenti a 199 mila abitanti).Tab. 12 - Numero di comuni per numero di appartenenze agli insiemi di aggregazioni,distinti per classi di popolazione CM+UC+CONS+CONV+PTI CM+UC+CONS+CONV CM+UC+CONS 01234 0 12 30 12finoa1000ab. 40102409643 79 45282 594 5042010013000ab. 48 79209280 85 24534 0 114 2381230015000ab. 14 3036 150 384116 04449 2oltre5000ab.12 5955 2 1 6956318344 2totali 114270709 1094 271794 135 6 335 83536Tab. 13 - Numero di abitanti (in migliaia) dei comuni indicati nella tabella precedente. CM+UN+CONS+CONV+PTICM+UN+CONS+CONVCM+UN+CONS 01234 0 123 0 12 finoa1000ab.24,058,6 185,0 28,4 1,4 48,3210,236,7 2,257,4 231,68,3 10013000ab.83,7140,5349,0 50,60 150,6411,661,4 0 198,3 403,9 21,3 30015000ab.56,1117,3130,8 58,20 150,1150,761,5 0 173,0 181,77,6 oltre5000ab.107,2 2.203,3 604,7 10,7 5,7 2.296,0 613,016,7 5,7 2.504,7 415,9 10,9 totali271,0 2.519,3 1.269,5 147,9 7,1 2.645,0 1.385,5 176,3 7,9 2.933,4 1.233,1 48,1I dati pi significativi sono per quelli che riguardano lultima aggregazione, quella checomprende Comunit montane, Unioni di Comuni e Consorzi. In questo caso i comuni nonassociati salgono a 335 (quasi un terzo del totale) e i comuni con meno di 3000 abitantidiventano 208 pari al 21% del totale. Ci significa che i comuni minori hanno comeralecito aspettarsi una maggiore propensione ad associarsi rispetto ai comuni pi grandi;ma significa anche che un quinto dei piccoli comuni si trova al di fuori di qualsiasiaggregazione forte. Certamente la popolazione che essi rappresentano costituisce,complessivamente, unentit abbastanza piccola si tratta di 255 mila abitanti pari al 5%della popolazione regionale ma il fenomeno appare di notevole rilievo, in vistadelleventuale approvazione della riforma Calderoli. Se poi consideriamo i comuni fino a5.000 abitanti il numero dei non associati sale a 155 (pari al 23% del totale) a cui32 33. corrisponde una popolazione di 449 mila abitanti (pari a un decimo della popolazioneregionale)Un fenomeno abbastanza preoccupante quello dei comuni piccolissimi, ossia quelli conmeno di 1.000 abitanti, che sono lo ricordiamo circa la met dei comuni piemontesi eche hanno una necessit maggiore di svolgere le loro funzioni in modo associato. Ilnumero dei piccolissimi non coinvolti di 40 per il primo raggruppamento, di 79 per ilsecondo e di 94 per il terzo e pi significativo: sono unesigua minoranza rispettoallinsieme della loro classe, ma comunque segnalano lesistenza di un problema.Nel complesso questi dati mostrano che la propensione ad associarsi dei comunipiemontesi piuttosto elevata, ma che esistono importanti sacche di isolomentomicrocomunale, che anche a prescindere dallapprovazione della riforma nazionale,meriterebbero di essere affrontate. Si pu stimare che allincirca un quinto dei comuni conmeno di 3000 abitanti e poco pi di un quinto dei comuni fino a 5000 abitanti si trovino inuna situazione di isolamento che potrebbe pregiudicare lo svolgimento di alcune funzioniimportanti.4. Appartenenze plurimeIn questo paragrafo analizziamo il problema, per cos dire, opposto ossia quello dellesovrapposizioni o appartenenze plurime. E, infatti, se esistono pi tipologie di struttureintercomunali possibile che un singolo comune faccia parte di pi aggregazioni.Questo avviene, per definizione, nel caso delle tre tipologie di aggregazioniuniversalistiche di cui tutti i comuni sono tenuti a far parte (ATO acqua, ATO/consorzirifiuti e servizi socio-assistenziali). da notare che queste tre funzioni sono organizzatesulla base di partizioni territoriali completamente diverse che sono molto vaste nel caso deiservizi idrici e pi contenute (ma con una diversa conformazione) nel caso dei servizisocio-assistenziali e, almeno per ora, della gestione dei rifiuti (in futuro, infatti, gli ATOrifiuti potrebbero assumere una dimensione particolarmente vasta). In questi casi statoapplicato un principio di specializzazione geografico-funzionale, nel senso che a ognifunzione corrisponde unapposita partizione territoriale. A parte il caso dei comunicapoluogo a cui la disciplina regionale consente di organizzare lofferta dei servizi socioassistenziali anche in forma non associata (cfr. la relativa sezione di commento nel par. 2),lunica eccezione costituita da quelle Comunit montane a cui affidata la gestione deiservizi socio assistenziali relativi al loro territorio. In questo caso (e solo in questo) lafunzione socio-assistenziale non assegnata a una partizione territoriale specifica, ma auna partizione territoriale gi esistente e utilizzata per molti altri scopi.Ci sono buone ragioni teoriche per sostenere la validit del principio di specializzazionegeografico-funzionale. Ciascuna funzione presenta, infatti, specifiche propriet, sia perquanto riguarda le possibili economie di scala, sia per quanto riguarda il contenimentodelle esternalit, sia infine per quanto riguarda lapplicazione del principio di sussidiariet.Detto in altre parole, ci sono funzioni che possono essere meglio gestite su scala pi ampiae altre che richiedono invece ambiti pi ristretti; ogni funzione richiede un ambitoomogeneo, ma i criteri per stabilire tale omogeneit variano necessariamente da unafunzione allaltra. Il problema che non facile stabilire quale sia lambito ottimale perciascuna funzione e che qualsiasi scelta di partizione del territorio potrebbe esserecontestata con buoni argomenti (come possono essere del resto contestate sul pianodellefficienza le attuali partizioni utilizzate per la gestione dei tre servizi).33 34. A prescindere dalleffettiva funzionalit delle ripartizioni, il principio di specializzazionegeografico-funzionale va incontro a unaltra difficolt, dal momento che tende a renderepi complessa la gestione delle politiche pubbliche. In un regime di specializzazionegeografico-funzionale ogni comune fa contemporaneamente parte di pi aggregazioniterritoriali (diverse tra di loro), ed tenuto per ciascuna funzione a gestire i rapporticon un diverso insieme di comuni. Ci tende ad aumentare i costi di transazione (riunioni,incontri informali, interazioni) e a aggravare i processi decisionali. Si pu infatti sostenereche pi facile trovare un accordo tra soggetti che sono abituati a lavorare insieme (siaperch si creano affinit e conoscenze condivise, sia perch sono possibili compensazionidifferite per gli eventuali perdenti) piuttosto che tra soggetti che hanno relazioni pisporadiche tra di loro.Esiste quindi un trade-off tra il principio di specializzazione funzionale e il principio diefficienza decisionale. Il punto di equilibrio non facile da trovare, ma chiaro che sidovrebbero evitare le situazioni estreme: quella delleccessiva dispersione geografica-funzionale (ogni funzione assegnata a una specifica partizione) e quella delleccessivaconcentrazione (tutte le funzioni sono assegnate a ununica partizione). Nel casopiemontese limpressione che si stia correndo il primo rischio (eccessiva dispersione) pidel secondo (eccessiva concentrazione).Il problema delle appartenenze plurime non riguarda per solo le tre aggregazioniintercomunali universaliste, ma anche le altre aggregazioni (di carattere nonuniversalistico). Mentre per le prime le pluriappartenze sono obbligate e riguardano allostesso modo tutti i comuni, per le seconde esse sono solo eventuali e non sempreconsentite.Il tema delle appartenenze multiple piuttosto delicato, in particolare per quanto riguardale Unioni di Comuni e le Comunit Montane 14. La questione deve essere considerata anchealla luce della legge finanziaria del 2008 che contiene il principio del divieto dellacontemporanea partecipazione di un comune a pi di una forma associativa tra Consorzi,Unioni e forme regolate dai programmi regionali di riordino territoriale (artt. 31-33TUEL). Bench la norma non citi espressamente le Comunit Montane, lopinioneprevalente che il divieto vada esteso anche alle Comunit Montane. La RegionePiemonte, peraltro, come altre regioni, si espressa in modo chiaro su questo punto,escludendo dalla concessione degli incentivi finanziari le unioni di cui facciano parteComuni gi membri di altre unioni o di comunit montane (legge regionale n.3/2004).I dati delle appartenenze multiple nelle aggregazioni non universalistiche sono presentati informa sintetica nelle tab. 14 e 15 e, in forma pi estesa, nella tab. 16. La tabella 14 riportail numero dei comuni che, nellambito di ciascuna tipologia, partecipano anche adaggregazioni diverse, mentre la tabella 15 presenta la corrispondente percentuale dipopolazione. La diagonale principale di ciascuna delle due tabelle a doppia entrata 15 riportail numero totale di comuni e della relativa popolazione (espressa in valore percentuale sultotale regionale) di ciascuna tipologia. Negli Allegati, posti al termine di questo paragrafo,sono riportati i dati di dettaglio relativi alle Comunit montane ed alle Unioni i cui comunipartecipano a convenzioni e/o consorzi.14 R. Filippini e A. Maglieri (2008), Le forme associative fra gli enti locali, in Le Istituzioni del Federalismo,vol.3/4, anno XXIX, pp. 342-375.15 Si tratta, quindi, di tabelle simmetriche rispetto alla diagonale principale, ragione per cui, allo scopo diagevolarne la lettura, nelle tabelle compare solo la met superiore. 34 35. Tab. 14 Numero di comuni appartenenti ad ognuna delle aggregazioni non universalistePartecipazioneapartecipazione partecipazione partecipazione partecipazioneComunit aUnioneaconvenzioneaconsorzioaPTIMontana partecipazionea 5536 96 7491 ComunitMontana partecipazioneaUnione3091423253 partecipazionea 175 7121 convenzione partecipazionea45 42 consorzio partecipazioneaPTI949 Tab. 15 Numero di abitanti appartenenti ad ognuna delle aggregazioni volontarie (generaliste o meno) esistenti, (%) partecipazioneapartecipazione partecipazione partecipazione partecipazione Comunit aUnione aconvenzioneaconsorzioaPTI Montana partecipazionea18,320,022,870,2216,69 ComunitMontana partecipazionea 10,67 0,480,90 9,01 Unione partecipazionea 10,25 0,26 8,75 convenzione partecipazionea 2,56 2,47 consorzio partecipazionea 89,41 PTICome risulta dai dati, nel contesto piemontese esiste un caso di unione endocomunitaria: i6 Comuni dellUnione Val Pitta appartengono infatti anche alla comunit montanaValsesia (che ha un totale di 30 Comuni). Si tratta tuttavia di 865 abitanti in totale, pari allo0,02% della popolazione regionale.Altre forme di sovrapposizione sono, invece, pi frequenti. Spicca laltissima percentualedi comuni che appartengono a comunit montane o unioni e simultaneamente a PTI; comeevidenziato nella tabella 11 le comunit montane sono spesso capofila di questi progetti. Inquesto senso, le politiche di sviluppo locale, che pure secondo la disciplina vigente sonouno degli scopi principali di questa tipologia associativa, sembrano trovare di norma uncanale di formulazione e realizzazione diverso dalle forme associative standard. Il numerodi comuni che partecipano ad un progetto integrato territoriale e hanno simultaneamente inessere consorzi e/o convenzioni , in questo senso, meno significativo, data lampiadiffusione dei PTI tra i comuni piemontesi.Pi interessanti, invece, i dati relativi al ricorso a convenzioni, ma soprattutto lapartecipazione a consorzi, da parte dei comuni che appartengono a comunit montane edunioni: 7 comuni appartenenti a comunit montane e ben 23 che appartengono adununione partecipano anche a consorzi, mentre relativamente pi frequente per i comuni35 36. delle comunit montane rispetto a quelli che sono parte di unioni la stipula diconvenzioni (96 comuni allinterno di comunit montane e solo 14 in unioni).Per quanto riguarda i consorzi, la sovrapposizione con le comunit montane si concentra intre strutture (Alta Langa e Langa Valli Bormida e Uzzone, Alta Valle Tanaro e ValliMongia, Cevetta e Langa Cebana e Valli Monregalesi, Valli Po Bronda e Infernotto eVaraita) mentre quella fra consorzi e unioni interessa un numero pi ampio di strutture: daevidenziare, inoltre, la relativa frequenza di situazioni in cui i comuni che appartengono adunioni hanno pi di un consorzio in essere. Il panorama delle convenzioni sottoscritte pivariegato, data anche la relativa minore onerosit organizzativa ed economica dellostrumento in questione: interessa sostanzialmente poche unioni, ma piuttosto diffusonelle comunit montane: su 96 comuni, quasi la met (46 comuni), ha sottoscritto pi diuna convenzione.In conclusione, appare chiaro che le unioni, contrariamente alle previsioni, non siconfigurano propriamente come unalternativa a consorzi e convenzioni (piuttosto comeuna modalit associativa integrativa). Inoltre sembra interessante notare che la tendenza adadottare una pluralit di strumenti sembra essersi sviluppata per contagio: quando ilfenomeno presente, difficilmente rappresenta un caso isolato nella struttura in cui simanifesta.Queste sovrapposizioni, che si aggiungono a quelle relative alle tre aggregazioniuniversalistiche che abbiamo trattato sopra, pur non essendo particolarmente numerosetendono comunque a complicare il quadro delle relazioni tra i comuni e, probabilmente, adaumentare i costi decisionali e interattivi tra gli enti locali della nostra regione. 36 37. Allegato 1 Numero di comuni per Comunit Montana che appartengono a consorzi e/o hanno stipulato convenzioni per N di consorzi e convenzioni NConsorziNConvenzioniComunitMontana 0 1 20 1 2 3 4 5678AltaLangaELangaValliBormidaEUzzone 36 3 0 17 3 3 33 4312AltaValLemmeAltoOvadeseEDellAltaValleOrba,ValleErroE 31 0 0 31 0 0 00 0000BormidaDiSpignoAltaValleTanaroEValliMongia,CevettaELangaCebanaEValli 39 2 0 19 8 3 43 4000MonregalesiAltoCanavese 11 0 07 2 2 00 0000DueLaghi,CusioMottaroneEValStrona 25 0 0 17 8 0 00 0000LangaAstigianaEValBormida 16 0 0 16 0 0 00 0000ValChiusella,ValleSacraEDoraBalteaCanavesana 25 0 0 21 0 4 00 0000ValGrande,AltoVerbanoECannobina20 0 0 17 3 0 00 0000ValSessera,ValleDiMossoEPrealpiBiellesi31 0 0 27 4 0 00 0000ValleDelCervoLaBursch14 0 0 10 4 0 00 0000ValleDellelvo 15 0 0 13 2 0 00 0000ValleGranaEMaira 21 0 0 21 0 0 00 0000ValleStura 14 0 0 14 0 0 00 0000ValleSusaEValSangone43 0 0 41 2 0 00 0000ValliAntigorioDivedroFormazzaEVigezzo38 0 0 36 2 0 00 0000ValliChisoneEGermanasca,PelliceEPinerolesePedemontano32 0 0 18 7 2 32 0000ValliCuroneGrueEOssonaValBorberaEValleSpinti30 0 0 30 0 0 00 0000ValliDiLanzo,CerondaECasternone25 0 0 25 0 0 00 0000ValliGessoVermenagnaPesioEBisalta12 0 0 11 1 0 00 0000ValliOrcoESoana11 0 0 11 0 0 00 0000ValliPoBrondaEInfernottoEVaraita27 2 0 25 4 0 00 0000Valsesia30 0 0 30 0 0 00 0000 TotaleComunitMontane5467 0 457 5014108 8312NonappartengonoaComunitMontana 615 1820 574 6512 20 0000Totale 1161 25201031 115 26128 8312 37 38. Allegato 2Numero di comuni per Unione che appartengono a consorzi e/o hanno stipulato convenzioni per N di consorzi e convenzioni NConsorziNConvenzioniUnione0 12 0 123 4 5678AltoAstigiano 1300 13000 0 0000AltoMonferratoAcquese 6006000 0 0000AreePregiateDelNebbioloEDelPorcino4004000 0 0000BassaSesia 5005000 0 0000BassoGrueCurone 3003000 0 0000Co.Ser.BassaVercellese6006000 0 0000ColliECastelliDelMonferrato 7007000 0 0000ColliTortonesi1000 10000 0 0000CollineAlfieri 7007000 0 0000CollineDiLangaEDelBarolo 581 10211 0 0000CollineTraLangaEMonferrato9007200 0 0000ComunitaCollinareBetlemme3003000 0 0000DeiComuniDiBarbania,Front,RivarossaEVaudaCanavese 4004000 0 0000DelGavi3003000 0 0000DellaValcerrina9009000 0 0000DiMunfrin3003000 0 0000IntornoAlLago 8008000 0 0000MolinoDeiTortiEAlzanoScrivia 2002000 0 0000MonferratoValleVersa3003000 0 0000PiccoloAnfiteatroMorenicoCanavesano6000600 0 0000TerreDellErbaluce6006000 0 0000TraBaraggiaEBramaterra 4004000 0 0000U.V.A.UnioneVersaAstigiano 7007000 0 0000UnioneComunitaCollinarePianaltoAstigiano 6006000 0 000038 39. UnioneCollinareDelMonferrato700 7 000 0 0 0 0 0UnioneCollinareIlGirasole 300 3 000 0 0 0 0 0UnioneDeiCastelliTraLorbaELaBormida500 5 000 0 0 0 0 0UnioneDeiColliDiviniNelCuoreDelMonferrato 900 9 000 0 0 0 0 0UnioneDeiComuniCollinaTorinese100010 000 0 0 0 0 0UnioneDeiComuniDelCusio600 6 000 0 0 0 0 0UnioneDeiComuniDellaBaraggiaVercellese400 4 000 0 0 0 0 0UnioneDeiComuniDellaGrangiaVercellese 300 3 000 0 0 0 0 0UnioneDeiComuniDiSanNazzaroSesiaEVillata 200 2 000 0 0 0 0 0UnioneDeiComuniMontaPralormoSantoStefanoRoero111 3 000 0 0 0 0 0UnioneDeiComuniRoeroTraTanaroECastelli013 4 000 0 0 0 0 0UnioneDeiComuniTerreDiPoECollineDelMonferrato 800 8 000 0 0 0 0 0UnioneDelBassoNovarese200 2 000 0 0 0 0 0UnioneDelFossanese 700 6 100 0 0 0 0 0UnioneDiComuniCollinariDelVerganteBelgirateLesaMeina 300 3 000 0 0 0 0 0UnioneDiComuniSeiInLanga340 7 000 0 0 0 0 0UnioneNovarese2000 300 3 000 0 0 0 0 0UnioneTraStureEPo500 5 000 0 0 0 0 0UnioneValPitta 600 6 000 0 0 0 0 0UnioniDeiComuniRoeroCollineDelPescoEDellarneis003 3 000 0 0 0 0 0UnioniDiComuniTanaro,Pesio,Stura710 7 100 0 0 0 0 0UnioniDiComuniTerreDellaPianura 300 3 000 0 0 0 0 0ValRilate130013 000 0 0 0 0 0ValTiglioneEDintorni 120012 000 0 0 0 0 0ValTriversa 900 9 000 0 0 0 0 0ViaFulvia 500 5 000 0 0 0 0 0Vigne&Vini110011 000 0 0 0 0 0TotaleUnioni286 158 2951211 0 0 0 0 0NonAppartengonoAdUnione 875 10 12 736 103 25 11 8 8 3 1 2 Totale 1161 25 201031 115 26 12 8 8 3 1 2 39 40. 5. Aggregazioni diffuse e polarizzateLe aggregazioni intercomunali possono essere organizzate attorno a un comune centraleche per la sua dimensione si stacca nettamente da tutti gli altri comuni associati e quindi oggettivamente portato a svolgere un ruolo di preminenza, o possono essere formate da unarete pi paritaria di comuni, nella quale non esiste unentit centrale o dominante; gli entilocali di questultima formazione possono avere diversa dimensione o diversa importanza,ma non ce n nessuno che per la sua posizione si possa candidare naturalmente a unruolo di leadership. Possiamo designare come aggregazioni diffuse quelle del primo tipo eaggregazioni polarizzate quelle del secondo tipo.Questa distinzione ha qualche rilevanza sul piano della governance internaallaggregazione e anche sulle relazioni esterne con gli enti di livello superiore (laProvincia e la Regione). In particolare la Regione potrebbe adottare strategie parzialmentediverse nel disegnare la struttura organizzativa dei due tipi di formazioni e nellattribuzionedelle funzioni. Si pu supporre che le formazioni polarizzate possano contare pifacilmente su un centro organizzatore (sia in termini politici, sia per quanto riguarda lestrutture amministrative) anche se con il rischio di provocare tentazione centrifughe daparte dei comuni minori che possono sentirsi schiacciati dal comune centrale; mentre probabile che nelle formazioni diffuse sia richiesto un processo interattivo pi faticoso pergiungere a posizioni comuni o per fare emergere una leadership.E interessante osservare che in Francia, in seguito alla riorganizzazione delle aggregazioniintercomunali avvenuta nel corso degli anni 90, si sia scelto di definire due formeorganizzative distinte per le associazioni di piccoli comuni, prevalentemente rurali eparitarie (le communauts des communes) e le associazioni organizzate attorno a uncomune centrale, prevalentemente di tipo urbano o semi-urbano (le communautsdagglomration) 16.Quali delle attuali aggregazioni presenti in Piemonte sono di tipo diffuso e quali di tipopolarizzato? E soprattutto, in base a quale criterio distinguerle?Per giungere a una classificazione delle forme associative sulla base di tale dimensione,abbiamo scelto una misura rozza e discutibile, che tuttavia ci permette di avere primoquadro, sia pure molto approssimativo e bisognoso di ulteriori approfondimenti, dellasituazione piemontese. Abbiamo infatti considerato come polarizzate quelle aggregazioniin cui:-esiste almeno un comune con pi di 5000 abitanti;-il comune pi grande dellaggregazione ha una popolazione almeno due volte superiore al comune che si trova al secondo posto per numero di abitanti.Abbiamo considerato come diffuse tutte le altre.Entrambi i criteri sono viziati da notevole arbitrariet. evidente che la soglia di 5000abitanti molto bassa per poter definire lesistenza di un comune centrale, ma bisognatener conto che i comuni con pi di 5000 abitanti sono in Piemonte soltanto 129 (il 10,7%del totale). Altrettanto arbitrario il rapporto di 2:1 tra il comune pi popoloso e ilsecondo. Va aggiunto che il numero di abitanti non pu essere considerato come lunico16 Cfr.: Osservatorio sulla Riforma amministrativa, Il sistema di cooperazione intercomunale in Francia,http://www.regione.piemonte.it/oss_riforma/dwd/gigli.pdf40 41. fattore che determina la centralit di un comune (ci possono essere anche aspettieconomici, occupazionali, turistici ecc.).Vediamo comunque che cosa emerge dallapplicazione di questi criteri.Le tabelle 16 e 17 evidenziano, rispettivamente per le tipologie non universalistiche(Comunit Montane, Unioni e PTI ) 17 e per quelle universalistiche (Ato Acqua, ConsorziRifiuti e Consorzi socio assistenziali), soltanto le aggregazioni di tipo polarizzato(individuate secondo i criteri che abbiamo esposto), indicando sia il nome e il numero diabitanti del comune pi popoloso, sia il rapporto tra gli abitanti di questo comune e quellidel secondo in ordine di grandezza.La tab. 16 mostra che le aggregazioni polarizzate sono decisamente poco numerose tra leComunit montane e le Unioni di Comuni. Le Comunit montane polarizzate sono solo 5su 22. Le Unioni di comuni polarizzate sono solo 9 su 51. Tra di esse ve ne sono solo due,lUnione del Fossanese e lUnione di Comuni Terre della Pianura, che hanno al lorointerno centri (Fossano e Savigliano) di rango urbano elevato; a queste potremmoaggiungere una terza (Vigne & Vini) aggregata attorno a Nizza Monferrato. riscontrabile tuttavia una differenza fra Unioni e Comunit Montane: mentre le Unioni,con leccezione dei 9 casi che abbiamo definito come polarizzati e di altri tre esempi 18non hanno praticamente comuni al di sopra dei 3000 abitanti, le Comunit Montane, anchein virt del processo di riorganizzazione che le ha coinvolte, pur mostrando una struttura-tipo poco polarizzata, ospitano quasi tutte al loro interno comuni con popolazionesuperiore ai 3000 abitanti.A differenza delle Unioni e delle Comunit Montane, che si configurano prevalentementecome formazioni diffuse, le altre aggregazioni mostrano una struttura pi polarizzataattorno a comuni di dimensioni relativamente elevate. La met dei PTI (14 su 28 seescludiamo i due PTI che coinvolgono il solo comune di Torino), oltre la met deiConsorzi Rifiuti (13 su 22) e due terzi degli ATO Acqua (4 su 6) sono definiti attorno acomuni di rango elevato e che tendono a esercitare una posizione obiettivamentedominante rispetto agli altri comuni.Anche i Consorzi socio assistenziali hanno tendenzialmente (fanno eccezione solo 3 casi)al loro interno almeno un comune al di sopra dei 5000 abitanti e, 29 strutture (su 56 totali,fra le quali per diverse non sono consorzi, ma comuni capoluogo o comunit montane)vedono verificato anche il secondo criterio individuato. Questi valori sono interessantipoich data la maggiore numerosit dei consorzi socio assistenziali rispetto alle altretipologie sarebbe lecito attendersi una struttura-tipo diffusa piuttosto che polarizzata.In conclusione, comera ovvio aspettarsi, la polarizzazione aumenta al crescere delladimensione dellaggregazione. Pi le aggregazioni sono vaste e pi probabile cheincorporino grandi centri urbani, la cui dimensione si stacca nettamente da quella degli altricomuni. E per interessante notare che anche tra le aggregazioni di minori dimensioni dove domina la forma diffusa o reticolare, ve ne sono alcune che hanno scelto la formapolarizzata, organizzandosi attorno a un (piccolo) centro urbano.17 I dati a disposizione relativamente a Consorzi e Convenzioni non hanno consentito di svolgere lo stessotipo di analisi per queste due tipologie.18 Colline tra Langa e Monferrato; Terre dellErbaluce, Aree pregiate del Nebbiolo e del porcino. 41 42. Tab. 16 Misure della polarizzazione nelle aggregazioni non universalisteNomedelNomePop1/Pop2 Pop1primocomuneUnioniUnioneDelFossanese 10,3 Fossano 23.865UnioniDiComuniTerreDellaPianura7,4 Savigliano19.884UnionedeiComunidellaGrangiaVercellese6,2 Crescentino7.609Vigne&Vini 4,9NizzaMonferrato10.019CollineAlfieri4,7SanDamianodAsti 7.622UnioneDeiComuniDelCusio 4,0 Gozzano5.982UnioniDeiComuniRoeroCollineDelPescoeDellArneis2,5Canale 5.215UnioneDeiComuniCollinaTorinese 2,2PinoTorinese8.234PiccoloAnfiteatroMorenicoCanavesano2,1 Strambino6.035ComunitMontaneValChiusella,ValleSacraEDoraBalteaCanavesana5,7Castellamonte8.979AltoCanavese2,7Cuorgn 10.032ValleStura2,7BorgoSanDalmazzo11.274ValliAntigorioDivedroFormazzaEVigezzo 2,7Domodossola 18.466DueLaghi,CusioMottaroneEValStrona2,0Omegna15.373 PtiIlFuturoDalleRadici 9,4Asti7.1276AreaCasalese7,6CasaleMonferrato 35.244InnovareInnovara6,0Novara 100.910TerraDiMezzo 4,9Vercelli45.132CuneoELeSueValli 4,6Cuneo 52.334SviluppoSostenibileDelMonregalese 3,8Mondov 21.880Industria&Natura 3,2Borgomanero 19.315VivereIlRurale 3,2Chieri32.868PianaDiAlessandria 3,1Alessandria 85.438BiellaTessile 3,0Biella45.740DistrettoDelleValliOlimpiche,DelPineroleseEDellaVal2,3Pinerolo33.494SangoneEnergiaEdAmbiente2,0SettimoTorinese46.982CanaveseBusinessPark 2,0Ivrea 23.536PaesaggiReali 2,0VenariaReale 35.66042 43. Tab. 17 Misure della polarizzazione nelle aggregazioni universaliste NomedelNome Pop1/Pop2Pop1 primocomuneConsorziRifiutiConsorzioCasalese(CCR)20,2 CasaleMonferrato35.244ConsorzioAstigiano(CBRA)7,0Asti71.276ConsorzioBassoNovarese(CBBN)6,0Novara 100.910ConsorzioCuneese(CEC)4,6Cuneo52.334ConsorzioPinerolese(ACEA)4,3Pinerolo33.494ConsorzioAlessandrino4,2Alessandria85.438ConsorzioMonregalese(ACEM)3,8Mondov21.880ConsorzioVercellese(COVEVAR)3,2Vercelli45.132ConsorzioBiellese(COSRAB)3,0Biella45.740ConsorzioValleOssola(COBVO)2,7Domodossola18.466ConsorzioIntercomunalediServiziperlambiente(C.I.S.A.) 2,5 Ciri18.188ConsorzioCanavesano(CCA)2,0Ivrea23.536ConsorzioVerbanese(COBVCO)2,0Verbania30.128 ConsorzisocioassistenzialiComuniconvenzionatiexU.S.S.L.45c/oVERCELLI 20,9 Vercelli45.132ConsorzioIntercomunaleComunidellAlessandrinoC.I.S.S.A.C.AALESSANDRIA 20,0 Alessandria85.438ConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.ARIVOLI 13,7 Rivoli49.792ComunitMontana"SuolDAleramo"ComunidelleValliOrba,ErroeBormida 6,3AcquiTerme19.184ConsorzioServiziSociali(InterventieRelazioniTerritoriali)IN.RE.TE. IVREA6,2Ivrea23.536ConsorziodeiServiziSocialidelVerbanoVERBANIA 6,1Verbania30.128ConsorzioIntercomunaledeiServiziSocio Ass.liI.R.I.S.BIELLA 5,9Biella45.740ComuniconvenzionatidiAronac/oARONA 5,8Arona14.310ConsorzioSocioAssistenzialeAlbaLangheRoero ALBA 5,7Alba29.910ConsorzioServiziSocialiOVADA5,7Ovada11.677ConsorzioIntercomunaleServiziSocioAss.liC.I.S.S.AMONCALIERI 5,2Moncalieri53.350ConsorzioIntercomunaledeiServiziSocialiC.I.S.S.PINEROLO 4,9Pinerolo33.494ConsorzioIntercomunaledelNovesedeiServiziallaPersona NOVILIGURE4,7 NoviLigure27.223ConsorzioSocioAssistenzialedelCuneeseCUNEO 4,6Cuneo52.334ASLALSERVIZIOSOCIOASSISTENZIALE 4,6CasaleMonferrato35.244ConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.A.TORTONA 4,5Tortona25.227ConsorzioperiServiziSocioAssistenzialidelMonregaleseC.S.S.M. MONDOVI4,0Mondov21.880C.A.S.A.ConsorzioAziendaSocioAssistenzialeValSangone GIAVENO 3,9Giaveno14.554ConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeINT.ES.A.(interventieserviziassociati) BRA 3,9Bra27.988ConsorzioIntercomunaleperiServiziSocialiallaPersonaC.I.S.S.P.SETTIMOTORINESE3,6SettimoTorinese46.982ConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.A.NICHELINO3,6Nichelino47.791ConsorzioIntercomunaleperlaGestionedeiServiziSocio AssistenzialiC.I.S.S.BORGOMANERO3,2 Borgomanero19.315ConsorzioServiziSocioAssistenzialidelChierese CHIERI 3,2Chieri32.868ConsorzioIntercomunaledeiServiziSocialiC.I.S.S.CHIVASSO 3,1Chivasso23.648ConsorzioIntercomunaledeiServiziSocialiZonaOssolaC.I.S.S. PALLANZENO 2,7Domodossola18.46643 44. ConsorzioIntercomunaledeiServiziSocio Ass.liPIANEZZA 2,1VenariaReale35.660ConsorzioIntercomunaleperlaGestionedeiServizidiAssistenzaSocialeC.I.S.A.S.SANTHIA 2,0Santhi 9.253ConsorzioIntercomunaledeiServiziSocioAssistenzialiOMEGNA 2,0Omegna15.373ConsorzioIntercomunaleSocioAssistenzialeC.I.S.AGASSINOTORINESE 2,0SanMauroTorinese17.817AtoAcquaTorinese16,2 Torino 865.263Astigiano,Monferrato7,0Asti71.276Verbano,Cusio,Ossola,PianuraNovarese3,3Novara 100.910Alessandrino3,1Alessandria85.43844 45. Capitolo 2I vincoli giuridici1. Considerazioni generaliPrima di tutto, necessario premettere che tanto il D. Lgs. 267/00, contenente il Testounico delle leggi sullordinamento degli enti locali, quanto il disegno di legge Calderoli(A.C. 3118 XVI legislatura), per il profilo che attiene alle funzioni attribuite agli entilocali, devono essere interpretati in modo costituzionalmente orientato, tenendo ciopresente i principi contenuti nel nuovo Titolo V Cost., in particolare i principi disussidiariet, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, 1comma, Cost.).Da quanto premesso, emerge quindi che le Regioni, nellattribuire con legge agli enti localifunzioni amministrative nelle materie di loro competenza, possono prevedere di vincolaretale attribuzione allesercizio associato delle funzioni stesse per quelle realt comunali incui ci risultasse necessario, in ottemperanza al principio di adeguatezza.Tale assunto appare conforme a quellorientamento dottrinale secondo il quale lanormativa ordinamentale dei modelli associativi rientra nella disciplina relativaallesercizio delle funzioni amministrative e non costituisce una vera e propria materiaautonoma da individuare allinterno di uno dei cataloghi contenuti nellart. 117 Cost..Dopo tale premessa si ritiene necessario, con riferimento alle forme aggregative prese inesame ed in previsione dellapprovazione del disegno di legge cd. Calderoli attualmentein discussione alla Camera dei Deputati (A.C. 3118) -, individuare i vincoli normativiriguardanti tali forme.2. Il disegno di legge Calderoli Il d.d.l. Calderoli prevede la riforma dellordinamento degli Enti locali, (attualmentecontenuto nel d. lgs. 267/00) ed in particolare riguarda lindividuazione delle funzionifondamentali di Comuni, Province e Citt Metropolitane, la semplificazionedellordinamento regionale e degli enti locali, nonch la delega al Governo in materia ditrasferimento di funzioni amministrative, la Carta delle Autonomie Locali, larazionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del Governo, nonch il riordinodi enti ed organismi decentrati, cos come riportato nel titolo dello stesso disegno di legge.Il disegno di legge in esame, dopo aver preliminarmente individuato le funzionifondamentali di Comuni, Province e Citt Metropolitane, riforma le modalit di eserciziodelle stesse, prevedendo, per quanto qui di interesse, alcuni vincoli di legge riguardantilesercizio in forma associata delle funzioni comunali.Tale riforma, infatti, introduce lobbligo per i Comuni, con popolazione fino a 3.000abitanti, di svolgere in forma associata alcune funzioni, tassativamente indicate, mentreprevede la volontariet dellassociazionismo per gli altri Comuni.In particolare, le funzioni per cui previsto lobbligo di esercizio in forma associata sonoquelle relative alla gestione del territorio come lorganizzazione dei servizi pubblici, la 45 46. pianificazione urbanistica, la polizia municipale, ledilizia scolastica, la sicurezza urbana esanitaria, la tenuta dei registri di stato civile e popolazione ed i servizi anagrafici (art. 2,dalla lettera g) alla lettera z) tranne la lett. h) riguardante il coordinamento delle attivitcommerciali e dei pubblici esercizi, in coerenza con la programmazione regionale, la lett. i)riguardante la realizzazione di processi di semplificazione amministrativa nellaccesso allapubblica amministrazione ai fini della localizzazione e della realizzazione di attivitproduttive e la lett. s) riguardante la gestione e la conservazione di teatri, musei,pinacoteche, raccolte di beni storici, artistici e bibliografici pubblici di interesse comunalee di archivi comunali e art. 8, 3comma, del disegno di legge in esame).Per le rimanenti funzioni, concernenti la politica e lalta amministrazione del Comune, iltesto di riforma prevede la forma associata volontaria per tutti i Comuni, non specificandoalcun limite di dimensione demografica. Qualora il Comune decidesse di svolgere talifunzioni in forma associata dovr, peraltro, obbligatoriamente fare ricorso alla costituzionedi unUnione di Comuni (art. 2, dalla lettera a) alla lettera f) e art. 8, 2comma, del disegnodi legge).In ogni caso, i Comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentalisvolte in forma associata e la medesima funzione di un Comune non pu essere svolta inpi di una forma associata.In sintesi, il disegno di legge prevede, per i Comuni con popolazione fino a 3.000abitanti 19, lobbligatoriet di svolgere in forma associata la maggior parte delle funzionifondamentali, tassativamente indicate dal testo normativo. Per le funzioni rimanenti,riguardanti lorganizzazione, il controllo ed il riordino del Comune, ciascun Comune ha lafacolt di associarsi ma secondo una forma obbligatoria, ovvero mediante la costituzione diunUnione di Comuni.Il d.d.l. in esame prevede solo due forme di associazionismo (lUnione di Comuni e laConvenzione), rimettendo alle legislazione regionale la previsione di ulteriori forme. Per ladisciplina delle due forme giuridiche di associazionismo indicate viene richiamato il TestoUnico sullordinamento degli Enti Locali contenuto nel D.Lgs. 267/00.Lart. 8 prevede inoltre che la Regione, nelle materie in cui esercita la potest legislativaconcorrente ed esclusiva residuale, ai sensi dellart. 117, 3 e 4 comma, Cost., individuicon propria legge, previa concertazione con i Comuni interessati, la dimensione territorialeottimale per lo svolgimento delle funzioni comunali.Tale potest regionale incontra per un limite nella disposizione secondo la quale icapoluogo di Provincia ed i Comuni con un numero di abitanti superiore a 100.000 nonsono obbligati allesercizio delle funzioni in forma associata.Il d.d.l. cd. Calderoli riconosce, peraltro, alle Regioni un ruolo fondamentale in quantonellesercizio del proprio potere legislativo possono individuare, previa concertazione con iComuni interessati, ulteriori vincoli per lesercizio associato delle funzioni comunali.Ci significa che la Regione pu individuare, di concerto con i Comuni interessati, unadimensione territoriale ottimale che preveda lobbligatoriet per i Comuni, anche didimensione superiore ai 3.000 abitanti, di associarsi, tranne che per i Comuni capoluogo diProvincia ed i Comuni con un numero di abitanti superiore a 100.000 per i quali rimaneuna facolt.19 Il d.d.l. cd. Calderoli, peraltro, definisce, allart. 25, piccolo comune il Comune con popolazioneresidente pari o inferiore a 5.000 abitanti. Tale definizione viene riferita al Capo VII del disegno di leggeriguardante la materia dei contratti pubblici e la semplificazione dei documenti finanziari e contabili per ipiccoli Comuni.46 47. Tuttavia, al di l del contenuto della norma, lart. 8 appare di dubbia legittimitcostituzionale. Da un lato, infatti, tale disposizione indica i principi e gli indirizzi a cui lalegislazione esclusiva residuale deve conformarsi mentre, come noto, nelle materie dicompetenza esclusiva la Regione non soggetta al limite dei principi fondamentali, proprisolo della legislazione concorrente.Dallaltro, i riferimenti della norma alle modalit procedimentali che le Regioni devonoperseguire nellesercizio della potest legislativa concorrente destano perplessit, poich,per quanto non sia di facile definizione stabilire i limiti dei principi fondamentali inmateria di potest legislativa concorrente20, risulta per lo meno dubbio che tali principipossano riguardare le modalit procedimentali.3. Il Testo Unico delle leggi sullordinamento degli enti localiNella normativa oggi vigente, lesercizio associato di funzioni e servizi da parte deicomuni viene disciplinato in via generale dal D.Lgs. 267/2000 (contenente il Testo Unicodelle leggi sullordinamento degli enti locali) allart.33, che attribuisce alle Regioni unruolo strategico in materia.In primo luogo, infatti, spetta alle Regioni attuare, attraverso apposite leggi diconferimento, il trasferimento delle funzioni nei confronti della generalit dei Comuni.In secondo luogo, le Regioni, al fine di favorire lesercizio associato delle funzioni deicomuni di minore dimensione demografica di cui non vengono forniti i parametri -,individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle apposite sediconcertative. (La Regione Piemonte, allart. 5 L.R. 44/2000, ha previsto il limite di 5.000abitanti). Nellambito di tale previsione regionale, i Comuni esercitano le funzioni in formaassociata, individuando autonomamente soggetti, forme e metodologie, entro un termineindicato dalla legislazione regionale, decorso inutilmente il quale, la Regione provvede adesercitare il potere sostitutivo.Le Regioni, inoltre, predispongono, sempre in modo concertato con i Comuni, unprogramma di individuazione degli ambiti per la gestione associata sovracomunale difunzioni e servizi e provvedono a disciplinare, con proprie leggi, nellambito del citatoprogramma territoriale, le forme di incentivazione anche economica dellesercizioassociato delle funzioni da parte dei Comuni.Ne deriva, quindi, il potere-dovere (peraltro quasi mai esercitato in concreto dalle singoleRegioni) di prevedere ipotesi di associazionismo obbligatorio qualora i piccoli Comuni nonsi associno spontaneamente.La previsione normativa citata individua due interventi regionali che trovano origine dadiversi contesti normativi.Lindividuazione dei livelli ottimali trae origine dal D. Lgs. 112/98, che, come noto,riguarda il Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni edagli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59 e, allart. 3, prevedeespressamente che la Regione per favorire lesercizio associato delle funzioni da parte deiComuni conferisce le stesse tramite lindividuazione di livelli ottimali, lasciando aiComuni la totale autonomia organizzativa, da esercitare entro un dato termine, eprevedendo un intervento sostitutivo regionale in caso di inattivit da parte di questi. In20 P. Caretti U. De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, Giappichelli, 2004, pagg. 352 ss.47 48. merito, illustre dottrina 21 riconduce al potere sostitutivo della Regione una possibile formadi obbligatoriet per lesercizio delle funzioni in forma associata da parte dei Comuni diminore dimensione demografica. Tale dato viene supportato dalla prassi per cui ilconferimento regionale stato condizionato alla costituzione di forme associative traComuni entro un certo termine.Gli ambiti ottimali, invece, derivano dal d.P.R. 616/77 (in particolare, si veda lart. 25), eriguardano la riorganizzazione territoriale delle funzioni svolte dai Comuni in formaassociata in ordine a specifiche materie, quali i servizi sociali e sanitari ed i servizi diassistenza e beneficenza. Al riguardo, non previsto dalla normativa alcun poteresostitutivo della Regione.Come gi accennato, nellambito della programmazione territoriale per la gestioneassociata sovracomunale, le Regioni prevedono forme di incentivazione per lesercizioassociato e favoriscono il massimo grado di integrazione tra i Comuni, graduando lacorresponsione dei benefci in relazione al livello di unificazione, rilevato mediantespecifici indicatori con riferimento alla tipologia ed alle caratteristiche delle funzioni e deiservizi associati o trasferiti in modo tale da erogare il massimo dei contributi nelle ipotesidi massima integrazione. Le Regioni devono prevedere, in ogni caso, una maggiorazionedei contributi nelle ipotesi di fusione e di Unione, rispetto ad altre forme di gestionesovracomunale e promuovere le Unioni di Comuni, senza alcun vincolo alla successivafusione, prevedendo comunque ulteriori benefci da corrispondere alle Unioni cheautonomamente deliberino di procedere alla fusione.In sintesi, il citato Testo Unico, tuttora vigente, prevede forme volontarie diassociazionismo, non vincolate allesercizio di specifiche funzioni, incentivate dai beneficiche vengono erogati dalle Regioni, che peraltro avrebbero dovuto (anche se molto spessonon lo hanno fatto) predisporre un programma di riordino territoriale ed anche, comeextrema ratio, ipotesi obbligatorie di associazionismo. Il D.Lgs. 267/00, pertanto, esalta ipoteri di decisione autonoma dei Comuni, senza imporre limpiego di specifici strumenti e,pur non prevedendo lobbligatoriet di associarsi in una specifica forma giuridica,privilegia la promozione dellUnione di Comuni.Da una lettura sistematica dellart. 33 D.Lgs. 267/00 si potrebbe dedurre, quindi, che illegislatore abbia voluto incentivare le forme associative e non determinare elementiselettivi di differenziazione tra Comuni.Confrontando il ruolo della Regione per lesercizio associato delle funzioni nei due testinormativi (il Testo Unico, in vigore, ed il citato d.d.l. Calderoli) sembra sostenibile che ild.d.l. Calderoli, come sopra richiamato, allart. 8, 6comma, riprenda lart. 33, 2 e 3comma, D. Lgs. 267/00. Infatti, la Regione individua, con propria legge, previaconcertazione con i Comuni interessati, la dimensione territoriale ottimale per losvolgimento di specifiche funzioni conferite ai Comuni, tenendo conto anche dei Comuniminori (individuati in quelli con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti), conferendo atale individuazione non un carattere di incentivazione ma di obbligatoriet, per cui taliComuni devono avviare lesercizio delle funzioni in forma associata entro un determinatotermine, scaduto il quale si verificher lesercizio di un espresso intervento sostitutivo daparte della Regione (nel caso della Regione Piemonte tale potere previsto dalla L.R.44/2000).Attualmente, il Testo Unico individua e disciplina le forme associative dei Comuniprevedendo le seguenti forme: Unioni di Comuni (art. 32), sono enti locali costituiti da due21S. Civitarese, Commento all art. 33, in A. Cavallo Perin A. Romano ( a cura di), Commentario breve altesto unico sulle Autonomie Locali, CEDAM, 2006, pagg.195 ss.. 48 49. o pi Comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralit difunzioni di loro competenza; Accordi di programma (art. 34), per lattuazione di opere edinterventi; Convenzioni (art. 30), al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizideterminati (tale forma non prevede listituzione di un soggetto giuridico distinto,limitandosi a coordinare lattivit di enti che rimangono distinti); Consorzi (art. 31)costituiti per la gestione associata di uno o pi servizi o lesercizio associato di funzionisecondo le norme previste per le aziende speciali; Comunit montane, (artt. 27-28) sonounioni di Comuni costituite fra Comuni montani e parzialmente montani, ancheappartenenti a Province diverse, per la valorizzazione delle zone montane, per lesercizio difunzioni proprie, di funzioni conferite e per lesercizio associato delle funzioni comunali.Considerato che il d.d.l. Calderoli rispetto al vigente Testo Unico stabilisce direttamente illimite demografico (individuato nei 3.000 abitanti) al di sotto del quale obbligatoriolesercizio associato delle funzioni comunali, interessante rilevare che, attualmente, nelloscenario piemontese (per i dettagli, cfr. capitolo 1 del rapporto) i Comuni aventi unapopolazione fino a 3.000 abitanti sono 982, mentre quelli appartenenti ad almeno unaforma associativa prevista dal Testo Unico - ovvero Unioni, Comunit montane, Consorzie Convenzioni 22 - sono 818, che sul totale dei Comuni aventi una popolazione fino a 3.000abitanti rappresentano l83%. Pertanto, qualora il d.d.l. Calderoli venisse approvato quasiun quinto dei comuni minori si troverebbe completamente scoperto.4. Soppressione delle Comunit montane e dei ConsorziPer quanto riguarda le Comunit montane, il d.d.l. Calderoli (art. 17) prevede che leRegioni, attraverso apposite leggi, possano sopprimere tale forma associativa ed attribuiread altri enti le funzioni da queste esercitate, nel rispetto dei principi costituzionali disussidiariet, differenziazione e adeguatezza.Prevede, inoltre, che lo Stato cessi di concorrere al finanziamento delle Comunit montanedalla data di entrata in vigore della futura legge Calderoli. Nelle more dellattuazione dellaL. 42/09, istitutiva del cd. federalismo fiscale, il 30 per cento delle risorse finanziarie di cuial D.Lgs. 504/92, previste per il finanziamento delle Comunit montane, assegnato aiComuni montani, di cui viene data anche la definizione (sono considerati comunimon