Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Scuola superiore delleconomia e delle...
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Roma13 settembre 2012
Scuola superiore Economia e Finanza
Scuola superiore dell’economia e delle finanze “Ezio Vanoni”
Dipartimento di scienze economiche
Seminario
VALUTARE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:IDEE PER SISTEMI DI CONTROLLO
PIU’ EFFICACI
Vincenzo Lo Moro
Roma13 settembre 2012
Scuola superiore Economia e Finanza
L’incontro è basato in gran parte su un articolo pubblicatoa fine 2011:“In un diverso Stato”: come controllare e valutare la pubblica amministrazione italiana, pubblicato sulla rivista“Sviluppo e Organizzazione”, n. 246, Edizioni ESTE, Milano,rielaborato e approfondito per l’occasione.
Vincenzo Lo Moro lavora in Istat dove è stato Direttore Della Diffusione, del Sistan, del Bilancio e Pianificazione. Precedentemente ha svolto attività di ricerca e consulenza sul funzionamento delle organizzazioni pubbliche.
Le opinioni e le proposte espresse in questo seminario sono a titolo personale e non coinvolgono in alcun modo l’Istituto nazionale di statistica.
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Scuola superiore Economia e Finanza
Panoramica
1. 30 anni di legislazione in materia di controllo;
2. Le norme del 2009;
3. 10 punti critici;
4. Quattro proposte:a) Semplificare;
b) Concentrare le risorse;
c) Identificare un soggetto terzo;
d) Rivedere l’incentivazione di risultato;
5. Un metodo per il 2013.
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Scuola superiore Economia e Finanza
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Scuola superiore Economia e Finanza
Anni ’80 – ’90 1/4
• Legge 93/83 – Legge 29/93: pubblico impiego, dirigenza, distinzione dei ruoli, soddisfazione utenti, analisi dei costi e rendimenti;
• “realizzazione degli obiettivi”, “corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche”; “imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, mediante valutazione comparativa dei costi e rendimenti”
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Anni ’80 – ’90 2/4
(art. 64 - Rilevazione dei costi) 1. Le amministrazioni pubbliche individuano i singoli programmi
di attività e trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero del tesoro e al Ministero del bilancio e della programmazione economica tutti gli elementi necessari alla rilevazione ed al controllo dei costi.
2. Ferme restando le attuali procedure di evidenziazione della spesa ed i relativi sistemi di controllo, il Ministero del tesoro, al fine di rappresentare i profili economici della spesa, previe intese con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, definisce procedure interne e tecniche di rilevazione e provvede, in coerenza con le funzioni di spesa riconducibili alle unità amministrative cui compete la gestione dei programmi, ad un'articolazione dei bilanci pubblici a carattere sperimentale.
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Anni ’80 – ’90 3/4
L’articolo 64 del d.lgs 29/93 che, meritoriamente cerca un collegamento con i dati di bilancio, sembra non avere riscontro, almeno inizialmente.
Infatti, negli stessi anni la legislazione contabile era sostanzialmente ferma, basata sulla 468/78 e successive integrazioni del 1988.
La contabilità economica analitica, che la RGS tenterà di diffondere a tutte le amministrazioni dello Stato negli anni successivi, rimane permanentemente un esercizio separato e poco incisivo.
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Anni ’80 – ’90 4/4
La visione del controllo, definito “interno”, appare coerente con la successiva legge 20/1994, di riforma della Corte dei Conti, che riduce il proprio ambito di controllo preventivo di legittimità e si attrezza per svolgere il controllo esterno successivo sulla gestione:
• verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni;
• verificare il funzionamento dei controlli interni;
• accertare la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge;
• valutare comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa.
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Dal 1997 al 2001
• L. 59/97; • dlgs. 300/99: divisionalizzazione• dlgs.286/99: controllo di gestione• dlgs. 94/97: contabilità• Dlgs. 165/2001: pubblico impiego
LE NORME APPAIONO COERENTI E IN LINEA CON QUANTO GIA’ DELINEATO NEL DLGS. 29/93
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Dal 1997 al 2001(contabilità e organizzazione)
• Bilancio decisionale e gestionale
• Unità previsionali di base
• “Vista” per finalità: Funzioni obiettivo
• Budget per centri di responsabilità, contabilità analitica e controllo di gestione
• Indirizzo politico e gestione dirigenziale
• Responsabilità delle risorse assegnate
• Risultati per missione o programmi
• Responsabilità del raggiungimento degli obiettivi con le risorse assegnate
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Dal 1997 al 2001 dlgs.286/99: controllo di gestione
Il d.lgs 286/99 segna “l’emancipazione” delle norme sul controllo da quelle sul pubblico impiego, essendo interamente dedicato alla valutazione dei costi e dei rendimenti dell’azione amministrativa. Il controllo viene suddiviso in quattro componenti:
• garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile);
• verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione);
• valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza);
• valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico). (art. 1)
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2009 - 2012 1/4(contabilità e pubblico impiego)
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2009 - 2012 2/4(contabilità e pubblico impiego) (L.196/2009)
• In sostanza, l’accento della funzione di verifica del Ministero è posto sui risultati relativi agli obiettivi finanziari concordati in sede europea, ma “trabocca” verso i risultati non finanziari e quindi, in sostanza, di performance organizzativa. Ciò è ribadito all’art. 41 che prevede il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato a cadenza triennale;
•D.lgs. 31 maggio 2011, n. 91, art.19) - Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio coerente con il sistema di obiettivi e indicatori del Piano della Performance;
•Circolari con schemi di Note Integrative;
•Iniziativa congiunta CiVIT-RGS (Convenzione con anche SSEF) per “Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e ciclo del bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e valutazione”
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2009- 2012 3/4 (contabilità e pubblico impiego)
• La tematica centrale è “ottimizzazione del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”. Il filone è quello del d.lgs. 286 del 1999. Spariscono i Servizi di controllo interno, gli uffici di Valutazione e Controllo Strategico vengono sostituiti da Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) e viene costituita la CiVIT;
• In estrema sintesi, viene chiesto a tutte le amministrazioni di predisporre un Piano della Performance (basato su un Sistema di misurazione e valutazione della performance, predisposto dall’OIV) e un Programma triennale per la trasparenza.
D.Lgs. 150/2009
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150/2009: Tralasciando il Programma per la trasparenza, il Piano della performance richiede alle amministrazioni di definire obiettivi e risultati, con relativi indicatori, concernenti una sequenza ideale composta da:
•performance organizzativa, riguardante risultati dell’intera amministrazione;•performance individuale dei dirigenti, nelle due distinte fasce previste;•performance individuale (o di gruppo) del personale operativo.
2009 - 2012 4/4
(contabilità e pubblico impiego)
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Nel complessoSi tratta di un assetto normativamente coerente, ma anche ridondante in diversi punti e lacunoso in altri, eccessivamente oneroso per gli adempimenti richiesti alle singole amministrazioni e decisamente “duplicato” nell’ambito della valutazione della performance organizzativa, che sotto diverso nome compare anche nelle Note integrative al bilancio.
È oggettivamente difficile eliminare del tutto l’ambiguità sulla competenza per la valutazione della performance organizzativa (una collocazione di esclusiva competenza DFP o RGS non appare senz’altro soddisfacente), ma una strada diversa forse è percorribile, partendo da una forte semplificazione.
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La risposta a questa situazione è basata su “raccordi”, “riconciliazioni”, “rimandi” tra documenti e regole e sul
Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e ciclo di bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e valutazione
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Alcuni termini di moda negli anni
produttività
Carichi di lavoro
Costi e rendimenti
C-output – D-output
Efficacia interna/esterna
X-efficiencyValore della spesa/catena del valore
Servizi di controllo interno
Ufficio valutazione e controllo strategico
Tempi e metodi
Qualità totaleAnalisi dei processi
MBO
Nuclei di analisi e valutazione della spesa
EEE
OIV
SPENDING REVIEW
Performance managementBalanced scorecard
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10 punti critici
1. Prevalenza della logica da adempimento, nelle norme, negli schemi e nei comportamenti; processo laborioso a volte fine a se stesso; comunicazioni interne pesanti;
2. Note preliminari e Piani di attività, Relazioni sui risultati e rendiconti sono sempre esistite (poco lette, poco leggibili, autoincensanti). Migliorarle invece di creare un nuovo documento. Nel settore privato il documento di bilancio annuale è fortemente legato alla Relazione sull’attività nella quale vengono prese in considerazione tutte le variabili chiave della gestione;
3. Di conseguenza, esigenza continua di “raccordo”;
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10 punti critici4. Il mandante rimane la collettività (assemblee elettive) ed
asimmetrie informative, scoraggiamento, rumori di fondo dovrebbero essere contrastati puntando sulla semplicità e la chiarezza (invece la documentazione si moltiplica, l’esposizione in Internet diventa disordine informativo e l’analisi vera stenta ad emergere);
5. Si sottovaluta il peso delle trasversalità (sia interne che esterne alle amministrazioni). La logica MBO appare insufficiente in questo caso, per un effettivo recupero di efficienza (es. GAO);
6. Troppi organismi. Si finisce per impoverire proprio la funzione che si vuole più enfatizzare: quella di pianificazione e controllo;
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10 punti critici7. Un nuovo sistema informativo per la valutazione? No,
dovremmo avere sistemi gestionali da cui trarre i dati necessari per la misurazione e la valutazione;
8. Ambiguità e professionalità degli OIV. Quanto organismo terzo, quanto controllo interno, dove è finito il controllo esterno?
9. Esiste veramente il cascading degli obiettivi dalla performance organizzativa a quella individuale? Analisi e sintesi degli indicatori.
10. Sottovalutata la mutabilità del contesto e la crisi finanziaria; impossibile avere dati di serie storica di performance;
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1. Semplificazione
Il primo passo di un processo di semplificazione, risparmio eriduzione degli adempimenti è molto semplice:
portare tutto quel che concerne la performance organizzativa (non quella individuale) a ridosso dei documenti contabili, sia preventivi che consuntivi. Più precisamente fare di Note integrative e Piano e Relazione della Performance, per la parte strategica e organizzativa, un unico documento che accompagnail Bilancio preventivo e il Rendiconto.
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Semplificare
• Tre fotocopie: il piano performance “organizzativa”; la Nota integrativa; le citazioni del Piano nel Programma per la Trasparenza. Inoltre i richiami al Bilancio nel Piano. Una ridondanza inutile.
• La Nota integrativa è sufficiente, come sede di definizione e valutazione della performance organizzativa e di programma.
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Valutare
• Di fatto, troppi organismi, in parte sovrapposti e con ruoli ambigui (interni o esterni?)
• Investire sui servizi P&C interni, professionali, deontologici e su un efficace, integrato momento di controllo esterno, forse sull’esperienza della spending review
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286/99
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Il soggetto terzo
• Quale controllore esterno, auditor indipendente?
• Meglio di OIV e Nuclei analisi e valutazione della spesa sarebbero:Sezione di Corte dei Conti?CNEL?CiVIT al termine dei cinque anni di
“assistenza alla crescita”?
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Il soggetto terzo
• Corte dei Conti e dei Risultati
• Esperienze estere
• Gran Bretagna: assetto totalmente indipendente e funzioni molto simili a quelle che attualmente dovrebbero svolgere gli OIV e i NAV
• Finanziariamente è possibile
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Il soggetto terzo
• Missione principale:– Performance organizzativa;– Legittimità;– Qualità dei servizi;
• Analisi/studi:– Efficacia programmi di governo;– Analisi per processi;– Duplicazioni, sovrapposizioni, frammentazioni;– Metodi alternativi di analisi (tecniche controfattuali; qualitative; revisione spesa…);
• Su mandato:– Attività, ispettiva; audit…;– Due diligence…
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4. Incentivazione
• L’incentivo migliore per un dirigente è aver fatto bene il proprio dovere e sentirsi ricompensato nella posizione o nella carriera
• L’indennità di risultato connessa alla valutazione provoca comportamenti imprevedibili (se non opportunistici) nell’attività corrente, nella selezione delle priorità, nelle relazioni d’ufficio
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Un’ultima provocazione
• La ricompensa monetaria non è necessaria e forse deviante
• La gran parte della letteratura moderna sull’organizzazione mette fortemente in discussione l’efficacia degli incentivi monetari nel privato …
• Eliminare l’indennità di risultato per i dirigenti, mantenendo la valutazione.
• In ogni caso, per tutto il personale, si remunera lo stretto necessario, non tutto lo stanziamento di bilancio “per forza”
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Riassumendo
a) Semplificare la documentazioneb) Concentrare le risorse internec) Identificare un soggetto terzo
esterno;d) Rivedere l’incentivazione di risultato,
cioè dissociare la performance organizzativa dalla gestione delle risorse umane.
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5. Un metodo per il 2013
• In una fase in cui si dovrà costantemente o drasticamente ridurre la spesa per evitare default parziali, il lavoro potrà essere inverso a quello attuale
• Oggi si assegna un obiettivo a risorse date• In realtà, dare come obiettivo la riduzione delle risorse
impiegate, impone a tutti di “rivedere la spesa”
• Metodo base – costi-efficacia e catena del valore nel 90% dei casi
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5. Invece di….
• … “le amministrazioni, ai fini del trattamento accessorio…, valutano la performance del personale dirigenziale in relazione ..a) al raggiungimento degli obiettivi individuali e relativi all’unità organizzativa, nonché al contributo assicurato alla performance complessiva dell’organizzazione. Gli obiettivi, predeterminati … devono essere specifici, misurabili, ripetibili, ragionevolmente realizzabili e collegati a precise scadenze temporali; (SMART = Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-specific)
• (…) Ciascuna amministrazione monitora annualmente, con il supporto dell’OIV, l’impatto della valutazione in termini di miglioramento della performance e sviluppo del personale …”
• Art. 5, decreto “spending review”