lnforrne No. 42665-PY

RepQbIica del Paraguay Educaci6n Media en el Paraguay Logros, Opciones y Desafios

7 de Febrero de 2008

Unidad de Gesti6n del Desarrollo Humano Unidad de Gesti6n de Paises para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Oficina Regional para Am6rica Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundiat

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

TASA DE CAMBIO (7 de febrero de 2007)

US$1,00 = Guarani 5,080

ANEAES BID BM CARE CONEC CPES DGEEC DGGEA DGPEC EEB EM EM EMA EPH GoP HlID IFD JICA LLECE

MEC MEN MERCOSUR OCDE PCF PEI PIB PEA SIEC SNEPE TIMSS UNESCO WDR

PESOS Y MEDIDAS: Sistema m6trico AGO FISCAL: 1 de enero-31 de diciembre

SIGLAS Y ABREVIATURAS Agenaa Nacional de Evaluacidn y Acreditaci6n de la Educaci6n Superior Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Consejo Asesor de la Reforma Educativa Consejo Nacional de Educacibn y Cultura Centro Paraguayo de Estudios Sociol6gicos Direca6n General de Estadisticas, Encuestas y Censos Direcci6n General de Gesti6n Escolar Adrninistrativa Direcci6n General de Planificacihn Educativa y Cultural Educaci6n Escolar Bhsica Encuesta Integrada de Hogares Educacibn Media Educaci6n Media Abierta Encuesta Permanente de Hogares Gobiemo de Paraguay Harvard Institute for International Development Institute de Formaci6n Docente Japan International Cooperation Agency Laboratorio Latinoamericano de Evaluaci6n de la Calidad de la Educacibn Ministerio de Educaci6n y Cultura Mapa Educativo Nacional Mercado C o m h del Sur Organizaa6n para la Cooperad611 y el Desarrollo Econ6mico Principal Component Factors Proyecto Educativo Institutional Produdo Intemo Bruto Programme for In ternacional Student Assessment Sistema de Informaci6n de Estadistica Continua Sistema Nacional de Evaluation del Proceso Educativo Trends in International Mathematics and Science Study United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization World Development Report

INDICE

. . RESUMEN EJECUTrVO ............................................................................................................. 11

. . .................................................................................... 1 . Introduction y marco conceptual 1 ..... 1.1 El papel del capital humano en el crecimiento econ6mico y el desarrollo social 2

1.2 Sobre la pertinencia del estudio ....................................................................................... 4 ............................................... 2 . Contexto econ6mico y social en Paraguay (1995-2005) 7

2.1 Indicadores macroecon6micos .......................................................................................... 7 2.2 Indicadores demogrAficos ................................................................................................. 8 2.3 Indicadores del mercado laboral .................................................................................. 9

................................................................................................ 2.4 Indicador de desigualdad 11 .................................................................................................... 2.5 Indicadores de pobreza 12

3 . El sector educativo paraguayo: su estructura, la reforma y las tendencias en la ultima decada ................................................................................................................... 15

........................................................................... 3.1 Contexto educativo en Paraguay 15 ...................... 3.2 La reforma: documentos claves y objetivos de politica educativa 18

........................ 3.3 Tendencias en el sector educativo desde el inicio de la reforma 21 ................................................................................ 3.3.1 Cobertura ......................... 21

3.3.2 Eficiencia ......................................................................................................... 25 3.3.3 Equidad ........................................................................................................ 28 3.3.4 Calidad ............................................................................................................... 31

............................................................................. 3.3.5 Gasto public0 en education 31 .................................................................... 4 . Areas de analisis en la Educacion Media 38

......................................................................... Oferta y demanda en la Educacion Media 41

4.1 Oferta educativa .............................................................................................................. 41 4.2 Demanda por educaci6n ................................................................................................. 48

............................................................ 4.3 Importancia de las intervenciones focalizadas 52 .......................................... 4.4 Cobertura: la importancia de la distancia a la instituci6n 53

4.4.1. Asistencia a la instituci6n ................................................................................ 53 4.4.2. Promoci6n en 10s estudios ............................................................................. 57 4.4.3. Resultados ....................................................................................................... 58

4.5. Equidad: Evaluaci6n del Programa Sostenible de Becas ..................................... 58 4.5.1. Focalizaci6n del Programa .......................................................................... 60

............................................ 4.5.2. Resultados e impactos del Programa de Becas 62 4.5.3. Resultados ......................................................................................................... 64

4.6. Ca1idad:Docentes ................................................................................................. 65 4.6.1. Perfil de 10s docentes y concentraci6n de carga horaria docente en la Educaci6n Media ............................................................................................................... 67 4.6.2. La formaci6n de docentes: Institutos de Formacion Docente .................... 75 4.6.3. Resultados ......................................................................................................... 80

5 . Modelos financieros ....................................................................................................... 81 Escenario 1: Statu quo .............................................................................................................. 82 Escenario 2: Ejiciencia ............................................................................................................ 82

....................................................................................... Escenario 3: Intervenci6n combinada 83 5.1 Resultados ......................................................................................................................... 84

6 . Conclusiones ................................................................................................................... 86 ................................................................................................... Areas de investigaci6n futura 89

...................................................................................................... 7 . Referencias bibliograficas 93 Anexo 1: Estadisticas ................................................................................................................. 100 Anexo 2: Modelo economdtrico de oferta y demanda para la Educaci6n Media ............. 102 Anexo 3: Resultados del modelo economdtrico de oferta y demanda por la Educaci6n

Media .............................................................................................................................. 106 Anexo 4: Selecci6n de beneficiarios del Programa de Becas ............................................... 110

.................... Anexo 5: Metodologia de la evaluaci6n de impact0 del Programa de Becas 112 Anexo 6: Anexo analitico de docentes .................................................................................... 114 Anexo 7: Glosario de tdrminos ............................................................................................... -116 Anexo 8: Profesionales que participaron en el proceso de consulta presencial y a

distanda del Estudio Sectorial .................................................................................... 118

Figuras Figura 1: Renta per capita en Paraguay. relativo a1 promedio latinoamericano

1960.2004 .................................................................................................. 7 Figura 2: Ciclo econ6mico y ciclo politico. 1982-2005 .............................................................. 8 Figura 3: Tasa de desempleo total nacional. 1995-2004 ......................................................... 10 Figura 4: Salario medio por afios de educaci6n. 1992-2005 .................................................. 10 Figura 5: Coeficiente de Gini de ingreso . Comparaci6n regional. 2003 .............................. 11 Figura 6: Evoluci6n de la pobreza en el Paraguay. 1997-2005 ............................................. 12 Figura 7: Porcentaje de la poblaci6n con menos de US$2 a1 dia . Comparaci6n

regional, 2003 .................................................................................................................... 13 Figura 8: Estructura del sistema educativo nacional paraguayo ........................................ 17 Figura 9: Total de alumnos matriculados por nivel y tasas brutas de matricula.

1995-2005 ..................................................................................................................... 22 Figura 10: Promedio de aiios de educaci6n de la poblaci6n de 15 ai7os y mas. 1992 y 2002 ................................................................................................... 22 Figura 11: Tasas brutas y netas de matricula por nivel. 1995-2005 ...................................... 23 Figura 12: Tasas netas de matricula. MERCOSUR y Latinoamdrica. 2003 .................... 24 Figura 13: Tasa de repetici6n. abandon0 y retenci6n. EEB y EM. 1995-2004 ..................... 25

......................................................................... Figura 14: Perfiles de rendimiento 1995-2005 26 Figura 15: Tasas de repetici6n y abandon0 primaria y media. 2003 ................................... 27 Figura 16: Tasas netas de matricula en la Educaci6n Media. urbana y rural. 1995-2005 . 27 Figura 17: Tasas netas de matricula y abandono en zonas urbanas y rurales por nivel

educative. 2005 ................................................................................................................. 28 Figura 18: Tasas netas de matricula y abandono por quintil de ingreso y nivel educativo.

2005 ........................................................................................................................... 29 Figura 19: Tasas netas de matricula y abandono por idioma hablado en el hogar y nivel

........................................................................................................ educativo, 2005 29

Figura 20: Tasas netas de matrimla y abandon0 por g6nero y nivel educativo, 2005 ...... 30 Figura 21: Gasto publico en educacion como porcentaje del PIB (en dolares

constantes), 1995-2005 .......................................................................................... 31 Figura 22: Gasto publico en educacion, 2004 ........................................................................ 32 Figura 23: Distribucion del gasto publico por nivel, 1995-2005 .......................................... 33 Figura 24: Distribucion del gasto publico por actividad, 1995-2005 ................................... 34 Figura 25: Salario mensual medio de docentes en EEB y EM. Salario minimo,

1995-2007 ............................................................................................................................. 35 Figura 26: Gasto publico y privado en educacion, para el total de la EEB y EM,

1997-2004 ............................................................................................................................. 36 Figura 27: Marco analitico para el estudio de limitantes del acceso a la Educacion

Media ...................................................................................................................... 40 Figura 28: Numero de establecimientos, publicos, privados y subvencionados,

1995-2004.. ............................................................................................................... 42 Figura 29: Variation en el numero de instituciones por departamento, 1995-2005 .......... 42 Figura 30: Cobertura en la Educacion Media y numero de establecirnientos por

estudiante, por distrito, 2002 .................................................................... ........... 45 Figura 31: Distribucion de la distancia media entre instituciones de EEB y EM mas

cercanas ......................................................................................................... ......... 46 Figura 32: Porcentaje de instituciones de EEB por distancia entre centros educativos de

EEB y EM mas cercanos ........................................................................... .......... 47 Figura 33: Increment0 de salario asociado con un aiio adicional de educacion, urbano-

rural y hablantes de guarani, 1997-2004 ........................................................... 49 Figura 34: Retornos a la educaci6n por nivel, 1997-2004 ..................................................... 50 Figura 35: Probabilidad de asistir a la EM asociada con la distancia a la institucion de

EM mas proxima, 2005 ....................................................................................... 54 Figura 36: Probabilidad de asistir a la EM asociada con la distancia a la institucion de

EM mas proxima, controlando por caracteristicas de la persona, el hogar e institucion educativa mas prbxima, 2005 ........................................................... 55

Figura 37: Cambio en la probabilidad de asistir a una institucion asociado a la distancia, a la institucion educativa de EM mhs prbxima, controlando por caracteristicas de la persona, el hogar e institucion educativa mas prbxima, 2005 ................. 56

Figura 38: Cambio en la probabilidad de progresar en el nivel de estudios asociado con la distancia a la institution educativa de EM mas proxima, controlando por caracteristicas de la persona, el hogar e institucion educativa mas proxima, 2005 ....................................................................................................................... 57

Figura 39: Tasas de matriculaci6n de estudiantes preseleccionados y no preseleccionados del Prograrna Sostenible de Becas, 2004-2006 .................................................... 62

Figura 40: Tasas de aprobado para estudiantes preseleccionados y no preseleccionados del Programa Sostenible de Becas, 2004-2006 .................................................... 63

Figura 41: N6mero de docentes en la Educacion Media, 2001-2005 ................................... 68 Figura 42: Carga horaria de 10s docentes en una institucion y en todas las instituciones,

2006 ......................................................................................................................... 70

Figura 43: Porcentaje de docentes por numero de instituciones donde imparten clase. 2006 ......................................................................................................................... 71

Figura 44: Concentration de carga docente por aiios de experiencia. institucion donde imparten el mayor numero de horas. 2006 .......................................................... 72

... Figura 45: Porcentaje de docentes taxi y de planta por tamaiio de la institucion. 2006 73 Figura 46: Porcentaje de rubros por mateiia e institution. 2006 .................................... 74

................. Figura 47: Factores de 10s IFD asociados a1 desempefio de sus alumnos. 2005 79 Figura 48: Marco para el anhlisis de intervenciones .............................................................. 91 Figura 49: Proceso de selection de beneficiarios. Programa de Becas .............................. 111

Lista de tablas Tabla 1: Nfimero de instituciones oficiales. docentes y experiencia de docentes por nivel.

segcin departamento. 2005 ................................................................................................ 43 Tabla 2: Salario medio por nivel educativo. 1992-2005 ........................................................ 50 Tabla 3: Gasto medio en educaci6n como porcentaje del ingreso total familiar. por nivel

y por zona urbano rural. 2001-2005 ................................................................................. 51 Tabla 4: Composici6n del gasto educativo. por nivel y zona urbano rural. 2000 y 2005 . 52 Tabla 5: Caracteristicas de 10s estudiantes postulantes no preseleccionados.

preseleccionados y becados. 2003 .................................................................................... 60 Tabla 6: Caracteristicas de 10s estudiantes becados comparados con la poblaci6n de la

misma edad ......................................................................................................................... 61 Tabla 7: Resultados del impact0 del programa de becas sobre la probabilidad de

matricularse. aprobar y graduarse. 2004- 2006 .............................................................. 64 Tabla 8: Numero de docentes en la Educaci6n Media. por nivel educativo. afios de

experiencia. tip0 de instituci6n y turno. 2006 ................................................................ 67 Tabla 9: Caracteristicas de 10s docentes de Educaci6n Media. 2001-2005 ..............................

.............................................................................................................................................. 69 Tabla 10: Caracteristicas de 10s IFD segin sus alumnos, 2005 ............................................. 77 Tabla 11: Costo estimado escenario 1: Status quo ................................................................... 82 Tabla 12: Costo estimado en el escenario 2: Eficiencia .......................................................... 83 Tabla 13: Costo estimado en el escenario 3: Intervenci6n combinada ................................ 84 Tabla 14 . Matricula por nivel, 1995-2006 ............................................................................... 100 Tabla 15 . Tasas brutas y netas de matricula por nivel, 1995-2005 ..................................... 100 Tabla 16 . Tasas netas de matricula, comparaci6n regional, 2003-2004 ............................. 100 Tabla 17: Tasas brutas y netas de matricula, urbanas y rurales, 1995-2005 ...................... 101 Tabla 18 . Matricula por tip0 de instituci6n, 1995-2004 ....................................................... 101

AGRADECIMIENTOS

Este informe ha sido preparado por un equipo del Banco Mundial en conjunto con distintas direcciones del Ministerio de Educaci6n y Cultura de Paraguay (MEC).

Por ei Banco Mundial, el equipo estuvo conformado por ~lekandria Valerio (lider de estudio), Pedro Cerdh-Infantes, Graciela SQnchez Martinez, Myrna Machuca-Sierra, Juan Prawda y Thomas Otter.

Eduardo VPlez-Bustillo (Gerente del Sector Educaci6n1 Departamento de Desarrollo Humano, Regi6n de AmPrica Latina y el Caribe), Jesko Hentschel (Lider Sectorial de Desarrollo Hurnano para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay) y Jennie Litvack (Economista lider de Desarrollo Humano para AmPrica Latina y el Caribe) supervisaron el desarrollo del estudio.

Por el Ministerio de Educaci6n y Cultura, el equipo estuvo integrado principalmente por: Eva Fleitas de Virgili (Directora General de Planificaci6n Educativa y Cultural), Marina Velazco (Coordinadora TPcnica -UCP-MECDIRF), Nanqr Benitez (Directora de Curriculum), Mirna Vera, Margarita Sanabria, I v h Gonzhlez y Slalvadora Gimenez (Especialistas UCP-MEC-BIRF).

El estudio se elabor6 bajo 10s lineamientos proporcionados por Maria Ester JimPnez (Ministra de Educaci6n) y Marta Lafuente (Viceministra de Educaci6n).

Cabe reiterar que el anhlisis en que se sustenta este reporte fue elaborado de manera participativa bajo la modalidad presencial y a distancia, proceso en el que participaron instancias del nivel central y departamental del MEC, miembros del Consejo Nacional de Educaci6n y Cultura (CONEC), organismos de coolperaci6n internacional como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) mediante la geirencia de Gustavo Cuadra y miembros de organismos de la sociedad civil. En el Anexo 8 figura la lista de otros actores involucrados.

Finalmente, el equipo agradece 10s aportes recibidos durante toda la. fase de consults.

Ministerio de Educacidn y Cultura niko ojerovia BIRF rehe ha ojerure ichupe omyakhi h a p 5 petei tembiapo ojejeporekahape marandu rehe he'iva aiietehape mba'eichaitkpa ofieihina ha mba'dpa ojejapo por5 tkr5 ofiemyatyr6va1er5 ofiehekombo'ekudvo mit5rusu ha mit5kufia paraguaiguiipe. Updichaniko, ofiembohape ko tembiapo ha ipype ojykeko mbarete ojuehe heta tekove katupyry tet5 ambuegua ha hendivekuera ko'apegua avei. Pdina ko1ag5, opamavo ha ojehecha rire oi por5ha ko tembiapo, ojekuaauka ko kuatia rupive.

MEC omboaguyje BIRFpe ko tembiapo rehe ha, omys5ivo maymava oikuaa hagu5, omel$ ifiel$ ojesareko por5taha ipype he'iva rehe h& upkicha, ijaguarAramo jepe heta mba'e ojehupytymahagukre, ohechakuaa avei heta mba'e gueteri ombohape por5veva1er5 ohovo mit5kufia ha mit5karia1y paraguai rehehape.

El Ministerio de Educacidn y Cultura ha encomendado a1 BIRF un estudio que sefiale la situaci6n real de la educaci6n en Paraguay, que refleje las condiciones favorables y desfavorables en la Educaci6n Media. De esta manera, se ha elaborado el presente estudio, el ma1 ha sido posible con la participaci6n inteligente de profesionales del sector educativo del pais conjuntamente con asesores extranjeros. Tras la revisi6n y validacion del mismo se presenta a la sociedad en general.

El Ministerio de Educaci6n y Cultura expresa su agradecimiento a1 BIRF por el trabajo realizado y, a1 dar a conocerlo, ratifica el compromiso de generar mejores condiciones de aprendizaje y desarrollo efectivo a travds de la educaci6n.

MEC, 10 de diciembre de 2007

RESUMEN E JECUTIVO En 10s ultimos 20 afios, la mayoria de 10s paises latinoamericanos pusieron en marcha intensas reformas a sus sistemas educativos, mismas que ademas de haber producido 10s consensos y las politicas publicas que orientan el proceso, tienen la caracteristi.ca de ser en todos 10s casos, resultados de profundas reflexiones sobre el papel de la educaci6n en el desarrollo economico y social de un pais.

El caso paraguayo no es la excepci6n y despubs de 35 aiios de dictadura, el Gobierno de Paraguay (GoP) inici6 la reforma educativa mAs ambiciosa de su historia. A poco mas de diez aiios de su inicio, se observan logros trascendentes tales como un increment0 significative del promedio de escolaridad de la poblaci6n y la ampliaci6n de la cobertura del sistema educativo en zonas rurales. Sin embargo, todavia hay retos importantes para el pais, siendo el principal, el de continuar con la expansion de un sistema educativo que incorpore dentro de sus lineamientos clave, la equidad en el acceso de 10s mas desfavorecidos y el mejoramiento continuo de la calidad.

El presente estudio tiene como objeto dotar de informaci6n a1 proceso de toma de decisiones sobre la proxima generacion de estrategias educativas que el GoP pondra en marcha para fortalecer 10s logros alcanzados y hacer frente a 10s retos existentes. Para ello, este estudio analiza la naturaleza y el alcance de 10s resultados producidos por las politicas reformistas y, con base en ellos, se elabora una serie de escenarios y estrategias alternativas orientadas a llevar a Paraguay a alcanzar sus objetivos de reforma para el aiio 2015.

En ese sentido, se presenta primer0 el marco conceptual del estudio y su vinculo con el desempefio econ6mico del pais, el cud se complernenta con una revisi6m de las tendencias en indicadores sociales y macroecon6rnicos clave del P'araguay. Posteriormente, se exploran la estructura y operaci6n del sector educativo paraguayo, 10s objetivos de la reforma educativa y 10s resultados hasta ahora obtenidos en las areas prioritarias para el sector: cobertura, equidad, calidad y eficiencia. Finalmente, a partir de una serie de modelos financieros, se proyectan 10s costos esperados de un conjunto de escenarios futuros a fin de determinar la viabilidad financiera de distintas politicas de expansion con miras a alcanzar 10s objetivos de mediano plazo.

El desarrollo econo'mico y social de un pais depende en v a n medida de politicas articuladas y generadoras de educacioiz de calidad asi como de un entorno macroecono'mico favorable. La importancia de la educaci6n para el desarrollo econ6mico y social de un pais radica no s610 en el impact0 asociado a la escolaridad promedio de su poblaci6n, sino tambibn en la multiplicidad de efectos que la provision de educacion de calidad tiene sobre la decision de 10s hogares de invertir en educacion adicional, 10s niveles de pobreza, las desigualdades en el ingreso presente y fu~turo, asi como sobre la capacidad de generaci6n e innovaci6n tecnol6gica1 entre muchos otros.

En cuanto a la educaci6n media, su importancia estriba en el doble papel que ejerce, por un lado, al proveer a 10s jovenes interesados en ingresar a1 mundo del trabajo de las habilidades y 10s conocimientos basicos que el mercado demanda, y por otro, al preparar a 10s estudiantes que desean continuar sus estudios en niveles superiores. Su posici6n como puente entre la educaci6n basica y la superior enfatiza la importancia de su analisis y del disefio de politicas fortalecedoras del nivel y articuladoras para todo el sector.

La reforma educativa del Paraguay produjo importantes planes y programas cuyo fin es el de generar cambios sigruficativos y de largo plazo en 10s indicadores econ6micos y sociales del pais. Sin embargo, a h cuando el disefio de politicas educativas es crucial para garantizar mejoras sustanciales en la educaci6n media, es vital tomar en consideraci6n 10s indicadores relacionados con el contexto econ6mico nacional, regional e internacional puesto que 6stos determinan la magnitud y el alcance de 10s resultados. El contexto actual del Paraguay, de bajo crecimiento econ6mic0, gran desigualdad y altos niveles de pobreza, presenta dificultades importantes para el buen funcionamiento de diversas politicas educativas, principalmente en la disponibilidad de recursos piiblicos adicionales para la expansi6n de programas exitosos.

No obstante, la dinhica poblacional del pais para 10s pr6ximos 20 aiios vaticina una desaceleracibn del crecimiento de la poblaci6n y en porcentaje habra mas gente adulta y de la tercera edad que nifios y j6venes (Rodriguez 2007), lo que representa una ventana de oportunidad para destinar 10s recursos a intervenciones que incrementen la eficacia de 10s servicios educativos y de salud y la calidad de vida de la poblaci6n. Por ejemplo, aunado a la dinhica poblacional, la presencia de flujos migratorios internacionales predominantemente laborales para adultos entre 25 y 65 aftos, a la par de flujos internos tanto laborales como de reunificacibn familiar en j6venes entre 15 y 29 afios, lleva a suponer que si bien la demanda por servicios educativos en EEB y EM seguira de cerca las estimaciones de crecimiento poblacional nacional, sera mas m6vil y se dirigira predominantemente hacia las Areas urbanas de alta y mediana concentraci6n.

Como resvltado de las politicas educativas de reforma, el sector se ha modificado para poner en operacibn programas con tres lineas prioritarias de accio'n (calidad, equidad y eficiencia), 10s cuales muestran resultados importantes a la fecha. El principal cambio en la estructura del sistema educativo se dio en la fusion de 10s dos ciclos de educaci6n escolar basica con el primer0 de educaci6n media, creando asi un esquema de 9 grados de EEB y tres de EM. En cuesti6n de calidad, a partir del disefio, el establecimiento y 10s resultados generados por las pruebas del Sistema Nacional de Evaluaci6n del Proceso Educativo (SNEPE), la evaluacibn de 10s aprendizajes comienza a transitar hacia un esquema de operaci6n con base en estandares de calidad definidos. En lo que respecta a las acciones de cobertura con equidad, se produjeron avances significativos a1 llegar casi a la universalizaci6n de la EEB de primer y segundo ciclo, aunque el reto persiste para la cobertura en el tercer ciclo de EEB y en la EM. Y en lo relativo a la eficiencia interna del sistema, se observan grandes logros en el aumento de las tasas de retenci6n y a

reduction de la tasa de abandon0 en todos 10s niveles; sin embargo, todavia es necesario mejorar 10s resultados del sistema educativo en su totalidad, en particular 10s relacionados con la promoci6n escolar y graduacidn, el volumen de alumnos por secci6n y la distribuci6n de las cargas horarias de 10s docentes.

A partir de 10s resultados del andisis de las tendencias emergentes, 10s equipos t4cnicos del MEC y el Banco Mundial identificaron las estrategias y programas prioritarios de analisis en funci6n de su capacidad de expansi6n y respuesta para lograr 10s objetivos de mediano y largo plazo establecidos en 10s documentos de reforma. Para ello, se desarroll6 un marco analitico que evalua 10s efectos de las interacciones entre factores relacionados con la oferta y la demanda en el acceso a la educaci6n. En particular, se profundiz6 en el analisis de tres elementos importantes: (i) el efecto de la distancia a la instituci6n mhs pr6xima sobre la asistencia y la promoci6n en 10s estudios del tercer ciclo y de la educaci6n media, (ii) el impacto he1 Programa de Becas sobre el acceso y la retention de 10s beneficiarios, y finalmente, (iii) las caracteristicas de 10s docentes, su formaci6n y su carga horaria con rniras a la expansi6n de la cobertura de la educaci6n media.

Los resultados de esta secci6n demuestran que:

( i ) La distancia a la institucibn constriiie el acceso a la educacio'n. El anhlisis econom4trico mostr6 que la distancia al centro educativo .es un factor determinante de la probabilidad de asistir a la EEB de tercer ciclo y en menor medida a la EM.

(ii) El programa de becas mejora el acceso, retencio'n y graduacio'n de 10s beneficiarios. Esta iniciativa ejerce un efecto positivo sobre la matriculaci6n, la promoci6n entre grados y la graduaci6n de nivel basic0 a1 medio entre sus beneficiarios. Sin embargo, el analisis tambi4n indica que el impacto de este programa pudiera lirnitarse si no se acompaiia de estrategias flexibles que fon~enten la asistencia y la participacibn de 10s becarios a1 tiempo que satisfacen el requisito operativo del programa de que estos deben tener acceso, a menos de 5 Km., a una instituci6n educativa del nivel en el que se encuentren.

(iii) La carga horaria de 10s docentes de educacio'n media es baja y esta desconcentrada m distintas instituciones, lo que incrementa el riesgo de heterogeneidad en la calidad educativa en todo el pais. Mhs a h , la carga horaria de la mayoria de 10s docentes no ~610 es baja, sino que esth ampliamente diversificada en distintas instituciones asi como en la enseiianza de materias variadas. Dado que la carga horaria total y en una misma instituci6n tiende a aumenta~r con la experiencia, la presencia de un mayor numero de "docentes taxi" coin menor concentraci6n horaria en las instituciones, aparece como el fen6meno predominante, sobre todo en las instituciones educativas mas pequeiias. Asimismo, las notables diferencias en las caracteristicas de 10s institutos de formaci6n docente (IFD), en su infraestructura, disponibilidad de hsumos,

gesti6n de la instituci6n e innovaci6n pedagdgica, apuntan a la necesidad de nivelar dichas diferencias, en funci6n de su efedo sobre el aprendizaje de 10s docentes.

Con base en estos resultados y en vista de las condicionantes que el escenavio de recursos limitados impone a la expansio'n de la cobertuva del sistema con equidad y calidad, se opt6 por desarrollar simulaciones para evaluar el costo-efectividad de distintas intevvenciones necesarias para alcanzar 10s objetivos de reforma establecidos para el mediano plazo. El sentido prhctico del modelo desarrollado para estimar dichos escenarios reside en el chlculo del costo de operaci6n adicional a ejercer entre 2008 y 2015 con la finalidad de alcanzar 10s objetivos educativos estratbgicos establecidos para 2015.

El escenario 1 proyecta el costo de continuar con las mismas tasas de promoci6n, repetici6n y abandono, toma en cuenta el crecimiento poblacional natural, y mantiene la estructura de gasto actual. El escenario statu quo evidencia que bajo estos supuestos y a un costo de 4,7 por ciento del presupuesto promedio anual destinado para la EM, no se alcanzaria la tasa de cobertura objetivo para 2015.

El escenario 2 incorpora a1 modelo base, mejoras en la eficiencia interna del sistema que permita matricular y mantener a mhs alumnos en el sistema educativo formal, apelando a una reducci6n en las tasas de abandono y mejorando las de promoci6n. El escenario de eficiencia demuestra que bajo estos supuestos y a un costo de 6,8 por ciento del presupuesto promedio anual de la EM, si se alcanzaria la tasa de cobertura objetivo de 72 por ciento en el a150 2015.

Finalmente, el escenario 3 calcula, a partir de las mejoras en la eficiencia interna del escenario 2, una combinaci6n de politicas que aumenten el numero de becas y el gasto en infraestructura, a la vez que se consigue una mejor utilizaci6n de 10s recursos aumentando el numero de alumnos por secci6n en la EM. Este escenario de eficiencia e

intervenci6n combinada observa que a un costo de 8,4 por ciento del presupuesto promedio anual de la EM se alcanza la tasa de cobertura objetivo de mediano plazo a1 tiempo que se incrementa la equidad y la eficiencia interna del sistema.

De 10s escenarios proyectados emergen, ademhs, dos hallazgos interesantes. Primero, la importancia de mejorar la eficiencia en la gesti6n y ejecuci6n de 10s recursos del sector, ya que el gasto administrativo tiene un peso enorme en la composici6n del presupuesto del sector, principalmente el asignado a salarios. Segundo, la necesidad de fortalecer las politicas actuales para que generen mejoras sostenibles en la eficiencia interna del sistema (es decir, en las tasas de abandono y repetici6n entre grados y niveles), dado que &as constituyen insumos clave para la consecuci6n de 10s objetivos establecidos para 2015.

Ante la necesidad de incrementar la eficiencia en la ejecucio'n de 20s recursos priblicos, el diseiio de politicas educativas debe responder de manera flexible a 20s retos persistentes en cobertura, equidad y calidad de la educacio'n. En lo concerniente a la expansi6n de la cobertura y la equidad, se hace hincapib en la necesidad de incorporar el uso de 10s sistemas de informaci6n en la actualidad en fase de disefio, asi como de la metodologia de micro planificaci6n por el momento en fase experimental, para recuperar de manera mhs rhpida la informaci6n sobre la operaci6n del sistema educativo en todos sus niveles. Asimismo, teniendo en cuenta la importancia de la distancia a la institution educativa, se reconoce la relevancia de conducir una evaluacion del modelo de educaci6n media abierta, actualmente en fase experimental y de otros modelos que permitan flexibilizar la oferta educativa nacional.

En relaci6n con la calidad de la educaci6n, se encontr6 que a partir de la evaluaci6n rigurosa de 10s resultados del desarrollo experimental y focalizado de mecanismos de acreditacibn de 10s IFD y la certificacion profesional de 10s educadores asi como de la evaluaci6n del nuevo sistema de formaci6n docente inicial y en servicio que opera de manera experimental, se puede fortalecer su institucionalizaci6n como una prhctica alineada a1 desarrollo de estindares de calidad docente. Esos mismos resultados y estiindares permitirian crear incentivos departamentales, de zona e institucionales, de mejora del sistema en su totalidad. Todo lo cual debiera llevarse a cab0 a la par de financiamiento y de esfuerzos de distribuci6n de medios educativos, como textos, laboratorios y otros insumos, que deberiin responder a un plan detallado de dotaci6n y reposici6n de 10s mismos.

Por Gltimo, dado que el porcentaje del PIB destinado a este rubro se encuentra ya por encima de la media regional, el margen de acci6n fiscal para incrementar el nivel de remrsos de intervenciones adicionales es limitado, por lo que resulta crucial elevar la eficiencia en el gusto, ahora restringida por la gran cantidad de fondos comprometidos en salarios de docentes y personal del NIEC. Para tal efecto, este estudio identifica, entre otros, tres factores importantes a considerar en el disefio de politicas dirigidas a la eficiencia del gasto. Primero, el de evaluar el modelo de micro planificaci6n a partir del involucramiento de todos 10s actores que participan en el proceso. Segundo, la sistematizaci6n de la experiencia de la Direcci6n General de Educaci6n Media en torno a la concentraci6n de la carga horaria de 10s docentes del nivel a fin de explorar la viabilidad de expandirla. Y tercero, evaluar la viabilidad de institucionalizar la estrategia de autonomia administrativa, financiera y pedag6gica escolar con base en la evaluacion de la operation del PEI e identificar 10s requerimientos de mejora de las condiciones estructurales del programa tales como el uso de fondos propios y normativas mhs flexibles, que fortalezcan su operaci6n.

En general, el ritmo y avance de la reforma educativa han generado cambios en el sector acordes con el proceso. Sin embargo, existen temas que comienzan a tomar protagonismo dado su papel determinante para el alcance de 20s objetivos de reforma. Dichos temas constituyen Areas de investigaci6n futura para entender sus dinhmicas y

mecanismos de operaci6n y poder diseftar asi, estrategias y acciones de respuesta adecuadas.

( i ) El impacto de 10s jlujos migratorios infernos e internacionales en la demanda de educacio'n por grupo de edad y por departamento. Es necesario analizar, mediante proyecciones sobre 10s niveles y la intensidad de la migraci6n interna en el Paraguay, el impacto que dsta puede tener en la composici6n de la demanda por educaci6n en 10s distintos departamentos. Estos cambios realzan la importancia de flexibilizar la oferta educativa en Areas rurales y de alta emigracibn, por encima de decisiones que favorezcan fuertes inversiones en infraestructura dado que &stas pudieran no ser las mejores desde una perspectiva de eficiencia de costos.

(ii) El peso relativo de escoger el estudio sobre el trabajo. A pesar de que 10s datos disponibles reportan que s610 5 por ciento de 10s estudiantes trabajan, es probable que esta cifra excluya a j6venes cuya labor no encaja en la definici6n de trabajo contenida en la Encuesta de Hogares. Por ello, a h cuando 10s datos existentes subestiman la proporci6n de j6venes que trabajan y dificultan la estimaci6n del costo de oportunidad a1 cual se enfrentan, la relevancia del tema es clara, por lo que requiere de mayor atenci6n y medici6n precisa en el futuro cercano.

(iii) La importancia de continuar evaluando la evolucio'n de 10s aprendizajes. El impacto de politicas educativas orientadas a alcanzar 10s objetivos del sector para 2015 dependera en gran medida no s610 del context0 macroecon6mico nacional e internacional que experimente el Paraguay, sin0 tambien de la calidad de la informaci6n base y de las herramientas que se utilicen durante la formulaci6n y toma de decisi6n sobre politicas educativas subsecuentes. En este sentido, la evaluaci6n de 10s aprendizajes sirve como un parAmetro para medir la relevancia curricular y la calidad de la educaci6n provista en relaci6n con el desarrollo de habilidades y conocimientos necesarios para la vida contempor Anea.

( iv) Los retos que la gobernabilidad del sector educativo impone para la consecucidn de 10s objetivos de reforma. Como ya se mencion6, el grado de avance de la reforma educativa pone de manifiesto la necesidad de abordar oportunamente el tema de la gobernabilidad del sector, ya que su omisi6n podria inhibir 10s esfuerzos y logros hasta ahora alcanzados. Si bien el Ministerio de Educaci6n y Cultura ha conseguido resultados notables en cuanto a la descentralizaci6n, aun es posible mejorar este proceso mediante un marco legal y financier0 que potencie las acciones de desconcentraci6n y descentralizacibn alcanzadas con la reforma. El principal reto al que se enfrenta el MEC en este sentido es el de disefiar medidas y estrategias que articulen 10s distintos esquemas de gobernabilidad operantes en distintos niveles del sector y Areas de operaci6n.

vii

(v) Fortalecer la evaluacio'n de las intervenciones pziblicas en fincio'n del costo- efectividad con el que logran sus objetivos. Uno de 10s mensajes principales del estudio consiste en recalcar la importancia de 10s analisis de costo-efectividad y las evaluaciones de impacto en el disedo, implementaci6n y continuaci6n de distintas alternativas de acci6n publica. En este context0 de serias limitaciones presupuestarias y de gran presi6n social por servicios educativos de mejor calidad, la formulacibn de acciones y programas requiere una estimaci6n de costos en funci6n no so10 de su impacto en el presupuesto, sin0 tambikn de su viabilidad para generar 10s irnpactos esperados y alcanzar 10s objetivos de desarrollo establecidos.

Si bien es cierto que 10s beneficios esperados de intervenciones mixtas no son inrnediatos, la ventana de oportunidad que presenta el repunte en el crecimiento econ6mico y la desaceleraci6n del crecimiento poblacional en el Paraguay, invita a gobierno y sociedad a comprometer remrsos y esfuerzos en la provisi6n de education de calidad para todos 10s segmentos de la poblaci6n. El disefio de estrategias futuras deber6 entonces buscar el balance ademado entre programas flexibles y formales que logren garantizar el acceso a la educaci6n de calidad, principalmente a 10s grupos menos favorecidos. Las experiencias internacionales demuestran la viabilidad del objetivo meta.

viii

I. Introduccion v marco conceptual Antecedentes

1. El empuje dado a1 sector educativo con la reforma iniciada a principios de 10s noventa ha resultado en importantes mejoras en 10s principales indicadores del sector, principalmente en EEB. El gasto pfiblico en educaci6n aument6 de manera considerable durante 10s primeros afios de la reforma. La cobertura del sistema se increment6 significativamente, en particular en la educaci6n preescolar y EEB, afectando de manera positiva 10s niveles de equidad del sistema, sobre todo en las zonas rurales. Asimismo, el establecimiento de pruebas peri6dicas para medir el aprendizaje de 10s alumnos constituye otro resultado importante dirigido a aumentar la calidad de la educaci6n ofrecida en el pais.1

2. A pesar de estos logros, todavia existen desafios importantes para el futuro de la educaci6n paraguaya. Entre estos retos, algunos identificados en 10s documentos de politica educativa como objetivos nacionales a alcanzar en el afio 2015, destacan el de aumentar 10s niveles de equidad y calidad de la education en todos 10s grados, asi como en la cobertura a partir del tercer ciclo de la EEB y EM.

3. Con el objetivo de apoyar a1 Paraguay en el fortalecimiento de planes estratkgicos y la puesta en marcha de politicas educativas, de 1996 a 20032 el Banco Mundial autorizo apoyos financieros para la ejecuci6n de la reforma a la EM y el fortalecimiento de la capacidad institucional del sector y ahora prevk una segunda fase de apoyos para expandir 10s logros hasta ahora alcanzados mediante el aurnento de la magnitud y el alcance de programas actuales exitosos.

4. Este estudio es resultado del trabajo conjunto entre el equipo del Banco Mundial y las diversas direcciones del Ministerio de Educaci6n y Cultura (MEC) del GoP. Desde el inicio del proceso, se trabaj6 en equipo en el disefio del estudio, la elecci6n de las areas de analisis, la propia exploraci6n de resultados, la generaci6n de mecanismos de accion y criterios de disefio y evaluation previos a la arnpliaci6n de politicas actuales, ademas de la production de una serie de conclusiones sobre este ejercicio.

5. Las discusiones iniciales, en las que se consensuaron las Areas y 10s programas especificos a exarninar, se llevaron a cab0 en Asuncion con las diversas direcciones y actores relevantes del sector educativo. En esta primera etapa se conform6 un equipo virtual de trabajo que incluia representantes de diversas direcciones del MEC, grupos de investigation a nivel nacional y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a fin de compartir y validar las metodologias y resultados preliminares del estudio. Una vez desarrollados 10s insumos de este grupo virtual, se realizaron seminarios de trabajo en la

El deficit de informaci6n sobre logros academicos genera problemas de interpretaci6n y factibilidad de comparacidn de 10s resultados de las pruebas actuales debido a la ausencia de Paraguay en la aplicacidn de pruebas intemacionales, exceptuando LLECE.

Education Reform Program - First Phase. Project Appraisal Document nGm. 25630. junio 25,2003.

capital paraguaya, para presentar 10s resultados y trabajar en la generaci6n de las conclusiones preliminares del estudio.

6. El informe esta organizado de la siguiente manera. El capitulo 1 presenta una breve revisi6n del marco conceptual sobre el cual se fundamenta este estudio y una explication sobre la pertinencia del estudio dentro del entorno politico y econ6mico de Paraguay. El capitulo 2 ofrece una panorAmica del context0 socioecon6mico del pais de 1995 a 2005 con el fin de presentar el entorno en el cual se han puesto en marcha las politicas de reforma. El capitulo 3 sintetiza la estructura del sector educativo e identifica las principales tendencias en algunos de sus indicadores, presenta comparaciones internacionales asi como notas sobre la evoluci6n del gasto public0 en educaci6n destinado a1 alcance de 10s objetivos estratdgicos de la reforma. El capitulo 4 desarrolla el analisis de las Areas identificadas como prioritarias para la EM y aplica un modelo analitico de demanda y oferta para profundizar en el estudio de cada una de ellas. El capitulo 5 contiene una serie de simulaciones financieras sobre el impacto fiscal de distintos escenarios de politicas para la EM y su potencial para alcanzar 10s objetivos del nivel establecidos para 2015. Por Gltimo, el capitulo 6 concluye con un abanico de acciones y programas que permitirian fortalecer el impacto de las politicas del nivel de educacibn media paraguayo, ademhs de aspectos relevantes para el analisis futuro de este tema.

1.1 El papel del capital humano en el crecimiento economico y el desarrollo social

7. La importancia de la educaci6n para el desarrollo econ6mico y social va mAs alla de aumentar el nivel educativo de la p0blaci6n.~ Miiltiples estudios han identificado, con distintos grados de certeza, relaciones entre la educaci6n e indicadores laborales como el empleo y el salario, la desigualdad en su distribution y 10s ingresos futuros, ademAs de su impacto en el desarrollo humano y social en la salud materno infantil (ver Behrman 1996; Strauss y Thonias 1998; Glewwe 2002; Cutler y Lleras-Muney 2006), la fertilidad (Thomas 1999 y Oliver 1999), la participaci6n civil, el capital social de las commidades, la confianza en las instituciones, la producci6n artistica y la innovaci6n tecnol6gica, entre otros (Glaeser, Ponzetto y Shleifer 2006; Lorenzen 2005; Temple 2000 y Deasy 2002).

8. Tradicionalmente, el anAlisis del impacto de la educaci6n ha sido abordado a travds de 10s efectos del capital humano en el crecimiento econ6mico y su distribuci6n entre distintos grupos socioecon6micos de la poblaci6n. La conexi6n te6rica establece que la educaci6n estimula el crecimiento econ6mico a travds de tres canales principales: (i) incrementos en la productividad de 10s trabajadores, (ii) mayor productividad del capital fisico a partir de su utilizaci6n eficiente por parte de trabajadores mejor

- - -

3 Vegas y Petrow (2007) presentan una revisi6n exhaustiva de la literatura sobre el impact~ de la educaci6n en varias dimensiones.

calificados, asi como (iii) aumentos en 10s niveles y la capacidad generadora de innovaci6n tecnol6gica (Lucas 1988; Romer 1990; Benhabib y Spiegel 1994 y Vandenbussche, Aghion y Meghir 2006, entre otros). Su correspondiente demostraci6n empirica, compleja a raz6n de la calidad de 10s datos disponibles, sugiere que paises con niveles iniciales de educaci6n mis altos tienden a crecer mis rQpidamente (Barro 1997; Barro y Lee 1993 y Vandenbussche, Aghion y Meghir 2006), una relaci6n que a su vez parece estar ligada a1 aurnento de su capacidad de absorci6n y reproducci6n de innovaci6n tecnolbgica.

9. Con base en lo anterior, mayores niveles educativos se relacionan ademQs con un efedo positivo sobre la situaci6n laboral de 10s beneficiarios, donde un mayor numero de afios de escolaridad se considera fuertemente asociado con mayores ingresos y una probabilidad menor a estar desempleado. La evidencia empirica de esta relacibn, conocida como retornos a la educacio'n4, demuestra una correlaci6n positiva en promedio cercanaPal 10 por ciento de salario adicional por cada aEio de educaci6n adquirida.5

10. No obstante su utilidad, la medida aiios de escolaridad cuenta con dos limitantes para su interpretacibn. Por una parte, su carQcter mantitativo omite la existencia y 10s efectos de diferencias cualitativas en el aprendizaje y el conocimiento, las cuales son observables a partir de las discrepancias en la productividad laboral entre paises con niveles de escolaridad similares. MQs a h , ksta asume implicitamente que las habilidades cognitivas y el capital humano resultan s610 de la instrucci6n formal, lo ma1 deja de lado el impact0 proveniente de factores tales como la familia y 10s pares escolares quienes ejercen una influencia directa en su desarrollo.

11. Este reconocimiento ha generado un amplio consenso que atribuye a las diferencias en 10s logros acadkmicos una mayor capacidad interpretativa de las desigualdades internacionales en el aprendizaje y la productividad, que la que tienen medidas como 10s incrementos en 10s afios de escolaridad o en las tasas de matricula (Hanushek y Woessmann 2007; Lee 1995; Glewwe 1996; Hanushek y Kimko 2000; Barro 2001; Hanushek 2004)6. A1 respecto, O'Neill (1995) y Pritchett (2001 y 2004) consideran que la principal raz6n puede provenir de la heterogeneidad en la calidad de la educacio'n formal y su capacidad de desarrollar, dentro y fuera del sistema educativo, las habilidades cognitivas necesarias para la vida contemporinea. Aun mando esta asociaci6n no ha sido extensamente dommentada, la evidencia existente permite asumir

4 Desde el trabajo de Jacob Mincer a mediados de 1970, la relaci6n entre afios de escolaridad y el salario se conoce como retornos a la educaci6n y su medici6n ha obsemado importantes avances metodol6gicos para corregir algunos sesgos originales. Ver, entre otros, Psacharoupoulos y Patrinos (2004) para un resumen de la literatura y las distintas metodologias para corregir sesgos, o Psacharapolous (1994); Card (1999); Harmon, Oosterbeek, y Walker (2003) para profundizar sobre el tema. 5 Asimismo, es importante recalcar que 10s retornos a la educaci6n no generan efectos constantes para todos 10s paises ni para todos 10s segmentos de la poblacibn, lo que resulta en retornos y oportunidades de acceso a1 mercado laboral diferenciados a partir de la distribuci6n y la relativa escasez de la educaa6n.

Ver UNESCO (2004), Hanushek (2005), Sakellariou (2006) y Mulligan (1999), para paises en desarrollo; Murnane et al. (2000), Green y Riddell (2003), Lazear (2003), Leuven, Oosterbeek y Van Ophen (2004), para Estados Unidos y OCDE.

con suficiente certeza correlaciones entre la calidad educativa y la matn'mla, la calidad educativa y la permanencia en el sistema educativo, asi como entre la calidad educativa e incrementos en las tasas de graduaci6n y promoci6n a niveles superiores7.

12. MAS a h , la evidencia actual permite suponer que en ausencia de equidad en el acceso a educaci6n de calidad, 10s segmentos mas pobres de la sociedad tienden a recibir una instrucci6n mas deficiente y abandonan la educaci6n formal antes que 10s segmentos mas ricos, lo que se traduce en un increment0 de la desigualdad futura. Dicho hallazgo corrobora lo expresado en el reporte del Banco Mundial sobre Desigualdad en Amdrica Latina (2004) sobre c6mo la disparidad en la distribuci6n de la educaci6n y 10s altos retornos atribuidos a dsta son dos de 10s factores principales que explican 10s niveles persistentes de desigualdad en la regi6n. A1 respecto, 0tl:er (2007) afirma para el caso de Paraguay que la existencia de retornos a la educaci6n y el rendimiento educativo contribuyeron a afianzar el aumento en la des'igualdad observado durante el period0 de expansi6n econ6mica entre 1992 y 1998.

13. Las desigualdades en la distribuci6n de la educaci6n responden tambidn a 10s objetivos (en ocasiones parciales, otras secuenciados) de 10s gobiernos nacionales, en buena parte como resultado de que la relevancia de distintos niveles educativos varia ademAs en funcibn de distintos objetivos de desarrollo. La educaci6n primaria o bAsica se asocia a1 desarrollo de habilidades basicas de aprendizaje y socializaci6n, mientras que la superior o terciaria se considera determinante para el desarrollo nacional y la competitividad. La educaci6n media o media queda posicionada en el dificil papel de satisfacer un papel dual dentro de la estructura de la ensefianza. Por una parte, es responsable de proveer a 10s j6venes interesados en ingresar a1 mundo del trabajo de las habilidades y conocimiento basicos que dste demanda y, por otro, de preparar a 10s que desean continuar sus estudios a nivel terciario (Di Grope110 2006). Su posici6n como puente entre la educaci6n basica y superior gener6 en America Latina en las ddcadas de 10s ochenta y noventa, un amplio debate en torno a la necesidad de reformar su estructura y orientaci6n.

1.2 Sobre la pertinencia del estudio 14. El presente estudio tiene como objeto analizar 10s logros de la reforma educativa paraguaya en la ultima dkcada con el fin de identificar 10s dxitos alcanzados y 10s principales desafios pendientes. Para mmplir con ello, despuds de haber revisado las tendencias y 10s resultados generales de las politicas reformistas, el estudio procede a profundizar en 10s retos partimlares de la Educaci6n Media, analizando las Areas estrategicas para alcanzar 10s objetivos a mediano y largo plazo, para mlminar despues con una serie de opciones de intervenci6n pfiblica enfatizando la viabilidad fiscal de su ejecucion.

7 Ver Hanushek y Woessmann (2007) para una explicacibn detallada de 10s efectos observables de la calidad de la educacibn sobre la matricula, la retencibn, la promocibn y 10s retornos a la educacibn.

15. Este estudio, generado de manera conjunta entre el Ministerio de Educaci6n y Cultura y el Banco Mundial, asi como 10s avances de las actuales politicas del MEC, permiten proponer tres opciones analiticas relacionadas directamente con la cobertura, la equidad y la calidad del sistema educativo las cuales constituyen las lineas estratkgicas de la reforma a la educaci6n media. Los mecanismos particulares y las opciones de financiamiento a discutir en 10s capitulos que prosiguen, responden directamente a estos tres ejes analiticos consensuados.

16. La selecci6n de las Areas del estudio estuvo sujeta a cuatro criterios esenciales. Primero, debido a que 10s grandes retos esthn en la expansi6n de la EM y EEB de tercer ciclo, se acordo centrarse en areas relacionadas con estos dos ciclos. Segundo, dado que las actividades intensivas futuras podrian ejercer un peso importante en el presupuesto, se consideraron ~610 aquellas con un potencial significative de impacto, excluyendo asi programas confinados a segmentos pequeiios de la poblaci6n. Tercero, considerando la importancia de la informaci6n generada y generable en la formulaci6n de politicas publicas, se favorecieron aquellos programas o intervenciones que estuvieran en curso para 10s cuales se cuenta con datos confiables dado su potencial de evaluation. Finalmente, tomando en cuenta las restricciones impuestad por el calendario de trabajo de este estudio, la inclusi6n de las evaluaciones prospectivas de programas en marcha quedan condicionadas la oportuna generaci6n de resultados.

17. La elecci6n de 10s distintos fadores en 10s cuales habia que profundizar fue especialmente importante dada la imposibilidad de explorar todos 10s elementos y las causas que pudieran tener un impado sobre la cobertura, la equidad y la calidad de la educaci6n media en un estudio de esta magnitud. Por ello, se prioriz6 el aniilisis de aquellos factores que estuviesen relacionados de manera estrecha con 10s objetivos de reforma a mediano y largo plazo, sobre todo con 10s aumentos a la cobertura en el tercer ciclo de la EEB y EM, asi como con 10s niveles de equidad y calidad en el sistema. Como resultado, se seleccionaron 10s siguientes tres temas prioritarios.

18. Primero, para evaluar el potencial de expansi6n de las medidas actuales encaminadas a la cobertura, se analizaron 10s fadores determinantes del acceso a la EM, en particular, el efecto de la distancia en las instituciones de EM.

19. Segundo, para estudiar la efectividad de las politicas en curso orientadas a incrementar la equidad en el sistema en funci6n de su capacidad de ampliaci6n y cobertura, se eligi6 examinar 10s resultados hasta ahora logrados del programa sostenible de becas y su impacto en el acceso y la tasa de promotion de 10s beneficiarios en la EM.

20. Tercero, con el objeto de identificar 10s elementos que contribuyen a aumentar la calidad de la oferta educativa y la eficiencia del sistema, se opt6 por analizar el perfil de 10s docentes de EM en Paraguay, con especial atenci6n en sus caracteristicas, formaci6n, concentraci6n horaria y distribuci6n de las cargas de enseiianza en distintas instituciones.

21. A manera de prehbulo del andisis que se sucede en las secciones siguientes, se presenta una revisi6n de la situaci6n macroeconomics del Paraguay. Su inclusi6n responde a1 hecho de que el context0 macroecon6mico constituye en si mismo, un condicionante adicional para el disefio y puesta en marcha de las intervenciones phblicas en el sector educativo, ademas de que que pudiera tener efectos particulares sobre la demanda de educaci6n si, por ejemplo, se dan cambios en 10s salarios reales y en las diferencias en 10s retomos a la educaci6n de distintos niveles educativos o por la disponibilidad de remrsos phblicos, 10s cuales dependen directamente de la salud econornica y fiscal de un pais. Por ello conviene, antes de analizar el estado del sector educativo paraguayo, hacer una revisi6n de las tendencias macroecon6micas y de 10s indicadores sociales de Paraguay a partir del inicio de la reforma educativa mas ambiciosas en su historia.

2. Contexto economico v social en Paraguay (1995-2005) 22. Esta secci6n presenta una breve exposici6n del contexto macroecon6mico vivido de 1995 a 2005, ademhs de explorar algunos indicadores del mercado laboral relevantes para el entorno educativo, la desigualdad y la pobreza. El ansisis tiene como objeto el poner en perspediva la capacidad de acci6n y respuesta del sector educativo a partir de su incorporaci6n dentro del gobierno nacional paraguayo, el cual a su vez se encuentra insert0 dentro de un contexto de politicas regionales e internacionales con influencia en el entorno nacional, regional e internacional.

2.1 Indicadores macroeconomicos

23. El crecimiento economico del Paraguay en las ultimas cuatro ddcadas ha sido bajo comparado con el del resto de Latinoamkrica. En la Figura 1, se muestra la tendencia observada por la renta per clipita de Paraguay, el promedio latinoamericano y la relativa del Paraguay con el promedio regional desde 1960.8 Paraguay sigui6 a Latinoamdrica en el period0 de expansi6n hasta 1980 a un ritmo de crecimiento ligeramente mayor, resultando en un acercamiento a la media de la regi6n antes de la crisis regional de 10s afios ochenta. Sin embargo, desde entonces, Paraguay ha ido perdiendo terreno en relaci6n con la media regional, sobre todo tras la severa crisis econ6mica que sufri6 entre 10s afios 1999 y 2002. A pesar de su recuperacihn econ6mica de 10s ultimos afios, la renta per clipita afin no se ha recuperado y en 2004, se situaba en s610 40 por ciento de la media regional.

Figura 1: Renta per chpita en Paraguay, relativo a1 promedio latinoamericano

(1960-2004) 1

0.9

0.8

0.7

Source: World Bank Development Indicators.

24. Dentro del marco de las reformas macroecon6micas de 10s ultimos afios, Borda (2006) encuentra que las filtimas dos ddcadas se distinguen por un bajo crecimiento econ6mic0, con un promedio anual de 2 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) y 0,8 por ciento del PIB per clipita. Esto se ha debido principalmente a la inestabilidad politica y a1 modelo de desarrollo basado en la agricultura con escasa diversificaci6n de productos.)La Figura 2 muestra cbmo 10s periodos de expansion despuks de la transicion han coincidido con otros de estabilidad politica, y las recesiones econ6micas, con crisis de gobernabilidad.

8 Figura extraida de Rodriguez (2007).

Figura 2: Ciclo economico y ciclo politico, 1982-2005

Puente: Borda (2006), datos de BCP, Cuentas Nacionales

25. Sin embargo, aun cuando la tasa de crecimiento econ6mico ha mejorado recientemente, alcanzando un 2,9 por ciento en 2005 y 4,0, en 2006, las perspectivas econ6micas para un crecimiento sostenido en 10s pr6ximos afios no son todavia favorables debido a la continuaci6n del modelo de desarrollo basado en materias primas, sobre todo soja. Incluso con el aumento de la demanda interna de consumo, resultado principalmente de 10s flujos de remesas y de un mayor gasto corriente del Estado, kstos tampoco constituyen fuentes de crecimiento sostenibles en el largo, plazo.

26. Mas aun, las tasas de crecimiento economico registradas hasta ahora no han promovido reducciones significativas en 10s niveles de pobreza, ni un acercamiento de 10s niveles de renta paraguayos con 10s de 10s paises vecinos del MERCOSUR. Si bien el abanico de politicas que estimulen el crecimiento econ6mico es amplio (y se encuentra fuera del alcance de este estudio), es de esperar que la mejora de la education contribuya en el largo plazo a1 crecimiento econ6mico sostenible, si va acompafiada de acciones complementarias que permitan aumentar la productividad de 10s trabajadores, la innovaci6n y la competitividad del pais.

2.2 Indicadores demogrhficos 27. La dinarnica poblacional del Paraguay para 10s pr6ximos 20 afios vaticina una desaceleraci6n del crecimiento, acorde con las proyecciones promedio para el resto de la regi6n. En porcentaje y por estructura de edades, habrA mas gente adulta y de la tercera edad que nifios y jovenes (Rodriguez 2007), lo que representa una ventana de oportunidad para destinar 10s recursos a intervenciones que incrementen la eficacia de 10s servicios educativos y de salud y mejoren la calidad de vida de la poblaci6n.

28. Sin embargo, un tema que merece mayor atenci6n es el de la migracion en la Republica del Paraguay. Por un lado, afin cuando el Paraguay observa una de las tasas

de emigration internacional mAs altas del mundo (Carr6n 2007), bsta se caracteriza por ser mAs laboral que de reunificaci6n familiar, lo que para efectos de este estudio, sugiere una afectaci6n relativamente baja sobre la distribuci6n de la demanda educativa por edades, por departamento.

29. Sin embargo, las corrientes migratorias internas entre Areas urbanas (41,6 por ciento) y de rurales a urbanas (15,7 por ciento), si observan un efecto importante en la recomposici6n de la distribuci6n de j6venes en edad de asistir a education media. Entre 1998 y 2000, alrededor de 573 mil personas de 5 afios y mAs cambiaron de Area de residencia (12,5 por ciento del total de la poblaci6n). Ahn cuando no se observan diferencias significativas por gknero, cuatro de cada diez migrantes internos son j6venes entre 15 y 29 afios de edad, 10s cuales de dedican sobre todo a1 trabajo en el sector de servicios (36 por ciento), comercios (25 por ciento), asi como agricultura y ganaderia (21 por ciento). De acuerdo con datos del censo 2000, la busqueda del empleo (44 por ciento) y 10s motivos familiares (73 por ciento) constituyen las dos razones principales detrAs de estos desplazamientos9.

30. Lo anterior lleva a suponer que si bien la demanda por servicios educativos en EEB y Media seguir6 de cerca las estimaciones de crecimiento poblacional nacional, la demanda estudiantil serA mas m6vi1, dirigida en su mayoria hacia las Areas urbanas de alta y mediana concentraci6n1 trayendo consigo cambios importantes a considerar en las proyecciones de expansi6n de cobertura en zonas de alta inmigraci6n y emigraci6n.

2.3 Indicadores del mercado laboral

31. La evoluci6n de 10s indicadores del mercado laboral ha estado sin duda condicionada por la crisis economics de 1998-2002 (Figura 3). La tasa de desempleo aument6 durante la segunda mitad de 10s noventa y present6 su nivel mAs alto en 2002, con 10,7 por ciento, debido en gran medida a su aumento en zonas urbanas del pais.1°

9 Datos obtenidos del Censo de Poblaci6n 2002 del Paraguay. l o En. zonas rurales se mantuvo muy baja, cerca de 3 por ciento.

Figura 3: Tasa de desempleo total nacional(1995-2004)

Fuente: Fazio y Tomarolli (2006).

32. Conviene hacer notar que si bien las tasas de desempleo aumentaron sobre todo en zonas urbanas, las diferencias entre las tasas por nivel educativo son muy pequeiias, a h cuando las que se dan entre las tasas de inserci6n laboral son marcadamente mayores: casi 90 por ciento de la poblaci6n con mhs de trece afios de educaci6n (equivalente a1 nivel superior), es activa en lo laboral, mientras que para la poblaci6n con primaria o menos el porcentaje es de 79. l1

33. Las diferencias mhs notables en 10s indicadores laborales por nivel educativo se manifiestan a travds del salario promedio por hora. La Figura 4 presenta el salario promedio real por hora de 10s jefes de hogar, dividido por afios de educacidln formal completados, para 10s periodos 1992,1997-1998 y 2005.

Figura 4: Salario medio por aiios de educacion, 1992-2005

Y

o ! . . :

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 / Aiios de escolaridad

Fuente: Otter (2007).

11 Las mujeres tienen una participaci6n laboral menor (65 por ciento) que 10s hombres (95 por ciento), debido, en parte, a que cuentan con menos aiios de educaci6n.

34. Dos hechos interesantes aparecen en esta figura. En primer lugar, se observa una clara tendencia a la alza en 10s afios de educaci6n. En 1998, s610 la poblaci6n con miis de nueve recibia mas del salario minimo por hora y la raz6n entre el salario promedio real de un trabajador con educaci6n superior completa y el de otro con s610 un aiio de educaci6n formal era 10:l. Esta relaci6n se modific6 de manera sustancial, y en 2005 era nada mas 5 veces mayor. En segundo lugar, la Figura 4 muestra que despuks de un aumento considerable en la brecha salarial entre la poblaci6n con escolarizaci6n y sin ella entre 1992 y 1998, las diferencias se han reducido notablemente, y en 2005 10s salarios reales en todos 10s niveles educativos eran menores que antes del comienzo de la crisis.

2.4 Indicador de desigualdad 35. En cuanto a la distribuci6n de la renta, Paraguay es uno de 10s paises con mayor desigualdad en la regi6n. A pesar de haber reducido notablemente su indice de Gini12, de 59,6 en 1995 a 52,6 en 2005, despubs de aumentar durante el period0 de bajo crecimiento econ6mic0, la combinaci6n de aumento de la incidencia de la pobreza y la disminuci6n de la desigualdad resulta preocupante dado que resulta, en lo fundamental, de una disminuci6n generalizada en las rentas para la mayoria de las familias. l3

Figura 5: Coeficiente de Gini de ingreso Comparacion regional, 2003 l4

-u---uuuup

Bolivia 60.1 1

Colomia

Paraguay

Brazil

Panama

Chile

Peru

Honduras

El Salvador

Argentina

Costa Rica

Venezuela

Mexico

Uruguay

40 45 50 55 60 65

Coefficiente GIN1 de ingreso

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.

l2 El coeficiente de Gini compara la distribuci6n de 10s ingresos en la poblaci6n (u otras variables de inter& como riqueza o gasto). El indice de Gini es el coeficiente expresado en porcentaje. 13 Para un anhlisis mhs detallado del fen6meno de la desigualdad en Paraguay, ver Otter (2007). 14 Los datos corresponden a 2003, except0 para Mexico, Argentina y Brasil que son de 2004.

36. La Figura 5 muestra el coeficiente de Gini para diversos paises de AmQica Latina. Como podemos ver, en 2003, Paraguay era uno de 10s paises con mayor desigualdad de la regi6n y aun cuando no existen datos disponibles para aiios mhs recientes, el coeficiente de 52,6 registrado en 2005 alude a que dsta ha disminuido a1 grado de alcanzar 10s niveles medios regionales.

2.5 Indicadores de pobreza

37. La combinaci6n de bajo crecimiento durante la ultima d6cada y la crisis econ6mica de 1998-2002, provoc6 un aumento en la incidencia de la pobreza en aiios recientes (Figura 6). ~ s t a se increment6 a nivel nacional de 32,l a 46,4 por ciento en el mismo periodo, el cual observo ademas una contracci6n del PIB de 0,5 por ciento, mientras que en tdrminos reales el PIB per ckpita registr6 una disminuci6n equivalente a 10,5 por ciento. La tendencia cambi6 en 2003, cuando disminuyeron 10s indices de pobreza rural y urbana. Sin embargo, 10s niveles de pobreza urbana se han mantenido mas altos que antes de la crisis, lo que resulta preocupante. La reducci6n en el nivel de indigencia sigui6 el mismo patr6n que la pobreza total.

Figura 6: Evolucion de la pobreza en el Paraguay, 1997-2005

I Rural Total

Fuente: Encuestas de Hogares, DGEEC, de 10s aiios de referencia.

38. A pesar de la disminucion en 10s indices de pobreza en 10s irltimos aiios, Paraguay esta todavia por encima de la media regional, calculada como el porcentaje de la poblaci6n que cuenta con ingresos diarios menores a 2 d6lares (Figura 7). Con 13,8 por ciento de su poblaci6n en situaci6n de pobreza, Paraguay esta por encima de paises del MERCOSUR, aunque por debajo de Bolivia, Venezuela o El Salvador. Los niveles de pobreza en el Paraguay son muy altos, en parte por la crisis econ6rnica y por las tasas de crecimiento economico que no han logrado reducir 10s niveles de pobreza a 10s niveles observados antes de 6sta.

Figura 7: Porcentaje de la poblacion con menos de US$2 al dia Comparacion regional, 2003 l5

Nicaragua

Bollvla

Venezuela 41.2 I 8 El Salvador 17.7

Honduras

hraguay

Peru 11.9

Brazil

Colorrlxa

Panarra

Argentlna

Mexico

Uruguay

Chile

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

% de la poblacidn con rnenos de $US 2 a1 dia (PPP)

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.

39. La relaci6n entre las variables macroecon6micas y sociales revisadas antes ejemplifican tendencias y constituyen condicionantes importantes para el kxito potencial de diversas politicas educativas, a1 restringir la disponibilidad de recursos publicos y, en ocasiones, el apoyo politico alrededor de planes focalizados. Incluso, pudiera observarse que 10s efectos negativos de 10s retrocesos en 10s indicadores sociales cancelasen 10s beneficios generados por avances en 10s mismos. El resumen de tendencias ya desarrollado apunta a 10s efectos a travks de 10s cuales el desempefio macroecon6mico impone restricciones importantes a la provisi6n y utilizacibn de servicios educativos.

40. Esta situaci6n exhibe distintos elementos de un context0 dentro del cual, la decisi6n sobre el acceso y la permanencia en el sistema educativo por parte de 10s hogares menos favorecidos no es sencilla. Por un lado, las farnilias con poca instrucci6n (en particular aquellas sin EM) tienden a ser pobres y a no invertir lo suficiente en educacibn, atin cuando esta estrategia incrementaria sus probabilidades de escapar de la pobreza (Perry et al. 2006). Por otro lado, 10s retornos esperados de sus inversiones en escolaridad adicional, sujetos a la incertidumbre natural sobre el desempefio macroecon6mico del pais, observan retornos bajos a nivel de EEB y Media, 10s cuales suelen aumentar una vez concluidas ambas y, en algunos casos, hasta despuks de terminada la educaci6n superior. Asi, las tasas de retorno miis bajas, tardias e inciertas, derivadas de la educaci6n de 10s pobres, obstaculizan su probabilidad de movilidad laboral y social y desalientan a 10s hogares de acumular este capital (Perry et al. 2006).

41. Lo anterior demanda el disefio y la ejecuci6n de estrategias que corrijan la falta de incentivos para la education con retornos para 10s pobres, con miras a mejorar 10s indicadores sociales que miden la pobreza a1 tiempo que se estimula el crecimiento

15 LOS datos corresponden a1 aiio mhs cercano a 2003.

econ6mico nacional. El actual context0 del Paraguay, con bajo crecimiento, una gran desigualdad y altos niveles de pobreza, enfatiza la necesidad de mejorar la cobertura del sistema educativo, asegurando una educaci6n de calidad para todos 10s j6venes, en especial, para 10s de familias de bajo nivel socioecon6mico.

42. De igual manera y como se vera mas adelante, 10s recursos publicos disponibles para estas acciones son limitados, por lo que el cuidado necesario para la selecci6n de intervenciones y politicas mencionado anteriormente, cobra especial importancia. Antes de proceder a1 abanico de opciones viables para el diseiio de intervenciones publicas, este estudio presenta la estructura del sector educativo del Paraguay, asi como las actuales directrices de politicas publicas y tendencias de diversos indicadores educativos de inter& coon la finalidad de contextualizar la magnitud de 10s esfuerzos gubermanetales dedicados a mantener en curso las acciones de reforma educativa del Paraguay.

3. El sector educativo paraguavo: su estructura, la reforma y las tendencias en la ultima decada

43. El sector educativo adquirio especial importancia dentro de este contexto politico y economico a partir del inicio del proceso de transicion democrdtica. En el ambito de lo legal, la Constitucion Nacional de 1992 garantiza que toda persona tiene derecho a una educacion integral y permanente, que como sistema y proceso se desarrolla en el contexto de la cultura de la comunidad.l6 La Carta Magna establece ademas, la obligatoriedad17 de la Educacion Basica en las instituciones educativas de gestion oficial, garantiza el derecho a la ensefianza religiosa y el pluralismo ideologico, la promocion de programas de complemento nutricional y el suministro de utiles escolares para 10s alumnos de escasos recursos.18 Con dnfasis en el bilingiiismo, establece asimismo que la ensefianza en 10s comienzos del proceso escolar se realice en la lengua oficial materna del educando y se instruya en el conocimiento y empleo de 10s dos idiomas oficiales de la Republica.ls

44. En cuanto a la ensefianza superior, la Constitucion Nacional declara a las universidades como autonomas y establece que tanto las publicas como las privadas deben ser creadas por ley, ademas de garantizarles libertad para determinar las profesiones que necesiten titulos universitarios para su ejercici~.~~ Mas aun, considera la provision de fondos para becas y otras ayudaszl conducentes a promover el desarrollo de la educacion e introduce un rango minimo presupuestarioZ2 de 20 por ciento del total asignado a la Administracion Central, excluidos 10s prbstamos y las donaciones, para ser destinado a la partida de educacion en el Presupuesto General de la Nacion.

3.1 Contexto educativo en Paraguay 23

45. El organo responsable de la educacion nacional es el MEC y tiene a su cargo la direccion, la organization y el control de las actividades referentes a la educacion, la cultura y la juventud.

46. La educacion de gestion oficial y privada esta regulada por la Ley 1264, General de Educacion aprobada y promulgada en 1998. En ella se determina tambibn la constitucion y competencias del CONEC, el cual se constituye en el organo responsable

16 Art. 75, Capitulo VII de la Constituci6n Politica de 1992 de la Republica de Paraguay. 17 S610 la Educaci6n BQsica es obligatoria y gratuita, la EM no cumple con ninguna de estas caracteristicas. 18 Art. 76, Capitulo VII, idem. 19 Art. 77, Capitulo VII, idem. 20 Art. 79, Capitulo VII, idem. 21 Art. 80, Capitulo VII, idem. " Art. 85, Capitulo VII, idem.

Con base en la informaci6n obtenida en htt~://wu7w.mec.es/educa/~sp/plantilla.sp?id=222aea=coop-ib (visto el 30 de odubre de 2007)

de proponer las politicas eulturales, la reforma del sistema educativo nacional y de acompafiar su implementaci6n en la diversidad de sus elementos y aspectos concernientes. Esta Ley promueve pasos graduales hacia la modernizaci6n y radicales reestructuraciones en la organizaci6n y en las funciones de las instituciones involucradas en la actividad educacional, destachdose un avance hacia la descentralizaci6n del sistema educativo y una mayor participaci6n de 10s municipios y gobiernos departamentales.

47. La actual estructura del Sistema Educativo es resultado de la reforma educativa que introdujo cambios importantes, dentro de 10s cuales se destacan: (i) la importancia y proyeccion que se otorga a la educaci6n inicial con tres niveles, (ii) la implementacibn de la educaci6n bilingie castellano-guarani, (iii) la incorporaci6n del preescolar y el primer ciclo de EM a la EEB de nueve grados conformada por tres ciclos de tres aiios de duraci6n cada uno, ademiis de su obligatoriedad y gratuidad en las instituciones educativas de gestion oficial, (iv) y la orientaci6n de la EM destinada a 10s bachilleratos y la formation profesional.

48. El sistema educativo nacional abarca desde la educaci6n preescolar hasta la superior, con ciclos educativos de tres aiios cada uno en la EEB hasta la EM. La Figura 8 muestra la estructura general del sistema, comenzando con la Educaci6n Inicial, continuando con la EEB de tres ciclos, y la EM, para finalizar con la superior que constituye el filtimo ciclo posterior a1 bachillerato.

49. El MEC administra la Educaci6n Inicial, EEB, EM y superior no universitaria, es decir, 10s Institutos de Formaci6n Profesional (IFP) y 10s Institutos de Formaci6n Docente (IFD). Asimismo, acbia de controlador de las actividades del sector privado, que se estruduran seghn las politicas y planes de la educaci6n nacional. Para la creaci6n de Universidades e Institutos Superiores, el Congreso de la Naci6n puede solicitar dictamen tecnico acerca de 10s proyectos de creacion a1 Consejo de Universidades o a la Agencia Nacional de Evaluaci6n y Acreditaci6n de la Educaci6n Superior (ANEAES), aunque el dictamen tecnico de ambos entes no es vineulante con la decisi6n del congreso para la promulgaci6n de la ley de creacion. Las carreras universitarias deben ser habilitadas por el Consejo de Universidades, mientras que la evaluaci6n y la acreditacibn de la calidad de las instituciones y programas de grado y posgrado de Educaci6n Superior es potestad de la ANEAES por Ley nfim. 2072103.

Figura 8: Estructura del sistema educativo paraguayo

De 0 a 3 &as, Jardln Maternal

t De 3 a 4 aiias, Jardin de Idantes

5 aKos, Preescdar

Fuente: Ministerio de Educaci6n y Cultura.

50. El MEC desarroll6 durante la reforma una serie de acciones orientadas a mejorar su gestibn, como parte de la estrategia de pais para aumentar la eficiencia de la gesti6n gubernamental. Este ministerio se caracteriza por contar con una estructura dividida por areas funcionales, en la que el nivel central disefia 10s planes y 10s administra, provee y distribuye todos 10s servicios, y ads como hnica fuente de rec~rsos.2~

51. En la actualidad, el MEC esta revisando y ajustando sus modelos de gesti6n a la vez que redefine sus marcos de operaci6n y evaluaci6n de procesos de gesti6n en funci6n del manejo y formaci6n de recursos humanos y financieros; todo ello, con la intenci6n de diseiiar esquemas de trabajo con estandares de calidad, lo cual materializa una de las lineas eje de la reforma educativa: la eficiencia. A continuation, se detallan 10s principales documentos que establecen 10s objetivos de las reformas educativas de 1994 y 1999, a 10s cuales responde el presente estudio.

24 Ministerio de Educaci6n y Cultura y Cultura (MEC) de Paraguay, visto en http://ept.unesco.cYmedios/pdf/plan~nanduti.pdf, 30-10-2007

3.2 La reforma: documentos clave y objetivos de politica educativa '

52. La reforma educativa del pais se lanz6 con base en las provisiones establecidas en la Constitution Nacional. A pesar de algunas oposiciones del estamento educativo existente a1 momento, la educaci6n se convirti6 en prioridad para 10s primeros gobiernos democrhticos que buscaban eliminar su politizacion, imponer un sistema basado en mQitos y acabar asi con 10s favoritismos politicos y 10s requisitos de militancia partidista para obtener posiciones de influencia en el sistema. La presi6n social y el comprorniso democrhtico con la educacion consiguieron superar algunas oposiciones a la reforma.

53. El proceso de reforma inicio en 1991, con la creaci6n del Consejo Asesor para la Reforma Educativa (CARE), que sirvi6 de soporte para la introducci6n de las medidas educativas constitucionales, tales como la introducci6n del presupuesto minimo descrito en la secci6n anterior (World Bank 2007).

54. Como resultado, en 1993, el Ministerio de Educaci6n y Cultura encargo a1 Instituto de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard (HIID por sus siglas en inglks) y a1 Centro Paraguayo de Estudios Sociologicos (CPES) un estudio diagn6stico sobre el estado de la educaci6n paraguaya y la elaboraci6n de una serie de propuestas para su mejoramiento. El resultado fue el documento "Situaci6n del sistema educativo en el Paraguay: Sugerencias de politica y estrategia de accion", de manera conjunta con otros tres estudios comisionados por CARE ("Reforma educativa. Compromiso de todos" (CARE 1992) y "El desafio educativo: Una propuesta para el dihlogo sobre las oportunidades educativas del Paraguay" y "Paraguay 2020: Enfrentemos juntos el desafi6 educativo" (CARE 1996)) sirvieron de base para disefiar las distintas acciones y programas educativos que conformarian la reforma educativa iniciada en 1994.25

55. Por su parte, 10s avances de reforma de 1999, lograron consolidar en 2001 y 2003, dos leyes adicionales y complementarias para fortalecer 10s derechos educativos consignados en la Constituci6n de 1992 y abrir la puerta a la introducci6n de programas y planes especificos para incrementar la calidad de la educaci6n paraguaya: 1) El Cddigo de la Nifiez y la Adolescencia que garantiza a cada niiio y adolescente el derecho a la educacion, promueve su educacion en instituciones de gesti6n oficial y otorga derechos educativos para niiios y adolescentes con capacidades diferentes. Y 2) el Estatuto del Docente que incluye lineamientos sobre las habilidades necesarias por parte de 10s maestros, criterios sobre la promocion de su desarrollo profesional y sobre su desempefio, ademds de establecer reglas para la contratacibn, el despido y el otorgamiento de incentivos, compensaciones, beneficios y pensiones para 10s docentes.

56. Con 10s diagnosticos como base, y con la colaboraci6n del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se inici6 un plan estrategico para la educaci6n bajo la supervisi6n del Ministerio de Educaci6n y Cultura y el Consejo Asesor

z5 Para una descripci6n detallada del proceso de la reforma y sus actores principales, ver Rivarola (2000).

de la Reforma Educativa (CARE). Este plan contaba con cinco objetivos principales: (i) promover la participacion de la sociedad, (ii) reforzar la integration social, reducir la pobreza y promover la educaci6n general efectiva, (iii) incrementar la productividad de la fuerza laboral, (iv) limitar 10s problemas de ajuste a1 MERCOSUR y (v) favorecer la creatividad, la innovacibn y la iniciativa autogestionaria (Molinas, Elias y Vera 2004).

57. La serie de programas y politicas que constituirian la reforma educativa se centraron alrededor de tres ejes estratkgicos de acci6n: calidad, equidad y eficiencia.26

58. Con el objetivo de mejorar la calidad de la educaci6n impartida en las instituciones educativas, el marco de la reforma educativa desarroll6 las siguientes lineas de acci6n: (i) la provisi6n de libros de texto y materiales didacticos a alumnos y docentes de Educaci6n Inicial, EEB y EM, (ii) el ajuste del curriculo de todos 10s niveles educativos, (iii) la promoci6n de la educaci6n bilingiie, (iv) la transformaci6n de la carrera docente, que incluye la acreditacibn de 10s institutos de formaci6n docente y la mejora del sistema de contratacibn y asignaci6n de estos profesionales, (v) la promoci6n de espacios de participacion de 10s padres y la comunidad en el sector educativo, (vi) las innovaciones realizadas a 10s modelos de gesti6n del sistema educativo, tales como la puesta en marcha de 10s Proyectos Educativos Institucionales (PEI)27, el rediseiio del sistema de supervision y la reingenieria de la gesti6n de 10s recursos humzirtos y financieros del sistema, y finalmente, (vii) la instalacibn del Sistema Nacional de Evaluaci6n del Proceso Educativo (SNEPE) para la medici6n de la calidad educativa en tkrminos de logro de aprendizaje.

59. La mejora de la equidad en el acceso a la educaci6n en todos 10s niveles constituye uno de 10s objetivos mas importantes de la reforma. En la educaci6n inicial, se increment6 notablemente la cobertura con el fin de garantizar que todos 10s niiios contaran con el nivel de desarrollo cognitive necesario a1 comienzo de su educaci6n basica. En la educaci6n primaria y media, a fin de mejorar la promoci6n entre estos niveles, se combin6 el primer ciclo de media con primaria, lo que pas6 a denominarse "Educaci6n Escolar Basica" (ahora de nueve grados, como ya se mencion6) establecikndose al rnismo tiempo su obligatoriedad y gratuidad.28 En forma conjunta se cre6 un Programa de Becas para la EM y se aument6 en gran medida el numero de establecimientos de enseiianza, en particular, en las zonas rurales del pais.

60. Las medidas orientadas a la introducci6n de criterios de eficiencia en el sistema educativo pretenden modificar la estructura del sistema escolar, en funci6n de 10s esquemas de organizacibn y gesti6n del sector y sus establecimientos educativos en dos &as: la mejora de las tasas de retenci6n y promoci6n y la eficiencia organizacional del sector. Las primeras s e r h descritas posteriormente. Las segundas, apelan a cuestiones

26 Para una mayor cobertura de las acciones de la reforma, ver Molinas, Elias y Vera (2004). 27 LOS PEI son planes de acci6n generados en discusiones con la comunidad, acompafiados de fondos para implementaci6n. 2s Los niveles resultantes, por tanto, incluyen Educaci6n Inicial (1 afio), EEB de primer ciclo (1% 3Qfio), segundo ciclo (4Q a 6Q af~o), tercer ciclo (7% a9" afio), y la EM (1% a3" afio).

relativas a la gobernabilidad y eficiencia del sistema, en particular, a la necesidad de generar condiciones politicas y tkcnicas adecuadas para garantizar la estabilidad y la continuidad de las politicas educativas reforrnistas. Las acciones y esfuerzos dedicados a la re-estructuraci6n del MEC, en funci6n de su capacidad de gesti6n del sector, mencionado anteriormente, asi como politicas reformadoras de la gesti6n en las instituciones educativas, responden directamente a esta linea estratkgica de acci6n.

61. Con base en esta reforma, y con la incorporaci6n de lecciones aprendidas durante la puesta en marcha y la generacion de objetivos a mediano y largo plazo, el MEC produjo el Plan Nacional de Educacion para Todos 2003-2015 (Plan fianduti), un nuevo documento base que establece lineas de acci6n y objetivos a mediano y largo plazo, a1 tiempo que el gobierno paraguayo desarroll6 el Plan Nacional de Desarrollo para 2003- 2008, ligado a 10s objetivos del Plan fianduti per0 de mayor alcance.

62. El Plan fianduti incorpora 10s objetivos acordados en el Foro Mundial de Educaci6n Dakar 2000 y con base en 10s planes vigentes para el sector, amplia las metas de la educaci6n paraguaya para el period0 2003-2015. Los objetivos delineados son: (i) inaementar la cobertura y mejorar la calidad de la educaci6n inicial, (ii) aumentar la equidad elevando las tasas de graduation y la eficiencia interna del sistema educativo, (iii) ajustar la oferta educativa para j6venes y adultos, (iv) disminuir el analfabetismo de adultos en 50 por ciento, (v) eliminar las diferencias en el rendimiento educativo por gknero, entre Areas urbanas y rurales y por caracteristicas socioecon6micas, y (vi) mejorar la calidad de la ensefianza en lengua y matemiticas.

63. De forma paralela a la aprobaci6n del Plan fianduti, y a la par del inicio del mandato de Nicanor Duarte Frutos, el Gobierno del Paraguay aprob6 un Plan Nacional de Desarrollo (2003-2008) entre cuyos objetivos, alineados a 10s establecidos en el Plan fianduti, se encuentran: (i) la universalizaci6n de la educaci6n inicial y bAsica, (ii) la puesta en marcha de politicas para mejorar la educaci6n de 10s mAs pobres, (iii) el aumento del nivel de equidad en la EM, (iv) la mejora de la formaci6n de docentes, (v) el fortalecimiento de la educaci6n para adultos, (vi) la mejora de la efectividad del sistema educativo mediante la reforma de la estructura administrativa del sector,, (vii) el desarrollo de una politica de educaci6n superior, y (viii) el crecimiento de las oportunidades para 10s j6venes paraguayos.

64. La consecuci6n de todos estos objetivos demandarii una cantidad significativa de remrsos y la elecci6n de las politicas que m6s impact0 tengan sobre ellos. Algunos de 10s objetivos e s t h cerca de alcanzarse, mientras que otros constituyen importantes desafios que afrontar. Previo a la expansi6n de programas en operaci6n o el reacomodo presupuestario a nuevos programas, resulta crucial analizar el desempefio de las politicas existentes para considerar la viabilidad de su continuaci6n o modificaci6n substancial. En la siguiente secci6n se presentan las tendencias de algunos de 10s indicadores del sector educativo mAs importantes, con el objeto de examinar sus logros y desafios, resultado de la reforma.

3.3 Tendencias en el sector educativo desde el inicio de la reforma

65. La reforma iniciada a principios de 10s noventa ha dado como resultado una ampliaci6n de la cobertura en EEB y EM, asi como un aumento en el promedio de afios de educaci6n de la poblaci6n en edad de trabajar. Sin embargo, la expansi6n ha sido desigual en distintos grupos poblacionales, sobre todo en 10s ultimos afios, 10s recursos destinados a la educaci6n no han seguido el ritrno de expansi6n de la cobertura.

66. En esta secci6n se presentan las tendencias en cobertura, eficiencia, equidad y calidad del sector educativo desde el inicio de la reforma, principalmente en EEB y EM, aunque tambidn se ofrecen algunos datos sobre educaci6n inicial y superior. En primer lugar, el andisis de la cobertura revisa el comportarniento de la matricula, en funci6n del nivel y las tasas bruta y neta, como indicadores clave del kxito de la expansi6n del sistema educativo. Posteriormente, se interpreta la eficiencia del sistema mediante la observation de 10s niveles y las tasas de abandono, repetici6n y promoci6n, asi como 10s perfiles de rendirniento de la EEB y EM. Despuks, las cuestiones de equidad se dilucidan a partir de la evoluci6n en las diferencias de 10s indicadores de cobertura y eficiencia entre Areas urbanas y rurales, entre grupos de distintos niveles de ingresos, hogares donde la lengua materna no es el castellano, ademAs de contrastes por gknero. Por ultimo, la calidad se analiza a travks de 10s resultados de las pruebas del Sistema Nacional de Evaluaci6n del Proceso Educativo.

67. De manera adicional se examina brevemente el desempefio del gasto public0 ejercido y a1 final de la secci6n se presentan Areas emergentes importantes de analizar, como la evoluci6n de las partidas administrativas y de inversion y su crecimiento con respecto de otros segrnentos del presupuesto publico, entre otros.

3.3.1 Cobertura

68. El numero de estudiantes matriculados en instituciones educativas ha aumentado de forma notable en todos 10s niveles en la ultima dkcada (Figura 9), si bien el crecimiento mAs significative se da en la EEB de tercer ciclo y en la EM, en las que la matricula se ha duplicado durante este period0 hasta llegar en 2005, a mAs de 300.000 y 200.000 estudiantes, respectivamente. En tkrminos porcentuales, en 2006, la matricula en la EM estA cerca de triplicar su registro observado en 1995, mientras que la de la EEB de tercer ciclo casi duplica sus cifras. Asimismo, el numero de inscripciones en preescolar y educaci6n superior tambikn ha crecido de manera importante, en 110 y 210 por ciento respectivamente.

Figura 9: Total de alumnos matriculados por nivel y tasas brutas de matricula, 1995-2005

A) Matricula total

B) Crecimiento relativo de la matricula relativa

+ Preescolar &B&lca, 1' y 2" Clclo +Bas~ca, 3' Clclo +~ed la +Su~er~or

Nota: Los datos de matricula total y crecirniento relativo abarcan hasta 2005. Incluye informaci6n correspondiente a la educaci6n superior. Fuente: MEC, DGPEC, SIEC.

69. Debido a1 aumento de la matricula, la poblaci6n paraguaya de 15 aiios y mAs cuenta con mas educacion que a1 inicio de la reforma (Figura 10). El 6ltimo censo de poblacihn, realizado en 2002 despu6s de 7 afios de la puesta en marcha de la reforma, muestra un aumento promedio de 0,7 aiios de educacihn formal, lo que refleja la notable expansihn de la cobertura durante la primera decada de este proceso, sobre todo en el tercer ciclo de la EEB y en la EM, niveles en 10s que la brecha inicial era mAs pronunciada. Mas aun, el aumento mAs significative fue en zonas rurales del pais, donde el censo registr6 un increment0 promedio cercano a1 d o de escolaridad adicional, lo cual refleja el 6nfasis de la reforma en aumentar la equidad en el sistema, a traves sobre todo, de la expansion de la cobertura en dichas Areas.

Figura 10: Promedio de aiios de educacion de la poblacion de 15 aiios y mis, 1992 y 2002

I

I Urbana Rural Pais I Fuente: DGEEC.

70. El aumento en el numero de alumnos matriculados ha resultado en otro igualmente importante en las tasas brutas y netas de matricula, 29 con excepcion de las correspondientes a la EEB de primer y segundo ciclo, en donde la variacion ha sido menor puesto que sus tasas de matricula se encontraba ya cerca del 100 por ciento a1 inicio de la reforma (Figura 11). Entre 1995 y 2005, la tasa bruta de matricula en el tercer ciclo de EEB pas6 de 45 a 80 por ciento y la de la EM, de 40 a 60 por ciento. En preescolar, la tasa bruta de cobertura alcanzo en 2005 a 80 por ciento de 10s nifios de 5 aiios.

29 La tasa bruta de matriculaci6n se calcula dividiendo el total de alumnos matriculados en cierto nivel por el numero total de nifios en edad de asistir a la instituci6n educativa a ese mismo nivel. La tasa neta, sin embargo, restringe el numero de matriculados a aquellos en edad de asistir a1 nivel correspondiente. Las diferencias entre las dos tasas, por tanto, existen por el numero de estudiantes matriculados en niveles que no les corresponderian por su edad (extra-edad).

Figura 11: Tasas brutas y netas de matricula por nivel, 1995-2005 I I I

A) Tasas brutas de matricula por nivel, 1995-200530, 31 B) Tasas netas de matricula por nivel, 1995-2005 I

Fuente: MEC, DGPEC, SIEC.

71. Sin embargo, la comparaci6n entre el panel A y B de la Figura 11 muestra diferencias visibles entre las tasas bruta y neta de matricula, apuntando a problemas de extra-edad sobre todo en el tercer ciclo de la EEB y la EM.32 Dado que la tasa neta de matricula incluye solo estudiantes en la edad correspondiente a cada ciclo mientras que la tasa bruta abarca a todos 10s matriculados, solo se dan diferencias entre ellas si existen estudiantes matriculados en cursos que no corresponden con su edad, por comienzo tardio de sus estudios, repeticion o abandon0 temporal. 33

72. En el tercer ciclo de la EEB, mientras que la tasa bruta de matrimlacion esta por encima de 80 por ciento, la neta no llega a 55 por ciento. En la EM, la tasa brutal es de 60 por ciento, mientras que la neta no llega a 40. Asimismo, aunque la tendencia en las tasas netas ha ido tambien a1 alza, su crecimiento ha sido mas moderado que el de las brutas. Esta diferencia en tendencias apunta a que estas mejoras no han servido para compensar el aumento de la matricula de jovenes en extra-edad.

3 Los datos de poblaci6n utilizados para el cAlmlo de la tasa de escolarizaci6n desde 1995 a 2002 son resultado de la proyecci6n de la poblaci6n por sex0 y grupos de edad, s e g h departamento, base "Censo Nacional de Poblaci6n y Viviendas 1992 - DGEEC. Para 2003 y 2004 son resultados preliminares de la proyecci6n de la poblaci6n por sex0 y grupos de edad, segdn departamento, base "Censo Nacional de Poblaci6n y Viviendas 2002" - DGEEC. Para 2005 son resultados finales de la proyecci6n de la poblaci6n por sex0 y grupos de edad, s e e departamento, base "Censo Nacional de Poblaci6n y Viviendas 2002" - DGEEC. 31 Estas figuras se pueden calcular tambien mediante la Encuesta Permanente de Hogares, lo que resulta en unas tasas de matricula un poco mhs altas que las que se obtienen a1 utilizar el censo de poblaci6n y viviendas. 32 N6tese que la escala de 10s ejes es la rnisma para facilitar la comparaci6n visual de las curvas.

Fuente: Edstats.

73. A pesar del aumento en la cobertura, Paraguay esta todavia por debajo del promedio regional en las tasas netas de escolarizaci6n de la EEB, EM y superior. La diferencia mhs importante se da entre el 51 por ciento en la tasa de EM de Paraguay y el 65 por ciento del promedio regional, una diferencia de 14 puntos porcent~ales.3~

74. Cuando se le compara con 10s paises del MERCOSUR, Paraguay esta tambidn significativamente por debajo de sus paises vecinos, con excepci6n de su desempeiio en las tasas netas de matricula en la educaci6n primaria en comparaci6n con Chile y las de educaci6n superior con Brasil, similares a las paraguayas. Es decir, no obstante la ampliaci6n de la cobertura del sistema en la ultima ddcada, el desempeiio de las tasas netas de matricula del pais posicionan a Paraguay todavia por debajo de las correspondientes al promedio de la region.

Figura 12: Tasas netas de matricula, MERCOSUR y LatinoamCrica, 2003

1 Paraguay Argentina Brazil Chile LAC Uruguay I

Fuente: UNESCO.

3.3.2 Eficiencia

75. Las tasas de abandono, repetici6n y promoci6n (que constituyen medidas de la eficiencia interna del sistema educativo) han mejorado en la ultima ddcada, aun cuando todavia aparecen en niveles altos, generando desigualdades importantes entre 10s niveles bhsico y medio. Por un lado, observamos que la retenci6n es mayor en la EEB que en la EM: s610 46 por ciento de 10s nifios que comienzan la EEB la terminan con dxito, mientras que 65,7 por ciento de aquellos que inician el ciclo de EM lo concluyen de manera exitosa (Figura 13). Por otro, el abandono es mas alto en la EM (12,4 por ciento en 2004) que en la bhsica (6,6 por ciento en el mismo 60). Consecuentemente, un alto ntimero de alumnos parecen tener problemas para completar con dxito la EEB en el tiempo asignado y transitar a la EM. Una vez incorporados a dsta, la repetition no es significativa, mientras que el abandono es alto.

34 Las diferencias en las tasas de matricula se deben a la inclusi6n del primer y segundo ciclo de media en las bases de datos de UNESCO.

A) EEB B) Educacibn Media 1

Fuente: MEC, DGPEC, SIEC.

76. Los problemas de eficiencia en presencia de tasas altas de repetici6n y abandono, y bajas de retencibn, son mhs fhciles de observar de forma grhfica utilizando la herramienta analitica de 10s perfiles de rendimiento para el caso de la EEB.35 En su version miis sencilla, estos perfiles muestran la probabilidad de que una poblaci6n dada haya completado cada nivel educativo hasta llegar a aquel en el que deberia estar matriculada por su edad. Esta gr6fica permite identificar saltos en las tasas de promocj6n entre grados y niveles y realizar comparaciones entre distintos grupos de la poblaci6n con mas fadlidad.

77. La Figura 14 muestra el perfil de rendimiento escolar de la cohorte de j6venes de 15 a 19 afios en 1995, 2000 y 2005. El panel A muestra una tendencia decreciente en el perfil de rendimiento en 1995: mientras la totalidad de j6venes habia completado el primer grado, s610 cerca de 90 por ciento habia terminado el tercero; 80, el quinto; 75, el sexto, y s610 35, el noveno. La pendiente pronunciada entre sexto y s6ptimo grados evidencia una promoci6n especialmente problematica. A1 comparar 10s tres paneles, vemos una clara propensi6n hacia la mejora en la promoci6n entre grados, en particular en la que esth entre el primer0 y segundo ciclo de la EEB. Sin embargo, adn cilando se observa un descenso significative en el perfil de rendimiento en la EM, todavia existen problemas en la promoci6n del sexto a s4ptimo grado, lo que sugiere problemas de transici6n escolar entre la EEB y la EM.

35 Ver http://econ.worldbank.org/projects/edattain para una descripci6n m6s detallada y resultados para otros paises.

Figura 14: Perfiles de rendimiento 1995-2005

A) Paraguay 1995 B) Paraguay 2001 C) Paraguay 2005

Grade

Nota: Perfil de rendimiento, edades 15-19. Basado en el anilisis de 10s datos de IHS-WDR (2007).

5 =

L ,4 2 -

0,

Fuente: econ.worldbank.org/projects/edattain. Cdculos propios para 2005, usando EPH.

7+"',

78. La Figura 15 compara el desempefio de las tasas repetici6n (panel A) y de abandono (panel B) del Paraguay en comparacion con 10s de otros paises dentro y fuera de su regi6n. En este comparativo, Paraguay emerge como el segundo pais con la tasa de abandono mhs alta de la regidn, despubs de Guatemala. Con la intenci6n de poder realizar una comparaci6n entre paises con distintas estructuras y niveles educativos obligatorios, la Figura 15 incluye tanto a la EEB como la EM. La comparaci6n entre Paraguay y paises dentro y fuera de la regi6n hace patente la necesidad de mejorar la eficiencia del sistema, sobre todo en la EEB, a1 observar que el abandono es mhs comhn en la EEB en Paraguay que en el resto de 10s paises.

1 3 5 7 0 Grade -

Figura 15: Tasas de reveticion v abandono vrimaria v media36,2003

A) Tasa de repeticih .....................

Brasil 1 Guatemala

Nicaragua

Uruguay

Paraguay

Costa Rica

I ! Argentina 1

MBxico

Colombia I

Chile

Ecuador i 1

.......................... ' ............................................................................................................. l 0 5 10 15 20 25

Tasa de repetisien (%)

B) Tasa de abandono

*

0 10 20 30 40 50

I Tasa de abandono (w

I I I

Fuente: UNESCO

36 Educacidn primaria corresponde actualrnente a la EEB 1" y 2" ciclos; y educacidn media a EEB 3er ciclo y EM.

79. En resumen, a1 revisar la evolution de la cobertura y la eficiencia del sistema en la ultima dbcada, se observa que si bien la matricula aument6 particularmente en la EEB y la EM, las mejoras en la eficiencia han sido de m enor magnitud, por lo que el sector exhibe un bajo nivel de eficiencia, evidente a partir de 10s altos niveles de repeticion per0 sobre todo, de abandono de la EEB y la EM.

3.3.3 Equidad

80. La equidad del sistema puede ser medida de distintas maneras. En este estudio, el andisis de este rubro se centra sobre todo en la comparacion de indicadores de cobertura y eficiencia entre Areas urbanas y rurales, en diferencias por nivel de ingresos, idioma hablado en el hogar y gbnero. El enfasis de la reforma en la mejora de la equidad, en particular en la ampliacion de la cobertura en zonas rurales, es patente en la mejora de las tasas de cobertura en estas zonas, aunque todavia existen diferencias marcadas entre urbanas y rurales (Figura 16). Mas a h , la tasa neta de matn'cula en la EM en zonas rurales, a pesar de haber aumentado, es todavia muy baja (menos de 20 por ciento en 2005).

Figura 16: Tasas netas de matricula en la Educacion Media, urbana y rural, 1995-2005

Urbana Rural 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005

Fuente: MEC, DGPEC, SIEC.

81. A1 examinar tanto la cobertura (a travbs de la tasa bruta de matricula) como la eficiencia (en funci6n de la tasa de abandono, interpretadas con frecuencia como indicadores intermedios de calidad), se observan diferencias grandes entre zonals rurales y urbanas, en particular despubs de la EEB de primer y segundo ciclo en Areas rurales (Figura 17). En la EM, la tasa neta de cobertura es de cerca de 50 por ciento en el espacio urbano, y la mitad en el rural. Asimismo, las tasas de abandono en BEB son sustancialmente mAs altas en el Ambito rural, no siendo asi en el caso de la EM. Por tanto, a pesar de 10s logros obtenidos en tasas de matrimlacion y de abandono, se mantienen todavia las desigualdades entre esas zonas, lo mismo en cobertura que en eficiencia.

Figura 17: Tasas netas de matricula y abandono en zonas urbanas y rurales nor nivel educativo, 2005

l e r y 20 ciclo 3er ciclo Media

A) Tasa neta de matricula

1 er y 20 ciclo 3er ciclo Media

B) Tasa de abandon0

Fuente: MEC, DGPEC, SIEC.

82. Si evaluamos las diferencias en cobertura y eficiencia por quintil de ingreso 37, observamos que estas son mayores que las correspondientes a1 area geogriifica. Como vemos en la Figura 18, aunque las diferencias en la tasa de matricula en el primer y segundo ciclos de EEB no son muy significativas, la tasa de cobertura en el tercer ciclo y en la EM son significativamente diferentes para estudiantes de familias en distinto quintil de ingreso, y la relacion entre ingreso y cobertura es claramente positiva. Por ejemplo, en 2005, la tasa neta de matricula en el tercer ciclo de EEB para familias de quintil miis bajo fue de 30 por ciento, comparada con el 80 por ciento de familias del quintil miis alto. En la EM, la diferencia es similar (20 por ciento para el quintil miis bajo, y 60 en el mAs alto). Parece claro, por tanto, que las tasas bajas de promocion y altas de abandono se sostienen fundamentalmente en las familias de bajos ingresos econ6micos.

Figura 18: Tasas netas de matricula y abandono por quintil de ingreso y nivel educativo, 2005 I 1 I

/ 1 l e r y 20 ciclo 3er ciclo Media l e r y 20 ciclo 3er ciclo

A) Tasa neta de matricula

Fuente: DGEEC, Encuestas de hogares. CAlculos propios.

B) Tasa de abandon0

37 Dado que el MEC no cuenta con datos oficiales por quintil de ingreso, utilizamos la EPH para hacer estos c d d o s .

I

83. De igual manera, las desigualdades entre grupos se hacen evidentes entre las tasas de rnatriculacion y abandono de la poblaci6n que hablan guarani en el hogar y el resto de 10s alumnos. Como vemos en las graficas de la Figura 19, 10s j6venes guarani parlantes en el hogar, tienen tasas de matricula mas bajas que la media del pais, dtferencia que se acentua en niveles educativos mas altos (tercer ciclo de EEB y EM). Sin embargo, cabe mencionar que es de esperar que estas diferencias esten ademas asociadas a caracteristicas socioecon6micas y de ruralidad, entre muchas otras.

Figura 19: Tasas netas de matricula y abandono por idioma hablado

A) Tasa neta de matricula

Fuente: DGEEC, Enmestas de hogares. CQlculos propios.

B) Tasa de abandon0

1 0

0 9

0 8

g :: B 0 5

8 0 4

l o .

0 2

1er y 20 olclo 3er ctclo

84. En terminos de genero, la cobertura es mas amplia para nifias que para nifios en todos 10s niveles educativos, y la tasa de abandono es mas baja, con diferencias mas importantes en la education media (tasa bruta de matricula de 33 por ciento para niiios y 43, para nifias, y tasa de abandono de 7 por ciento para niiios y 5, para niiias (Figura 20).

ler y 20 clclo Medla

1.0 0.9 m Masculine

I Femenino a ::; 5 0.6 4 0.5

::: j 0.2

0.1 0.0

A) Tasa neta de matricula

ler y 20 ciclo 3er ciclo

8) Tasa de abandon0

Fuente: DGEEC, Encuestas de hogares. C6lculos propios. Tasa de abandono, MEC.

I

3.3.4 Calidad

85. En cuanto a 10s resultados de calidad, Paraguay ha estado realizando pruebas de aprendizaje en distintos grados desde la aprobaci6n del Sistema Nacional de Evaluaci6n del Proceso Educativo (SNEPE) en 1995. Las pruebas son muestrales y e s t h basadas en el curriculo ofiaal para cada grado y curso y 10s resultados se reportan como porcentaje medio de respuestas acertadas para distintos grupos de la poblaci6n. Sin embargo, estos resultados no cuentan con esthndares de evaluacibn, por lo que es difial valorarlos en relaci6n con 10s conocimientos minimos 38 que deberia tener un alumno en el grado de inter&.

86. Por ello, no es posible realizar la comparaci6n de 10s resultados y evaluar las tendencias en el aprendizaje sin utilizar mbtodos complejos de comparabilidad o equiparacibn conocidos como equating.39 La comparaci6n entre grupos, por el contrario, si es posible y a partir de 2006, como resultado de 10s cambios realizados a1 disefio de la nueva prueba SNEPE, 10s resultados que se generen contarb con esthndares de evaluaci6n que catalogarh las preguntas por nivel de dificultad y permitirb comparar entre aftos de manera mhs fhcil.

87. En relaci6n a1 comparativo del desempefio en el logro acadkmico del Paraguay con el resto de 10s paises dentro y fuera de la regi611, desafortunadamente bste no puede realizarse debido a que alto costo de participar en las .pruebas internacionales PISA evit6 que el pais confirmara su participaci6n en ellas. No obstante, Paraguay l0gr6 participar en las dos ediciones del UNESCO-LLECE (Laboratorio Latinoamericano de Evaluaci6n de la Calidad de la Educaci6n) en lo hizo en 1997 y 2006. Los resultados de 2006 no e s t h disponibles todavia, per0 10s de 1997 sugieren que ese aft0 Paraguay se acerc6 a1 promedio regional.

3.3.5 Gastopublico en educaci6n

88. Como hemos visto en la secci6n anterior, el cumplimiento de 10s objetivos a mediano y largo plazo necesitarh de ampliaciones en la cobertura y mejoras en la equidad y calidad, las cuales se espera vayan acompafiadas de un aumento en la aportaci6n de recursos pfiblicos y de una mayor eficiencia en la gesti6n de bstos.

89. La provisi6n de la educaci6n en Paraguay es fundamentalmente de gesti6n oficial e incluye la financiaci6n de instituciones educativas privadas subvencionadas, lo cual aunado a1 gran aumento en la matricula en la EEB apunta a un increment0 importante en el destino y ejercicio de buena parte del presupuesto total del sector.

38 Por conocimientos minimos se entienden 10s establecidos por programa curricular homologado que permita la creacidn de estfindares minimos de aprendizaje y evaluacidn posterior. 39 LOS mCtodos de comparabilidad o equiparacidn (equating) son un conjunto de tCcnicas estadisticas que perrniten realizar comparaciones entre pruebas en principio no directamente comparables, a1 revisar su contenido y sus resultados. Ver Kolen y Brennan (2004) para un andisis de las distintas metodologias.

90. El compromiso con la educacion se pus0 de manifiesto en 10s incrementos constantes a1 gasto del sector durante la dbcada de 10s noventa, el cual llego en 2000 a 5 por ciento del PIB (Figura 21, Panel A). Sin embargo, aqubl descendi6 paulatinamente con la crisis economica que comenz6 en 1999 hasta llegar en 2004, a tan solo 3 por ~iento.~O Desde 2003 y a la par del proceso de recuperacion economica, el gasto ha ido incrementiindose, para pasar de 3,2 por ciento a 4,3 por ciento en 2007. No obstante, en t6rminos de porcentaje del PIB, el presupuesto del sector se encuentra todavia por debajo de 10s niveles anteriores a la crisis economica.

Figura 21: Gasto phblico en educacion como porcentaje del PIB (en dolares constantes), 1995-2005

I

1 2.5:

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 PGN 2007

A) Porcentaje del PIB

-

Fuente: Ministerio de Hacienda

B) Millones de d6lares ($US 2000)

91. A1 mirar la evolution del presupuesto en tQminos absolutos (Figura 21, panel B), se observa una tendencia parecida a la experimentada como porcentaje del PIB, con excepcion del repunte en 2002 ocurrido como resultado de la devaluation del dolar en 10s ultimos afios. Medido en d6lares reales (a causa de la devaluaci6n), el nivel de gasto en 2007 esth por encima de lo que se encontraba antes de la crisis economica. El gasto, por lo tanto, aument6 bastante hasta el 2000, para luego verse muy reducido durante la crisis economica y volver a aumentar de manera paulatina durante el period0 de recuperacion economica.

I

92. En comparacion con el resto de la region, Paraguay se sihia ligeramente por debajo de la media regional de gasto como porcentaje del PIB, aun cuando se encuentra por encima de algunos paises de renta mhs alta de la regi6n. Asimismo, el panel B de la Figura 22 muestra c6mo Paraguay se encuentra apenas cercano a1 nivel de gasto que cabria esperar por su FIB per capita.

40 El repunte en 2002 se debe a la contraccibn significativa del PIB, no a un aumento del gasto, como se puede observar en el panel B.

Figura 22: Gasto publico en educacibn, 2004

A) Gasto public0 en educacibn, % PIB B) Gasto public0 us. PIB per cripita

UWWY

AFgsndna

Ctile

Fuente: Banco Mundial: base de datos SIMA & EdStats 2003.

V Costa Rica

0 OECD 4 5 6 7 8 9 1 0 1 1

93. El aumento en el gasto pliblico en educaci6n en 10s primeros cinco afios de la

0 1 2 3 4 5 6 Gano pObliso en edusasidn, 4. PIB

reforma se concentr6 en 10s niveles de EEB y EM, a1 tiempo que se observ6 una

In(PIE3 per capita)

disminuci6n del destinado a la educaci6n superior (Figura 23), tendencia que se mantuvo durante 10s momentos de crisis y recuperaci6n econ6mica. En consecuencia, la mayor parte del gasto pliblico en educaci6n se destina ahora a la bhsica (56 por ciento en 2005), mientras que a la EM aproximadamente 21 por ciento.

94. En tbrminos del porcentaje del presupuesto nacional y de acuerdo con datos de la UNESCO comparables internacionalmente, Paraguay, con un gasto en el sector de 20,l por ciento, utiliza una proporci6n mhs alta de su presupuesto en educaci6n que la media regional, menor ~610 a la de Mbxico y Honduras. Esta cifra, sin embargo, es consistente con la exigencia constitucional de destinar a1 menos 20 por ciento del presupuesto a la educaci6n.

Figura 23: Distribucibn del gasto publico por nivel, 1995-2005 A) Gasto public0 en educacibn,

porcentaie del presupuesto nacional I B) Gasto publico en educaci6n por nivel I ....................... .................................................................................................

Honduras 28

~ e - o 23.0

pareguey 20.1

Ni~aragua 18.5

Chila 18.5

6dn.m 18.2

Prgantina 14.4

Peni 139

panam* ;

12.2

Ecuador 11.8

Bras,! 11 2

Cobmbia 11.1

Uruguay -9.8 ............................ .* ................................................................................... " ............................................................

Fuente: UNESCO, CEPAL. Fuente: Ministerio de Hacienda.

95. De manera inquietante, el gasto phblico en educaci6n se va casi en su totalidad en sueldos del personal docente y administrativo del MEC (Figura 24). El porcentaje que se

dedica a este rubro ha disminuido un poco en la ultima dkcada, aunque continua por encima de 90 por ciento. Por el contrario, la proporci6n de gasto destinado a inversi6n se ha reducido de 3,3 por ciento en 1995, a 1,4, en 2005, lo cual podria traer consigo consecuencias sustanciales sobre el estado y la disponibilidad de la infraestructura

Figura 24: Distribution del gasto public0 por actividad, 1995-2005

k?8 Salarios a Inversion Bienes de Consumo B Otros -- ;I

Fuente: CQlculos propios usando datos del Ministerio de Hacienda y Banco Central

96. La Figura 25, que muestra la evoluci6n del salario promedio de 10s docentes desde el inicio de la reforrna hasta la fecha, muestra dos lecciones importantes. En primer lugar, se observa que el salario docente en la EEB ha mantenido sus niveles en tkrrninos reales desde 1995; sin embargo, en el nivel medio se ha reducido en casi 40 por ciento durante el mismo periodo. Como se explicara en este estudio, el ingreso de docentes menos experimentados a ese nivel de educacion pudiera tener que ver con esa reducci6n. Segundo, es preocupante que el salario de 10s docentes de EEB se encuentre por debajo del de 10s obreros (promedio), por un trabajo de 6 horas diarias. Ahora bien, aunque el andisis presentado es demasiado simple para entender las razones de este descenso o su posible impacto, cabe la posibilidad de llevar a cab0 uno miis complejo en un futuro para poder asi diseiiar medidas de correccion o estimulo apropiadas.

41 Cabe mencionar que no contamos con datos de inversi6n que no se encuentren en el presupuesto del estado, tales como inversi6n por parte de la Asociaci6n de Cooperaci6n Escolar (ACE), las fundaciones u otros entes no dependientes directamente del presupuesto nacional, que podrian haber aumentado durante este periodo, aunque es de esperar que no tengan un peso significative en el presupuesto total.

Figura 25: Salario mensual medio de docentes en EEB y EM. Salario minimo, 1995-2007"

Fuente: CBlculos propios a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Banco Central, GRN constante, 1994.

97. De forma paralela a1 descenso de 10s salarios docentes, el componente privado del gasto en education, calculado a traves de 10s datos generados por la Encuesta Permanente de Hogares, ha aumentado ligeramente en 10s hltimos afios como porcentaje del P B nacional (Figura 26). El gasto privado de las farnilias en EEB y EM incluye las cuotas de inscripcion adem6s del costo de 10s libros de texto, uniformes y otros relacionados con la actividad misma. En el caso de la educacion media, su increment0 como proporci6n del PIB responde tambikn a1 de la matricula principalmente, a razon de que la educaci6n media no es gratuita.

42 El sueldo mensual del docente en EM fue calculado con base en un turno que equivale a 130 horas chtedra como mhximo. Si bien, un catedrhtico de este nivel puede impartir hasta 260 horas mensuales, en 10s dos turnos. El salario minimo legal y el sueldo por horas chtedras tuvieron variaciones durante el aiio y se promediaron en esta tabla.

Figura 26: Gasto publico y privado en educacion, para el total de la EEB y EM, 1997-2004

Fuente: Cklcsulos propios utilizando EPH (gasto privado), Misterio de Hacienda (gasto publico).

98. En resumen, 10s indicadores educativos descritos en esta secci6n presentan una imagen del sector con logros significativos a1 igual que desafios importantes en Areas emergentes como el gasto p~blico y privado y sus diferencias por nivel educativo. Desde el inicio de la reforma, Paraguay ha mejorado principalmente en 10s siguientes puntos:

i. El promedio de afios de educacion completados por la poblacion en edad de trabajar ha aumentado notablemente en la ultima decada, a h mando el promedio actual estA todavia por debajo del de sus paises vecinos del MERCOSUR.

ii. La matricula ha aumentado y la cobertura del sistema se ha ampliado hasta casi llegar a la universalidad de la EEB de primer y segundo ciclo, aunque estos resultados estdn todavia lejos de 10s escenarios deseables para el pais.

iii. Las tasas de retencion y abandon0 han mejorado en todos 10s niveles, aunque todavia son necesarias mejoras significativas de la eficiencia del sistema educativo.

iv. Las pruebas de evaluacion de logo academic0 permiten vislurnbrar ligeros avances en el aprendizaje de 10s alumnos. Sin embargo, el disefio de las pruebas SNEPE tuvo que modificarse para poder valorar sus resultados en tkrminos absolutos en funci6n de su mplimiento con esthdares acadPmicos adecuados.

99. A la par de estos logros, la evaluacion de las tendencias en 10s indicadores educativos subraya 10s desafios pendientes mhs importantes de la reforma, 10s males tienen que ver primordialmente con la equidad en el acceso a la educaci6n y con la calidad de Psta, por lo que demandan:

i. La expansion de la cobertura en la EEB de tercer ciclo y la EM. Las tasas registradas hasta ahora se encuentran todavia por debajo de la media regional y de las de 10s paises vecinos del MERCOSUR.

ii. El aumento de la equidad en el acceso a1 sistema educativo, sobre todo en el tercer ciclo de EEB y la EM. Las diferencias en la cobertura y 10s indicadores intermedios de calidad (tasas de repetici6n y abandono) entre zonas rurales y urbanas es importante, asi como entre gkneros (con ventaja para las nifias) y en relaci6n con el quintil de ingreso y el idioma hablado en el hogar.

iii. El mejoramiento de la calidad. Existe el riesgo de que grandes aumentos en las tasas de cobertura resulten en una disminuci6n de la calidad y el aprendizaje si no son acomp~ados por recursos suficientes y por politicas que focalicen a 10s alumnos menos favorecidos. Por lo tanto, ademiis de concentrar 10s esfuerzos en extender la cobertura, es necesario que a la par se desarrollen intervenciones que mejoren la calidad de la educaci6n tales como la realizaci6n de la prueba SNEPE, que sirve tanto como linea de base para las evaluaciones de impacto de reformas futuras sobre la calidad de la education como fuente de distintos indicadores de cobertura. Asimismo, es de fundamental importancia fortalecer 10s mecanismos de evaluaci6n y acreditaci6n de las instituciones educativas.

100. Hasta ahora el estudio ha revisado la evidencia empirica sobre el impacto de la educacibn, mostrando que el increment0 en 10s aiios de enseiianza acompaiiado de mejoras en las politicas dirigidas a1 desarrollo de 10s conocimientos cognitivos de la poblaci6n pueden resultar en mayores tasas de crecimiento y en reducciones significativas a 10s indicadores de pobreza y desigualdad. Por ello, es de esperar que la importante inversi6n en educaci6n que ha realizado el pais desde el inicio de la reforma, asi como el objetivo de extender el impacto de las mismas produzcan beneficios significativos para la sociedad paraguaya.

101. Con la finalidad de fortalecer las estrategias de reforma educativa del GoP, el Banco Mundial, a travPs del presente estudio, busca corresponder a dichos esfuerzos mediante el andisis de distintos mecanismos de financiamiento public0 en funci6n de su pertinencia y relevancia para la consecuci6n de 10s objetivos de calidad, equidad y cobertura en el sector educativo establecidos por la reforma. A continuation, el estudio detalla la metodologia y 10s principales hallazgos en cada uno de estos tres temas de anidisis, para proceder despuPs a1 desarrollo de una serie de modelos financieros que estiman la viabilidad financiera de la ampliaci6n de cualquiera de las actuales politicas en curso, para concluir con una serie de escenarios de beneficios multiples en funci6n de sus costos y 10s distintos niveles de impacto en 10s objetivos de mediano y largo plazo establecidos por la reforma.

4. Areas de anhlisis en la Educacion Media

102. En 10s capitulos anteriores se revis6 el context0 socioeconomico del Paraguay asi como sus efectos condicionantes para el disefio de politicas educativas, 10s objetivos de mediano y largo plazo de la reforma educativa del pais, ademas de las tendencias en 10s indicadores clave del sector desde el inicio de la misma. Estas secciones mostraron que despues de mAs de una decada de reforma, 10s principales desafios se encuentran en el tercer ciclo de la EEB y en la EM, donde la cobertura es todavia reducida en comparaci6n con el resto de la regi6n.

103. Se observ6 ademas que existen desigualdades significativas entre areas urbanas y rurales, por nivel de ingresos, por idioma hablado en el hogar y por genero, asi como problemas de eficiencia en 10s dos niveles, aunque el tercer ciclo sufre tasas de abandon0 mAs altas que la EM. El objetivo de expandir la cobertura de la EM a 72 por ciento para 2015 requerirh politicas que fomenten la matricula en ese nivel. El anAlisis de 10s factores determinantes de la matricula es, por tanto, clave para disefiar politicas que contribuyan a cumplir con el objetivo a mediano y largo plazo. La siguiente secci6n explora estos factores, tanto de la oferta educativa como de la demanda.

104. Este capitulo retoma 10s desafios mas importantes y profundiza el analisis en tres Areas directamente relacionadas con ellos. 43 ES importante recalcar que aunque existen mfiltiples indicadores y areas de analisis relacionados con estos desafios, este estudio se centra solo en tres estrategias que responden directamente a 10s ejes de cobertura, equidad y calidad, mismos que fueron consensuados entre las autoridades del GoP y 10s miembros del equipo del Banco Mundial.

105. Para contextualizar las Breas de andisis y tip0 de intervenciones analizadasM, la Figura 27 muestra un marco analitico de 10s factores determinantes del acceso a la educacibn, que puede ser ampliado para estudiar 10s del aprendi~aje.~~ En cuanto a1 acceso, la premisa es que la decisi6n de asistir a la instituci6n educativa depende de una serie de factores asociados a la situaci6n de 10s j6venes (quienes constituyen una parte importante de la demanda) y su entorno por un lado, y a las caracteristicas de las instituciones a las que podrian asistir (factores asociados a la oferta) por el otro. La decisi6n de asistir o no a la educaci6n formal depende de 10s beneficios futuros asociados a la conclusi6n de 10s estudios en relacion con 10s costos incurridos a1 estudiar. Estos incluyen tanto costos directos (matricula, transporte, materiales, etcktera) como indirectos (ingresos laborales no percibidos). Los beneficios futuros dependen sobre todo de 10s retornos a la educaci6n. Por otro lado, la disponibilidad de una instituci6n educativa a una distancia razonable y la calidad de la instrucci6n que ahi se imparte son

" Ver capitulo anterior para una description del proceso seguido para la elecci6n de estas Breas. 44 El marco analitico esta basado en lo que hay escrito sobre 10s determinantes de la matricula educativa, para una revisi6n de la literatura ver Filmer (2004); para ejemplos aplicados a Mozambique, Handa (1999) y World Bank (2005), y a India, Pritchett y Filmer (1997). 45 Ver Vegas y Petrow (2007) para un modelo mas extendido de 10s determinantes del aprendizaje.

tambien determinantes de la decisi6n de matricularse y asistir a la instituci6n educativa. Asimismo, las caracteristicas de la oferta o 10s costos de asistencia (por el transporte, materiales, etcetera) pueden incidir sobre 10s retornos a la educaci6n. Miis a h , una serie de factores externos tales como enfermedades (propias o de alpin miembro de la familia), cambios en las situaciones familiares (matrimonios, decesos, migraciones, etcetera), la confianza en instituciones educativas, las restricciones de lenguaje o las condicionantes culturales, entre muchos otros, podrian tener un peso importante a1 condicionar la decisi6n de ingresar a1 sistema educativo por parte de 10s j6venes y sus f amilias.

106. Ademas de esos factores, la escolarizaci6n puede reportar beneficios no monetarios, como mayor seguridad laboral o trabajos con menos riesgos para la integridad fisica de la persona, 10s males desafortunadamente no podemos medir en nuestro modelo. De igual manera, aun mando la evidencia preliminar sugiere que tanto 10s factores asociados a1 costo de oportunidad de la educaci6n como a las diferencias por genero adicionales a las contempladas pudieran tener un efecto importante en la decision de acceso, se opt6 por dejarlos fuera dada la imposibilidad de respaldar la solidez de 10s datos disponibles.

Figura 27: Marco analitico para el estudio de limitantes del acceso a la Educacion Media

- Distancia

- Calidad de infraestructura

Lado de la institucion - Calidad de la educaci6n (docentes calificados, disponibilidad de

(ofevtn) materiales escolares de calidad, relevancia de la educaci6n, etc.)

- Caracteristicas de la comunidad y socioculturales

Circunstancias externas - Caracteristicas de la familia (educaci6n de 10s padres)

- Situaci6n familiar (empleo de 10s miembros, exclusi6n social)

- Enfermedad, discapacidad

Lado del estudiante

y familia

(demanda)

f - Beneficios -I- - Retomos a la educaci6n

- Matricula

- Otras tasas (derechos de examen)

- Costos direct0 - Uniformes

- Materiales

- Transporte

-Trabajo en casa

- Costos de oportunidad

-Trabajo fuera de casa

Marco adaptado de World Bank 2005 (PSIA Mozambique).

107. Las areas de analisis seleccionadas responden tambien a1 esquema presentado en la Figura 27. Ampliar la cobertura implica mejorar las tasas de promotion o conseguir el retorno a la education formal de j6venes que la abandonaron, lo que en el marco de la Figura 27 corresponderia a una decision determinada por factores de oferta y demanda educativas: 10s jovenes continuaran con sus estudios solo si es una inversion rentable y si hay infraestructura educativa disponible y pertinente para sus intereses futuros. La

primera seccibn, por tanto, engloba 10s distintos factores del marco analitico en un mismo anhlisis.

108. Las secciones 4.1 y 4.2 profundizan el anhlisis en dos factores clave del modelo, uno por la demanda y otro por la oferta. La secci6n 4.1 se enfoca en una de las alternativas de politica para solventar posibles restricciones de demanda: el programa sostenible de becas para la EM. Mientras que la secci6n 4.2 se centra en 10s docentes y, en particular, en la ausencia de concentraci6n horaria y la ensefianza en mfiltiples instituciones.

Oferta y demanda en la Educaci6n Media

109. Este capitulo analiza primero restricciones de cantidad y calidad de la oferta educativa y, segundo, factores relacionados con la demanda. Por filtimo, explora las distintas interacciones entre factores, con especial atenci6n en la distancia a la instituci6n educativa mediante un modelo que permite comparar la importancia relativa de cada factor en la decision de asistir a la instituci6n educativa o no.

4.1 Oferta educativa

110. En el contexto del marco analitico descrito en este capitulo, la disponibilidad de oferta educativa de calidad es un factor limitante del acceso a la educaci6n. No obstante, definirla no es tarea fhcil, ya que la calidad de la educaci6n depende de multitud de factores. Los insumos educativos como infraestrudura, disponibilidad de docentes y materiales, entre otros, son indicadores de calidad, aunque la evidencia sobre su impact0 es rnixta, depende del contexto en el que se proveen (Pritchett y Filmer 1997). A falta de indicadores medibles, en esta secci6n utilizamos variables proxy disponibles en nuestra base de datos y realizamos diversos analisis sobre su distribuci6n. Estos anhlisis deben ser considerados en su conjunto como indicaciones sobre factores relacionados con la oferta educativa y, como veremos, parecen sefialar que existen restricciones en algunas zonas del pais, sobre todo rurales.

111. Analicemos primero la disponibilidad de instituciones educativas como una primera aproximaci6n. Como podemos ver en la Figura 28, a nivel nacional el nfimero de establecimientos educativos aument6 en todos 10s niveles desde el comienzo de la reforma, per0 sobre todo en el bhsico de tercer ciclo y el medio. En EEB de primer y segundo ciclo, el nfimero subi6 en mhs de 30 por ciento. Sin embargo, 10s incrementos mas importantes se ven en el tercer ciclo de la EEB asi como en la EM, con aumentos de 250 por ciento y 100 respectivamente. Es obvio que el compromiso con la ampliaci6n en la cobertura mhs alla del primer y segundo ciclos de EEB fue correspondido con aumentos importantes en la oferta de establecimientos educativos en la filtima dkcada.

112. La mayor parte de la expansion correspondi6 a instituciones de gesti6n oficial, como podemos observar en la Figura 28. Mientras que el nfimero de centros privados no

creci6 mucho, el de instituciones subvencionadas se cuadruplic6 en la ultima ddcada, de 84 a 316 en el tercer ciclo de EEB, y de 43 a 189 en la EM. Sin embargo, la proporci6n de instituciones de gesti6n oficial sigue siendo de casi 80 por ciento tanto en el tercer ciclo de EEB como en la EM.

i 9 5 - 2 0 0 4

A) Tercer ciclo de Educaci6n Escolar BBsica B) Educacibn Media

- -

Fuente: MEC, SIEC 2004

113. Este crecimiento de la oferta educativa, como es de esperar, no ha sido uniforme en todo el pais. El numero de instituciones ha aumentado mas en zonas urbanas que en rurales y en algunos departamentos que en otros. Mientras que en San Pedro, Guairii, Caaguazu, Caazapa, Paraguari y Canindeyu se duplic6, en otros departamentos disminuyo durante la ultima ddcada (Figura 29).

Figura 29: Variation en el numero de instituciones por departamento, 1995-2005

SAN PEDRO

PDTE. HAYES

PARAGWR~

NEEMBUCO

M ISIONES

rrAPilA

GUAIRA

CORDILLERA

CONCEPCI~N

CENTRAL

CANINDEYO

CAAZAPA

CAAGWZL~

BOQUERON

ASUNCI6N

AMAMBAY

ALTO PARANA

ALTO PARAGUAY

Cambio en numero de locales 1995-2005 (%)

Fuente: MEC, SIEC 1995-2005.

114. Ademis de las diferencias en la tasa de crecimiento de la oferta de instituciones educativas por departamento, las hay tambien en la disponibilidad de docentes y sus caracteristicas. La Tabla 1 muestra tres variables indicativas por departamento: el n h e r o de instituciones en cada nivel, el numero de j6venes en edad escolar por cada docente en el nivel (como una medida de la disponibilidad de catedriticos) y la media

de aiios de experiencia de 10s docentes por nivel. Un nhmero alto de jbvenes en edad escolar por docente es un indicador de poca oferta de profesores en el departamento para servir a la demanda potencial. aunque este indicador depende naturalmente de la matricula en el departamento, lo presentamos como sefial de la capacidad de absorcibn de la demanda potencial en 10s distintos departamentos. Como podemos observar, las diferencias entre departamentos son enormes: mientras que en algunos la disponibilidad de docentes es muy alta (bajo nhmero de j6venes en edad escolar por docente); en otros, el dato se invierte, lo cual apunta a una posible restricci6n de oferta docente si se consiguiera incentivar la demanda. Por hltimo, de instituciones e insumos varia bastante por departamento; de igual manera, la del promedio de afios de e~periencia:~ especialmente en la EM, para la cual Asuncibn cuenta con 10s docentes mhs experimentados (doce afios en promedio) y Canindeyli con 10s menos (5,7 afios).

Tabla 1: Numero de instituciones oficiales, docentes y experiencia de docentes por nivel, se$n departamento, 2005

nivel, por docente docentes en cada nivel

115. Para poder entender si la variaci6n en la distribuci6n de insumos responde a la existencia de restricciones de oferta en algunos departamentos, se necesita un andisis mhs detallado de la distribucibn geogrhfica dentro de kstos, ya que dada la variabilidad en la distribucibn de la poblacibn en edad escolar, es de esperar que existan diferencias en el crecimiento del nhmero de instituciones y la provisibn de insumos de acuerdo con la evolucibn de la poblacibn en edad escolar. Lo que sigue en esta seccibn orienta el andisis hacia la distribucibn geogrhfica de instituciones, utilizando puntualmente datos .

lo 30 cic~o EM 10 y 20 cic~o 30 cic~o EM lo 2o c~clo ciclo 30 ciclo EM

46 La secci6n 3.3 examina con mbs detalle a 10s docentes.

Asuncion Conception San Pedro Cordillera Guaira Caaguazu Caazapa ltapua Misiones Paraguari Alto Parana Central Neembucu Amambay Canindeyli Pdte. Hayes Boqueron Alto Paraguay

80 154 1801 26.9 8.0 7.91 11.7 13.0 12.0 267 268 83 1 16.4 10.0 15.01 8.9 7.3 7.7 667 659 1851 12.4 8.8 10.11 8.4 7.8 7.2 261 223 86 1 14.0 7.9 9:61 9.8 8.2 7.9 23 1 214 791 12.1 7.9 10.2: 9.0 7.4 8.0 630 706 19.51 15.1 8.8 11.0. 8.7 7.3 7.2 279 262 78 1 11.9 9.3 12.51 8.6 7.3 7.2 597 457 1351 17.9 I . 17.6; 10.2 8.1 7.7 128 131 551 12.8 7.1 8.3, 9.6 9.5 8.5 326 327 1261 12.3 6.2 7.31 8.1 8.0 7.3 536 496 1701 21.2 13.2 23.81 8.7 8.9 8.4 432 665 331 1 30.7 12.3 18.41 8.6 8.3 8.3 126 60 39; 11.8 9.5 9.51 11.4 10.1 9.7 117 70 331 25.3 11.8 12.71 9.4 10.3 9.3 298 303 631 14.6 11.9 20.7) 6.9 5.9 5.7 98 91 301 22.0 11.4 14.81 8.4 8.8 9.5 16 8 13: 81.5 61.5 88.31 8.4 8.9 9.0 19 18 6s 14.2' 16.0 15.6; 9.2 8.9 9.8

Fuente: MEC, SIEC 2005. Calculos propios basados en instituciones de gestion oficial. No incluye instituciones privadas ni subvencionadas. Este indicador no incorpora la equivalencia "tiempo completo" para el 3er ciclo de la EEB y de la EM.

de infraestructura. La raz6n es que, mientras que la informaci6n relativa a la existencia de instituciones es relevada cada afio, la de infraestructura no.

116. El mapa en la Figura 30, panel A, muestra la tasa bruta de escolarizacion en la EM por unidades geograficas mas pequeiias, distritos, en 2002.47Como se puede observar ahi mismo, las tasas de cobertura son mucho mas altas en zonas urbanas (caracterizadas en el mapa por la proximidad a 10s puntos verdes) y en 10s departamentos cercanos a Asunci6n. Asimismo, la cobertura en distritos rurales en Alto Paraguay, Boquer6n y Presidente Hayes es muy baja, incluso cerca de cero en algunos distritos, en parte por la alta dispersi6n de su poblaci6n. Para explorar si la baja cobertura esta influenciada por la escasez de oferta educativa, el panel B de la Figura 30 presenta una medida de la disponibilidad geografica de la oferta, metros cuadrados por persona en edad escolar (15 a 17 afios). A1 comparar estas tasas de cobertura con la distribuci6n geografica de la oferta, se puede observar la correlaci6n geografica de las dos variables: 10s distritos con mayor cobertura son 10s de mayor disponibilidad de oferta. Los distritos cercanos a Asunci6n cuentan con mas establecimientos por estudiante que 10s rurales mas alejados, y tambien con mayor tasa bruta de matrimla. Asimismo, hay menos establecimientos en distritos del norte del pais y en 10s cercanos a la frontera con Brasil, donde tambien las tasas de cobertura son mas bajas que en 10s mas cercanos a Asunci6n y el eje Asunci6n- Ciudad del Este. Cabe destacar que esta distribuci6n tiene relaci6n con la de la poblaci6n.

47 La distribucibn de las tasas de cobertura en la EEB de tercer ciclo, no mostrada en este informe, sigue un patr6n parecido. Las tasas en la EEB de primer y segundo ciclo estAn cerca de 100 por ciento en la mayoria de 10s distritos.

Figura 30: Cobertura en la Educaci6n Media y niunero de establecimientos por estudiante, por distrito, 2002

A) Tasa bruta de escolarizaci6n

I

B) Metros cuadrados de establecimientos de Educaci6n Media por poblaci6n 15 a 17 aiios

~

Nota: Las distintas tonalidades muestran las tasas de cobertura de la EM en cada distrito en el panel A, y el nljmero de establecimientos por alumno en el B. Los puntos verdes indican la localizaci6n de las ciudades paraguayas.

117. La correlacion existente entre la existencia de mas centros educativos y la proportion de la poblaci6n en edad estudiantil que asiste a la EM apunta a la existencia de limitaciones en el numero de instituciones en algunos distritos que podrian estar dificultando el acceso de 10s jovenes a la EM. Sin embargo, la correspondencia entre el numero de establecimientos educativos y la tasa de matricula podria deberse a las distintas caracteristicas de 10s distritos. Las areas rurales del pais cuentan con tasas de matricula mas bajas que las urbanas, y 10s factores que determinan esta cobertura podrian ser distintos a la disponibilidad de instituciones (por ejemplo, la dernanda por education), lo que resultaria en el patron observado en la Figura 30, incluso en la presencia de exceso de oferta. En otras palabras, a pesar de que 10s distritos con menos establecimientos cuentan con menores tasas de cobertura, la construccion de mas instituciones ahi podria no garantizar la ampliacion de la cobertura.

118. Para profundizar el analisis sobre la distribucion geografica de las instituciones, la Figura 31 muestra la distribucion de la distanda entre instituciones de EEB de primer y segundo ciclo y la de tercer ciclo en el panel A, y las instituciones de tercer ciclo y la de EM mas cercana en el panel B, dividido en areas urbanas y rurales. En la figura, el eje horizontal presenta la distancia en metros entre instituciones basicas y la de nivel medio mas cercano, y el eje vertical es una rnedida de la probabilidad. La linea muestra para cada area (rural y urbana) la probabilidad de estar a cierta distancia. Por ejemplo, si tomamos el panel A y la linea correspondiente a areas urbanas, la probabilidad de que el tercer ciclo de EEB se ofrezca en la rnisma institucion que el primer y segundo ciclo es muy alta, y desciende rapidamente con la distancia, por lo que la probabilidad de que la institucion de tercer ciclo mas cercana estb a mas de 2 km es cercana a 0. En otras palabras, cuanto mas amplia es la distribucion (mas arriba esta la linea a la derecha de la distancia 0), mas alta es la probabilidad de que la institucion mas cercana que ofrezca el nivel mas alto estb situada a una distancia mis larga.

Figura 31: Distribution de la distancia media entre instituciones de EEB y EM mas cercanas

A) Tercer ciclo EEB B) Educacibn Media

Fuente: MEC, SIEC. C&lmlos propios.

119. Cabe destacar dos puntos importantes que emergen de la Figura 31. En primer lugar, la distribucion de la distancia entre instituciones de primer y segundo ciclo y las

de tercero es significativamente mAs estrecha que la de la distancia entre el tercer ciclo y la EM. Esto implica que las instituciones de tercer ciclo tienden a estar mAs cerca de las de primer0 y segundo que 10s centros educativos de EM de 10s de tercer ciclo, lo que indica que potencialmente existen mAs restricciones de oferta por la distancia en la EM que en la EEB de tercer ciclo. Segundo, tanto en este ciclo como en la EM, la curva de Areas rurales estA por debajo de la de zonas urbanas, cerca de la distancia 0, y por encima de la curva de Areas urbanas para distancias largas, lo que muestra que la distancia entre instituciones es bastante mAs alta en el campo que en la ciudad. Igualmente, la diferencia es mAs notable en la EM que en la de tercer ciclo, lo cual es consistente con el primer punto.

120. La Figura 32 presenta la distribuci6n acumulativa de la distancia. Similar a la figura anterior, el panel A presenta distancias para el tercer ciclo y el B para la EM. Las curvas muestran el porcentaje de instituciones que cuentan con una instituci6n educativa a la distancia dada por el eje horizontal. Por ejemplo, tomando la curva para Areas urbanas en el tercer ciclo, la curva implica que 80 por ciento de las instituciones de primer y segundo ciclo cuentan con tercer ciclo en la misma instituci6n (una distancia cero), 95 por ciento a menos de 2,5 km, y cerca de 100 por ciento a menos de 5 km.

Figura 32: Porcentaje de instituciones de EEB por distancia entre centros educativos de EEB y EM mis cercanos

1 A) 3" Ciclo 1 B) Educaci6n Media I

I Fuente: MEC. STEC. Cdculos vrovios. I

121. La conclusi6n es la misma que emerge de la figura anterior. Por un lado, el porcentaje de instituciones de EEB con tercer ciclo incluido es significativamente mAs alto que el de las de ese mismo ciclo y EM, por lo que las restricciones de oferta parecen mAs agudas en la EM. Asimismo, mientras que en Areas urbanas, casi 95 por ciento de 10s centros de EEB cuenta con una instituci6n educativa de EM a menos de 2 krn de distancia, el porcentaje en Areas rurales es de 60 por ciento, lo que muestra restricciones de oferta mAs severas en el campo.

122. Este anhlisis de la oferta educativa se ha centrado en la distribucibn geografica de las instituciones, buscando contestar la pregunta de si su localizaci6n podria estar influenciando las tasas de matricula. El analisis apunta a la existencia de restricciones en la oferta, sobre todo en zonas rurales y en EM. La distancia promedio a1 centro de EM mhs cercano en zonas rurales es de casi 2 km y existe una alta correspondencia entre el numero de establecimientos y la tasa de matriculaci6n. Es de esperar que la distancia a la instituci6n educativa tenga un impact0 negativo en el acceso a la EM. Sin embargo, tambibn podrian existir otras causas de la disminuci6n en la demanda por educacibn.

4.2 Demanda por educacion 123. En el context0 del marco analitico presentado en este capitulo, por "demanda" entendemos el deseo, la disponibilidad y la posibilidad del joven para matricularse en EM. ksta, a su vez, deberia depender de 10s retornos a la educacion y a1 costo de asistencia. Por un lado, si la diferencia salarial por completar la EM es muy alta en comparaci6n con completar ~610 la bhsica, es mlis probable que 10s j6venes elijan matricularse en la primera. Omrre lo contrario si la diferencia salarial es baja. Por otro lado, el costo direct0 de asistir a la instituci6n educativa (inscripcibn, transporte, materiales y uniforme entre otros), es clave en la decisi6n de matricularse y la propia de asistir. Ademhs, y aunque no se incluy6 en el modelo porque no hay datos confiables para estimarlo, en el caso de 10s estudiantes de bajo perfil socioeconbmico la imposibilidad de financiar 10s estudios coarta las posibilidades de asistir a la EM incluso si 10s retornos a la educaci6n son muy altos.

124. Como se puede observar en la Figura 33, panel A, el salario asociado con un aiio adicional de educaci6n en el Paraguay ha bajado en 10s ultimos afios. Mientras que en 1997, antes de la crisis econ6mica, un afio adicional se relacionaba con un incremento en el salario de cerca de 16 por ciento, en 2004 este incremento es de solo 12. En zonas rurales, el descenso ha sido mas pronunciado (de 12,5 en 1997 a 8 por ciento en 2004). En zonas urbanas, a pesar del descenso en 2000, debido en gran medida a la crisis econ6mica, 10s retornos han aumentado un poco, aunque esthn todavia por debajo de 10s de 1997. Asimismo, 10s retornos a la educaci6n han bajado en promedio para hablantes de guarani, de 12 por ciento en 1997, a 9 en 2004 (Figura 33, panel B).

Figura 33: Increment0 de salario asociado con un aiio adicional de educacihn, urbano-rural y hablantes de guarani, 1997-2004

I I A) Urbano / Rural 1 B) Guarani hablantes I

I Rural Urbana Habh guaranly castellano Habla solamente guaranl

I Fuente: Calculos propios usando Encuestas de Hogares.

125. Para entender las razones de la disminuci6n en 10s retornos, la Tabla 2 muestra el salario promedio de la poblaci6n en cada nivel de escolaridad para 10s aAos 1992, 1997- 1998 y 2005. 48 Tambi6n revela dos tendencias interesantes. Por un lado, el salario real asociado a la educacion disminuy6 significativamente entre 1992 y 2005 para todos 10s niveles educativos, except0 para poblaci6n sin la EEB completa. El grupo que sufri6 un mayor descenso en el salario medio fue el de EM incompleta, con 33,7 por ciento, mientras que quienes tenian la enseAanza superior terminada vieron decrecer su salario medio en 11,3 por ciento. Para el segment0 de la poblaci6n con EM completa la disminuci6n fue de 19,9 por ciento. Los salarios medios, por tanto, sufrieron un retroceso considerable desde 1992. Por otro lado, sin embargo, las diferencias entre salarios medios en 2005 por nivel educativo son notables, por lo que 10s retornos a la educaci6n son todavia positivos, y para algunos niveles, relativamente altos. Por ejemplo, a pesar de que lo mismo para la poblaci6n con EM completa como la de incompleta el salario real descendio de forma significativa entre 1992 y 2005, lo cierto es que fue mucho menor para aquellos que tenian concluida su enseiianza en ese nivel. Por tanto, la diferencia salarial entre la poblaci6n con y sin EM completa creci6 notablemente (la diferencia aument6 28 por ciento, y en 2005 el salario medio de la poblaci6n con EM completa se situaba 60 por ciento mAs alto que el de la que tenia ese nivel de enseiianza incompleto). En consecuencia, 10s patrones observados en 10s retornos a la educaci6n se deben a una caida generalizada de 10s salarios de la poblacion con mAs de EEB completa (lo que explica la disminuci6n del retorno a la educacion), aunque debido a que 10s descensos menos pronunciados en el salario se produjeron en grupos con mayor educacibn, las diferencias salariales asociadas a esos niveles crecieron.

4 Datos extraidos de Otter (2007), que incluye una descripci6n mhs detallada de la evolucibn de 10s retornos a la educacibn y su contribucibn a la desigualdad en el Paraguay.

Tabla 2: Salario medio por nivel educativo, 1992-2005

Gs. Constantes, 2005 Cambio (%) 1992 1 997198 2005 11 992-1 997198 1997198-2005 1992-2005

EEB completa 3,000.6 3,131.7 3,207.5 1 4.4 2.4 6.9 EEB incompleta 4,635.7 4,276.3 3,547.7i -7.8 -1 7.0 -23.5 EM incompleta 6,035.0 5,477.5 3,998.41 -9.2 -27.0 -33.7 EM completa 8,145.8 10,226.9 6,525.81 25.5 -36.2 -1 9.9 Superior incompleta 11,763.0 16,081.3 10,040.81 36.7 -37.6 -1 4.6 Superior completa 1 20,957.6 28,811.8 18,594.8) 37.5 -35.5 -1 1.3

Fuente: Otter (2007).

126. Para ilustrar estas diferencias, la Figura 34 presenta 10s retornos a la educaci6n por nivel para 10s aiios 1997, 2000 y 2004, de acuerdo con la metodologia utilizada en la Figura 27. Las barras representan la diferencia salarial en porcentaje de completar cada nivel educativo en relacion con no haberlo hecho con la EEB de primer y segundo ciclos. Patrones similares a 10s descritos en la Tabla 2 anterior aparecen en esta figura. Por un lado, el retorno a la educaci6n crece con el nivel educativo, por lo que 10s retornos a niveles superiores son muy altos (25 por ciento para educaci6n terciaria y 13,6 para EM). Sin embargo, estos retornos han disminuido en 10s Gltimos aiios, sobre todo durante el period0 de crisis econbmica, ya que se elevaron ligeramente con la recuperaci6n. En otras palabras, hoy en dia completar un aiio adicional de educaci6n reporta menos ganancias relativas en niveles educativos altos que antes de la reforma, per0 todavia representa un porcentaje importante de increment0 salarial en comparaci6n con no completar la EEB.

Figura 34: Retornos a la educacion por nivel, 1997-2004

. . .. ... . ... . .. ... .. . .. .. .

Primaria Secundaria Secundaria Terciario Terciario

1 1997198 Cd 2000101 lS 2004

Fuente: Chlculos propios usando Encuestas de Hogares.

127. Todavia en el tema de 10s factores de demanda del marco conceptual, ademas de 10s retornos a la educaci6n, la decisi6n de asistir o no a la instituci6n educativa depende del costo inmediato de hacerlo; esto es, matricula, materiales, derechos de examen, transporte, etcbtera. Los costos medios de asistir a cada uno de 10s niveles, calculados

utilizando la enmesta de hogares como porcentaje del ingreso per ccipita de 10s hogares, e s t h presentados en la Tabla 3.49

128. Esta Tabla revela dos puntos importantes. En primer lugar, el gasto promedio de las familias en educaci6n como porcentaje del ingreso familiar per ccipita experiment6 un aumento notable en 10s ultimos afios. Entre 2001 y 2005, el peso del gasto en educaci6n se incremento en todos 10s niveles y en zonas urbanas y rurales. Si consideramos la crisis econ6mica en la que todavia se encontraba el pais en 2001, y que result6 en un descenso generalizado de 10s ingresos (Otter 2007), el aumento del peso del gasto en educaci6n es evidente. En segundo lugar, el gasto en educacibn, sobre todo en ensefianza media, es un porcentaje alto del ingreso familiar per ccipita lo mismo en zonas urbanas que rurales, lo que podria estar limitando las posibilidades de asistir a este grado a una proporci6n alta de la sociedad.

Tabla 3: Gasto medio en educacion como porcentaje del ingreso total familiar, por nivel y por zona urbano rural, 2001-200550

Fuente: Calculos propios usando Encuestas de Hogares. Los cdculos incluyen instituciones phblicas y privadas.

129. La Tabla 4 muestra la composici6n del gasto educativo por nivel y Qrea. Como podemos observar, el componente mQs importante del gasto en primer y segundo ciclos de EEB son 10s uniformes y utiles, mientras que para el tercero y, sobre todo, la EM se eroga un porcentaje alto del gasto en matricula. Unidos al incremento en el porcentaje que representa el gasto educativo en el presupuesto familiar para estos niveles, 10s costos de matricula podrian estar limitando la demanda por educaci6n en el tercer ciclo de EEB y en la EM a familias con pocos recursos econ6micos. Para explorar este factor al detalle, en la secci6n 4.2 de este capitulo presentamos evidencia empirica del programa sostenible de becas para la educaci6n media, que trata de compensar a las familias por el costo de asistir a ella.

Rural 2001 2005

5.3 12.0 9.6 6.4 8.1 14.2

Total I

2001 2005

Educaci6n B6sica ler y 20 ciclo 6.1 13.4 3er ciclo 10.6 8.1

Educaci6n Media 10.5 16.9

49 La Tabla incluye s610 familias con a1 menos un hijo en la educaci6n formal en ese nivel. Otras metodologias para calcular el peso de la educaci6n en el presupuesto familiar incluyen porcentaje del gasto como ingreso total de las farnilias con a1 menos un hijo en la educaci6n formal y el gasto medio como porcentaje del ingreso medio de todas las familias. La tendencia, no reportada en el estudio, es similar a la mostrada en la Tabla, aunque el peso del gasto varia con la metodologia de ~ 6 1 ~ ~ 1 0 . 50 El porcentaje est6 calculado sumando todo el gasto familiar en educacibn, dividido por el gasto total familiar, para familias con a1 menos un miembro matriculado en una instituci6n educativa, utilizando las encuestas de hogares para cada afio.

Urbano 2001 2005

5.5 10.0 8.1 11.5 9.1 15.8

condici6n necesaria para la continuaci6n de 10s estudios, se llevan a cab0 otros analisis restringiendo la muestra de j6venes a 10s que completaron el ciclo previo.

132. Las interacciones de todos 10s factores hacen que determinar la importancia relativa de cada uno sea una tarea complicada. Por ejemplo, es posible que en zonas rurales remotas del pais la baja cobertura se deba a la escasa disponibilidad de oportunidades para trabajadores educados (lo que podria resultar en bajos retornos a la educacibn), la limitada capacidad econ6mica de las familias, la imposibilidad de endeudarse, la ausencia de una oferta de calidad o la distancia a la instituci6n educativa mas pr6xima. En estos casos, es probable que, como veremos, se necesiten intervenciones en ambos factores, de oferta y demanda, para asegurar que mas j6venes paraguayos accedan a una education de calidad que les permita recibir 10s beneficios de una mayor productividad futura.

4.4 Cobertura: la importancia de la distancia a la institucion

133. Tal y como fue descrito antes, la disponibilidad de oferta educativa de calidad es un factor limitante del acceso a la educaci6n. El analisis de la oferta educativa busc6 identificar si la distribuci6n geografica de las instituciones podria estar influenciando las tasas de matrimla, de lo que se concluy6 que existian restricciones en la oferta, sobre todo en zonas rurales y en EM. Ante esto, conviene ahora examinar el efecto que la distancia a la instituci6n escolar impone en la asistencia a la instituci6n y promoci6n escolar de 10s estudiantes.

4.4.1. Asistencia a la institucion

134. En una primera mirada a1 impact0 de la distancia de la instituci6n educativa sobre la asistencia a1 nivel educativo medio, la Figura 35 compara la probabilidad de asistir a una instituci6n de educaci6n para j6venes entre 12 y 14 aiios (tercer ciclo, panel a) y 15 y 17 aiios (EM, panel b) en el total del pais, en localidades sin institucion de educaci6n media, y aquellas donde la instituci6n mas pr6xima se encuentra a mas de 1 km de distancia. Como se puede observar en la Figura 35, la diferencia en la cobertura es notable entre estas poblaciones: mientras que en el pais 47,l por ciento de la poblaci6n entre 12 y 14 afios asiste a1 tercer ciclo de la EEB y 36,3 por ciento de j6venes entre 15 y 17 afios a la EM, en localidades sin instituci6n del nivel so10 34,3 y 23,l por ciento asisten a1 tercer ciclo y a la EM, respectivamente. El porcentaje es todavia mas bajo para aquellas localidades donde la instituci6n mas cercana esta a mas de 1 km de distancia. Cabe recordar aqui que, como se mostr6 en la secci6n anterior, la distancia entre instituciones de EEB y de EM mas corta era de cerca de 2 km en zonas rurales, por lo que estas diferencias cobran mayor relevancia en cuanto a la equidad entre zonas en la EM.

" mx--

Total P a s

Figura 35: Probabilidad de asistir a la EM asociada con la distancia a la institucion de EM m6s proxima, 2005

-- - 33 5 %

No hay escuela en 1

Lochdad

A) Tercer ciclo

28.1%

No hay escuela a menos de

B) Educaci6n Media

31 8%

7-

No hay escuela a menos de

23 7%

No hay escuela a menos &

Total Pas No hay EEB 3er nclo No hay EEB 3- ctclo a I km en localldad menos de 1 lrm

Fuente: EPH, SIEC. Cilculos propios.

135. Sin embargo, es de esperar que no toda la disparidad en asistencia a la EM entre estas localidades se deba a la distancia de una institucion. Por ejemplo, las poblaciones que carecen de instituciones de EM son mas rurales y cuentan con habitantes menos educados a la vez que, potencialmente, menos oportunidades econ6micas para estudiantes graduados de este nivel. Estos factores tienen a su vez una influencia negativa sobre la asistencia a la EM, por lo que la diferencia observada entre jovenes en estas localidades puede deberse no ~610 a la distancia de la institucion educativa miis cercana, sino a una combinaci6n de factores.

136. Con el objetivo de controlar por estas diferencias las caracteristicas de estas localidades, construimos un modelo que permite aislar el efecto de la distancia a1 mantener 10s factores mencionados c0nstantes.5~ En particular, el modelo estima la probabilidad de asistir a la EM, controlando las caracteristicas de 10s estudiantes (gknero, edad, rural/urbano, trabajo), las farnilias (quintil de indice de activos, educacion de la madre) y las instituciones (recursos por alurnno, educacibn, experiencia y nhmero de docentes, porcentaje de instituciones con taller/laboratorio).52 El resultado es el carnbio en la probabilidad de asistir a la educacion media asociado con cada factor, manteniendo el resto constante.

137. Incluso despuks de controlar por las caracteristicas de 10s estudiantes, familias e instituciones en la localidad, la distancia tiene un efecto importante sobre la probabilidad de asistencia (Figura 36). Sin embargo, a1 controlar por estas caracteristicas las diferencias se reducen: la probabilidad en localidades sin institucibn educativa de EM es ahora 2,8 puntos porcentuales mas baja que la media del pais, y en localidades sin una institucion educativa de EM a menos de 1 km es de 8,2 puntos porcentuales. La distancia tiene, por tanto, un efecto negativo sobre la asistencia a la EM, manteniendo

51 Ver anexo 2 para una explicaci6n detallada del modelo economc5trico. 52 En concreto, el modelo utilizado es un probit. Ver el Anexo 2 para una descripci6n m6s detallada del modelo.

constantes las caracteristicas socioecon6micas de 10s estudiantes y sus familias, y las de las instituciones en el distrito.

Figura 36: Probabilidad de asistir a la EM asociada con la distancia a la institucion de EM mas proxima, controlando por caracteristicas de la persona, el hogar e institucion educativa mas

proxima, 2005 I I I

I I B) Educaci6n Media I

045 - 0 35 : 0 4 - 38 5% 36 8% g 2 035-

4 0 3 0 * 2 030- 2 025

q 025- ' 2 0 2 0

2 ow- 2 015 ,' 0 1 5 ~ 1

3 010

a 005 I

0 00 Toid Paih No hay escueh en !a No hay escuela a menas de Total Pais No hay esmda en la No hay e r d a a menm

Locahdad lka Localidad

I I . .. .. .. .. . . . .. . . .. . . . .. . . . . .,. .... . .. .. . . . .... .. .. . . . . . . .. . . . ... , , .

Fuente: EPH, SIEC. CQlculos propios.

138. Sin embargo, adem6s de estas caracteristicas de 10s estudiantes, las familias y las instituciones, podrian existir otros factores que influenciarian la asistencia a la EM. En concreto, 6stos tienen que ver con las oportunidades laborales o la estructura econ6mica del ,distrito. En la ausencia de medidas objetivas sobre estos factores (por ejemplo retornos a la education por distrito), utilizamos metodologias estadisticas que nos permiten controlar por todas las caracteristicas (observables o no) de cada distrito. En concreto, aplicamos una metodologia estadistica denominada efectos fijos por distrito, que controla por todas las caracteristicas observables y no observables comunes a todos 10s j6venes en un mismo distrito. Esta metodologia no permite identificar cud de estos efectos importa mas, per0 si minimizar 10s sesgos en el an6lisis del impacto de la distancia, manteniendo todas las caracteristicas de 10s distritos constantes.

139. Los resultados del analisis del efecto de la distancia sobre la asistencia a la instituci6n estan resurnidos en la Figura 37. Las barras representan el cambio en la probabilidad de asistir a la educaci6n de tercer ciclo o EM asociado a la variable de distancia reportada. Por ejemplo, el coeficiente asociado a la no existencia de una instituci6n educativa de tercer ciclo en la localidad (-0,10), implicaria que, manteniendo constantes las caracteristicas observables y no observables de 10s distritos, las observables de 10s estudiantes, sus familias y las instituciones, si la localidad no cuenta con una instituci6n de tercer ciclo la probabilidad de asistir a 61 para j6venes entre 12 y 14 afios se reduce en 10 puntos porcentuales. Una mirada a 10s coeficientes arroja dos resultados que vale la pena revisar. Primero, el impacto de la distancia es significativamente mas alto en el tercer ciclo que en la EM, lo que podria deberse a la dificultad afiadida en el primer caso por la edad de 10s j6venes. Ademas, si la distancia es un factor determinante en el ciclo anterior a la EM y el segment0 de la poblaci6n que

tiene la opci6n de continuar en el nivel medio por haber completado 10s anteriores es bajo, el efecto de la distancia puede disminuir conforme se ascienda en 10s grados. Segundo, el coeficiente de distancia (medido en krn) y la diferencia entre 10s coeficientes de "no hay institucion en la localidad" y "no hay instituci6n a menos de 1 k m apuntan a la importancia significativa de la distancia si no existe una instituci6n en la localidad. Mas de un km en el tercer ciclo implica una disminuci6n de 10 puntos porcentuales relativa a la no existencia de instituci6n en la localidad, y el coeficiente de distancia implica un efecto de 36 puntos porcentuales si Psta es de mas de 3 km. 53

Figura 37: Cambio en la probabilidad de asistir a una institucibn asociado a la distancia a la institucibn educativa de EM m6s proxima, controlando por caracteristicas de la persona, el

hogar e institucibn educativa m6s proxima, 2005 I

I A) Tercer ciclo 1 B) Educaci6n Media 1

-. .- 8 -0.20 i "" " --i NO EEB3 en No EEB3 a menos Distancia EEB3

localidad de 1 km m1s cercana

Fuente: EPH, SIEC. CBlculos propios.

a .a,, 1 ................ ......... I

I No EM en No EM a menos Distancia EM m a localidad de 1 km cercana

140. Las principales variables que estan asociadas a la probabilidad de asistir a la educaci6n formal, ademBs de la distancia, son el quintil de ingreso familiar y la educaci6n de la madre. La educaci6n y experiencia de 10s docentes en instituciones de la localidad es positiva y significativa, por lo que la asistencia a la instituci6n educativa esta correlacionada positivamente con estas caracteristicas de 10s profesores, aunque el valor del coeficiente es pequefio. Asimismo, el coeficiente de recursos por estudiante tambien es positivo y significativo, per0 de manera similar a las caracteristicas de 10s docentes, el tamafio es pequefio. Sin embargo, estas correlaciones no pueden considerarse como causales, ya que el modelo no estB disefiado para aislar sus efectos. Por ejemplo, en el caso de las caracteristicas de 10s docentes, si su localization es hasta cierto punto end6gena (depende de 10s docentes), y 10s mBs calificados prefieren vivir en Breas mas cercanas a zonas urbanas, observariamos el mismo patr6n en 10s coeficientes (correlaci6n positiva entre caracteristicas de 10s docentes y asistencia), a pesar de que la correlaci6n no se debe puramente a las caracteristicas, sino a la que existe entre las caracteristicas de 10s docentes y las localidades en las que eligen vivir. El analisis de cada

53 Especificaciones de no linealidad del efedo de la distancia, no reportados en el informe, muestsan resultados casi lineales ya que el coeficiente de la distancia a1 cuadrado es pequefio, aunque significativo.

uno de estos factores por separado requeriria metodologias diferentes para asegurar la rigurosidad de 10s resultados, lo que queda fuera del alcance de este estudio.

4.4.2. Prornocion en 10s estudios

141. En esta secci6n repetimos el anhlisis recien realizado para la muestra de j6venes que completaron el ciclo anterior a1 que deberian estar cursando, para controlar por la baja eficiencia interna en estos niveles. El modelo es similar, aunque modificado para incluir ~610 aquellos que completaron el Gltimo ciclo en nuestra muestra. Con 10s coeficientes, por tanto, se pueden interpretar 10s efectos de las distintas variables sobre la continuaci6n o promoci6n entre niveles educativos. Los resultados se resumen en la Figura 38. El efecto de la distancia es evidente en 10s dos niveles, aunque contrario a1 resultado de asistencia, el efecto es similar en el tercer ciclo de EEB y en la EM. La no existencia de una instituci6n de tercer ciclo en la localidad esth asociada a una reducci6n de la probabilidad de seguir con 10s estudios, habiendo completado la EEB de segundo ciclo, de 6 puntos porcentuales, y la no existencia de una instituci6n a menos de 1 km a 14 puntos porcentuales. Para la EM, 10s coeficientes son similares. La distancia, por tanto, tiene efectos importantes en la progresi6n en 10s estudios.

Figura 38: Cambio en la probabilidad de progresar en el nivel de estudios asociado con la distancia a la institucion educativa de EM mas proxima, controlando por caracteristicas de la

persona, el hogar e institucion educativa mas proxima, 2005

-0.14 -0.1 6

No EEBB en localidad No EEB3 a menos de Distancia EEBB m8s 1 km cercana 1 km cercana , :

m ; . :

A) Tercer ciclo

Fuente: EPH, SIEC. CBlculos propios.

B) Educaci6n Media

142. Este apartado explor6 la relaci6n entre factores asociados con la oferta y la demanda en cuanto a la medida en la que pudieran restringir el crecimiento de la demanda futura y la consecuci6n de 10s objetivos planteados a mediano y largo plazo. El anhlisis se centr6 en el papel de la distancia a la instituci6n mhs cercana y mostr6 que la distancia es un fador determinante en la probabilidad de matriculaci6n y de progresar con 10s estudios formales de 10s j6venes. Los resultados apuntan a que especialmente en zonas rurales, donde la distancia media a una instituci6n educativa de EM esth por

I

encima de 2 krn, facilitar el acceso mediante la reducci6n del costo del transporte o la aproximaci6n de la instituci6n a 10s j6venes se ampliaria la cobertura de la EM.

4.4.3. Resultados

143. En este capitulo, mediante la utilizacion de un marco analitico que separa factores de oferta (por ejemplo, cantidad y calidad de la oferta) y de demanda (retornos a la educaci6n y condiciones econ6micas de la familia, enke ellos), se examinaron por separado y de manera conjunta, una serie de factores que pudieran estar limitando una expansi6n mas rapida de la cobertura en la EM en Paraguay.

144. Los principales hallazgos son:

i. Hay indicios de restricciones de disponibilidad de oferta educativa, sobre todo en zonas rurales. La correlaci6n entre la distribution geografica de 10s establecimientos educativos y la cobertura es alta, y la distancia media entre instituciones de EEB y de EM es grande, sobre todo en zonas rurales, lo que apunta a que las restricciones de oferta podrian estar limitando el crecimiento de la cobertura en zonas rurales. En el anaisis econom6trico se observa que la distancia a1 centro educativo es un factor determinante de la probabilidad de asistir a la EEB de tercer ciclo y a la EM, y que el efecto es mayor en el tercer ciclo.

ii. Existen tambien indicios de restricciones de demanda. Los retomos a la educaci6n han disminuido en la ultima dkcada, especialmente en zonas rurales del pais, y el costo de asistir a la institucibn educativa como porcentaje del ingreso per clipita de las familias ha aumentado.

145. La coexistencia de restricciones de oferta y demanda plantea la necesidad de implementar politicas que se enfoquen en ambas. Trabajar ~610 desde uno de estos puntos puede resultar ineficaz si existen restricciones importantes en el otro. Mientras que la provisi6n de becas puede incentivar la demanda, politicas que acercasen la oferta a la potencial demanda tendrian tambi6n efectos positivos sobre la cobertura.

146. En el resto de este capitulo se profundiza el anilisis de una intervenci6n enfocada en solventar restricciones de demanda, el programa sostenible de becas y uno de 10s factores de oferta mas importantes, 10s docentes.

4.5. Equidad: Evaluaci6n del Programa Sostenible de Becas 147. La provision de becas condicionales a la asistencia y a1 rendimiento han sido probadas en varios paises, casi siempre con &xito. Es decir, ya sea a travks de la entrega

de becas centradas en resultados academicos54 o de un monto mensual a las familias para asegurar la asistencia a la instituci6n educativa, visitas medicas u otras condiciones que coadyuven a mejorar el bienestar y las dotaciones de capital humano de 10s niiios, 10s programas de transferencias condicionadas y de becas por desempeiio academic0 han demostrado tener impactos positivos sobre las variables socioecon6micas objetivo.

148. Por ejemplo, las evaluaciones del programa Oportunidades (antes Progresa) han demostrado que la provisi6n de montos monetarios condicionales puede mejorar la asistencia a la escuela y a centros sanitarios (Schultz 2000; Behrman, Sengupta y Todd 2001; Gertler y Fernald 200455). En Colombia, las evaluaciones del programa de Familias en Acci6n muestran resultados similares, mientras que en Carnboya, Filmer y Schady (2006) encontraron evidencia de que un programa de becas focalizado en el aumento de la asistencia a la educaci6n media de niiias afecta positivamente la matricula y la asistencia de kstas, asi como su propensi6n a inscribirse en cualquier escuela a h cuando no pertenecieran a1 programa. La evidencia existente apunta, por lo tanto, a la eficacia de estos programas para aumentar la asistencia y la permanencia en la educaci6n formal, aunque el impacto sobre el aprendizaje todavia no ha sido establecido de forma empirica.

149. En Paraguay, el Programa Sostenible de Becas comenz6 en 2003 y tiene como objetivo "aumentar el acceso a la EM de 10s j6venes en condiciones de alta vulnerabilidad y asegurar su permanencia mediante la adjudicaci6n de un ingreso mensual, estimulando la asistencia y la promoci6n en 10s plazos previ~tos".~~ El programa se plante6 dentro del marco de la reforma y tres aiios despuks de su inicio contamos con la primera generaci6n de graduados, lo que nos permite evaluar su impacto sobre las tasas de matriculaci6n y graduaci6n de 10s becados.

150, La selecci6n de 10s beneficiarios se realiz6 en tres fases. Primero, se focalizaron departamentos y distritos con altos niveles de pobreza y de desercibn, utilizando ponderaciones para seleccionarlos. Segundo, se focalizaron establecimientos de tercer ciclo de EEB, y se aplic6 un cuestionario a todos 10s estudiantes de Gltimo grado de EEB. Por ultimo, mediante una fbrmula, se construy6 un indice para seleccionar a 10s estudiantes con menos recursos ec0n6micos.~~ Cabe destacar la importancia del diseiio del programa a la hora de hacerlo evaluable. Como se verii en la secci6n metodo16gicaf la selecci6n de beneficiarios con criterios objetivos y cuantificables permite la construcci6n de un grupo de comparaci6n de no beneficiarios que facilita la identificaci6n rigurosa del impacto del programa de becas. Esta secci6n presenta

54 Ver Filmer y Schady (2007) para la evaluaci6n de impacto de un programa en Camboya similar a1 de Paraguay. 5 Ver Rawlings y Rubio (2005) para una revisi6n de la literatura de evaluaciones de impacto de programas de transferenaas condicionadas en Am4rica Latina. 56 Extraido del Manual Operativo del Programa Sostenible de Becas. 57 El proceso de selecci6n esti detallado en el Anexo 4, que resume el Manual Operativo del Programa.

primer0 10s resultados de la focalizaci6n, para despues analizar 10s datos, la metodologia y 10s resultados de la evaluation.

4.5.1. Focalizaci6n del Programa

151. El resultado del proceso de selection de 10s becados entre el pup0 de postulantes es patente en la Tabla 5 que muestra algunas caracteristicas de 10s no preseleccionados, de 10s preseleccionados per0 no becados y de 10s becados. Las variables con diferencias estadisticamente significativas entre becados y no becados (incluidos preseleccionados y no preseleccionados) e s t h marcadas en negrita. Como se puede observar, 10s becados tienen un jefe de hogar cuyos ingresos estan muy por debajo de 10s no becados y una probabilidad mas alta de estar trabajando durante el tercer ciclo de EEB. Ademas, ambos padres tienen menos educacion para e~~tudiantes becados (por ejemplo, 58 por ciento de estos tienen un padre sin primaria completa, mientras que para 10s no preseleccionados el porcentaje es de solo 32). Ademas, 10s hogares cuentan con casi dos personas mas en promedio en el caso de 10s becados respecto a 10s no preseleccionados, mientras que 10s hogares de becados tienen una habitaci6n menos que 10s de 10s no preseleccionados; una prueba mas de que 10s becados tiene acceso a menos recursos economicos que 10s no preseleccionados.

Tabla 5: Caractensticas de 10s estudiantes postulantes no preseleccionados, preseleccionados y becados, 2003

Fuente: CBlculos propios a partir de la base de datos de 10s postulantes. Las variables en negritas muestran diferencias estadisticamente significativas con 10s no preseleccionados.

Edad Estudiante Masculine Estudiante Trabaja Trabaja tiernpo parcial Trabaja en casa Horas de trabajo Salario del estudiante Padre sin prirnaria Padre cornplet6 prirnaria Padre sin secundaria Padre cornpleto secundaria Padrecornpletoed.superior Padre Trabaja lngreso del Padre Madre sin prirnaria Madre cornpleto prirnaria Madre sin secundaria Madre cornplet6 secundaria Madre cornpleto superior Madre Trabaja Ta ma Ao del hogar Proprietaries del hogar Hogar tiene electricidad Nurnero de Habitaciones

No Preseleccionados N Obs. Media Desv. Est.

1550 15.56 1.80 1594 0.51 0.50 1594 0.45 0.50 1594 0.26 0.44 1594 0.43 0.49 878 5.41 2.90 471 104,916 175,370

1594 0.32 0.46 1594 0.24 0.43 1594 0.17 0.38 1594 0.20 0.40 1594 0.03 0.17 1594 0.78 0.41 554 721,463 1,948,443

1594 0.32 0.46 1594 0.24 0.43 1594 0.17 0.38 1594 0.20 0.40 1594 0.03 0.17 1594 0.72 0.45 1546 6.27 2.60 1594 0.83 0.37 1594 0.97 0.17 1564 3.20 1.39

Preseleccionados no Becados N Obs. Media Desv. Est.

344 16.15 1.76 352 0.52 0.50 352 0.55 0.50 352 0.30 0.46 352 0.55 0.50 241 5.03 2.38 102 91,829 197,307 352 0.52 0.50 352 0.32 0.47 352 0.08 0.27 352 0.05 0.21 352 0.00 0.00 352 0.80 0.40 139 284,824 424,176 352 0.52 0.50 352 0.32 0.47 352 0.08 0.27 352 0.05 0.21 352 0.00 0.00 352 0.72 0.45 351 8.28 2.79 352 0.80 0.40 352 0.83 0.37 333 2.21 0.96

Becados N Obs. Media Desv. ~st.1

792 15.77 1.65 806 0.55 0.50 806 0.57 0.50 806 0.25 0.43 806 0.55 0.50 557 4.96 2.29 203 74,475 188,174 806 0.58 0.49 806 0.29 0.45 806 0.06 0.23 806 0.05 0.21 806 0.00 0.M 806 0.77 0.42 323 299,5Q3 491,617 806 0.58 0.49 806 0.29 0.45 806 0.06 0.23 806 0.05 0.21 806 0.00 0.00 806 0.71 0.45 802 8.17 2.66 806 0.33 0.38 806 0.87 0.33 777 2.21 0.97

152. La focalizaci6n de 10s becados utiliz6 reglas estrictas sobre pobreza en cuanto al departamento, el distrito y el individuo. Por tanto, es de esperar que 10s becados tengan caracteristicas socioecon6micas mas desfavorables que las de 10s j6venes en otros distritos del pais. Como podemos ver en la Tabla 6, 10s becados tienen padres menos educados que la media de j6venes de 15 a17 afios del pais, sus hogares son de mayor tamafio y menor numero de habitaciones y su ingreso es notablemente inferior a la media en el pais. Sin embargo, es menos probable que estdn trabajando a esa edad, ya que 10s aspirantes a la beca deben estar matriculados en el momento de la solicitud, lo que reduce la probabilidad de que esten trabajando y el numero de horas trabajadas.

153. Para completar el analisis de la focalizaci6n del programa cabria analizar sus errores de exclusion. En otras palabras, el hecho que las condiciones socioecon6micas de 10s beneficiarios Sean peores que las de 10s no beneficiarios y que las caracteristicas promedio de 10s habitantes del pais, no irnplica que no existieron j6venes que deberian haber sido seleccionados y que no lo heron. El andisis de exclusi6n esta lejos del alcance de este estudio, per0 deberia realizarse en investigaciones futuras para examinar el sistema de asignaci6n de apoyos.

Tabla 6: Caracteristicas de 10s estudiantes becados comparados con la poblaci6n de la misma edad

Fuente: CQlculos propios utilizando base de datos de 10s postulantes y EPH.

154. En sintesis, la focalizaci6n del programa parece que fue efectiva a la hora de localizar estudiantes de muy bajo perfil socioecon6mico para proporcionarles la

Edad Estudiante Masculino Estudiante Trabaja Trabaja tiempo parcial Trabaja en casa Horas de trabajo Salario del estudiante Padre sin primaria Padre completo primaria Padre sin secundaria Padre completo secundaria Padre completo ed. superior Padre Trabaja lngreso del Padre Madre sin primaria Madre completo primaria Madre sin secundaria Madre completo secundaria Madre complet6 superior Madre Trabaja Tamafio del hogar Proprietaries del hogar Hogar tiene electricidad Numero de Habitaciones

EPH 2003 Media Desv. Est. 15.57 0.59 0.45 0.39 0.20 0.19 0.60 1.14 0.49 0.42 15.64 8.29 28593 107639 0.61 0.59 0.38 0.63 0.16 0.66 0.23 1.05 0.06 0.26 0.82 0.42

1051 856 2281 377 0.63 0.62 0.37 0.61 0.10 0.41 0.27 1.26 0.03 0.12 0.65 0.36 5.93 2.19 0.85 0.35 0.99 0.42 2.82 1.09

Becados Media Desv. Est.

15.77 1.65 0.55 0.50 0.57 0.50 0.25 0.43 0.55 0.50 4.96 2.29

74,475 188,174 0.58 0.49 0.29 0.45 0.06 0.23 0.05 0.21 0.00 0.00 0.77 0.42

299,503 491,617 0.58 0.49 0.29 0.45 0.06 0.23 0.05 0.21 0.00 0.00 0.71 0.45 8.17 2.66 0.83 0.38 0.87 0.33 2.21 0.97

Diferencia en %

1.3 21.6 181.3 -59.1 13.2 -68.3 160.5 -4.4

-23.3 -63.6 -79.0

-1 00.0 -6.3

-71.5 -7.4

-21.2 -41.7 -82.1

-1 00.0 9.0 37.8 -2.5

-1 1.8 -0.6

posibilidad de asistir a la EM, aunque un analisis mas detallado de 10s no beneficiarios arrojaria informaci6n util para determinar si el proceso de selecci6n est6 dando como resultado errores de exclusi6n. En la siguiente secci6n pasamos a1 analisis de irnpacto del programa de becas.

4.5.2. Resultados e impactos del Programa de Becas

155. Como se discutio a1 inicio de esta seccibn, la medici6n del impacto del programa debe responder a dos preguntas con respecto a la beca: i) jaumenta la probabilidad de matricularse en la EM?; y (ii) jmejora la promoci6n de 10s estudiantes en la educaci6n en cuanto a1 tiempo y la probabilidad de completar el nivel medio? Para contestar estas preguntas, la clave para conocer sin duda el impacto del prograrna esta en la pregunta: jqu4 les hubiera ocurrido a 10s becados si no hubieran recibido el apoyo? En otras palabras, jcual habria sido su tasa de matricula, promoci6n y graduaci6n? Sin embargo, las respuestas, dado que no podemos observar a1 mismo joven con y sin la beca durante el mismo periodo, requieren la construcci6n de un grupo de comparacion. Este grupo debe ser lo mas parecido posible a1 de beneficiarios, con el objetivo de aproximarse a lo que hubiera sucedido a estos si no hubieran recibido el apoyo. Para el caso del Programa Sostenible de Becas utilizaremos a 10s solicitantes no preseleccionados como grupo de comparaci6n, controlando por las caracteristicas utilizadas para la seleccion.58

156. La Figura 39 muestra tasas de matriculaci6n de esldiantes preseleccionados y no preseleccionados en cada aiio de participaci6n en el programa. Como podemos ver, 10s primeros muestran tasas mucho mayores en 2004, y la diferencia se acentha en aiios posteriores, lo que indica una tasa menor de deserci6n entre ellos mismos. Asimismo, sus tasas de aprobaci6n cada afio son tambien superiores, lo que indica mayor rendimiento academico.

Figura 39: Tasas de rnatriculacion de estudiantes preseleccionados y no preseleccionados, 2004-2006

Fuente: Cdlculos propios utilizando base de datos del programa de becas.

58 El Anexo 5 discute en detalle la metodologia y la recolecci6n de datos. Asimismo, incluye una. discusidn de 10s sesgos potenciales de la metodologia y su relevaiwia para la interpretaci6n de 10s resultados.

Figura 40: Tasas de aprobado para estudiantes preseleccionados y no preseleccionados, 2004-2006

Fuente: CQlculos propios utilizando base de datos del prograrna de becas.

157. Si bien estas diferencias parecen indicar un efecto positivo de la beca, el andisis anterior no controla por diferencias en otros factores que podrian determinar el exito academico. En lo que sigue se presentan 10s resultados del analisis controlando por estos factores.

158. Primero se analiza el impacto del programa sobre la tasa de matrimlaci6n de 10s j6venes en cada uno de 10s afios de participation en el programa. En particular, calculamos el cambio en la probabilidad de estar matrimlado en una institucion de EM asociado con haber sido preseleccionado para el programa de becas, controlando por caracteristicas observables del estudiante y su familia, y que fueron utilizadas en el proceso de preseleccion. En la ausencia de caracteristicas no observables de estudiantes preseleccionados y no preseleccionados que estkn correlacionadas con la probabilidad de estar matriculado en cada afio (por ejemplo, motivacion por la educaci6n o cambios en las condiciones econ6micas de 10s estudiantes desde la linea de base), esta metodologia deberia aislar el impado del programa de becas sobre la matriculaci6n.

159. Estar preseleccionado incrementa en 20 puntos porcentuales la probabilidad de matricularse en 2004, una vez controlamos por las caracteristicas del alumno y de la familia (ver Tabla 7 "Matri~ula").~~ El impacto es todavia mas importante en aiios posteriores, ya que aumenta la probabilidad de matriculaci6n en 30 y 40 puntos porcentuales en 2005 y 2006. Estas diferencias son mayores que las de las medias de tasas de matricula de 10s dos grupos en la Tabla 7, debido a 10s indicadores socioeconomicos mas negativos en el grupo de preseleccionados, que a su vez estiin negativamente correlacionados con la matricula. El impacto es, por tanto, muy significative y una vez que controlamos por las diferencias en la capacidad econ6mica y la educaci6n de 10s padres, es todavia mayor. Es interesante observar que el resto de

59 ES importante notar que, aunque no reportados en este informe, 10s resultados son robustos a la inclusi6n de distintas combinaciones de variables socioecon6micas incluidas en el proceso de preselecci6n. Asimismo, lo son a la inclusi6n de efectos fijos de las instituciones educativas donde asisten 10s alumnos.

coeficientes de las variables socioecon6micas incluidas no son significativcas, lo que posiblemente indica, cierto grado de homogeneidad en las variables entre 10s grupos debido a la focalizaci6n en 10s distritos mhs pobres.

Alumno Preseleccionado

Tabla 7: Resultados del impacto del programa de becas sobre la probabilidad de makricularse, aprobar y graduarse, 2004- 2006

Masculino

Estudiante Trabajaba

Padre Trabaja

Madre Completo Primaria

Matricula 2004 2005 2006

Madre completo media

TamaRo del hogar

Propietarios del hogar

Numero de habitaciones

Aprobar 2004 2005 2006

Fuente: CBlculos propios utilizando datos de la EPH y el Programa de Becas.

Graduacion 2006

Observaciones

160. El impacto del programa sobre la probabilidad de aprobar el afIo, conditional a haberse matriculado, es positivo y significative en el primer0 y ultimo de la EM (ver Tabla 7 "Aprobar").60 Entre 10s alumnos matriculados en el primer grado de educaci6n media durante el aiio siguiente a la concesion de las becas, el impacto de ser preseleccionado se traduce en un aumento de 7 puntos porcentuales en la probabilidad de aprobar el primer curso. Asimismo, en el ultimo d o , el aumento en la probabilidad es de 11 puntos porcentuales, controlando por las caraderisticas de 10s alumnos y sus f amilias.

2630) 26301 26301 1722 . 1383 1020) 2630

4.5.3. Resultados

Resultados robustos en parentesis

161. Despubs de esta evaluaci6n sobre el programa de becas, se concluye que tiene un impado positivo sobre la matriculaci6n y graduaci6n de 10s beneficiarios ya que increments la probabilidad de matriculaci6n en el primer aft0 de la EM en 13 puntos

LOS resultados sobre rendimiento y graduacibn son tambi4n robustos a la inclusibn de distintas combinaciones de variables socioecon6micas usadas en el proceso de preseleccibn y a la de efedos fijos de las instituciones educativas donde asisten 10s alumnos.

porcentuales (o casi 50 por ciento), controlando por las caracteristicas de 10s estudiantes y sus familias. Ademhs, el programa tiene un impacto sobre la permanencia y el rendimiento acadbmico, por lo que el resultado es un impacto sobre las probabilidades de graduaci6n de la EM de 35 puntos porcentuales. Dado que el programa requiere que 10s solicitantes cuenten con una instituci6n educativa de nivel medio a menos de 5 km de distancia, estos resultados indican que, en combinaci6n con intervenciones que garanticen el acceso a una instituci6n educativa cercana de calidad, el otorgamiento de becas (u otro tip0 de ayudas que reduzcan el costo total de asistir a instituciones de ese nivel) puede ser decisivo para aumentar la cobertura en la EM.

4.6. Calidad: Docentes 162. Finalmente, este capitulo presenta el apartado analitico centrado en uno de 10s factores determinates en cuanto a las instituciones (oferta): 10s docentes. El impacto de las caracteristicas de 10s docentes en el proceso de aprendizaje de 10s alumnos ha sido investigado en una infinidad de ocasiones tanto para paises desarrollados como en vias de desarrollo (ver por ejemplo, Hanushek et al. 2005; Park y Hannum 2001; Rivkin,

Hanushek, y Kain 1998; Rockoff 2004; Sanders y Rivers 1996; Wright, Horn, y Sanders 1997), estableciendo empiricamente la importancia de la efectividad de 10s docentes en el proceso educativo. Sin embargo, a pesar de que es claro que 10s docentes afectan el aprendizaje de sus alumnos, las caracteristicas de 10s eficaces no han sido establecidas de manera inequivoca. La experiencia, 10s aiios de educacibn, 10s cursos de formaci6n y 10s incentivos salariales muestran resultados variables en distintos estudios, con efectos positivos en algunas ocasiones y en otras con resultados no significativos.

163. La evidencia empirica intemacional muestra que la experiencia por lo general tiene impacto s610 en 10s primeros afios de profesion. En concrete, 10s maestros en sus primeros afios de docencia tienden a ser menos efectivos que en 10s posteriores, aunque el efecto de la experiencia desaparece despubs del quinto afio de ocuparse en esa tarea (Darling-Hammond 1999). 61

164. La evidencia sobre la relaci6n entre la formaci6n docente y el aprendizaje de 10s alumnos es mixta, con frecuencia con resultados no significati~os~~ y ocasionalmente con positivos (Angrist y Lavy 2001; Bressoux 1996). Villegas-Reimers (2003) argurnenta que la inconsistencia en 10s resultados de 10s distintos estudios no necesariamente se traduce en la irrelevancia de 10s factores estudiados. De hecho, ademhs de cuestiones metodol6gicas que explican parte de las diferencias en resultados, la inconsistencia puede apuntar a la variabilidad en la calidad de 10s programas de formaci6n. En otras

61 Para una revisi6n de la literatura sobre el efecto de 10s docentes, y el impacto de incentivos para la docencia, ver Vegas (2005). Vegas y Petrow (2007) presentan evidencia empirica m6s reciente sobre el impacto de distintos factores sobre la calidad de la educacibn, incluyendo docentes. 62 Kennedy (1998) presenta evidenaa de 93 estudios, de 10s cuales 12 presentan resultados positivos.

palabras, a pesar de que en tkrminos generales se esperaria que formar a 10s docentes impactaria de forma positiva su efectividad y, como consecuencia; el aprendizaje de 10s alurnnos, si 10s programas no son de calidad o 10s docentes no cuentan con 10s medios o no e s t h motivados para aprovechar esos cursos es dificil esperar efectos positivos de ellos. En este caso, el impact0 de la formaci6n dependeria de la calidad de ksta.

165. A pesar de que no existe evidencia internacional rigurosa sobre 10s efectos de la concentracio'n horaria o la enseiianza e n multiples instituciones sobre el aprendizaje, cabe esperar que Sean negativos. Primero, si 10s docentes no cuentan con suficientes catedras para cubrir sus necesidades de ingreso es probable que se vean obligados a buscar otros empleos, ya sea en el sector educativo de gesti6n privada o fuera de 61. Repartir el tiempo y energias entre dos o mas trabajos puede restar concentraci6n y cornpromiso con la institucion educativa y limitar el tiempo disponible para actividades de actualizaci6n o formaci6n. Segundo, en un context0 general de ampliar e intensificar la participaci6n de la comunidad en actividades educativas, lo cual esta establecido en la Constituci6n Nacional de 1992, la divisi6n entre empleos limita las posibilidades de que estos docentes participen activamente de la toma de decisiones y se involucren en las actividades de las instituciones. Por tanto, la falta de concentracidn horaria de 10s docentes podria dificultar la mejora de la calidad educativa.

166. De acuerdo con la evidencia internacional, en esta secci6n 4.6.1 se analizan algunas caracteristicas de 10s docentes de la EM, incluyendo 10s aftos de experiencia, la formaci6n y la evoluci6n de estos indicadores en 10s Gltimos afios. Asimismo, en esta seccion profundizaremos la problematica de la desconcentraci6n horaria y la distribucibn de 10s docentes en instituciones, con especial atencion a la enseiianza en mhltiples instituciones. En la seccion 4.6.2. estudiamos algunos aspedos de la calidad de 10s Lnstitutos de Forrnaci6n Docente (IFD) y presentamos evidencia sobre la relaci6n entre el rendimiento de 10s docentes a1 culminar su formaci6n inicial y las caracteristicas de 10s IFD.

167. La principal limitaci6n en el anaisis de las caracteristicas de 10s docentes paraguayos, del sistema de asignaci6n de docentes y, sobre todo, del impado de estos factores sobre el aprendizaje de 10s alurnnos es la disponibilidad de datos. A pesar de que existen numerosas fuentes de information, tanto de la DGPEC como de la DGGEA y de la Direccion General de Recursos Humanos del MEC, estas bases de datos no son facilmente combinables. En consecuencia, utilizaremos las tres bases de datos en 10s distintos analisis, aunque por separado. Para el de tendencias echaremos mano de la informaci6n de la DGPEC, ya que nos permite seguir a 10s docentes afio tras afio, y contiene el c6digo identificador de las instituciones en las que laboran. Sin embargo, esta base de datos ~610 aporta infonnacibn hasta 2005 y no da cuenta de la asignaci6n de rubros y carga horaria, por lo que deberemos complementar el analisis con la de la DGGEA. Desafortunadamente, ninguna incluye docentes en cargos sin rubro, lo que parece ser de especial importancia en el Paraguay se$n datos del MEC.

4.6.1. Perfil de 10s docentes y concentracion de carga horaria docente en la Educacion Media

168. Se@ la DGGEA, en 2006 Paraguay contaba con 20,133 docentes con a1 menos un rubro en la EM (Tabla 8). De ellos, 85 por ciento cuentan con titulo de un Institute de Formaci6n Docente, y apenas 2,3 por ciento que llegaron ~610 con el titulo de bachillerato. El resto (12,5) tienen estudios superiores completados. El promedio de aiios de experiencia es de 8,1, donde 55 por ciento de 10s docentes tiene mhs de cinco y un cuarto de ellos tienen menos de 3 afios de experiencia. ~ s t o s ultimos, como se mencion6 antes, tienden a ser menos efectivos que 10s docentes mhs experimentados. La mayoria de 10s docentes imparte chtedras en instituciones oficiales por las mafianas, mientras que s610 4,7 por ciento lo hacen en instituciones privadas subvencionadas. 63

Tabla 8: Numero de docentes en la Educacion Media, por nivel educativo, aiios de experiencia, tip0 de institution y turno, 2006

# Docentes Porcentaje

Total Educacibn

Bachillerato Titulo Docente Educaci6n Superior no Docente Sin dato

Experiencia 0-2 a 3 a 5 6 a 10 10 a 20 20 o mas

Tipo de Institucibn Centros Regionales Fe Y Alegria Oficial Parroquial Privada Subvencionada Sin dato

Turno Maiiana Mafiana y Tarde Tarde Noche Sin Dato

Fuente: MEC, DGGEA.

63 En caso de que impartan clase en varias categorias de las incluidas en la Tabla 4, se clasifican en aquellas en las que cuentan con m6s horas c6tedra.

169. En la iiltima ddcada, la expansi6n de la cobertura en la EM ha estado acompafiada de un incremento significativo en el nGmero de docentes. S e g h datos de la DGPEC del MEC, en 2005, el numero de docentes de EM era de 23.143, lo que representa en relacion con 10s casi 200.000 alumnos, un promedio de un docente por cada 9 de 6stos. Sin embargo, dado que como veremos mds adelante, la mayoria de profesores no imparte clase a tiempo completo, el tamafio medio de 10s grupos es mas grande (17 alumnos en promedio en 2005), ya que varios docentes atienden a un mismo grupo. Es importante notar que, como se observa en la Tabla 8 y la Figura 41, existen diferencias en el niimero de docentes registrados en las bases de datos de la DGGEA y la DGPEC, que surgen principalmente de la distinta utilizaci6n de las bases. La base de gesti6n es utilizada para el pago del salario docente, por lo que es confiable en cuanto a1 niimero de rubros en cada instituci6n y las caracteristicas de 10s docentes, mientras que la de planificaci6n nos permite observar tendencias.

Figura 41: NGmero de docentes en la Educacion Media, 2001-2005

Fuente: MEC, DGPEC.

170. La expansi6n de la matricula en la EM ha resultado en un aumento considerable en el n h e r o de docentes. Entre 2001 y 2005, el incremento net0 en este rubro fue de cerca de 46 por ciento (7.280 docentes). Un aumento tan considerable del cuerpo docente puede haber resultado en una disminucion de sus calificaciones, si la oferta de 10s mds calificados es lirnitada. Asimismo, con un influjo significativo, el sistema de asignacion de docentes a instituciones puede tener efectos sobre la equidad y la calidad de la education, si 10s nuevos, menos experimentados, son asignados a instituciones educativas con poblaciones desfavorecidas, rnientras que 10s docentes mds

64 Debido a la dificultad de combinar las bases de datos por usos de distintos cbdigos, no podemos determinar con exactitud las diferencias entre las dos. El MEC est6 trabajando en una reingenieria de sistemas que permitird combinarlas en el futuro. 65 Para analizar este aumento, y dado que no contamos con datos anuales sobre las caracteristicas de 10s docentes por parte de la Direccibn General de Recursos Humanos, utilizamos 10s de la Direccibn General de Planificaci6n.

experimentados a las de mejores condiciones.66 La Tabla 9 muestra las mejores proxy disponibles en nuestros datos para medir la calidad de 10s docentes y sus posibles cambios: experiencia, aiios de educacion y haber asistido a un instituto de formaci6n docente. Ahi se muestra la evoluci6n de estos indicadores en el periodo 2001-2005 y la diferencia entre 2001 y 2005. Como podemos observar, tanto la media de afios de educacibn, como de experiencia (especialmente en la enseiianza de gesti6n oficial) ha disminuido durante este periodo, indicando que 10s nuevos docentes contratados tienen menos, sobre todo en la publica.

Tabla 9: Caracteristicas de 10s docentes de Educacion Media, 2001-2005

200 1 2002 2003 2004 2005 2005-2001

Afios de education 15.80 15.60 15.57 15.56 15.62 -0.17

(1.47) (1.40) (1.29) (1.27) (1.21)

Nivel Educacion mas alto 8.00 7.79 7.78 7.74 7.84 -0.1 6

(2.07) (2.05) (2.04) (2.04) (2.04)

Afios de Experiencia 10.19 9.32 9.31 9.31 9.18 -1.01

(8.25) (7.93) (7.88) (7.75) (7.73) Aiios de Experiencia en escuela pliblica 9.74 7.96 8.05 7.97 8.13 -1.61

(7.97) (721) (7.47) (7.53) (7.43) Nlimero de Docentes 15,863 18,142 20,272 22,021 23,143 6,158

Nota: la variable "nivel de educaci6n m6s alto" arriba reportada tiene un rango que va de un minimo de 3 a un m6ximo de 12. Fuente: CAlculos propios utilizando datos de DGPEC.

171. Esta disminuci6n en 10s indicadores intermedios de calidad de 10s docentes apunta a la necesidad de mejorar la eficiencia en la distribution de 10s profesores con que se cuenta, y combinarla con cursos de formaci6n docente para evitar que la expansi6n prevista en la matricula tenga consecuencias negativas en la calidad de la educaci6n. Como se vio a1 principio de esta seccibn, a pesar de que la evidencia empirica international sobre la relaci6n exacta entre la formacion y experiencia de 10s docentes y el aprendizaje del alumno no es definitiva, la evidencia muestra que 10s inexpertos tienden a ser menos eficaces que 10s experimentados. Un aumento significativo de la cobertura que fuera acompaiiado de la contratacion de docentes sin experiencia, o generalmente menos calificados, podria, por tanto, resultar en una disminuci6n de la calidad de la educacion. Una alternativa para evitar la posibilidad de empeoramiento de la calidad seria la de aumentar y concentrar la carga horaria de 10s profesores actuales, combinada con la politica de formaci6n en servicio, actividad que ya esth en curso y que exarninaremos en la siguiente secci6n.

172. Un porcentaje alto de 10s docentes de EM no cuentan con horas chtedras suficientes para dedicarse nada mhs a esta tarea en instituciones de gesti6n oficial para concentrar

66 Ver Vegas, Urquiola y Cerdan-Infantes (2006) para un anillisis de 10s efectos del sistema de asignaci6n de docentes en Uruguay.

su trabajo en una sola institucihn educativa. La Figura 42 muestra el porcentaje de docentes por el nhmero de horas catedra asignadas en la instituci6n donde cuentan con mas horas (panel A) y en la totalidad de centros educativos en 10s que imparten clase (panel B). En la Figura 42, un docente es considerado "de planta" cuando imparte 35 horas de catedras semanales, de "tiempo parcial" con entre 15 y 34 horas semanales, y "no de planta" con menos de 15 horas semanales. En el panel A, el porcentaje de docentes en cada una de esas tres categorias se calcula con base en' la instituci6n educativa en la que tienen mas horas catedra, mientras que en el panel B, se utilizan la totalidad de horas del docente en todas las instituciones. Por tanto, el A representa una medida de la concentraci6n horaria en una institucibn, mientras que el B m a de la asignacion total de horas.

Figura 42: Carga horaria de 10s docentes en una institution y en todas las instituciones, 2006 1 I

Tiempo 1 parcia1

A) En la instituci6n donde imparten m6s horas de clase

B) Total de horas c6tedra en todas las instituciones donde imparten clases

Fuente: MEC, DGGEA. Calculos propios.

Tiempo de planta Completo 62.8% 4.7%

173. El porcentaje de docentes que cuenta con mas de 15 horas catedras semanales en una misma instituci6n educativa es de 37,2. Sin embargo, de 6stos, 87 por ciento e s t h considerados de tiempo parcial y solo 13 trabajan 35 o mas horas semanales en una misma institucihn. Si tomamos en cuenta el numero de horas en todas las instituciones, 13,8 por ciento de 10s docentes atienden suficientes horas en sus instituciones para completar 35 a la semana. Asimismo, 35,s por ciento imparten menos de 35 horas semanales per0 mas de 15, y un porcentaje muy alto, 50,4, menos de 15 en todas las instituciones en las que enseiia. La desconcentraci6n horaria es evidente en esta figura: la mayoria de 10s docentes de la EM no tienen horas catedras suficientes para dedicarse de manera exclusiva a la ensefianza en una institucibn y un porcentaje alto no tiene las suficientes para laborar solo en instituciones de gesti6n oficial.

Tiempo de planta Completo 50.4% 13.8%

174. De la comparacion entre 10s paneles A y B de la Figura 42 se puede deducir que un porcentaje significative de 10s docentes imparte clase en mas de una instituci611, ya que el de docentes de planta en una institucihn es bastante menor a1 de 10s que cuentan con suficientes horas a1 surnar las materias asignadas en todas las instituciones en las que enseiia. La Figura 43 muestra el porcentaje de docentes por nl'rmero de instituciones en

las que imparten clase. Como se puede ver ahi, en 2006 casi 60 por ciento de profesores de EM impartian clases en una sola instituci6n, mientras que 16 lo hacen en tres o mhs. Sin embargo, debido a la concentraci6n de 10s docentes de planta en instituciones, a pesar de que 39,l por ciento son "taxi"67, el promedio de kstos por instituci6n educativa es de casi 60.

Figura 43: Porcentaje de docentes por numero de instituciones donde imparten clase, 2006

4 o mas instituciones

3 instituciones 6.9% 9.5% 7 I

2 instituciones 22.7%

1 institucion 60.9%

Fuente: MEC, DGGEA. Cilculos propios.

175. A1 examinar las Figuras 42 y 43 en conjunto se observa una tendencia interesante. Ahi es evidente que la obtenci6n de suficientes materias por parte de 10s docentes es dificil, por lo que algunos complementan las otorgadas en una instituci6n con las de otra. Sin embargo, incluso con la obtenci6n de clases en otras instituciones, la mitad de 10s profesores de EM cuentan con menos de 15 horas a la semana. Por tanto, la enseiianza en multiples instituciones emerge de la dificultad de conseguir materias y solventa, en parte, la problemhtica de la baja carga horaria de 10s docentes en ese Live1 educativo. Hay muchos profesores con pocas materias, independientemente de si imparten en una o mhs instituciones.

176. La base de datos de la DGGEA permite identificar 10s afios de experiencia del docente asi como si cuenta con8 un titulo de un IFD a partir del registro de sus caracteristicas y carga horaria. En la Figura 44, presentamos la carga horaria de 10s docentes por afios de experiencia. El panel A muestra la carga horaria en la instituci6n educativa donde imparten mhs clases, y el B la carga horaria total. La relaci6n es clara, a mayor experiencia mhs carga horaria, tanto por instituci6n como por numero total de horas.

177. Los datos son consistentes con un proceso en el cual 10s docentes menos experimentados reciben pocas materias, por lo que son forzados a complementar su carga horaria con labores fuera del sistema educativo de gesti6n oficial, ya sea en la enseiianza privada o en un campo no relacionado con la educaci6n. Con la experiencia, 10s docentes consiguen rnaterias adicionales, ya sea en la misma institucion o en una

67 "Docentes taxi" es el terrnino utilizado generalmente para referirse a aquellos que imparten clase en m8s de una instituci6n de Educacidn Media y que se ven obligados a trasladarse entre ellas en un mismo dia.

cercana. Adicionalmente, dado que el nfimero de horas catedra es bajo, es posible que 10s efectos de la inexperiencia se alarguen en el context0 del Paraguay, por lo que la falta de concentraci6n podria incrementar 10s efectos negativos de la inexperiencia.

Figura 44: Concentracion de carga docente por afios de experiencia, institution donde imparten 1 I I I

0-2 a 3 a 5 6a10 10a20 2Ooms M o s de experiencia

w Docente node planta BTiempo Completo aTiempo parclal --- A

A) Concentraci6n horaria en una instituci6n

0-2 a 3 a 5 MOS de experiencia

I Docente no de planta rn Tempo Completo T~empo parcial

B) Carga horaria total del docente

Fuente: MEC, DGGEA. CQlculos propios.

I

178. Parte de la desconcentracion de carga horaria, sin embargo, es explicable por la necesidad de especializar la ensefianza en algunas materias que no son ofertadas universalmente en las instituciones. Por ejemplo, 10s programas de alto contenido tgcnico y especializado y que no cuentan con muchos estudiantes necesitan utilizar a 10s docentes de estas materias por pocas horas a la semana. Por otro lado, las instituciones con mayor n h e r o de alumnos matriculados y programas generalistas tienen mayor facilidad para ofrecer suficientes rubros a 10s docentes de la institution. La pregunta es, entonces, ihasta qu6 punto podria existir m6s concentracibn horaria sin perjudicar la calidad de la instrucci6n mediante la asignacibn de catedras diversas a docentes que no e s t h cualificados? La respuesta requeriria un analisis a nivel institutional y de docentes acerca de la alineaci6n entre la formaci6n de 10s que imparten clases en una determinada instituci6n, las materias disponibles y las posibilidades de capacitaci6n.68 Desafortunadamente, el alcance de este estudio y la insuficiente disponibilidad de datos no perrniten desarrollar este tipo de aniilisis. Sin embargo, podemos proveer algunas indicaciones de las posibilidades de concentraci6n de carga horaria utilizando la base de datos de gesti6n.

179. Examinemos prirnero el papel que juega el tamafio de la matrimla de la instituci6n en la distribuci6n de docentes por instituci6n educativa. La Figura 45

68 En el momento de elaboracibn de este estudio, el MEC est6 ejecutando un programa piloto en dos departamentos para evaluar posibilidades de concentraci6n de carga horaria.

muestra el porcentaje de "docentes taxi" y el de profesores con mas de 15 horas semanales (tiempo parcial y completo) por tamafio de la matricula de la institucion educativa. Como se puede observar, hay una relacion muy clara entre el porcentaje de "docentes taxi" y de planta con el tamafio de la matricula de la institucion: las de mas alumnos cuentan asimismo con mas docentes de planta y menos "taxi". Las instituciones con mds de 500 alumnos tienen menos de 50 por ciento de docentes taxi, mientras que en las que tienen menos de 50 alurnnos, el porcentaje es de 63,4 por ciento. En cuanto a docentes con mds de 15 horas semanales, 10s porcentajes son 49,6 para centros educativos de mds de 500 alumnos y 33 por ciento para 10s de menos de 50. Lo anterior revela al tamafio de la matricula de la institucidn educativa, como un fador determinante de la carga horaria de 10s docentes.

Figura 45: Porcentaje de docentes taxi y de planta por tamaiio de la matricula de la institucion, 2006

% Docentes tad

Fuente: MEC, DGGEA. CEilculos propios.

180. Si el tamafio de la instituci6n fuera el unico factor determinante de la carga horaria, las politicas que buscan concentrar las horas deberian enfocarse tambien en el alumnado. Sin embargo, existen otros fadores que pueden limitar la concentracibn. Por ejemplo, la especializaci6n de 10s docentes y de 10s programas no permiten que se impartan distintas materias en una misma instituci6n. Si la materia no cuenta con suficiente demanda para ofrecer mds de un rubro en una misma instituci6n educativa y el docente ~610 esta preparado para esa materia, las posibilidades de que reciba otro rubro en la misma institution educativa son minusculas.

181. Como un primer andlisis sobre la prominencia de este tip0 de especializaci6n1 podemos utilizar la informacion sobre la materia asociada a 10s distintos rubros para explorar la correspondencia entre materias dictadas en distintas instituciones. Tomando la materia asociada a cada rubro, se presenta el porcentaje de rubros de un docente que corresponden a la misma materia en la misma institucion, la misma materia en distintas instituciones, distintas materias en m a institucion y distintas materias en instituciones

distintas.69 Si la especializacion en materias fuera la causa principal de la falta de concentracion horaria, deberiamos observar que la mayor parte de docentes con mas de un rubro imparten la misma materia, en la misma o en distintas instituci.ones. Un porcentaje alto de aqubllos con la misma materia en instituciones diferentes podria interpretarse como un indicativo de la falta de demanda de estas materias en instituciones a causa de la especializacion, y la necesidad de buscar rubros en la misma materia en otras instituciones. La Figura 46 muestra el porcentaje de rubros en cada una de las categorias mencionadas. Lo que se observa en la figura es que el porcentaje de rubros en distintas materias en distintas instituciones es de 37,3 por ciento, y el de distintas materias en la misma institucion educativa es de 27,3 por ciento. 130r tanto, muchos de 10s rubros otorgados a un mismo docente cubren distintas materias, y un porcentaje significativo de ellos son en distintas instituciones. A falta de una clasificacion de materias en categorias que permita valorar la similitud entre las diversas materias que imparte un docente, este andisis preliminar apunta a la existencia de otroe factores ademas de la especialidad del docente por materia, y a la posibilidad de concentrar la carga horaria, a1 menos del porcentaje de rubros en distintas materias en distintas instituciones.

Figura 46: Porcentaje de rubros por materia e institucion, 2006

Misma materia, Misma materia. Distinta materia, Distinta materia, misma escuela escuela distinta misma escuela distinta escuela

Fuente: MEC, DGGEA. CQlculos propios.

182. Esta secci6n ha presentado un analisis del perfil de 10s docentes en la EM, con especial atencion a la concentracion de carga horaria de 10s docentes. La expansion de la cobertura en la EM ha estado acompaiiada de un increment0 significativo en el nfimero de docentes y ha resultado en un empeoramiento de 10s indicadores intermedios de calidad docente, especialmente el de experiencia. Dado que la literatura internacional muestra que la falta de experiencia esta asociada por lo general a una efectividad mas baja, es fundamental explorar maneras de optimizar la asignacion de rubros ante la anticipada expansion de la maticula en 10s proximos aiios. Esta seccion pus0 especial

69 Las categorias no son mutuamente excluyentes: por ejemplo, si el docente da la misma materia en mhs de un rubro en la misma instituci6n y la misma materia en otra instituci6n, este rubro estarh categorizado como en dos categorias.

atencion a la concentration de la carga horaria docente como una opcion para lidiar con el aumento anticipado de la matricula, mejorando la eficiencia del sistema y la calidad de la ensefianza.

183. La mayoria de docentes cuenta con menos de 15 horas de catedra semanales en una misma institucion (62,8 por ciento) y un porcentaje alto atiende rubros en distintas instituciones (39,2). Sin embargo, incluso si se agregan las horas catedras en distintas instituciones, 50 por ciento de 10s docentes imparte menos de 15 horas semanales de instrucci6n. La carga horaria total y en una misma instituci6n1 tiende a aumentar con la experiencia, por lo que 10s docentes menos experimentados tienen una carga horaria menor y bastante diversificada. Adicionalmente, las instituciones con matriculas pequefias tienen mas docentes taxi y menor concentraci6n horaria. Se present6 un analisis preliminar de las posibilidades de concentrar la carga horaria, teniendo en cuenta nada mas las distintas materias que dicta un docente en la misma institucion y en otras. Se mostr6 que en 37 por ciento de 10s casos, 10s docentes dictan distintas materias en distintas instituciones, y que el porcentaje que imparte la misma materia en distintas instituciones es muy bajo, lo que a priori parece indicar que existe espacio para la concentraci6n de carga horaria. Se necesita explorar mas en detalle y a nivel micro la correspondencia entre formacion docente, necesidades de las instituciones y rubros asignados para ofrecer recomendaciones mas especificas de politica.

184. Una de las politicas complementarias, y potencialmente necesarias, para la concentraci6n horaria es la de formacion docente, integrarla para garantizar que 10s docentes e s t h preparados para asumir nuevos rubros es fundamental para garantizar que la concentraci6n no tenga efedos adversos sobre la calidad. La siguiente secci6n explora en profundidad la formaci6n docente, en particular las caracteristicas de 10s Institutos de Formaci6n Docente (IFD) y su relacion con el aprendizaje de 10s futuros docentes.

4.6.2. La formacion de docentes: Institutos de Formacion Docente

185. Los IFD juegan un papel fundamental en la formaci6n docente, tanto inicial como en servicio. Su funcionamiento se ha convertido recientemente en una de las prioridades de la reforma de la EM, resultando en numerosos diagn6sticos e informes de consultoria comisionados por el MEC, que han enfatizado la necesidad de crear un programa coherente, basado en estandares y estructurado para la EM, asi como de garantizar que 10s IFD cuenten con 10s recursos necesarios para proporcionar una formacion de calidad.

186. Un informe reciente comisionado por el MEC, resume y complernenta 10s diagn6sticos anteriores del sistema de formaci6n docente, y ofrece algunas recomendaciones para mejorar la efectividad del sistema. En particular, las principales debilidades identificadas se engloban en tres grandes temas:

70 Extraido del informe de consultoria realizado para el MEC.

i. La ausencia de un sistema armonizado de la Formation Docente Inicial y en Servicio que asegure el desarrollo profesional continuo de 10s docentes de todos 10s niveles educativos.

ii. A h no se han validado 10s esthdares sobre competencias gendricas y especificas para egresados de 10s IFD que pasan a trabajar en la EM.

iii. Existen problemas de infraestructura, mobiliario y equipamiento adecuados, en particular en zonas rurales del pais. En parte, la excesiva centralizaci6n de la toma de decisiones y una autonomia muy limitada para 10s IFD, podria estar dificultando la administracibn eficiente de recursos.

187. A pesar de la dificultad de establecer empiricamente la conexi6n entre las deficiencias existentes en el sistema de formaci6n inicial y en servicio de 10s docentes con el aprendizaje de 10s alurnnos, es de esperar que la uniformidad de esthdares y el sistema armonizado de formaci6n que comenz6 en 2006 y que incluye prog;ramas de desarrollo profesional de 10s docentes en servicio aseguraria mas equidad en el acceso a profesores con 10s mismos conocimientos y un nivel de formation similar.

188. Para explorar en mhs detalle 10s efectos de la insuficiencia de infraestructura, mobiliario y equipamiento en 10s IFD, utilizamos 10s datos provenientes de la prueba aplicada a todos 10s alumnos de Gltimo aiio de 10s IFD en 2001, 2003 y 2005. En particular, en este estudio recurrimos a 10s datos de 2005, el Gltimo afio disponible. Esta base de datos contiene, ademhs de 10s resultados de las pruebas de matemhticas, castellano, guarani, ciencias naturales y ciencias sociales, un cuestionario sociodemogrhfico aplicado a 10s alumnos de 10s IFD con una secci6n sobre el estado de algunos factores del IFD (el anexo 3 incluye estadisticas descriptivas de las variables utilizadas).

189. Bajo el supuesto de que 10s conocimientos adquiridos en la formaci6n docente inicial contribuyen a incrementar la efectividad del profesor en el aula, estos datos nos permiten identificar otros factores relacionados con esto. En concreto, en la secci6n sobre el estado de 10s IFD, a pesar de que no hay preguntas objetivas sobre el estado de la infraestructura, se pregunta a 10s estudiantes su opini6n sobre diversos factores de importancia de 10s IFD. Concretamente, se les pide valorar el estado de la infraestructura, la provision de insumos, el equipamiento informhtico, la gesti6n de la institution, 10s materiales didacticos, la existencia de PEI, etcktera. A pesar de que este tip0 de preguntas puede dar lugar a sesgos en la interpretacihn de 10s resultados si 10s encuestados no cuentan con una referencia de la que seria la situaci6n ideal para un IFD, ofrecen informaci6n muy Gtil, ya que responden 10s receptores del servicio.

190. La opini6n general sobre el estado de 10s factores incluidos en el cuestionario es positiva. La Tabla 10 presenta las estadisticas descriptivas de las respuestas de 10s alurnnos encuestados en 2005, dividido en IFD en Areas rurales y urbanas. La escala valorativa para cada pregunta es: 1 insuficiente, 2 aceptable, 3 bueno, 4 muy bueno, y 5 excelente. Como podemos observar en la Tabla, la media de las respuestas en todos 10s factores fue mhs alta que 3 (buena). En cuanto a la comparaci6n entre IFD urbanos y

rurales, tampoco parecen existir diferencias notables en la opinion de 10s alumnos sobre 10s distintos factores relacionados con su IFD. Sin embargo, la desviacion esthdar (una medida de dispersion de la variable) es bastante alta, lo que indica que existen grandes diferencias dentro de 10s dos grupos de IFD.

Tabla 10: Caracteristicas de 10s IFD segun sus alumnos, 2005

Urban0 Media /

Rural Media /

Infraestructura

Fuente: Base de datos de SNEPE, c6lculos propios.

Provisi6n de Insumos

Equipamiento informatico

Gesti6n de la instituci6n

Materiales did6cticos

Proyecto Educativo Institutional

Biblioteca

Actualization pedag6gica del plantel docente Relacionamiento con escuelas de aplicaci6n Cantina

Semicio de fotocopias

191. El promedio relativamente alto de calificacion de estos factores por parte de 10s alurnnos contrasta con 10s hallazgos de algunos de 10s estudios referidos antes. Esto podria deberse a diferencias en la escala de calificaciones por parte de 10s estudiantes y 10s autores del informe. Sin esthdares claros de comparacion, las respuestas subjetivas podrian estar sesgadas, aunque no esta claro por qu6 a la alza. Alternativamente, es posible que la variabilidad en la disponibilidad de recursos, equipamiento e infraestructura haya provocado que 10s estudios de consultoria se enfocaran en la necesidad de compensar el d6ficit existente en algunos IFD, sobre todo en zonas rurales.

obs Desv. Est

899 3.73

O ~ S Desv. Est

1013 3.71 (1.06)

893 3.35 (1.07)

900 3.28

(1.40) 894 3.70

(1.05)

903 3.96 (1.06)

902 3.98

(0.96) 901 4.03

(1.10) 904

(1.04) 998 3.20

(1 .Ol)

1008 3.45 (1.28)

1012 3.82

(0.91) 1014 3.82

(1.02)

1010 3.99

(0.94) 1011 3.81

(1.09) 1008 4.05

(1.34)

Propuesta pedag6gica innovadora 884 3.76 (0.97)

(1.41)

998 3.68 (0.94)

(0.96) 1008

(0.91) 905 4.25 4.09

(0.91) 899 3.27

(1.24)

888 3.19

(0.96) 1006 3.10

(1.23) 994 2.79

192. La variabilidad en estos factores, sin embargo, es una preocupaci6n en si misma, por lo que en lo que sigue se explora la correlacion entre estos factores y el rendirniento en las pruebas estandarizadas del ultimo curso de formaci6n docente inicial. Para ello, se utiliz6 un modelo de funcio'n de produccio'n de educacio'n en el cual se relacionan las caracteristicas del estudiante, sus familias y el centro educativo con 10s resultados de la prueba en matematicas y en lengua. 71 El objetivo es encontrar el cambio en 10s resultados acadbmicos asociado a cada variable explicati~a.~~

193. En la Figura 47 presentamos un resumen de 10s resultados de este ejercicio. En particular, nos enfocamos en las variables correspondientes a 10s IFD, controlando por las caracteristicas del estudiante y su familia. 73 Las estimaciones presentadas muestran las diferencias en 10s resultados de matematicas, lengua castellana y ciencias (sociales y naturales), de aquellos alumnos que responden 2 (aceptable), 3 (bueno), 4 (muy bueno) o 5 (excelente), en comparaci6n con aquellos que consideran el factor en cuestion inaceptable en su IFD, manteniendo las caracteristicas observables de 10s alumnos constantes. 74 En la figura 47 nos enfocamos en infraestructura, provision de insumos, gesti6n de la instituci6n e innovaci6n pedagogica, '5 aunque el anexo 5 muestra 10s resultados para todas las variables incluidas.

194. Los resultados reportan una correlacion muy alta entre las respuestas de 10s alumnos a las preguntas sobre su IFD y el rendimiento en la prueba, especialmente en matematicas. Por ejemplo, en infraestructura, aquellos estudiantes que consideran la condicion de la infraestructura como excelente obtienen 9 puntos mas que 10s que la calificaron insuficiente, incluso manteniendo constantes sus caracteristicas socioeconomicas, lo que representa un cambio significativo en rendimiento. De igual manera, la provision de insumos, la gestion y la innovation pedagogica muestran estar correlacionadas con el rendimiento academic0 de 10s alumnos de 10s IFD. La influencia de estos factores en 10s resultados en ciencias (sociales y naturales) y lengua castellana es mas baja, aunque positiva y estadisticamente significativa.

71 En este ejercicio utilizamos 10s resultados de lengua castellana, aunque son replicables con 10s de ciencias sociales, ciencias naturales y guarani.

Para una revisi6n de 10s pros y contras de 10s modelos basados en funcion de producci6n educativa, ver Umansky (2006). 73 Estado civil, si asisti6 a primaria y media rural, si trabaja o no, habla guarani en el l~ogar, y la educaci6n de la madre, nhmero de personas en el hogar, e indice de activos en el hogar calculado utilizando andlisis de factores, y utilizado como proxy del nivel econ6mico de la familia. 74 Las variables no observables, como motivaci6n, que podrian estar correlacionadas con las respuestas a estas preguntas y a1 resultado en la prueba, podrian estar sesgando 10s resultados, aunque en este caso consideramos que no existen razones para pensar que esas caracteristicas puedan representar un sesgo sistemdtico. 75 Estos factores nos parecen 10s m6s relevantes desde el punto de vista de la posible actuacion por parte del MEC.

Infraestructura Provisi6n de insumos

12 , ........................................................................................................................................

2 3 4

Malernatlcas Castellano C~mcla

I Gestih de la instituci6n I Innovacibn pedagbgica I

Fuente: Base de datos SNEPE de IFD, c~lculos propios.

195. Mejorar la calidad de la formaci6n inicial de 10s docentes es uno de 10s objetivos del Plan Randuti y del actual gobierno para el mediano y largo plazos. En esta secci6n hemos explorado algunos de 10s factores que parecen mejorar el rendimiento de 10s alumnos de 10s IFD, subrayando la importancia de estos centros, y en especial de la infraestructura, disponibilidad de insumos, gestion de la instituci6n e innovaci6n pedag6gica. A pesar de las limitaciones de 10s datos utilizados, 6stos apuntan a la necesidad de enfocar acciones en el fortalecimiento de 10s IFD, a1 tiempo que subrayan la importancia de contar en un futuro con informacihn objetiva que facilite el disefio de politicas dirigidas hacia la calidad del aprendizaje y formaci6n de 10s futuros docentes del sistema educativo parag~ayo~~.

76 El MEC ha desarrollado varios mecanismos de aseguramiento de la calidad de la EEB y la EM, como lo es la aplicaci6n de autoevaluaci6nes en 10s IFD y la promoci6n de esquemas de financiamiento a travds de un fondo competitivo de de proyectos de formacidn continua de docentes y proyectos de mejoramiento acaddmico de IFDs (Programa Escuela Viva 11, http://www.iadb.org/projects/Project.cfm?project=PR- L1017&Language=English).

4.6.3. Resultados

196. El anidisis realizado en esta secci6n muestra que:

i. La expansion de la cobertura podria resultar en un empeoramiento de la calidad docente si no se toman medidas. La ampliacion de la cobertura de la EM y la contratacion de docentes menos calificados para este nivel, han resultado en un aumento de profesores con menos experiencia y no formados en IFD.

ii. concentracion de carga docente. La carga horaria de la mayoria de 10s docentes es baja: 62,8 por ciento cuentan con menos de 15 horas chtedras semanalles en m a misma institucion y 39,2 atienden rubros en distintas instituciones. Incluso si agregamos las horas chtedras en distintas instituciones, 50 por ciento de 10s docentes imparten menos de 15 horas semanales. La carga horaria total y en m a misma institucion tiende a aumentar con la experiencia, por lo que 10s docentes menos experimentados tienen una carga horaria menor y bastante diversificada. Adicionalmente, las instituciones pequefias tienen mhs "docentes taxi" y menos concentracion horaria. A priori, si analizamos 10s patrones de materias e instituciones de 10s docentes, hay indicaciones de que existe espaci'o para la concentraci6n.

iii. Existen diferencias notables en las caracteristicas de 10s IFD. Los avances en las caracteristicas de 10s IFD, en especial en la infraestructura, la disponibilidad de insumos, la gesti6n de la instituci6n y la innovation pedagogics esthn asociados con una mejoria en el aprendizaje de sus alumnos de 10s.

5. Modelos financieros 197. El objetivo practico de esta secci6n es el de calcular el costo de operaci6n adicional a ejercer entre 2008 y 2015 para poner en marcha distintas opciones de politicas educativas a fin de alcanzar 10s objetivos estratkgicos de la reforma establecidos para el aiio 2015. Estos modelos'se basan en 10s hallazgos identificados en la secci6n de analisis de tendencias, en particular, 10s relacionados con las tasas de matricula, de repeticihn y de abandono existentes, asi como con 10s cambios emergentes en la estructura actual del gasto para el sector y con 10s que debieran realizarse para financiar las estrategias de expansi6n de la cobertura de la EM en Paraguay.

198. El modelo adopta una visi6n de analisis conjunto de oferta y demanda. Por el lado de la oferta, se utiliza el costo promedio de gasto por secci6n y de construcci6n o rehabilitaci6n de aulas, para asi estimar la tendencia en este ram0 a1 mantener fija la estructura actual del flujo de estudiantes; mientras que por el lado de la demanda, toma como base la expansi6n esperada en la matricula a partir de la evoluci6n natural de sus flujos actuales y pronostica 10s incrementos en el gasto, necesarios para responder a 10s incrementos matriculares. Los criterios utilizados para calcular el costo, financiamiento y reposici61-1 de 10s libros de texto es similar para la EEB que para la EM, 10s cuales combinan reposici6n completa para un ciclo y provisi6n s e g h el crecimiento de la matricula en distintos momentos. Ademas, se calcula el impacto que el programa sostenible de becas pudiera tener sobre la demanda de servicios educativos de acuerdo con esa estirnacibn natural.

199. El dato del costo promedio de la expansi6n de la oferta se construy6 para que sirviera como base modificable de acuerdo con distintos supuestos para deducir el impacto presupuestario de alternativas diversas en escenarios variados. Para el caso de la EM en Paraguay, en materia presupuestaria se desarrollaron tres es~enarios~~. En primer lugar, se busca entender las consecuencias presupuestarias del crecimiento natural de la matricula, teniendo en cuenta las tasas actuales de promoci6n, repetici6n y abandono, y bajo 10s mismos parhmetros de gasto existentes en este momento. El escenario 1 es, por tanto, el costo estimado de continuar con el statu quo.

200. En segundo lugar, y dado que bajo estos parametros de crecimiento poblacional no se cumplen con 10s objetivos establecidos para el 2015 (tasa bruta de matricula en la EM de 72 por ciento), se considera una mejora en la eficiencia interna del sistema, en concreto, de las tasas de promotion y repetici6n. En este segundo escenario no se modelan explicitamente 10s costos de las politicas que permitan alcanzar estos objetivos.

201. El ultimo escenario considera una combinaci6n de politicas relacionadas con la tasa de matricula: a) incrementar el numero de becas; b) aumentar el gasto en infraestructura, asi como c) volver mas eficiente el uso de 10s recursos actuales, al

Los datos a partir de 10s cuales se construyeron estos escenarios provienen del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Educacidn y Cultura. El modelo de simulacidn de costos se encuentra disponible a solicitud.

aumentar el nhmero de alumnos por secci6n en la educaci6n media. A continuaci6n, se presentan 10s resultados de las estimaciones.

Escenario 1: Statu quo

202. El primer escenario supone que el sistema educativo sigue con el desempefio actual en funci6n de la cantidad de alumnos por seccibn, mismo costo por docente y gasto en infraestructura. Mediante la information sobre el crecimiento poblacional y las tasas de promoci6n, abandon0 y repetici6n actuales se calcula la matrimla esperada para el periodo 2007-2015. Por Gltimo, manteniendo el numero de alumnos por secci6n y el costo por secci6n y por construcci6n o rehabilitad6n de aulas, se estiman las necesidades en t6rminos de nuevas secciones y aulas que son pagadas a1 costo medio actual. El resultado es, por tanto, el costo del crecimiento vegetativo de la matricula.

203. Uno de 10s resultados mis interesantes de este escenario es que en la ausencia de mejoras en la eficiencia que mejoren las tasas de promoci6n, y con la misma estructura de costo, el flujo de estudiantes graduados de EEB en el periodo de 2007-2015 resultari en una tasa bruta de matricula de 60 por ciento, 12 puntos porcentuales menos que lo pretendido por el GoP, en relaci6n con 10s objetivos del milenio. En otras palabras, en la ausencia de reformas que estimulen la matricula y mejoren las tasas de promotion, el Paraguay no cumpliri con 10s objetivos establecidos para 2015.

Tabla 11: Costo estimado escenario 1: Statu quo

I Costo total estimado uara el ueriodo 2007-2015 1 Total (EEB v EM) Ed. Media EEB 30 ciclo EEB GZEKI

Sueldos 75,844,489,711 21,974,367,847 34,257,940,581 19,612,181,282

126,969,423,540 -- 27,892,628,924 49,178,879,546 49,897,915,070 4.244.963.538 4.244.963.538

Nota: Las estimaciones utilizaron el presupuesto 2006 del sector como base proyectado hasta 2015.

Gs =Guaranies

$ = Dolares arnericanos

Fuente: Ministerio de Hacienda, MEC. CBlculos propios.

Escenario 2: Eficiencia

204. El escenario anterior consideraba unicarnente aurnentos de la matricula debidos a1 crecimiento poblacional. Como se observo, con un increment0 anual promedio a1 presupuesto de 4,7 por ciento, el objetivo de 72 por ciento de tasa bruta de escolarizacibn

no se cumple en 2015. A1 tomar el escenario 1 como base de comparacion, en el escenario 2 suponemos un aumento del tamafio medio por seccion de 11 alurnnos a 1778. Esto implica una ampliaci6n de la cobertura con un uso mas eficiente de la capacidad instalada, incluyendo 10s docentes.79

205. El escenario 2 presenta pues, una estimaci6n del costo adicional de consecucion de la meta, bajo supuestos de mejoras en la eficiencia interna del sistema (en las tasas de promoci6n, disminucion en la repeticion y el abandono), el cual demandaria un increment0 anual promedio de 6,8 por ciento para la EM (2,l puntos porcentuales mas que en el escenario statu quo) para poder llegar asi a la meta objetivo del72 por ciento en tasa bruta de escolarizaci6n en 2015.

Tabla 12: Costo estimado en el escenario 2: Eficiencia

Costo Total Estimado (2007-2015) Total (EEB v EM\ Ed. Media EEB 30 ciclo EEB l o v 20 ciclo

Sueldos 78,354,446,552 44,094,096,042 16,776,242,831 17,484,107,680 Infraestructura 124,536,455,169 55,969,767,467 24,083,082,970 44,483,604,732 Becas 4.244.963.538 4,244.963.538 . . . . . . Mejora de la Calidad 131,125,310,859 6,981,945,571 55,171,119,123 68,972,246,165 Provision de Libros de Texto 122,951,836,873 88,761,354,486 34,190,482,388 92,576,913,474

Nota: Las estimaaones utilizaron el presupuesto 2006 del sector como base proyectado hasta 2015. Gs = Guaranies

$ = D6lares americanos

Fuente: Ministerio de Hacienda, MEC. C6lilculos propios.

206. Sin embargo, cabe resaltar que el cumplirniento de las metas supone logros sostenidos durante todo el period0 en las politicas existentes disefiadas para reducir 10s problemas de repeticion y abandono en la EM las cuales, en caso de no reportar 10s niveles de eficiencia supuestos en este modelo, pondrian tambikn en riesgo el alcance de la meta establecida para 2015.

Escenario 3: Intervencio'n combinada

207. El escenario 3 se basa en las conclusiones del analisis de las restricciones de oferta y demanda del capitulo 4, por lo que estima el impact0 y 10s beneficios esperados de la puesta en marcha de una combination de politicas focalizadas orientadas a la

78 Para el chlculo de costos y ahorros a raiz de mejoras en la eficiencia del sistema en cada uno de 10s escenarios, se utiliz6 un promedio por secci6n de 11 a 17 alumnos, con base en las tasas objetivo vigentes a1 momento y de comlin acuerdo con 10s miembros del equipo del MEC. Recientemente el MEC increment6 estas tasas, por lo que se espera que 10s ahorros derivados de mayor eficiencia en la utilizaci6n de 10s recursos Sean mayores. 79 Debido a1 peso significativo que el gasto en docentes representa en el presupuesto, es de esperar que se consigan buenos resultados mediante la mejora en la administracibn eficiente de aqu4llos.

extension significativa de la cobertura. En este escenario, por tanto, consideramos la aceleracion en la construccion de instituciones educativas y la expansion del numero de becas asignadas. Ante la imposibilidad de un analisis exhaustive de las demandas de oferta o la necesidad de becas en este estudio, 10s supuestos utilizados para este ejercicio son un aumento de 1 por ciento anual en el numero de instituciones (lo que da como resultado 287 aulas adicionales) y un incremento del numero de becados hasta en 10,000 jovenes.

208. La Tabla 13 resume 10s resultados de esta estimacion. Las politicas de foment0 de la cobertura, incluyendo construccion y becas, combinadas con una mejora de la eficiencia interna demandarian un incremento de 8,4 por ciento del presupuesto anual promedio para la EM, es decir, unos 3,7 y 1,6 puntos porcentuales mas que 10s escenarios statu quo y de alcance de metas, respectivamente. Sin embargo, esta ampliacion de la cobertura contribuiria, bajo ciertas condiciones, a la mejor utilizacion de la capacidad instalada, y resultaria, en parte, del ahorro presentado en el escenario 2.

Tabla 13: Costo estimado en el escenario 3: Intervention combinada

Total $ 119,041,826 41,468,321 29,660,410 64,142,580

Promedio de aumento anual del presupuesto de la EM

8.4%

*En el escenario de intervenci6n combinada se simulan niveles de eficiencia intema que conllevan a1 alcance del objetivo meta del72 por ciento de cobertura, ademh (i) un aumento en el tarnaiio medio de secdbn, (ii) 10,000 becas adicionales para la EM y (iii) un aecimiento anual de 1% en infraestmdura.

Nota: Las estimaciones utiliiaron el presupuesto 2006 del sector como base proyectado hasta 2015.

Gs = Guaranies

$ = D6lares americanos

Fuente: Ministerio de Hacienda, MEC. CAlmlos propios.

209. No obstante, salvo que se presenten las mejoras sustantivas en la eficiencia del sistema a la par del incremento sostenido de las becas y la inversion en infraestructura, el alcance de 10s objetivos de mediano plazo se veria comprometido. La sucesion de 10s logros obtenidos y a obtener que constituyen 10s supuestos sobre 10s cuales se realizaron 10s tres escenarios ponen 6nfasis en la importancia de redoblar esfuerzos en politicas conjuntas para garantizar la consecucion de 10s objetivos de cobertura, equidad y eficiencia de 2015.

5.1 Resultados

210. El andisis en este capitulo ilustra la importancia de considerar las implicaciones presupuestarias de las distintas opciones de politica y de enmarcarlas en un analisis de

costo-efectividad que permita maximizar su impado en 10s objetivos planteados minimizando su costo. Las principales conclusiones de las simulaciones presentadas son:

i. El costo de la consecuci6n de 10s objetivos depended en gran medida de las actividades que se realicen. Por tanto, es fundamental estudiar el costo- efectividad de 10s programas y las acciones.

ii. Las actividades con mayor impacto presupuestario son las que afectan a1 gasto en docentes, lo que otorga especial relevancia a la evaluaci6n de estas politicas asi como a1 diseiio de aquellas que introduzcan mejores incentivos y mayor eficiencia en el gasto.

iii. Las politicas de ampliaci6n de la cobertura combinadas con una mejora en la eficiencia del sistema tienen un impacto minimo sobre el presupuesto.

iv. El impacto de cualquier intervenci6n conjunta depende de alcanzar logros constantes en cada uno de sus elementos. Esta salvedad sirve no s610 para entender la proporci6n del ejercicio, sin0 tambikn para acentuar la importancia de considerar la efectividad condicionada de distintas politicas, en su apartado individual y conjunto.

6. Conclusiones 211. En resumen, el estudio registr6 como Paraguay ha logrado avances importantes resultado de sus esfuerzos en el marco de la reforma educativa. Las tendencias emergentes observan mejoras importantes en la cobertura en todos 10s niveles y en cobertura y equidad, sobre todo en zonas rurales.

212. Sin embargo, todavia quedan desafios importantes para la educaci6n media par aguaya:

(a) La cobertura en el tercer ciclo y en la ensefianza media todavia es muy baja y las desigualdades, muy significativas, principalmente entre Areas rurales y urbanas y por quintiles de ingreso.

(b) Los problemas de eficiencia interna persisten sobre todo entre el segundo y el tercer ciclos y entre el tercero de la EEB y la educacion media, en 10s que se registran tasas altas de abandono estudiantil.

(c) Los objetivos de expansion de la cobertura son tan prioritarios como las consideraciones de calidad. Por lo general, las politicas de expansion del acceso tienden a generar educacion de baja calidad, lo cual podria inhibir 10s logros en cobertura si las familias perciben que la educacion que reciben no tiene la calidad esperada.

213. En la seccion del aniilisis identificamos dos conclusiones principales:

i. Expansion v eficiencia: Por un lado, factores limitantes del acceso a la educacion de tercer ciclo y de la EM, en 10s que observamos las mas grandes brechas de matricula y el mayor abandono y en 10s que 10s objetivos e s t k explicitados (72 por ciento de cobertura en 2015). Por otro, encontramos evidencia para apoyar la expansion del programa sostenible de becas, como una estrategia para promover la demanda de educacion.

ii. Calidad: Un factor determinante de la calidad educativa son 10s docentes, ahi el analisis muestra que la expansion en la cobertura ha sido acomp6ada por un aumento significative en el numero de docentes; sin embargo, la concentracion horaria de estos es muy baja (50 por ciento mentan con menos de 15 horas semanales) y 40 por ciento imparten clase en mas de una institucion. Seria recomendable concentrar la carga horaria y un primer analisis de la especializaci6n de las clases impartidas por 10s docentes muestra que puede haber espacio para la concentracion en un mismo centro educativo.

214. La coexistencia de resticciones de oferta y demanda plantea la necesidad de ejecutar politicas que focalicen ambas restricciones. Trabajar linicarnente desde el punto de la oferta puede resultar ineficaz si existen restricciones de demanda importantes, y viceversa. Mientras que la provisi6n de becas es una manera efectiva de incentivar la demanda, politicas de acercamiento de la oferta a la demanda potencial tendrian

tambikn efectos importantes sobre la cobertura. Es de esperar que el impacto esperado de combinar dichas intervenciones tendria un efecto sustancial sobre la cobertura.

215. Por 10 anterior, se desarrollaron una serie de elementos de politica que, dentro de la 16gica de costo-efectividad para el analisis de politicas de expansi6n del sistema educativo paraguayo, resultarian fitiles para fortalecer 10s logros hasta ahora obtenidos y la efectividad de las politicas a implementar.

Co bertura

(a) Mejorar la infraestructura escolar con base en informaci6n sobre el comportamiento esperado de la oferta v la demanda educativa. Esta recomendaci6n requiere del analisis del mercado educativo, asi como de las proyecciones demogrsicas de la poblaci6n para estimar la efectividad de inversiones en infraestructura tradicional vis-a-vis programas alternativos. La modalidad de intervenci6n debiera estar fundamentada en instrumentos analiticos tales como 10s sistemas de informacibn, en una primera fase de disefio, y metodologias de micro planificaci6n, en una segunda.

(b)Estudiar con mavor profundidad, distintas opciones viables para flexibilizar la oferta educativa de educaci6n media. Esto implica evaluar el modelo de educaci6n media abierta actualrnente en fase experimental, asi como el potencial de otros modelos en operaci6n en otros paises. De igual manera, dado que la distancia a la instituci6n ejerce un impacto importante en la decisi6n de asistir o no a la EM, otra estrategia de flexibilizaci6n de la oferta educativa podria consistir en ofrecer "escuelas completas", es decir, instituciones educativas donde se ofrezcan 10s grados 1-9 de la EEB y 10-12 de la EM, haciendo una utilizaci6n de docentes de enseiianza curricular general para la mayoria de 10s grupos.

(c) Analizar el potencial de distintos mecanismos de reduccion de costos para la operaci6n del pronrama de becas. A fin de asegurar la sostenibilidad y expansi6n del programa, es necesario evaluar estrategias alternativas de reduccion de operaci6n del programa, asi como de fortalecer o en su defect0 disefiar, las herramientas de gesti61-1, seguimiento y evaluaci6n que complementen de mejor manera la informaci6n que las evaluaciones de impacto del programa generen.

(a) Asermrar - la calidad del desemvefio docente. El desarrollo experimental y focalizado de mecanismos de acreditaci6n de IFDs y certificacihn profesional de 10s educadores, si se conduce de manera transparente y sostenida, tendera a generar un ciclo virtuoso en torno a su institucionalizaci6n, misma que seria fortalecida con futuras evaluaciones a estos programas, como por ejemplo el nuevo sistema de formaci6n de docentes continua inicial y en servicio.

(b) Identificar v eiecutar sistemas de incentivos a nivel departamental, zonal e institutional. Estos deberhn partir de una base de datos sobre 10s resultados

generados por 10s sistemas de informaci6n, en sus registros de .utilizaci6n de recursos, evolucion de 10s aprendizajes academicos, gestion de las instituciones y aprovechamiento docente, entre otros. Su uso para establecer incentives transparentes conllevarii a potenciar su utilizaci6n como referentes de aniilisis e informaci6n.

(c) Fortalecer la articulaci6n del sistema educativo en 10s distintos niveles, en general, Y de las distintas ofertas educativas para responder a 10s requerimientos del mundo laboral, en particular. Aim cuando 10s programas de educaci6n terciaria han observado importantes ajustes en su articulaci6n con el mercado laboral, el disefio curricular de 10s programas de educaci6n media continha desconectado en gran parte de 10s requerirnientos de aqukl. Es de esperarse que una articulaci6n efediva entre la escuela y el trabajo en todos sus niveles, podria proveer de mayor information a 10s hogares sobre 10s beneficios de la educaci6n y de su compatibilidad con el trabajo. Un ejemplo claro de esto lo constituyen las instituciones tecnicas y vocacionales, las cuales ademAs de ofrecer una alternativa real para un segment0 de la poblacion estudiantil, tambien responden a demandas especificas del mercado laboral.

(d) Apovar a las instituciones educativas a entreaar una propuesta de ensefianza sue tome en cuenta la diversidad de la poblaci6n estudiantil. Este disefio curricular y pedag6gico deberii responder a aquellas instituciones educativas cuya ubicaci6n y tip0 de demanda educativa lo demanden.

(e) Proveer y reponer medios educativos en todas las instituciones educativas. Es importante recalcar la importancia de proveer de insumos necesarios a todas las instituciones educativas del pais, primordialmente, a aquellas que atienden a 10s segmentos menos favorecidos de la poblaci6n. Miis aim, la dotaci6n y reposicibn de estos insumos deberii de planearse y ejecutarse de manera cuidadosa, para no retrasar o poner en riesgo 10s aprendizajes acadbmicos hasta ese momento alcanzados.

Eficiencia en el gasto

216. Las opciones presentadas son numerosas y no incluyen todo el abanico de posibilidades de accion del MEC. Por tanto, esta entidad deberA priorizar entre las alternativas disponibles; para contribuir a ello, el modelo utilizado en este capitulo arroja informaci6n muy htil sobre el costo de algunas de ellas. Dado que la mayor parte del gasto en educaci6n estA comprometida en salarios de docentes y personal del MEC, el espacio fiscal para intervenciones adicionales es, por tanto, limitado puesto que ello se lleva un porcentaje alto del PIB, en relaci6n con el promedio regional. Y a pesar de que el context0 social de Paraguay (con una demanda importante por educaci6n bilingiie, y una alta dispersi6n de la poblaci6n en el territorio) puede demandar una inversi6n mayor que la de paises con nivel de renta similar, es previsible que 10s incremerltos en el presupuesto para educaci6n Sean moderados. A este respecto, se recomienda:

(a) Fortalecer el modelo de micro planificacion, Es necesario evaluar el actual modelo en su fase de operaci6n experimental, involucrando a todos 10s actores que intervienen en el proceso; institucionalizar y afianzar el modelo con base en 10s resultados. Asimismo, se propone sistematizar la experiencia de la Direcci6n General de Educaci6n Media en torno a la concentraci6n de la carga horaria de 10s docentes del nivel y evaluar la viabilidad de expandir esta estrategia.

(b) Institucionalizar el modelo de sti6n administrativa y pedarropica del MEC. El presente estudio propone revisar, evaluar y mejorar la puesta en marcha del modelo de gesti6n administrativa y pedag6gica del MEC a nivel central y departamental y, con base en 10s resultados, proceder a la institucionalizaci6n del modelo.

(c) Promover la autonomia escolar (administrativa-financiera-peda&ica). - Esta medida deberi ejecutar una estrategia de ajuste e institucionalizaci6n con base en 10s resultados que las evaluaciones de la operacion del PEI arrojen para las instituciones focalizadas en la primera fase del programa. Asimismo, se recomienda considerar el mejoramiento de las condiciones estructurales de la infraestructura y 10s mecanismos de administracihn y gesti6n de las instituciones de manera que kstas se fortalezcan y puedan buscar por si mismas estrategias de autofinanciamiento.

(d) Fortalecer 10s sistemas de informaci6n v evaluacibn del proceso de ensefianza. Es recomendable que 10s sistemas de informacibn Sean actualizados peribdicamente; no s61o en la informaci6n rutinaria, sin0 tambikn en la respectiva a 10s avances de las tecnologias de informacion y comunicaci6n y el progreso mismo que el proceso de reforma demande.

(e) Realizar anhlisis de costo-efectividad entre distintas opciones de politicas. Como se menciono antes, este estudio hace hincapik en la necesidad de evaluar distintas opciones de intervenciones publicas en funci6n no ~610 de su peso en el presupuesto del sector, sin0 mis a h , en la medida en que &stas resultan conducentes o no para la consecuci6n de 10s objetivos establecidos. Asimismo, la estimacion de costo- eficiencia futura, de ponerse en marcha, deberi incluir el costo de nuevas acciones y programas y sus correspondientes evaluaciones de impado.

217. En general, el ritmo y avance de la reforma educativa han generado cambios en el sector acordes con el proceso. Sin embargo, existen temas que comienzan a tomar un cariz protag6nico dado su papel determinante para el alcance de 10s objetivos de reforma. Dichos temas se convierten, consecuentemente, en ireas de investigation futura para entender sus dinamicas y mecanismos de operacibn y poder disefiar asi estrategias y acciones de respuesta adecuadas.

218. Primeramente, este estudio reconoce la necesidad de evaluar con mayor detalle el impact0 de 10s flujos migratorios internos e internacionales pudieran ejercer en 10s

niveles reales y proyectados de demanda de educacio'n por grupo de edad y por departamento en el pais. Por ello, es necesario analizar, mediante proyecciones sobre 10s niveles y la intensidad de la migraci6n interna en el Paraguay, el impacto que ksta puede tener en la composici6n de la demanda por educaci6n en 10s distintos departamentos. Estos cambios realzan la importancia de flexibilizar la oferta educativa en hreas rurales y de alta emigration, por encima de decisiones que favorezcan fuertes inversiones en infraestructura dado que kstas pudieran no ser las mejores desde una perspectiva de eficiencia de costos.

219. Asimismo, es pertinente indicar la importancia de conducir estudios adicionales sobre el peso relativo que para 10s jo'venes y sus familias tiene el escoger el estudio por encima del trabajo. A pesar de que 10s datos disponibles reportan que ~610 5 por ciento de 10s estudiantes trabajan, es probable que esta cifra excluya a jovenes cuya labor no encaja en la definici6n de trabajo contenida en la Encuesta Permanente de Hogares. Por ello, aun cuando 10s datos existentes subestiman la proporci6n de j6venes que trabajan y dificultan la estimaci6n del costo de oportunidad a1 cual se enfrentan, la relevancia del tema es clara, por lo que requiere de mayor atenci6n y medici6n precisa en el futuro cercano.

220. De igual manera, a medida que la escolaridad promedio se incrementa y abarca gradualmente a una mayor proporci6n de la poblacio'n, la necesidad de conocer co'mo esta escolaridad se traduce en habilidades y competencias plenamente desawolladas toma un valor afin mayor. El impacto de politicas educativas orientadas a alcanzar 10s objetivos del sector para 2015 dependerh en gran medida no so10 del context0 macroecon6mico nacional e internacional que experimente el Paraguay, sin0 tarnbibn de la calidad de la information base y de las herramientas que se utilicen durante la formulaci6n y toma de decision sobre politicas educativas subsecuentes. En este sentido, la evaluacio'n de 10s aprendizajes sirve como un parhmetro para medir la relevancia curricular y la calidad de la educaci6n provista, en relaci6n con el desarrollo de habilidades y conocimientos necesarios para la vida contemporhea.

221. Mhs au'n, uno de 10s temas prioritarios que demandan mayor ana'lisis para fortalecer 10s estudios de prospectiva de la educacio'n en Paraguay, es el concerniente a 10s temas de gobernabilidad en el sector educativo. Como ya se mencion6, el grado de avance de la reforma educativa pone de manifiesto la necesidad de abordar oportunamente el tema de la gobernabilidad del sector, ya que su omisi6n podria inhibir 10s esfuerzos y logros hasta ahora alcanzados. Si bien el Ministerio de Educaci6n y Cultura ha conseguido resultados notables en cuanto a la descentralizaci6n, aim es posible mejorar este proceso mediante un marco legal y financier0 que potencie las acciones de desconcentraci6n y descentralizaci6n alcanzadas con la reforma. El principal reto a1 que se enfrenta el MEC en este sentido es el de disefiar medidas y estrategias que articulen 10s distintos esquemas de gobernabilidad operantes en distintos niveles del sector y hreas de operaci6n.

222. Este estudio identifica dos lireas principales en las que futuros anhlisis sobre la forma en que niveles bajos de gobernabilidad pudiera poner en riesgo la consecuci6n de

10s objetivos de mediano plazo de la reforma. Primero, el peso que el otorgamiento de becas tiene para la expansion con equidad del sistema educativo demanda un anilisis mas cuidadoso sobre la ejecucion de 10s criterios y la operation misma del proceso de focalizacio'n y el procedimiento de seleccio'n de beneficiarios del progvama sostenible de becas. Es prioritario que se estudie a fondo la forma en que este prograrna interactua con 10s distintos niveles y areas de accion y decision para poder identificar temas y espacios de articulaci6n entre este programa y el resto de politicas del sector. Segundo, la d inh ica de concentration y preponderancia de docentes taxi en las instituciones de la EM pone de relieve la necesidad de analizar con mayor detalle el peso que la gestion de las instituciones escolares tiene en la asignacion de las cargas horarias por docente, asi como el peso relativo de otros factores en las decisiones sobre inversiones en infraestructura. Ambos temas son menester de analisis para informar de mejor manera futuros procesos de toma de decisi6n sobre la EM en Paraguay.

223. Finalmente, la pra'ctica de la evaluacio'n de intervenciones pu'blicas por su costo- efectividad no prescribe automhticamente el o 10s mejores cursos de interuencio'n pu'blica. Su utilidad reside en proveer una poderosa hemmienta de ana'lisis para la toma de decisio'n a pavtir de una categorizacio'n de estrategias en funcio'n del potencial que una u otra opcio'n tiene para alcanzar distintos objetivos en un esquema reducido de recursos. En un context0 de serias limitaciones presupuestarias y de gran presion social por servicios educativos de mejor calidad, la formulaci6n de acciones y programas requiere una estimacion de costos en funcion no so10 de su impacto en el presupuesto, sin0 tambibn de su viabilidad para generar 10s impactos esperados y alcanzar 10s objetivos de desarrollo establecidos.

224. El impacto de las opciones de politica y su costo deben considerarse en conjunto para garantizar que se invierta en aquellas areas y acciones donde exista un mayor impacto a menor costo. Para ilustrar este ejercicio, la figura 21 presenta un marco analitico simple de alternativas.

Figura 48: Marco para el aniilisis de intervenciones

225. El objetivo del ejercicio es situar cada intervenci6n en uno de 10s cuadrantes de la figura, para lo que se necesita conocer tanto el impacto del programa, medido de manera rigurosa y cuantificable (eje horizontal), y su costo (eje vertical). A1 combinar 10s dos factores, se si tuarh las distintas intervenciones en uno de 10s siguientes cuadrantes: (A) alto impacto y bajo costo, (B) alto costo y alto impado, (C), bajo impacto y bajo costo, y (D) bajo impacto y alto costo. Situar las intervenciones en uno de 10s cuatro cuadrantes nos permite comparar entre alternativas. Mientras que intervenciones con alto impacto y bajo costo son definitivamente recomendables e intervenciones de bajo impacto y alto costo no lo son, las alternativas que se encuentren en 10s cuadrantes D y C requieren de un anhlisis detallado para poder determinar si son apropiadas.

226. Siguiendo la 16gica de lo anterior, el impacto de cada opci6n debe evaluarse mediante la operaci6n de programas piloto, debidamente evaluados, en funci6n de su impacto esperado como por su costo-efectividad individual y en conjunto. Sin embargo, la utilizaci6n de este marco de anhlisis deberh utilizarse de manera cuidadosa para cada uno de 10s esquemas de intervenci6n combinada y cada uno de 10s momentos y fases de la reforma.

7. Referencias bibliogriificas ANGRIST, Joshua D. y Victor Lavy (2001) "Does Teacher Training Affect Pupil

Learning? Evidence from Matched Comparisons in Jerusalem Public Schools", Journal of Labor Economics, 2000, vol. 19, num. 2 (112), pp. 735- 765.

BARRO, Robert J. (1997) Determinants of Economic Growth. A Cross-County Empirical Study. Cambridge, MA: NIIT Press.

BARRO, Robert J. (2001) "Human Capital and Growth", American Economic Review, Papers and Proceedings, 91 (2), pp. 12-17.

BARRO, Robert J. y Jong-Wha Lee (1993) "International Comparisons of Educational Attainment", Journal of Moneta y Economics, vol. 32, num. 3, pp. 363-394.

BEHRMAN, Jere R. (1996) "The Impact of Health and Nutrition on Education", World Bank Research Observer, 11, pp. 23-37.

BEHRMAN, Jere R., Piyali Sengupta y Petra Todd (2000) The Impact of Progresa on Achievement Test Scores in the First Year. Final Report. Washington, DC: International Food Policy Research Institute.

BENHABIB, Jess y Mark M. Spiegel(1994) "The role of human capital in economic development evidence from aggregate cross-country data", Journal of Moneta y Economics, vol. 34, num. 2 pp 143-173.

BORDA, Dionisio (2006) "Paraguay: resultados de las reformas (2003-2005) y sus perspectivas", CEPAL, Informes y estudios especiales, vol. 18.

B ~ ~ s s o u x , Pascal (1996) "The Effects of Teachers' Training on Pupils' Achievement. The Case of Elementary Schools in France", School Efectiveness and School Improvement, vol. 7, num. 3, pp. 252-279.

CARD, David (1999) "The Causal Effect of Education on Earnings", en Orley Ashenfelter y David Card (eds.) Handbook of Labor Economics, (3A). Amsterdam: North-Holland, pp. 1801-1863.

Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE) (1992) Reforma educativa. Compromiso de Todos. Asunci6n: Ministerio de Educaci6n y Cultura y Cultura.

(1996) El desafio educativo. LIna propuesta para el dialog0 sobre las oportunidades educativas del Paraguay. Asunci6n: Ministerio de Educaci6n y Cultura y Cultura.

CARRON, Juan Maria (2007) "La emigration paraguaya en el context0 de la globalizacion", ponencia presentada en el 3er. Congreso Paraguayo de Poblacion, Asuncion, 23 y 24 de noviembre.

CUTLER, David y Adriana Lleras-Muney (2006) "Education and Health: Evaluating Theories and Evidence", NBER Working Paper, ndm. 12352.

DARLING-HAMMOND, L. (1999) Teacher Quality and Student Achievement: A Review of State Policy Evidence. Seattle: University of WashingtonICenter for the Study of Teaching Policy.

DEASY, RICHARD J. (2002) Critical Links: Learning in the Arts and Student Academic and Social Development. Washington, DC: Arts Education Partnership / Department of Education / National Endowment for the Arts.

DEATON , Angus (1997) The Analysis of Household Surveys. A Micreconometric Approach to Development Policy. Washington, DC: BRD & Johns Hopkins University Press.

DI GROPELLO, Emanuela (Editor) (2006) Meeting the Challenges of Secondary Education in Latin America and East Asia. Improving Eficiency and Resource Mobilization. Washington, DC: World Bank.

FAZIO, Maria Victoria y Tornarolli Leopoldo (2006) "Monitoring the Socio- Economic Conditions in Paraguay", CEDLAS, Universidad Nacional de La Plata, documento de trabajo, N. 3/05.

FILMER, Deon (2004) "If You Build It, Will They Come?: School Availability and School Enrollment in 21 Poor ~ow&ries?", Policy Research Working Paper, num. 3340, Washington, DC: World Bank.

FILMER, Deon y Pritchett, Lant (2001) "Estimating wealth effect without expenditure data- or tears: An application to educational enrollments in states of India", Demography, 38, pp. 115-132.

FILMER, Deon y Schady Norbert (2006) "Getting Girls into School: Evidence from a Scholarship Program in Cambodia", Policy Research Working Paper, n h . 3910, Washington, DC: World Bank.

GERTLER, Paul J. y Lia Fernald (2004) "Medium Term Impact of Oportunidades on Child Development in Rural Areas", M4xico: Institute Nacional de Salud Pdblica, mimeo.

GLAESER, Edward L., Giacomo Ponzetto y Andrei Shleifer (2006), "Why Does Democracy Need Education?", Working Paper, n h . 12128, Washington, DC: National Bureau of Economic Research.

GLEWWE, Paul (1996) "The Relevance of Standard Estimates of Rates of Return to Schooling for Education Policy. A critical assessment", Journal of Development Economics, 51, pp. 267-290.

(2002) "Schools and Skills in Developing Countries: Education Policies and Socioeconomic Outcomes", Journal of Economic Literature XL, pp. 436- 482.

GREEN, David A. y W. Craig Riddell (2003) "Literacy and earnings: An investigation of the interaction of cognitive and unobserved skills in earnings generation", Labour Economics, 10, pp. 165-184.

HANDA, Sudhanshu (1999) "Raising Primary School Enrollment in Development countries: The Relative Importance of Supply and Demand", FCND Discussion Paper, num. 76, Washington, DC: International Food and Policy Research Institute.

HANUSHEK, Eric A. (2004) "Some Simple Analytics of School Quality", NBER Working Paper, num. 10229, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

(2005) "Why Quality Matters in Education", Finance and Development Magazine, junio, vol. 42, num. 2.

HANUSHEK, Eric et al. (2005) "The market for teacher quality", Working Paper, num. 11154, Washington, DC: National Bureau of Economic Research.

HANUSHEK, Eric A. y Dennis D. Kimko (2000) "Schooling, Labor-Force Quality, and the Growth of Nations", The American Economic Review, vol. 90, num. 5, diciembre, pp. 1184-1208.

HANUSHEK, Eric A. y Ludger Woessmann (2007) "The Role of Education Quality in Economic Growth, Policy Research Working Paper, num. 4122, Washington, DC: World Bank, febrero.

HARMON, Colm, Hessel Oosterbeek e Ian Walker (2003) "The Returns to Education: Microeconomics", Journal of Economic Surveys, 17 (2), pp. 115- 155.

KENNEDY, Mary M. (1998) "Form and Substance in In-service Teacher Education", Research Report from the National Institute for Science Education. Madison: University of Wisconsin.

KOLEN, Michael y Robert L. Brennan (2004) Test Equating, Scaling and Linking. Methods and Practices. New York, NY: Springer

LAZEAR, Edward P. (2003) "Teacher Incentives", Swedish Economic Policy Review, 10 (3), pp. 179-214.

LEE, Jong-Wha (1995) "Capital Goods Imports and Long Run Growth", Journal of Development Economics, vol. 48, p. 91-110.

LEUVEN, Edwin, Hessel Oosterbeek y Hans van Ophen (2004) "Explaining international differences in male skill wage differentials by differences in demand and supply of skill", The Economic Journal, 114 (495), pp. 466-486.

LORENZEN, Mark (2005) "Localized Learning and Social Capital: The Geography Effect in Technological and Institutional Dynamics", Working paper, num. 05-22, noviembre, Dinamarca.

Luc~s , Robert E. (1988) "On the Mechanics of Economic Growth", Journal of moneta y economics, vol. 22, nhm. 1, pp. 3-42.

MOLHNAS, Josd R., Rodolfo Elias y Mirna Vera (2004) Estudio y anhlisis del sector educativo en Paraguay. Asunci6n: Instituto Desarrollo/Japan International Cooperation Agency.

MULLIGAN, Casey B. (1999) "Galton versus the human capital approach to inheritance", Journal of Political Economy, 107,6,2, diciembre, pp. S184- S224.

M ~ A N E , Richard J. et al. (2000) "How important are the cognitive skills of teenagers in predicting subsequent earnings?", Journal of Policy Analysis and Management, 19,4, Fall, pp. 547-568.

O'NEILL, Dona1 (1995) "Education and Income Growth: Implications for Cross- Country Inequality", The Journal ofPolitica1 Economy, vol. 103, num. 6, pp. 1289-1301.

OLIVER, R. (1999) "Fertility and Women's Schooling in Ghana", en P. Glewwe (ed.) The Economics of School Quality Investments in Developing Countries. St. Martin's: Macrnillan, pp. 327-344.

OTTER, Thomas (2007) "Does Inequality Harm Income Mobility and Growth? An Assessment of the Growth Impact of Income and Education Inequality in Paraguay 1992-2002", Research Committee Development Economics num. 25, Proceedings of the German Development Economics Conference, Gottingen.

PARK, A. y E. Hannum (2001) "Do Teachers Affect Learning in Developing Countries?: Evidence from ~atch'ed Student-Teacher Data from China",

Paper prepared for the conference on Rethinking Social Science Research on the Developing World in the 21st Century, Park City, Utah, junio 7-11.

PERRY, Guillermo E. et al. (2006) Reduccidn de la pobreza y crecimiento: Circulos virtuosos y circulos viciosos. Washington, DC: Banco Mundial, Estudios del Banco Mundial sobre America Latina y el Caribe.

PRITCHETT, Lant (2004) "Towards a New Consensus for Addressing the Global Challenge of the Lack of Education", Center for Global Development Working Paper, n h . 43, junio.

(2001) "Where Has All the Education Gone?", World Bank Economic Review, 15 (3), pp. 367- 391.

P ~ C H E T T , Lant y Deon Filmer (1997) "What Educational Production Functions Really Show: A positive theory of education spending", Policy Research Working Paper, num. 1795, Washington, DC: World Bank.

PSACHAROPOULOS, George (1994) "Returns to investment in education: A global update", World Development, 22, pp. 1325-1344.

PSACHAROPOULOS, George y Harry A. Patrinos (2004) "Returns to Investment in Education: A Further Update", Education Economics, 12 (2), pp. 111-134.

RAWLINGS, Laura y Gloria M. Rubio (2005) "Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfer Programs", The World Bank Research Observer, 20(1), pp. 29- 55.

RIVAROLA, Domingo M. (2000) La reforma educativa en el Paraguay. Santiago de Chile: CEPAL, Division de Desarrollo Social, serie Politicas Sociales, num. 40.

RIVKIN, S., E. Hanushek y J. Kain (1998) "Teachers, Schools and Academic Achievement", NBER Working Paper, num. w6691, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

ROCKOFF, J. (2004) "The Impact of Individual Teachers on Student Achievement: Evidence from Panel Data", American Economic Review, 94 (2), pp. 247-257.

RODRIGUEZ, Pedro L. (2007) "The Challenge of Sustaining Long-Term Growth, IMF Country Paper on Paraguay, Washington, DC: International Monetary Fund, mimeo.

ROMER, Paul M. (1990) "Endogenous Technological Change", The Journal of Political Economy, vol. 98, num. 5, parte 2, pp. S71-S102.

SAKELLARIOU, Chris (2006) Cognitive Ability and Returns to Schooling in Chile. Washington DC: World Bank.

SANDERS, W. y J. Rivers (1996) Cumulative and Residual E8ects of Teachers on Future Student Academic Achievement. Knoxville, TN: University of Tennessee, Value-Added Research and Assessment Center. Disponible en http://www.heartland.org/pdf/21803.

SCHULTZ, T. Paul (2000) "School subsidies for the poor: Evaluating a Mexican strategy for reducing poverty", Report submitted to PROGRESA. Washington, DC: International Food Policy Research Institute.

STRAUSS, John y Duncan Thomas (1998) "Health, Nutrition, and Economic Development", Journal of Economic Literature, 36 (2), pp. 766-817.

TEMPLE, Jonathan (2000) "Growth Effects of Education and Social Capital in the OECD Countries", CEPR Discussion Papers, num. 2875, London: Centre for Economic and Policy Research.

THOMAS, D. (1999) "Fertility, Education and Resources in South Africa", en C. Bledsoes et al. (eds.) Critical Perspectives on Schooling and Fertility in the Developing World. Washington, DC: National Academy Press.

UMANSKY, Ilana (2006) "What Have We Learned?: Revisiting the education production function as a tool for understanding education quality in Latin America", documento de apoyo para el libro Emiliana Vegas y Jenny Petrow (2008) Raising Student Learning in Latin America: The Challenge for the 21st Century. Washington, DC: World Bank.

UNESCO (2004-2005) EFA Global Monitoring Report. Education for All: The Quality Imperative. Paris.

UNESCO (2007) La inversidn educativa en Amirica Latina y el Caribe. Las demandas de financiamiento y asignacidn de recursos. Buenos Aires.

VALERIO, Alexandria et a1 (2006) "Mozambique. School Fees and Primary School Enrollment and Retention" en Aline Coudouel, Anis A. Dani y Stefano Paternostro (Editores) (2006) Poverty and Social Impact Analysis of Reforms. Lessons and Examples of Implementations. Washington, DC: World Bank.

VANDENBUSSCHE, JQGme, Philippe Aghion y Costas Meghir (2006) "Growth, distance to frontier and composition of human capital", Journal of Economic Growth, Springer Netherlands, vol. 11, num. 2, junio, pp. 97-127.

VEGAS, Emiliana (2005) Incentives to improve teaching: lessonsfrom Latin America. Washington, DC: World Bank.

VEGAS, Emiliana y Jenny Petrow (2008) Raising Student Learning in Latin America: The Challenge for the 21st Centu y:Washington, DC: World Bank.

VEGAS, Emiliana, Miguel Urquiola y Pedro Cerdhn-Infantes (2006) Teacher assignment, mobility and their impact on equity and quality of education in Uruguay. Washington, DC: World Bank.

VILLEGAS-REIMERS, ELEONORA (2003). Teacher Professional Development: An International Review of the Literature. Paris: UNESCO, International Institute for Educational Planning.

WORLD BANK, World Development Indicators, www.worldbank.org/data/wdj

WORLD BANK (2004), Inequality in Latin America. Breaking with History? Washington DC: World Bank.

WRIGHT, S. P., S. Horn y W. Sanders (1997) "Teacher and Classroom Context Effects of Student Achievement: Implications for Teacher Evaluation." Journal of Personnel Evaluation in Education, 11, pp. 57-67.

Anexo 1: Estadisticas El presente anexo incluye 10s datos de algunas de las figuras presentadas en el informe:

Tabla 14. Matricula por nivel, 1995-2006

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Preescolar 59,613 74,713 87,666 96,776 107,285 114,516 119,534 118,003 122,865 122,474 121,359 128,086 Basica 1,042,283 1,087,683 1,122,522 1,163,920 1,186,250 1,219,031 1,241,391 1,237,546 1,222,758 1,233,305 1,251,525 1,268,307 Ba~ica,1~2~Ciclo 869,603 895,777 905,813 933,289 932,998 948,209 948,683 935,888 934,581 929,478 932,428 939,819 Basica, 3Ticlo 172,680 191,906 216,709 230,631 253,252 270,822 292,708 301,658 309,253 316,369 319,097 328,488 Media 82,326 100,426 11 1,066 124,584 140,794 153,198 164,884 182,906 198,801 206,857 208,425 224,341 Superior 43,912 47,550 36,626 49,760 68,413 82,265 90,246 99,063 108,812 118,095 NIA NIA

Fuente: MEC'

Tabla 15. Tasas brutas y netas de matricula por nivel, 1995-2005

a) Brutas

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Preescolar 42.8 52.8 61.3 68.5 74.7 78.0 81.0 79.0 90.0 90.0 85.0 BCica, l"2OCiclo 110.7 112.0 111.6 110.9 109.0 109.0 108.0 105.0 116.0 115.0 111.0 Bhica, 3' Ciclo 51.9 55.8 61.1 66.7 71.1 74.0 76.0 77.0 78.0 80.0 79.0 Media 30.5 33.2 35.1 37.1 40.1 42.0 44.0 48.0 52.0 53.0 53.0

Fuente: MEC

a) Netas

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Preescolar 36.0 43.9 51.7 56.0 60.5 64.0 66.0 64.0 72.0 72.0 69.0 Basica, l o y2O Ciclo 90.6 91.4 91.3 90.4 90.0 90.0 90.0 87.0 97.0 97.0 94.0 Bbica, 3" Ciclo 38.2 41.1 44.3 48.2 49.5 50.0 47.0 49.0 51.0 54.0 55.0 Media 22.1 24.4 26.8 27.7 29.9 31.0 33.0 34.0 34.0 36.0 37.0

Fuente: MEC

Tabla 16. Tasas netas de matricula, comparaci6n regional, 2003-2004

Primaria Secundaria Superior Paraguay 89.3 51.1 24.4 Argentina 98.8 79.1 63.9 Brazil 92.9 75.7 22.3 Chile 84.8 80.8 43.2 LAC 96.6 65.7 27.5 Uruguay 94.4 73.2 39.3

Fuente: UNESCO

Tabla 17: Tasas brutas y netas de matricula, urbanas y rurales, 1995-2005

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 Tasa Bruta de Matricula

3er ciclo Urbana 88.8 91.3 101.4 100.8 102.7 101.4 96.7 Rural 22.5 26.5 29.5 32.6 40.3 46.6 59.7

Media Urbana 49.4 53.7 57.0 59.7 63.0 63.4 74.7 Rural 7.1 8.7 9.4 11.9 14.3 17.5 30.0

Tasa Neta de Matricula 3er ciclo Urbana 66.0 68.4 75.1 74.7 73.1 70.3 70.1

Rural 16.0 18.4 19.8 21.8 26.5 30.4 39.3 Media Urbana 36.1 39.8 44.3 45.1 47.7 48.6 54.3

Rural 4.8 6.0 6.4 8.2 9.9 12.1 19.0

Fuente: MEC

Tabla 18. Matricula por tipo de instituci6n11995-2004

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 3er Ciclo Oficial 794 906 1,041 1,193 1,922 2,160 2,476 2,696 2,932 3,005

Privada 331 409 463 444 495 296 299 321 340 381 Subvencionada 84 127 189 21 8 367 327 330 386 369 346

Media Oficial 609 682 694 815 899 1,117 1,168 1,209 1,379 1,521 Privada 176 209 213 230 245 231 230 264 280 306 Subvencionada 43 58 107 1 26 125 188 177 226 212 189

Fuente: MEC

Anexo 2: Modelo econom6trico de oferta y demanda para la Educacioiz Media

227. El modelo economPtrico de la secci6n 5.1 se basa en uno de formaci6n de capital humano. Bajo este modelo, las decisiones de asistir a la educaci6n formal resultan de igualar el beneficio marginal (increment0 asociado a un aiio adicional de educaci6n) y el costo marginal de la educaci6n (costo asociado a un aiio adicional de educacion). El numero deseado de aiios aumenta con el beneficio marginal de la educaci6n y se ve reducido con un aumento del costo marginal. A1 resolver el problema de optimizacion del individuo, la forma reducida de la demanda por educaci6n es:

228. Donde Si es el nhmero de aiios de educacion; ri, la tasa de retomo; X ,i, un vector

de caracteristicas del individuo (sexo, edad); Xhi, caracteristicas de la familia del joven

(educaci6n de 10s padres, ingreso familiar, localizacion geogrhfica) y Xsi, las

caracteristicas de la institution educativa (calidad, distancia, costo).

229. Desafortunadamente, la variable dependiente en el modelo de la ecuaci6n 2.1 Si

(aiios de escolaridad deseados) no es directamente observable. En su lugar vemos la asistencia o no del joven a la educacion formal en un momento dado Ai . Sin embargo, la

asistencia o no a la educaci6n formal depende de 10s aiios de escolaridad, por lo que 4 (asistencia) puede ser representado como una funci6n probabilistica de 10s aiios de escolaridad deseados (aiios de escolaridad deseados).

230. Dado que la variable de inter& es continua y no observable, y solo vemos el resultado de la decision con una variable dicotomica [0,1], el modelo mhs apropiado para la estimaci6n es un probit o logit (Woolridge 2001). Las variables dependientes de inter& son, por un lado, la asistencia actual a una institucibn de educacion formal en el nivel determinado (tercer ciclo o EM) y, por otro, la asistencia condicionada a haber completado el ciclo anterior, una medida de promoci6n/abandono.

231. Los controles incluidos en 10s vectores individuales, familia e instituci6n son 10s siguientes:

Variables de distancia

No EEB3JEM en la localidad: Es igual a 1 si la localidad de residencia del joven no cuenta con una institucion de tercer ciclo o de EM, dependiendo del nivel para el que se lleva a cab0 el analisis.

No EEB3JEM 1 Km.: Es igual a 1 si la localidad no cuenta con una institucion de tercer ciclo o de EM y la institucion mas pr6xima a la localidad esth a mhs de 1 km.

Variables dernogrhficas del joven y su farnilia

Edad: Variable estkdar para controlar por posibles efectos de la edad sobre la asistencia.

Trabaja: Es igual a 1 si el joven trabaja en el momento de realizarse la encuesta.

Zona rural: Es igual a 1 para zonas rurales.

Madre EEB completa: Es igual a 1 si la madre del joven cuenta con la EEB de primer y segundo ciclos completas.

Ingresos per chpita en el hogar: En guaranies, incluido en logaritmos.

Quintil de activos: Para controlar por efectos de renta no recogidos por 10s ingresos per chpita del hogar, construimos un indice de activos en el hogar mediante el Principal Component Analysis, de Filmer y Pritchett (2001). La variable incluida en la regresion entra como el quintil unicamente, no el valor de la variable.

Dernanda por educacidn80

Salario medio en el departamento para j6venes entre 15 a 17 afios: La inclusion de esta variable tiene como objetivo recoger la influencia del costo de oportunidad de estudiar, teniendo en cuenta las condiciones del mercado laboral para jovenes en la decision de asistir a la educacion.

Gasto promedio en education en el departamento: La inclusion de esta variable tiene por objeto recoger el efecto del costo promedio de asistir a la educaci6n del nivel de andisis en el departamento.

Otras variables de oferfa

Nhmero de docentes por estudiante en el distrito.

Recursos promedio por estudiante en las instituciones del departamento: Con la base de datos de recursos se calculan 10s recursos promedio por estudiante.

80 Para evitar problemas de endogeneidad de las variables de demanda, se utilizan 10s valores promedio del departamento en lugar de 10s individuales, que dependen directamente de la decisi6n personal de asistir o no a la educacidn (ver Deaton 1997).

Tamaiio medio por secci6n: Proxy de la calidad de la oferta.

Porcentaje instituciones educativas con laboratorio: Proxy de la calidad de la oferta.

Porcentaje de instituciones educativas con taller: Proxy de la calidad de la oferta.

Promedio de afios de educaci6n de 10s docentes: Proxy de la calidad de la oferta.

Promedio de afios de experiencia: Proxy de la calidad de la oferta.

Porcentaje de matrimla en instituciones educativas publicas. Con el objetivo de controlar por diferencias en la estructura de provisi6n en distintos departamentos.

232. AdemAs de las variables descritas, el modelo incluye efectos fijos por distrito para controlar por las caracteristicas observables y no observables comunes a todas las observaciones en el distrito (infraestructura, mercado laboral local, caraderisticas medias de las instituciones educativas).

Sesgos potenciales

233. Los resultados del modelo deben interpretarse teniendo en cuenta 10s posibles sesgos por la existencia de caracteristicas no observables de las localidades. En concreto, la metodologia controla por caracteristicas observables individuales y familiares, las de las instituciones de la localidad y las observables y no observables de 10s distritos. Sin embargo, 10s datos no nos permiten controlar por dos tipos de sesgos que podn'an existir: por un lado, caracteristicas individuales o familiares no observables que varian dentro de un mismo distrito y que e s t k correlacionadas con la distancia, y por otro caracteristicas no observables de las localidades que difieren dentro de un mismo distrito y que tambidn e s t h correlacionadas con la distancia. Un ejemplo de las primeras seria, una tendencia en Areas mas remotas a interesarse menos por la educacibn, en relaci6n con otras menos remotas dentro de un mismo distrito y que no estkn controladas por la inclusi6n de variables de ingreso o educaci6n de la madre. En otras palabras, el sesgo provendria de la existencia de estas diferencias en estas actitudes para farnilias con 10s mismos niveles de ingreso y educacibn, y que estdn sistemAticamente relacionados con la distancia a la institucidn educativa. En este caso, el modelo estaria sobreestimando el efecto de la distancia, ya que parte de bste se deberia a estas cuestiones culturales. Sin embargo, y a pesar de que la existencia o no de estos factores es imposible de probar de forma empirica, argumentamos que si 10s distritos son suficientemente homogdneos en estas caracteristicas, el sesgo existente en las estimaciones sera bajo. En otras palabras, la movilidad dentro de un mismo distrito no es bastante significativa para atribuir a la endogeneidad de la localizaci6n de las farnilias la mayor parte del efecto de la distancia. En relacion con el segundo tip0 de sesgo podrian existir caracteristicas mlturales intrinsecas a localidades remotas, que varian dentro de un mismo distrito (si son comunes a dste, el modelo eliminaria el sesgo), y que no son capturadas por las variables

familiares. Un ejemplo del segundo serian las variaciones en el mercado laboral de las localidades dentro de un mismo distrito donde las localidades mas alejadas cuentan con retornos a la educaci6n mhs bajos. Similar a1 primer sesgo, la existencia o no de estas condiciones es imposible de demostrar empiricamente. Sin embargo, en un context0 de homogeneidad de las condiciones del mercado laboral dentro de 10s distritos y en el que la migraci6n entre localidades es posible, es de esperar que este sesgo sea poco importante.

234. Por tanto, a pesar de que es importante considerar estos posibles sesgos a1 interpretar 10s resultados, se puede argumentar que es posible que el peso de 10s mismos en 10s resultados presentados en esta secci6n sea minimo, por lo que 10s resultados muestran el efecto real de la distancia en las probabilidades de asistencia a la educaci6n formal en el tercer ciclo y en la EM.

Anexo 3: Resultados del modelo econom6trico de oferta y demanda para la Educacion Media

ASISTENCIA A LA EDUCACION MEDIA

Persona Asiste a la Educacion Media (1 5 a 17 aiios) (1) (2) (3) (4) (5)

No EM en localidad -0.13 -0.075 -0.01 -0.03 0.00 (78.8) (41.3) (6.7) (12.3) (2.3)

Masculine -0.043 -0.06 -0.06 -0.05 (27.5) (31.4) (30.4) (35.1 )

Edad 0.185 0.22 0.23 0.18 (1 86.9) (1 94.8) (1 75.0) (21 0.3)

Trabaja -0.187 -0.1 5 -0.15 -0.13 (1 10.3) (78.8) (65.5) (79.6)

Zona Rural -0.157 0.01 0.02 -0.01 (95.4) (3.0) (8.1) (6.5)

0.20 0.27 0.18 (95.0) (1 07.4) (95.1)

lngresos per capita hogar 0.00 0.01 0.01 (3.1) (17.1) (16.4)

Quintil de indice de activos 0.10 0.1 1 0.09

(121.5) (1 14.9) (131.9)

Salario medio en Depto 0.00 . (1 5 a 17 aiios , no estudiando ) (7.6)

Gasto medio en educacion 0.00 (15 a 17 aiios en EM) (2.1) Numero de docentes distrito 0.01

(26.6) Recursos medios por alumno, distrito 0.00

(1 5.4) Tamaiio de la clase 0.00

(21 .O) % escuelas con laboratorio, distrito -0.71

(23.2) % escuelas con taller, distrito 0.03

(2.2) Media aiios educacion docentes ,distrito -0.06

(1 2.2) Media aiios experiencia docentes, distrito -0.01

(5.8) % escuelas publicas ,distrito -0.18

(8.6) Constante 0.10 0.1 1 -2.87

(121.5) (1 14.9) (191.8) O~bservaciones 421 971 374688 296252 374688 R-cuadrada 0.3 Resultados robustos en parentesis 0.00

ASISTENCIA A LA EDUCACION MEDIA

Persona Asiste a la Educacion Media (I5 a 17 aAos)

(1) (2) (3) (4) (5) Distancia a EM mas cercana -0.09 -0.058 -0.03 -0.03 -0.01

Masculino

Edad

Trabaja

Zona Rural

Mama EEB cornpleta

lngresos per capita hogar

Quintil de indice de activos 0.1 1 0.1 1 0.10

Salario rnedio en Departarnento 0.00

Gasto rnedio en educacion

Nurnero de docentes distrito

Recursos rnedios por alurnno, distrito

TarnaAo de la clase

% escuelas con laboratorio, distrito

% escuelas con taller, distrito

Media aAos educacion docentes , distrito

Media aAos experiencia docentes , distrito

% escuelas publicas , distrito

Constante

Observaciones R-cuadrada 0.4 Resultados robustos en parentesis

ASISTENCIA A LA EDUCACION MEDIA

Persona Asiste a la Educacion Media (15 a 17 aAos) (1) (2) (3) (4) (5)

No EM a rnenos de 1 krn -0.1 8 -0.1 34 -0.08 -0.08 -0.05 (95.2) (66.5) (32.4) (32.8) (24.8)

Masculine -0.04 -0.06 -0.06 -0.07 (23.1) (32.6) (29.9) (41.2)

Edad 0.183 0.22 0.23 0.18 (1 65.7) (1 72.1 ) (1 75.4) (1 87.8)

Trabaja -0.1 82 -0.14 -0.15 -0.12 (96.8) (65.3) (66.2) (66.1)

Zona Rural -0.106 0.07 0.04 0.04 (57.3) (30.9) (1 3.6) (20.9)

Mama EEB cornpleta 0.27 0.26 0.23 (1 08.2) (1 05.5) (1 07.4)

lngresos per capita hogar 0.00 0.01 0.01 (5.8) (17.2) (21.2)

Quintil de indice de activos

Salario rnedio en Departamento

Gasto rnedio en educacion 0.00

(4.4) Nljrnero de docentes distrito 0.01

(27.5) Recursos rnedios por alurnno, distrito 0.00

(1 3.6) TarnaAo de la clase 0.00

(21.6) % escuelas con laboratorio, distrito -0.68

(22.1) % escuelas con taller, distrito 0.04

(2.5) Media aAos educacion docentes , distrito -0.07

(1 3.9) Media aiios experiencia docentes , distrito 0.00

(2.1) % escuelas publicas , distrito -0.21

(9.8) Constante 0.1 1 0.1 1 0.10

(1 10.9) (1 13.6) (1 24.4) Observaciones . 340334 297683 296252 297683 R-cuadrada 0.4 Resultados robustos en parentesis

Resumen de ~esultados

Persona Asiste a la Educaci6n Media (15 a 17 aiios)

No EM a Distancia EM en menos EM mas

localidad de 1 km cercana

Variable de distancia -0.03 -0.08 -0.03 (1 2.3) (32.8) (1 9.0)

Masculine -0.06 -0.06 -0.06 (30.4) (29.9) (30.6)

Edad 0.23 0.23 0.23 (1 75.0) (1 75.4) (1 74.7)

Trabaja -0.15 -0.15 -0.1 5 (65.5) (66.2) (65.4)

Zona Rural 0.02 0.04 0.03

(8.1) (13.6) (9.4) Mama EEB completa 0.27 0.26 0.27

(1 07.4) (1 05.5) (1 08.0) lngresos per capita hogar 0.01 0.01 0.01

(1 7.1) (1 7.2) (1 7.2)

Quintil de indice de activos 0.1 1 0.00 0.1 1

Salario medio en Depto

(15 a 17 aAos , no estudiando ) (7.6) (6.8) (8.3)

Gasto medio en educacion 0.00 0.00 0.00 (15 a 17 aAosen EM) (2.1) (4.4) (2.0) N~jmero de docentes distrito 0.01 0.01 0.01

(26.6) (27.5) (23.0) Recursos medios por alumno, distrito 0.00 0.00 0.00

(1 5.4) (1 3.6) (1 5.2) Tamaiio de la clase 0.00 0.00 0.00

(21.0) (21.6) (21.2) % escuelas con laboratorio, distrito -0.71 -0.68 -0.70

(23.2) (22.1 ) (22.7) % escuelas con taller, distrito 0.03 0.04 0.03

(2.2) (2.5) (2.3) Media aAos educaci6n docentes , distrito -0.06 -0.07 -0.07

(12.2) (13.9) (13.7) Media aAos experiencia docentes , distrito -0.01 0.00 0.00

(5.8) (2.1) (4.0) % escuelas pljblicas , distrito -0.18 -0.21 -0.1 8

(8.6) (9.8) (8.6) Constante 0.1 1 0.1 1 0.1 1

(1 14.9) (1 13.6) (1 15.6) Observaciones 296252 296252 296252 R-cuadrada Resultados robustos en parentesis

Anexo 4: Seleccion de beneficiarios del Programa de Becas 235. La selecci6n de beneficiarios cuenta con dos fases: en primer lugar un proceso de focalizaci6n geografica y, posterior a ello, un sistema de selecci6n individual que utiliza el mecanismo proxy means test.

236. La focalizaci6n geografica empieza con el establecimiento de una lista prioritaria de departamentos a traves del mapa de pobreza. Luego, con la misma herramienta se priorizan 10s distritos dentro de 10s departamentos seleccionados, que ademas cuenten con instituciones educativas que ofrezcan 10s tres cursos de media o EM. Se utiliza una ponderacion de la pobreza e indicadores educativos para selecciorlar estos departamentos:

i. Pobreza absoluta (60 por ciento), medida como el porcentaje de pobres del departamento con respedo a la poblaci6n del pais. De esta manera, se concentran 10s esfuerzos en 10s lugares donde existe mayor cantidad de personas en situaci6n de pobreza.

ii. Eficiencia o cobertura (20 por ciento), para dar preferencia a aquellas areas con mayor cobertura de establecimientos escolares.

iii. Impacto o deserci6n (20 por ciento), para dar preferencia a aquellas areas con niveles mas altos de deserci6n en el sistema.

237. Asimismo, dentro de 10s departamentos se ordenan 10s distritos por un indice de pobreza relativa, y se eligen distritos que cuenten con un instituto de EM que ofrezca primero, segundo y tercer curso.

238. Finalmente, dada la existencia de metas anuales del programa con respecto a1 nhmero de becas ofertadas, se establecen cupos maximos por departamento mediante un indice que toma en cuenta el porcentaje de personas en situaci6n de pobreza en cada departamento con respecto a la poblaci6n total pobre de 10s departamentos priorizados y seleccionados para ese afio.

239. EL segundo paso es la focalizaci6n individual dentro de estas instituciones, con base en criterios de pobreza familiar y de elegibilidad especifica de 10s estudiantes:

i. Hogar con ingresos por debajo de la linea de pobreza (percentil40 en la mrva de distribution de ingresos) .

ii. Que estb cursando o haya completado el noveno grado de EEB en una institucibn oficial.

iii. Que no haya cumplido 18 afios a1 momento de iniciar el primer curso de la EM.

240. Para la preselecci6n de estudiantes se disefi6 un formulario de aplicacion con base en las variables necesarias para calmlar la funci6n de focalizaci6n desarrolla~da por la DGEEC. Dicha funcion permite establecer para cada hogar un puntaje que estima su nivel de ingreso per chpita, y de esta manera se determina en forma proxy su grado de pobreza, dado que hace posible identificar aquellos hogares que e s t h por debajo del

punto de corte calculado para el percentil 40 de la curva de distribuci6n de ingresos. Finalmente, entre 10s preseleccionados, se revisa la informaci6n y se selecciona a 10s becados. El proceso est5 resumido en la figura 49.

Figura 49: Proceso de seleccion de beneficiarios, Programa de Becas

Formulario de aplicacidn

1 Puntaje

< 18 aflos

PRESELECCIONADO 1 RECHAZADO I

Anexo 5: Metodologia de la evaluacion de impacto del Programa de Becas

241. Dado que 10s estudiantes becados, por su condici6n de mas necesitados, tienen caracteristicas distintas a 10s no becados (algunas observables y otras no), la simple comparacidn entre tasas de matrimlacion y graduaci6n entre beneficiarios y no beneficiarios correria el riesgo de asignar a1 programa de becas diferencias en las tasas de matriculaci6n y graduaci6n que dependen de caracteristicas intrinsecas de 10s beneficiarios y no beneficiarios, y no de su participacihn en el programa de becas. En concreto, 10s estudiantes en institutos de educaci6n media que no cuentan con beca en el pais poseen mayores recursos econ6rnicos, padres con mas aiios de escolaridad que 10s de 10s estudiantes becados o tienen menos probabilidad de estar trabajando durante sus estudios. Estos factores, determinan la probabilidad de obtener beca, ya que son utilizados en el proceso de selecci6n. Sin embargo, tambi4n e s t h correlacionados en si mismos con la probabilidad de matricularse o de desertar de la enseiianza media. Por tanto, es de esperar que en la ausencia de la beca, nuestro grupo de comparacion tendria mayores probabilidades de matricularse o de graduarse de ese nivel. Como consecuencia, incluso si la beca tuviera un impacto positivo sobre estas variablles, existe la posibilidad de que observernos mejor rendimiento en estudiantes del grupo de comparaci6n que en el de becados, ya que el primer0 tiene caracteristicas que lo hacen mas propenso a completar la educaci6n media.

242. Para corregir este sesgo, el analisis utiliza como base a1 grupo de solicitantes que no fueron preseleccionados para construir grupos de comparaci6n. Dado que 10s distritos e instituciones focalizadas e s t h formados con las poblaciones mas pobres del pais y que el puntaje utilizado para la preselecci6n h e construido con base en caracteristicas observables de 10s postulantes, respondiendo sobre todo a restricciones del numero total de cupos financiados, es de esperar que estudiantes justo por encima del puntaje necesario, y que por tanto no recibieron la beca, no difieran significativamente, except0 en las variables utilizadas en el proceso de selecci6n. Por tanto, el modelo basic0 para el analisis del impacto compara el rendimiento del grupo de becados con el de 10s no preseleccionados, en matricula, promotion y graduaci6n.

243. La disponibilidad de datos introduce una serie de posibles sesgos que obliga a utilizar diferentes supuestos para comparar estos grupos. En particular, aunque existen datos exactos sobre la deserci6n y el rendimiento acadbmico de 10s estudiantes que obtuvieron beca, 10s estudiantes no preseleccionados no fueron seguidos por el programa, por lo que se debieron recoger sus datos, a posteriori, de 10s archivos del MEC. Dada la imposibilidad de revisar todos 10s centros del pais por restricciones de tiempo y factibilidad, ya que 10s archivos no e s t h digitalizados, el equipo del MEC limit6 su b6squeda a 10s departamentos focalizados por el programa. Por tanto, aquellos estudiantes que no fueron becados y decidieron migrar a otro departamento para asistir a la EM, fuera de 10s focalizados por el programa, e s t h incluidos en nuestra muestra como no matriculados.

244. La dimensi6n de este problema en el analisis dependera, entonces, de la proporci6n de postulantes no seleccionados que cambiaron de departamento y se matricularon en una instituci6n de ensefianza media. Las estimaciones realizadas por Otter (2004) utilizando la encuesta de poblacion, muestran una migraci6n intra- departamental de 5.3 por ciento de 10s mayores de 15 aiios, por lo que es de esperar que el efecto de la migracion sobre estas estimaciones no sea muy significative. Sin embargo, la migracion de j6venes que no asisten a la educacion media podria resultar mas alta que la media en el pais, sobre todo si existen diferencias importantes en la calidad de las instituciones de EM u oportunidades de trabajo de tiempo pardal para financiar estudios. La falta de informaci6n sobre estas tasas, sin embargo, nos obliga a interpretar 10s resultados teniendo en cuenta esta tasa de migracion.

245. El segundo problema derivado de la recolecci6n de datos esta relacionado con el proceso de selecci6n de beneficiarios entre 10s preseleccionados. Una vez preseleccionados, la informacibn de la ficha de postulaci6n era confirmada con autoridades educativas del distrito. En algunos casos, esta informaci6n no correspondia con el conocimiento de las autoridades, por lo que el estudiante era excluido de 10s seleccionados. Sin embargo, ademas de ser excluidos por esta razbn, 10s solicitantes debian cumplir con una serie de condiciones para recibir la beca, entre ellas matricularse en una instituci6n a1 aiio siguiente. Por tanto, la no matriculacion en una institucion de ensefianza media descalifica a1 estudiante como becario, lo que implica una tasa de matriculaci6n de becados en 2004 de 100 por ciento, por la definition de becado. Esto nos obligara a utilizar a1 total de preseleccionados en lugar de 10s becados, como grupo de tratamiento, ya que no tenemos informaci6n sobre el motivo de exclusion del preseleccionado. A pesar de que la baja tasa de matriculaci6n de 10s preseleccionados no becados, 11 por ciento, parece indicar que el motivo de exclusi6n mayoritario es la no matriculacion en un centro de educacion media, existe la posibilidad que se deba a un efecto de la desilusi6n de haber sido excluidos de la beca despuds de haber sido preseleccionados, lo que introduciria un sesgo negativo en las estimaciones (es decir, nos mostraria un impact0 menor a1 real).

Anexo 6: Anexo analitico de docentes DESCRIPCION DE CARACTER~STICAS DE LOS DOCENTES EN EDUCACION MEDIA

Obs Media Desv. St Min Max Casadola 1930 0.15 0.36 0 1 Asisti6 Primaria Rural 1930 0.39 0.49 0 1 Asistio Media Rural 1930 0.26 0.44 0 1 Trabaja a tiempo completo 1812 0.32 0.47 0 1 Trabaja ocasionalmente 1812 0.68 0.47 0 1 Habla principalmente guarani 1930 0.28 0.45 0 1 Habla principalmente castellano 1930 0.21 0.40 0 1 Madre sin primaria 1857 0.28 0.45 0 1 Madre con primaria completa 1857 0.37 0.48 0 1 Madre con media incompleta 1857 0.15 0.36 0 1 Madre con media completa 1857 0.09 0.29 0 1 Madre con Ed. Superior 1857 0.11 0.31 0 1 Padre sin primaria 1857 0.48 0.50 0 1 Padre con primaria completa 1857 0.27 0.44 0 1 Padre con media incompleta 1857 0.03 0.17 0 1 Padre con media completa 1857 0.04 0.20 0 1 Padre con Ed. Superior 1857 0.05 0.22 0 1 Hogar sin baiio en la vivienda 1930 0.86 0.35 0 1 Hogar sin agua potable 1930 0.30 0.46 0 1 Numero de cuartos por hogar 1915 2.26 0.80 1 5 Tamaiio del hogar 1927 2.24 0.86 1 4

Urban0

Infraestructura

Insumos

Informitica

Gesti6n

Materiales

PEI

Biblioteca

Actualizaci6n de Docentes

Innovaci6n Pedag6gica

Estudiante Casado

Resultados de las regresiones de factores asociados a1 desempeiio

Asisti6 Primaria Rural I

Matemlticas

(1) (2) (3)

Asisti6 Media Rural

Trabaja a tiempo completo

IFDs

Castellano

(4) (5) (6)

Trabaja ocasionalmente I

Ciencias

(7) (8) (9)

Habla guarani 1 Madre sin primaria I Madre con primaria

(nivel mls alto) Hogar

NGmero Personas en el H o g

Constante 30.04 (6.09)

Obsemaciones R-cuadrada

Resultados robustos en parentesis

Anexo 7: Glosario de tkrminos

A C E Asociacidn de Cooperacidn Escolar Agrupaci6n de padres de familia, docentes y personal educativo, quienes se involucran en la toma de decisiones sobre la vida escolar en las instituciones educativas a las cuales asisten 10s alumnos. Fomenta ademas la participaaon activa en la elaboration, implernentacion y evaluaci6n de 10s Proyectos Educativos Institucionales, asi como la transparencia en la gestion y en el buen uso de 10s recursos economicos y materiales disponibles.

C A R E Consejo Asesor de la Reforma Educativa Este organism0 se inici6 como una instancia de consulta del Ministerio de Educaci6n y Cultura con la denominaci6n de Consejo Asesor de la Reforma Educativa ( C A R E ) y se mantuvo en ese carhcter hasta la promulgaci6n de la Ley General de Educaci6n en mayo de 1998, pasando a denominarse Consejo Nacional de Educacidn y Cultura (CONEC). El CONEC, que por la Ley de su creaci6n "gozarh de autonomia funciol?al", esth conformado por doce miembros, nombrados por el Poder Ejecutivo en acuerdo con las comisiones de educaci6n y cultura de ambas camaras del Congreso Nacional. Por su solvencia tkcnica y equidistancia politica, asi como por el amplio apoyo que le brinda la ciudadania, representa uno de 10s mas firmes sustentos de la continuidad de la reforma educativa.

DGEEC Direccidn General de Estadisticas, Encuestas y Censos La Direcci6n General de Estadisticas, Encuestas y Censos es la instituci6n del estado encargada de generar, sistematizar, analizar y difundir la informaci6n estadistica y cartogrhfica del Paraguay. El DGEEC es dependiente de la Secretaria Tkcnica de Planificaci6n y de la Presidencia de la Rephblica.

EEB Educacidn Escolar Brisica En enero de 1993, se establece la implantaci6n de la EEB obligatoria, destinada a satisfacer las necesidades basicas de educacibn, con nueve 6 0 s de duracibn, estrudurada en tres ciclos de estudio y destinada a nifios y nifias de 6 a 14 aitos de edad. El disefio de la EEB paraguaya se organiza en tres componentes: fundamental, acadkmico y local. El componente fundamental integra conocimientos, actitudes y valores relacionados con la educaci6n democratica, educaci6n familiar y educaci6n ambiental que impregnan transversalmente el curriculo. El componente acadkmico incluye conocimientos, habilidades, aditudes, destrezas y valores provenientes de las

diversas areas del saber. El componente local constituye un espacio para el desarrollo de actividades de inter& comunitario.

EM Educacio'n Media La EM comprende el bachillerato cientifico, tPcnico y la formaci6n profesional. Cuenta con tres cursos academicos que tienen como objetivos la incorporacion activa del alumno a la vida social, a1 trabajo produdivo y a1 acceso a la educaci6n de nivel superior. El Ministerio de Educaci6n y Cultura establece el diseiio curricular con 10s objetivos y el sistema de evaluaci6n propios de esta etapa, el cual esta organizado por areas y materias comunes. Las materias comunes contribuyen a la formation general del alumnado, mientras que las materias propias y optativas se diseiian para proporcionar una formaci6n mas especializada orientada hacia la actividad profesional o 10s estudios superiores.

PEI Proyecfo Educativo Institutional El Proyecto Educativo Institucional PEI, es una estrategia socioeducativa para innovar la gesti6n educativa. La fortaleza del mismo es el trabajo en equipo y el consenso en las decisiones que mejoran el bienestar colectivo de cada instituci6n. La esencia del PEI radica en la participaci6n de la comunidad educativa (directores, docentes, padres y madres de familia, alumnos y otros actores comunitarios), en el analisis y la toma de ~

decisiones, asi como en el fortalecimiento de 10s vinculos entre el colegio y la comunidad.

Instituci6n educativa ptiblica I privada I subvencionada La educaci6n paraguaya es administrada por gesti6n oficial con la rnediacion del Ministerio de Educaci6n y Cultura y por gestion privada de personas, empresas, asociaciones o instituciones privadas no subvencionadas o subvencionadas con recursos del sta ado. Las instituciones educativas privadas emisoras de titulos oficiales, deberhn ser reconocidas por las autoridades educativas competentes de la Rephblica y estardn sujetas a las exigencias de esta ley y a la supervision de las autoridades educativas oficiales.

Las instituciones educativas privadas que cumplen una funci6n social de servicio a 10s sectores menos favorecidos y en situaciones de riesgo son consideradas prioritariamente para efectos de la subvenci6n por parte del Estado. Dicho aporte de ninguna manera resta autonomia en la administraci6n y direcci6n de las instituciones educativas privadas. El aporte de la administracion del Estado para atender el funcionamiento de las instituciones educativas privadas subvencionadas o 10s salarios de sus educadores, se encuentra contemplado en el Presupuesto General de la Naci6n.

Anexo 8: Profesionales que participaron en el proceso de consulta presencial y a distancia del Estudio Sectorial

Direcciones generales Eva Fleitas de Virgili, Directora General de Planificacion Educativa y Cultural Graciela Romero, Directora General de Supervision Educativa Luciano Caceres, Director General de Recursos Humanos Haydde Gimknez Pefia, Directora General de Educacion Media Maria Gloria Pereira Jacquet, Directora General de Desarrollo Educativo Domingo Pedrozo, Director General de Educacion Superior

Direcciones de nivel Norma Marecos, Directora de Formation Docente ~ r s u l a Galeano, Directora de Bachillerato Cientifico Hilda Gonziilez, Direccion de Estadisticas - DGPEC Sonia Paredes, Directora de Concurso Nancy Benitez, Directora de Curriculum Solamia Burgos, Directora SNEPE

UCP-MECIBIRF Feliciano Chaparro, Coordinador ejecutivo Marina Velazco, Coordinadora tkcnica

Asistentes tecnicos Mima Vera, Asistente Tkcnico de Gesti6n Margarita Sanabria, Asistente Tkcnico de Acreditacion y Certification Salvadora Gimdnez, Asistente Tkcnico de Coordinacion Tdcnica Josd Asunci6n Gonzhlez, Asistente Tdcnico Formation Docente Julio Espinola, Asistente Tecnico Seguimiento y Monitoreo Carla Decoud, Asistente Tdcnico Coord. Tdcnica UCP Ciriaco Qeda, Asistente Tdcnico de Becas Martha Benitez, Asistente Tkcnico de SNEPE

Actividad Liderazgo Educativo Laura Fabiola Bogado Larroza (~nfasis Curriculum) Petrona Carmen Lopez Alfonso (~nfasis Aprendizajes y Medios) Griselda Salcedo de Fonseca (~nfasis Aprendizajes y Medios) Fernando Muriel (~nfasis Curriculum) Alcides Santacruz (~nfasis Evaluation)

Myrian Rivas (~nfasis Evaluacion) Ada Perez (~nfasis Aprendizajes y Medios) Sady Escurra (~nfasis Aprendizajes y medios) Daniel Anibal Saucedo (~nfasis Evaluacion) Lourdes Ruiz Diaz de Arias (~nfasis Curriculum) Luz Elizabeth del Puerto (~nfasis Evaluacion) Limpia Conception Ayala (~nfasis Evaluadon) Elena Torres de Isasi (~nfasis Aprendizajes y Medios) Maria Luisa Chdvez Meza (~nfasis Evaluacion) Carolina Beatriz Bogado Quifionez (~nfasis Aprendizaje y Medios) Atilana Sosa de Minilla (~nfas is Gestion Educativa), Supervisora Pedag6gica Caaguazu Sonia Rodas Garay (~nfasis Politica Educativa) Ladislaa Alcaraz de Silvero (~nfasis Aprendizajes y Medios), Coordinadora Pedagogica- DPP - ISE Juan Davalos (~nfasis Aprendizajes y Medios) Alcides Santacmz Gimknez (~nfasis Evaluacion) Maria Gregoria Cardozo (~nfasis en Gestion), Coordinadora Departamental de Supervision Misiones Miguela Denis Doldan (~nfasis Gestion Educativa) Fdtima Agiiero Gauto (~nfasis Gestion Educativa) Sara Lhpez Cristaldo (~nfasis Gestion Educativa) Maria Beatriz Zdrate (~nfasis Curriculum), Coordinadora Departamental de Supervisi6n Pdte. Hayes Carlos Garay Ugarte (~nfasis en Politica Educativa) Sonia Mariangeles Dominguez Torres (~nfasis en Evaluacion) Neida Aquino Romero (~nfasis en Aprendizajes y Medios) Graciela Molinas Santana (~nfasis en Gestibn Educativa) Carlos Sanabria (~nfasis en Evaluacion)

Coordinacion Departamental de Supervision, Supervision Pedagogica y de Control Administrative Victoria Sara Gaona Aguilera, Coordinadora Departamental de Supervision. Boqueron Luis Alberto Flores, Coordinador Departamental de Supervisi6n. Itapua Francisca Rojas de Chceres, Coordinadora Departamental de Supervision. Guaird Huber Duarte Toledo, Coordinador Departamental de Supervision. San Pedro Juan Andres Denis Sosa, Coordinador Departamental de Supervision. Caaguazu Maria Elena Quintana de Arguello, Coordinadora Departamental de Supervision Sara Ortiz. Supervisora Pedagogica

Josk Venialgo Cazuriaga, Supervisor de Control y Apoyo Tkcnico Pedagogico. Zonas 1 y 5 Maria de las Mercedes Calle Diaz, Supervisora de Apoyo Tkcnicio Pedagogico. Zona 6 VAP Educacion Indigena Josk Tadeo Valiente Lesmo, Supervisor de Apoyo Tecnico Pedagogic0 Rosalba Adorno Romero, Supervisora de Apoyo Tkcnico Pedagogico Alfredo Talavera, Director del Instilto de Formacion Docente del C.R.E. "Juan E. O'Leary" Elva Mercedes Miskinich, Tkcnica Pedagogica Referente de Educacion Media de la Coordination Departamental de Supervision Nilda Cabral, Supervisor Administrativo. R1 Cordillera. Julio Ferreira, Tkcnico de Supervision Pedagogica Region 1

Capacitadores del Equipo Multidisciplinario del Departamento Maria Cristina Medina de Sarnudio Maria Elena Arce de Gonzhlez Cksar Nicanor Silva Diego Melgarejo, Representante de la Secretaria de Educacion del Gobierno Departamental

Tecnicos de Nivel central y departamental Delma Mendoza, Coordinadora del Programa de Becas Marcelo Esquivel, Jefe de Departamento Tbcnico Administrativo DGEM Maria Eugenia Gallardo Montiel, Tkcnica DGEM Rosalina Cabral de Rojas, Tkcnica Pedag6gica Departamental Nidia Pefia Ojeda, Tkcnica UTCEMA Graciela Sosa Salgueiro, Jefa de Unidad de Evaluacion SNEPE Blanca Gomez Cuyes, Asistente Tkcnica de Nivel Medio